Лекция пятая. Защита публичного права

Установление норм административного права, регулирующих те или иные области публичных отношений, еще не исключает возможности для органов управления совершать неправомерные действия,- нарушать права граждан. Чтобы подавить подобные нарушения, необходимо принять соответствующие меры для защиты публичного права.

Способы обеспечения законности.

Известная гарантия для законности управления может лежать уже в самом устройстве правящей власти. Так, если от должностных лиц административного ведомства требуется образование и в особенности специальная юридическая подготовка, то это предохранит управление от таких нарушений закона, которые обязаны темноте и неосведомленности чиновника. Коллегиальное начало в управлении, когда дела решаются не одним лицом, а в собрании (в коллегии) нескольких или многих лиц (ср. городская управа, земское собрание и т. д.), предупреждает нарушения закона, происходящие от неведения или злой воли отдельного лица. Соблюдение закона может также в известной степени обеспечиваться участием в одном учреждении правительственного чиновника и представителей общества,- соединением коронного и выборного элементов. Далее установлению закономерности в управлении способствует точное разграничение ведомства отдельных должностных лиц и учреждений, точное определение объема их полномочий. Нарушения закона сокращаются, если административное производство подчинено определенным формам, соответствующим в той или иной мере формам судебной деятельности (гласность производства, выслушание заинтересованной стороны и т. д.).

Административный надзор.

Дальнейшим средством является административный надзор за законностью управления. Этот надзор применяется в формах отчетности, ревизии и постоянного контроля.

В нашем законодательстве отчетность низших чиновников перед высшими и высших перед Государем поставлена весьма широко (ежедневные ведомости полиции, многочисленные отчеты губернаторов и т. д.). Но нет обязанности опубликовывать отчеты во всеобщее сведение; нет общей формы для отчетности и общих правил для рассмотрения, проверки и утверждения отчетов.

Ревизия может быть внутренней и внешней. Ревизия будет внешней, если она производится лицами, не причастными к данному ведомству. Внешняя ревизия у нас производится сенаторами, назначаемыми для этой цели по особым Высочайшим повелениям. К сожалению, как указывает проф. Тарасов, эти ревизии, "не будучи периодическими, производятся обыкновенно чрез столь продолжительные периоды времени, что беспорядок, неправда и хищения, пресеченные одной ревизией, успевают зародиться вновь, окрепнуть и созреть к новой ревизии".

Так же, как и ревизии, постоянный административный контроль за законностью управления бывает внутренний (со стороны высших органов за низшими в порядке подчиненности) и внешний. В прежнее время органом внешнего контроля у нас была особая губернская прокуратура: она упразднена в шестидесятых годах прошлого столетия. Теперь внешний контроль мы имеем в финансовом управлении и в отношении органов самоуправления. Финансовый контроль осуществляется у нас особыми учреждениями государственного контроля; местными органами этого контроля являются контрольные палаты. Правительственный надзор за земским и городским самоуправлением принадлежит губернатору, присутствию по земским и городским делам, министру внутренних дел и Сенату. При Александре III, когда проявилось особенно сильно недоверие правительства к общественному управлению, этот надзор был усилен и поставлен в условия, очень стеснительные для земства и города. Деятельность последних прежде подлежала контролю только с точки зрения ее законности и соответствия общим государственным пользам и нуждам. Теперь правительственные органы призваны следить и за тем, чтобы постановления земского собрания и городской думы не нарушали явно и интересов местного населения. А между тем земское и городское общественное управление организовано именно с той целью, чтобы дела о местных нуждах и пользах ведали местные люди, которым эти нужды особенно близки и понятны.

Начало закономерного повиновения.

В некоторой мере способом обеспечения законности является то обстоятельство, что, по общему правилу, следует всем и каждому подчиняться только законным требованиям власти.

Во взаимных отношениях органов власти это начало проявляется в праве представлений. Так называется право или вернее обязанность подчиненного органа делать представления начальству о своих сомнениях в законности его распоряжения. По нашему праву, если в предписании министра начальство, ему подчиненное, усмотрит отмену закона, то оно обязано, не исполняя предписания, представить об этом министру. В случае, если министр подтвердит свое предписание, подчиненный орган обязан представить свои сомнения на окончательное разрешение в Сенат.

Незаконные распоряжения власти необязательны и для граждан. Принцип закономерного повиновения обеспечивается здесь тем, что уголовная ответственность устанавливается только за неисполнение "законных требований" правительственной власти. Ст. 29 Устава о наказаниях угрожает денежным взысканием до 50 рублей "за неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений". При этом не обвиняемый обязан доказать, что предъявленное к нему требование было незаконно, но, напротив, обвинитель должен представить доказательство законности этого требования. Со своей стороны, мировой судья и сам должен проверить, было ли, действительно, законно или нет данное требование.

Казалось бы, это право не подчиняться незаконным требованиям власти составляет очень сильное орудие для обеспечения законности. На самом деле, значение этого средства весьма ограничено. Обыватель не всегда может разобраться в том, что законно и что незаконно. Между тем, отказываясь исполнить распоряжение полиции в виду сомнения в его закономерности, он подвергает себя риску поплатиться штрафом. При таких условиях охотников доводить дело до мирового

найдется немного. К тому же, по закону, во многих случаях предъявленные полицией требования приводятся в исполнение без предварительного разбора дела на суде, - и лицо, препятствующее исполнению, рискует еще ответить за сопротивление власти.