Глава 10. ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В СФЕРЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Имеющееся многообразие общественных отношений, которые являются предметом упорядочивания административно-правовых мер борьбы с нарушениями законодательства в сфере предпринимательской деятельности, формирует и специфику мер воздействия на них. Несмотря на одинаковую правовую природу мер административного принуждения, у них есть и конкретные отличительные черты. Прежде всего они отличаются друг от друга целями и основаниями применения, а также содержанием составляющих их действий и юридическими последствиями их применения. Перечень таких мер имеется например, в п. 25 ст. 11 Закона РСФСР «О милиции». Поэтому одной из задач является наполнение мер административного принуждения конкретным содержанием, определяемым особенностями административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности. На основании изложенного представляется необходимым более детально раскрыть сущность административно-правовых мер борьбы с нарушениями административного законодательства в рассматриваемой сфере.

Под последними понимаются умышленные или неосторожные деяния (действия или бездействия) хозяйственного субъекта, непосредственно занимающегося предпринимательской деятельностью, или должностного лица государственного органа при решении вопросов, связанных с осуществлением субъектами указанной деятельности, состоящие в несоблюдении административно-правовых предписаний, содержащихся в законодательстве о предпринимательской деятельности.

В зависимости от характера охраняемых общественных отношений, складывающихся в рассматриваемой сфере, на которые совершаются противоправные посягательства, выделяются следующие основные виды административных правонарушений:

посягающих на права граждан и здоровье населения:

нарушение законодательства о труде и законодательства об охране труда; нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм; незаконное приобретение или хранение наркотических средств в небольших размерах;

посягающих на собственность:

нарушение права государственной собственности на недра; нарушение права государственной собственности на воды; нарушение права государственной собственности на леса; нарушение права государственной собственности на животный мир;

в области охраны окружающей природной среды:

бесхозяйственное использование земель; порча сельскохозяйственных и других земель; нарушение правил охраны водных ресурсов; ввод в эксплуатацию объектов без устройств, предотвращающих вредное воздействие на леса; выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения и вредное физическое воздействие на атмосферный воздух; нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром;

в области промышленности, использования тепловой и электрической энергии:

расточительное расходование электрической и тепловой энергии; нарушения, связанные с использованием газа; повреждение газопровода при производстве работ;

в сельском хозяйстве:

нарушение ветеринарно-санитарных правил; вывоз материалов, не прошедших карантинную проверку и соответствующую обработку; незаконный посев или выращивание масличного мака или конопли; нарушение правил по карантину животных и других ветеринарно-санитарных правил;

на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи:

нарушение правил погрузки, разгрузки и складирования грузов в речных портах и на пристанях; нарушение правил перевозки опасных веществ и предметов на железнодорожном, морском, речном и автомобильном транспорте и электротранспорте;

в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства:

самовольное строительство хозяйственных и бытовых строений;

в области торговли и финансов:

нарушение правил торговли; продажа товаров ненадлежащего качества или с нарушением санитарных норм; продажа товаров без документов; нарушение государственной дисциплины цен; незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами; нарушение порядка занятия кустарно-ремесленными промыслами и другой индивидуальной трудовой деятельностью; занятие запрещенными видами индивидуальной трудовой деятельности;

посягающих на установленный порядок управления:

невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний, выданных органами государственного контроля в пределах их компетенции; нарушение или невыполнение правил пожарной безопасности; нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации; нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений; нарушение таможенных правил.

Одна из подсистем мер административного принуждения представлена административно-предупредительными мерами. Юридическим основанием для их применения является не правонарушение, а наступление особых, предусмотренных в законодательстве условий, связанных с действиями конкретного лица. Эти меры осуществляются на строго законных основаниях и им присуща ярко выраженная направленность, которая находит закрепление в действующем законодательстве. Естественно, что цели их применения будут иметь сугубо профилактический характер. Основным видом административно-правовых мер предупреждения нарушений законодательства в указанной сфере является осуществление соответствующими представителями органов внутренних дел контроля за соблюдением особого порядка занятия указанной деятельностью.

