Акты правительства

Начало законности на всю область государственного управления у нас, однако, не распространяется. Показанное управление приходится отличать от правительственной деятельности, протекающей за пределами правопорядка. Акты этой деятельности мы называем актами правительства в отличие от подзаконных актов управления. Мысленно можно представить идеальное государство, где право проникает все государственное управление, где все государственное управление подзаконно. Но историческая действительность такого полного господства законности не дает. Даже в условиях конституционного уклада, означающего наивысшее исторически достигнутое торжество законности, правительство связывается законом далеко не во всех отраслях своей деятельности. За пределами правового порядка остаются в большей или меньшей мере дипломатические сношения, командование войском, ведение войны, назначение и увольнение министров, пожалование титулов и других государственных отличий и т. д. По мере того, как упрочивается влияние народного представительства в созидании права, круг дел, в которых правительство не связано законом, постепенно сокращается.

В России попытка отграничения подзаконных актов управления от актов правительства сделана Основными Законами 1906 г. Основные Законы противополагают именно деятельности монарха "в порядке верховного управления" "указы и повеления Государя Императора, непосредственно им издаваемые" (ст. 24). Верховное управление, как и подчиненное, устрояется на началах законности, - напротив, те области государственной жизни, которые регулируются указами, "издаваемыми непосредственно Государем", остаются за пределами правового порядка.

Круг дел, подлежащих правительственному усмотрению Государя, очерчен в наших Основных Законах весьма широко. Сюда относятся: внешние сношения, договоры с иностранными государствами, объявление войны и заключение мира; командование армией и флотом; назначение и увольнение министров и других высших должностных лиц; пожалование титулов, орденов и других государственных отличий, а также прав состояния; объявление местности на военном или исключительном положении; чеканка монеты; управление личными, государевыми и удельными имениями; устройство Императорского Двора; помилование, а также сложение казенных взысканий и вообще дарование милостей, когда сим, однако, не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права (ст. 12 - 17, 19 -21 и 23).

Кроме того, "под непосредственными Высочайшими Их Императорских Величеств повелениями" состоит ведомство учреждений Императрицы Марии. Деятельность этого ведомства определяется непосредственными повелениями не только Государя Императора, но также и Государыни Императрицы. Об этом изъятии дел ведомства Императрицы Марии из области подзаконного управления наши Основные Законы определенным образом но упоминают. Оно подойдет под "дарование милостей" (ст. 23) в той мере, поскольку дела управления ведомством Императрицы Марии, как полагает Н. М. Коркунов, не суть в собственном смысле дела государственного управления, а скорее дела царской благотворительности. Однако в данном ведомстве сосредоточено обширное просветительное дело; в пользу учреждений этого ведомства взимаются особые налоги. Таким образом, это изъятие дел ведомства Императрицы Марии из области подзаконного управления недостаточно согласовано с нашими Основными Законами.

Итак, отношения между правящей властью и обывателями по действующему праву могут определяться законом, подзаконными актами управления и актами правительства, подлежащими непосредственному усмотрению монарха. К этим формам государственной деятельности следует еще присоединить чрезвычайные указы.