Основной формой названного контроля является проверка. Основанием для проверки могут служить жалобы и заявления граждан как являющиеся потребителями продукции, произведенной предпринимателями, лицами, которым оказываются платные услуги, так и работающих на предприятии по договору (контракту), публикации в печати о ставших известными фактах нарушения законодательства о предпринимательской деятельности, полученные иным путем сведения об указанных фактах нарушения законодательства о предпринимательской деятельности (например, в процессе оперативно-розыскной деятельности), выполнение ранее принятых планов, проверок и т.д. В процессе ее проведения рекомендуется проверять у предпринимателей наличие необходимых документов (государственного свидетельства, паспорта, лицензии или иного документа, удостоверяющего личность); сопоставлять наименование производимых товаров или оказываемых услуг, зафиксированных в государственном свидетельстве, с фактически производимыми и реализуемыми товарами и оказываемыми услугами; устанавливать наличие товаров, изготовление и реализация которых предпринимателям запрещена; осуществлять встречные проверки конкретного количества произведенных и реализованных товаров, указанных в отчетных документах, с фактическим их количеством (как путем снятия остатков сырья и материалов, так и с помощью анализа приходных документов магазинов, осуществляющих прием указанных товаров от отдельных граждан, предприятий с целью их последующей реализации); проверять законность приобретения материалов и сырья, изучать бухгалтерскую и иную отчетность и т.д.

Учитывая многоступенчатость проведения проверки, ей должна предшествовать тщательная подготовка. Последняя заключается прежде всего в планировании действий сотрудника органов внутренних дел. В частности, необходимо получить достаточные основания для проведения проверки; разработать конкретный перечень вопросов, подлежащих проверке; подобрать компетентных проверяющих лиц (если предстоит групповое осуществление контроля); определиться с источниками получения необходимой информации (документальные, материально-вещественные, личностные и т.д.); наметить тактические приемы проведения проверки, а также линию поведения сотрудника (сотрудников) при фактическом обнаружении искомых нарушений; подготовиться к быстрой аналитической обработке полученной информации непосредственно на месте ее получения (это значительно сэкономит рабочее время, затрачиваемое на проверку); закрепить навыки по надлежащему документальному оформлению результатов проверки, будучи готовым к нестандартным ситуациям (например, факту неподчинения со стороны проверяемого лица). Кроме того, все работники органов внутренних дел должны быть дополнительно ознакомлены с существующей юридической ответственностью за нанесение ими (вследствие своих незаконных действий) прямого ущерба или наличия (по той же причине) упущенной выгоды для проверяемого предпринимателя. Процедура привлечения к указанной ответственности детально регламентируется нормами гражданского процессуального права.

Разработав детальный план проверки, необходимо определиться с ее конкретной разновидностью. Действующее законодательство и правоприменительная практика позволяют выделить документальные и фактические (не связанные с исследованием документов) виды проверок. В зависимости от объема проверки подразделяются на полные и частичные. При полной проверке выясняются все вопросы, связанные с конкретным правонарушением, а при частичной — лишь часть этих вопросов. Кроме того, проверки могут быть первичными, дополнительными и повторными. Первичная производится впервые, повторная — лишь тогда, когда необходимо проверить выводы первичной проверки (например, если эти выводы обжалуются предпринимателем). Дополнительная проверка имеет целью установить новые обстоятельства, не выясненные в процессе предыдущих контрольных мероприятий. Так, при сплошных — изучаются все имеющиеся документы, а при выборочных — лишь определенная их часть.

С достаточной долей условности в процессе непосредственной проверки предпринимательской деятельности можно выделить четыре самостоятельных этапа.

Первый этап заключается во взаимной проверке полномочий проверяемого и проверяющего лица. Данные полномочия подтверждаются документом, удостоверяющим личность, и Уставом хозяйственного субъекта для проверяемого предпринимателя. Во избежание возможных недоразумений проверять хозяйственные субъекты рекомендуется только в присутствии и с участием лиц, относящихся согласно Уставу к его руководству (администрации). Однако в официальном приказе по предприятию руководство по желанию может делегировать данные права другим участникам. В связи с этим, если проявивший инициативу представитель хозяйственного субъекта не имеет подобных полномочий, не исключено, что действия проверяющего впоследствии могут быть обжалованы. Однако необходимость рассматриваемого этапа проверки заключается в том, что сам предприниматель должен убедиться в полномочиях работника органа внутренних дел по проверке им тех вопросов, которые он сам себе наметил.

Так, в соответствии с действующим законодательством хозяйственный субъект имеет право не выполнять требований контролирующих органов по вопросам, не входящим в их компетенцию, и не знакомить их с материалами, не относящимися к предмету контроля.

Если знакомство предпринимателя и проверяющего произошло без взаимных претензий и замечаний, наступает второй этап — документальная проверка. В процессе ее проведения сотруднику органа внутренних дел рекомендуется использовать следующие приемы и методы: арифметическая проверка, встречная проверка, формальная проверка, нормативная проверка, метод взаимного контроля и т.д. В то же время предприниматель имеет право не представлять документы, содержащие информацию, относящуюся к коммерческой тайне. Перечень сведений, составляющих коммерческую тайну, определяется руководителем предприятия, т.е. должен иметься в наличии соответствующий письменный приказ. Если же последний отсутствует, предприниматель обязан предъявить все документы без исключения. Однако законодательством определен и перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну. Так, в соответствии с постановлением Правительства РСФСР от 5 декабря 1991 г. № 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну», к последней не могут быть отнесены учредительные документы (уставы, учредительные договоры, решения о создании предприятий); документы, дающие право заниматься предпринимательской деятельностью (государственные свидетельства и лицензии); сведения о финансово- хозяйственной деятельности, а также все другие данные, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет; документы о платежеспособности предприятия; составе работающих по найму, их заработной плате и условиях труда, о наличии свободных рабочих мест; сведения о загрязнении окружающей среды; нарушении антимонопольного законодательства; реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения; информация об участии руководящих работников предприятия в других организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.

После окончания документального контроля начинается третий этап — фактическая проверка. В процессе ее проведения могут применяться такие меры административного принуждения, которые с достаточной долей условности можно назвать смежными, так как посредством их могут достигаться две цели: обнаружение признаков правонарушений и закрепление полученных доказательств. Иными словами, они могут выступать как в качестве административно-предупредительных мер, так и в качестве мер административно-процессуального обеспечения. Таковыми являются осмотр и досмотр изготовленной предпринимателем продукции, сырья, материалов. Основное отличие осмотра от досмотра заключается в том, что первый состоит во внешней (визуальной) оценке проверяемого объекта, а второй — в непосредственном с ним контакте. До настоящего времени вопросы порядка проведения осмотра и его документального оформления остаются неурегулированными в административно-процессуальном законодательстве.

После окончания фактической проверки начинается четвертый этап — документальное оформление результатов проверки. Для проверяющего наиболее приемлемой формой является протокол. Во избежание последующих недоразумений рекомендуется составлять его в двух экземплярах, один из которых остается предпринимателю. Протокол должны подписать все лица, участвовавшие в проверке. Если же в процессе ее проведения правоприменитель (лицо, непосредственно осуществляющее проверку) обнаружит признаки состава преступления, то он обязан немедленно доложить об этом начальнику органа внутренних дел (милиции), и «только после того, как он в качестве начальника органа дознания убедиться в том, что представленные материалы (рапорта, акты, протоколы и т.д.) содержат сведения о наличии обстоятельств, подпадающих под признаки преступления, появляется повод к возбуждению уголовного дела, предусмотренный п. 6, ч. 1, ст. 108 УПК. Если начальник органа дознания придет к выводу, что для констатации наличия этого повода необходимо провести дополнительную проверку по материалам, она осуществляется в рамках не уголовно-процессуальной, а оперативно-розыскной или административной деятельности».

В заключение отметим, что проверки всех видов должны быть направлены на тщательное выявление фактов несоблюдения действующих общеобязательных правил, регулирующих процесс предпринимательской деятельности; установление всех виновных лиц; точное определение характера и размера причиненного ущерба; глубокий и всесторонний анализ причин и условий, способствующих подобным нарушениям. В то же время деятельность проверяющих по осуществлению контрольных функций должна осуществляться в установленном законодательством порядке.

В случае выявления в процессе проверки или при иных обстоятельствах признаков конкретного нарушения законодательства о предпринимательской деятельности сотрудник органов внутренних дел имеет право применять меры административного пресечения, т.е. принудительное прекращение противоправных действий. Указанные меры применяются только в связи с совершением правонарушения и только в момент его совершения. В то же время по форме применения меры административного пресечения нередко напоминают меры административно-процессуального обеспечения.

Данное обстоятельство иногда вызывает затруднения при их разграничении. В связи с этим целесообразно помнить принципиальное отличие мер административного пресечения от мер административно-процессуального обеспечения. Первые могут применяться только к лицу, непосредственно совершающему правонарушение, а вторые — к иным категориям граждан.

Представляется целесообразным выделить следующие виды мер административного пресечения: прекращение выпуска и реализации недоброкачественной продукции или оказания низкокачественных бытовых и социальных услуг; прекращение деятельности всего хозяйствующего субъекта или конкретного индивидуального предпринимателя, если нарушение установленных правил может повлечь тяжкие последствия (например, пищевые отравления или существенный ущерб от самовольного использования гражданином в корыстных целях электрической и тепловой энергии); лишение права пользования землей, которое существенно снижает ее плодородие; прекращение действий по отправке или получению незаконно добытого сырья, материалов, инструментов, оборудования; временное приостановление (до выясне-• ния всех необходимых обстоятельств) финансовых операций в различного рода банках; временное отстранение от управления автомобилем гражданина, занимающегося незаконным частным извозом; изъятие у предпринимателя изготовленной продукции, сырья, материалов (с целью последующего снятия их остатков); временное изъятие у коммерсанта бухгалтерских и иных документов, с помощью которых можно подтвердить факт совершения конкретного административного правонарушения в рассматриваемой сфере; временное изъятие государственного свидетельства и лицензии на право занятия предпринимательской деятельностью; доставление в органы внутренних дел предпринимателя, допустившего административное правонарушение (в случае, если исчерпаны другие способы установления личности правонарушителя и обстоятельств совершения правонарушения); административное задержание предпринимателя.

Однако в настоящее время нет инструкции о порядке применения таких мер административного пресечения, как: прекращение деятельности хозяйственного субъекта, если нарушение

установленных правил может повлечь тяжкие последствия; прекращение действий по отправке или получению незаконно добытого сырья, материалов, оборудования; изъятие бухгалтерских и иных документов, с помощью которых представляется возможным подтвердить факт совершения конкретного административного правонарушения в рассматриваемой сфере. Данное обстоятельство значительно затрудняет правоприменительную практику сотрудников контролирующих органов. В связи с этим рекомендуется до момента полного ведомственного урегулирования вышеназванных вопросов использовать в рассматриваемой сфере в качестве аналогов некоторые нормативные акты министерств и ведомств.

В дальнейшем по выявленному нарушению законодательства о предпринимательской деятельности контролерами могут применяться меры административно-процессуального обеспечения. Указанные меры имеют вполне определенные основания и цели применения. Основаниями их применения являются: наличие достоверных сведений о совершении правонарушения; непосредственное обнаружение признаков правонарушения. Целями рассматриваемых мер являются: всесторонняя проверка сведений о совершении правонарушения; подробное и своевременное выяснение обстоятельств правонарушения; обеспечение рассмотрения дела об административном правонарушении по существу; способствование оперативному и точному исполнению принятого по делу решения; обеспечение (в конечном счете) реализации государственными органами их правоохранительных функций.

Изложенное наглядно свидетельствует о том, что при применении мер административно-процессуального обеспечения вся деятельность проверяющих направлена на создание благоприятных условий для принятия объективного решения по каждому конкретному делу. Она осуществляется по двум основным направлениям: выявлению доказательств и фиксированию доказательств. В соответствии со ст. 231 КоАП доказательствами по делу являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица) устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Источниками доказательств (согласно той же статье) являются: протокол об административном правонарушении; объяснение лица, привлекаемого к административной ответственности; показания потерпевшего, свидетелей, заключение эксперта, вещественные доказательства, протокол об изъятии вещей и документов, а также иные документы. В сфере предпринимательской деятельности представляется возможным выделить следующие виды мер административно-процессуального обеспечения:

— служащие целям выявления доказательств: осмотр производственных и складских помещений, в которых предприниматели осуществляют свою деятельность; осмотр специфической категории документов — учредительных, трудовых договоров, бухгалтерского делопроизводства; осмотр сырья, изготовленной продукции; досмотр вещей; досмотр транспортных средств; личный досмотр предпринимателей;

—  служащие целям фиксирования доказательств: опечатывание производственных и складских помещений, а также служебных сейфов; получение письменных объяснений от лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; проведение экспертизы пищевой продукции, изготовленной в процессе предпринимательской деятельности, а также технической экспертизы изготовленных предметов; составление протокола об административном  правонарушении;  получение  письменных объяснений  от граждан, работающих по найму (заключались ли с ними письменные трудовые договоры, характер их работы у конкретного предпринимателя, вид и источники получения используемого сырья и материалов); вызов в орган внутренних дел гражданина, допустившего нарушение законодательства о предпринимательской деятельности, в целях получения первичного или дополнительного письменного объяснения об обстоятельствах и причинах совершения названного правонарушения; административное  задержание  правонарушителя;  изъятие  изготовленной предпринимателем продукции, орудий производства и сырья; изъятие у нарушителя государственного свидетельства на право занятия предпринимательской деятельностью; доставление в орган внутренних дел гражданина, допустившего нарушение правовых норм о предпринимательской деятельности (в случае, если исчерпаны другие способы установления личности правонарушителя и обстоятельств совершения правонарушения), приглашение в государственный орган специалиста с целью получения от него консультационной помощи.

Одним из обстоятельств, затрудняющих применение на практике последней из названных мер административно-процессуального обеспечения, является отсутствие четкой и детальной регламентации порядка ее осуществления. Более того, отсутствует даже юридическая ответственность для специалистов, халатно относящихся к содержанию формулируемых ими выводов. В этой связи представляется возможным назвать еще одну меру административно-процессуального обеспечения — вызов в орган внутренних дел свидетеля для получения от него письменных объяснений об обстоятельствах наблюдавшегося им правонарушения (в частности, нарушения законодательства о предпринимательской деятельности). Учитывая, что применение меры означает осуществление действия или совокупности действий, содержанием рассматриваемой группы мер будут процессуальные действия.

Не ставя пред собой цели повторения содержания тех статей КоАП, в которых подробно зафиксированы условия и порядок осуществления различных мер административно-процессуального обеспечения, считаем возможным дать конкретные рекомендации сотрудникам органов внутренних дел по тактике применения одной из них. В частности, речь пойдет об осмотре документов бухгалтерского делопроизводства.

Разработка в сфере предпринимательства единого бухгалтерского делопроизводства имеет вполне конкретные цели. С одной стороны, данная мера способствует упорядочению и стандартизации действий, выполняемых хозяйствующими субъектами в процессе осуществления конкретных финансовых операций, с другой является эффективным средством для быстрого и правильного определения доходов (прибыли), получаемых предпринимателем за конкретный период времени. Это в свою очередь обеспечивает точное исчисление размера подоходного налога, который предприниматель должен своевременно уплачивать в бюджеты разных уровней.

Важную группу названного вида документов составляют те, которые непосредственно связаны с кассой и кассовыми операциями. Основным нормативным актом, регулирующим порядок осуществления указанных операций, является постановление Госбанка СССР от 8 августа 1992 г. N° 2, утвердившее новый «Порядок ведения кассовых операций в народном хозяйстве».

В процессе осмотра анализируемой группы документов контролирующему лицу рекомендуется обращать внимание на приходные и расходные ордера, денежные документы, ценные бумаги (например, облигации, а также выпущенные и реализованные предприятием акции), бланки строгой отчетности, ведомости на получение заработной платы гражданами, работающими по найму.

Вторая группа представлена теми бухгалтерскими документами, в которых зафиксированы конкретного вида расчеты хозяйствующего субъекта, например с поставщиками, подрядчиками, покупателями, заказчиками, подотчетными лицами, бюджетом, дебиторами, кредиторами, а также операции по получению, использованию и погашению краткосрочных и долгосрочных кредитов. Непосредственными объектами проверки должны быть журналы — ордера и ведомости к ним, карточки аналитического учета и оборотные ведомости, машинограммы и главная книга.

С помощью документов предприниматель может искажать:

—  общую сумму денег, полученную от реализации (платных услуг, продукции в материально-вещественном выражении, продукта умственного труда за конкретный период времени). В основном это совершается путем сокрытия отдельных фактов оказания таких услуг, части произведенной продукции или продукта умственного труда (новых идей, технологии, ноу-хау и т.д.);

—  общую сумму предусмотренных законом затрат путем их искусственного завышения. К таким затратам относятся: оплата приобретаемого сырья, оборудования; плата за аренду помещения, заработная плата наемным рабочим, производящим продукцию, а также лицам, занимающимся ее транспортировкой и реализацией (при условии, что данные работники не являются совладельцами проверяемого субъекта).

Перечисленные обстоятельства имеют существенное значение, так как непосредственно влияют на исчисление размера прибыли, от которого, в свою очередь, зависит размер соответствующего налога. В целях определения реального размера прибыли хозяйствующего субъекта необходимо из суммы полученной общей прибыли вычесть сумму всех предусмотренных законом затрат. Впоследствии, после уплаты из прибыли установленного размера налога и других обязательных платежей в бюджет, предприниматель получает чистую прибыль. Именно этим видом прибыли предприниматель может распоряжаться по своему усмотрению. Представляется, что проведенный (в самом общем виде) анализ специфики отдельных элементов бухгалтерского делопроизводства окажется в определенной степени полезным для сотрудников, осуществляющих контроль за предпринимательской деятельностью.