VIII. Субъекты и объекты природоресурсного права

Природоресурсное право наделяет участников общественных отношений способностью выступать в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей по использованию природных ресурсов. Тем самым, они становятся субъектами природоресурсного права, получают потенциальную возможность приобретать права и исполнять обязанности, устанавливаемые нормами природоресурсного права, т.е. приобретают природоресурсную правосубъектность.

Субъектом природопользования может являться любое физическое и юридическое лицо, а также Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Это определяется правом общего природопользования, включающим в себя, в частности, водные и лесные сервитуты, а также другие права на использование полезных свойств окружающей природной среды, реализация которых не требует получения специального разрешения. Субъектами ресурсопользования, напротив, могут являться только лица, отвечающие требованиям, которые устанавливаются природоресурсным законодательством. Право общего природопользования определяет общую природоресурсную правосубъектность лица, т.е. его способность иметь и осуществлять права по использованию природных ресурсов без специального разрешения. Обычно такое использование ресурса не связано с его добычей. Общей природоресурсной правосубъектностью наделены все юридические лица, а также физические лица вне зависимости от их возраста. Специальная природоресурсная правосубъектность, т.е. способность иметь права и обязанности ресурсопользователя обусловлена тем, что поиск, разведка, добыча природных ресурсов могут осуществляться лицом лишь при наличии у него лицензии. Право на получение лицензии возникает у гражданина с момента возникновения дееспособности в полном объеме, у юридического лица – с момента его государственной регистрации.

Участники природоресурсных отношений, выступающие на стороне ресурсодержателя, наделены государственно-властными полномочиями. От имени Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в природоресурсных отношениях участвуют их органы в пределах своей компетенции. Поэтому в природоресурсной правосубъектности можно выделить активную и пассивную правосубъектность. Активная правосубъектность – правосубъектность, которой наделены органы, осуществляющие властные полномочия в сфере ресурсопользования, органы государственной власти и управления. Пассивная правосубъектность – правосубъектность субъектов подчинения - ресурсопользователей. Органы, в компетенцию которых входит управление использованием природных ресурсов, их собственники, наделены нормами природоресурсного права активной правосубъектностью. Пассивная правосубъектность принадлежит иным субъектам, осуществляющим использование природных ресурсов.

Законодатель выделяет две группы субъектов, участвующих в использовании природных ресурсов: участники природоресурсных отношений, в число которых входят Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, граждане и юридические лица, и ресурсопользователи. Ресурсопользователи - это граждане и юридические лица, которым предоставлены права пользования природным ресурсом. Права ресурсопользователю должны быть предоставлены в порядке, установленном природоресурсным законодательством, т.е. на основании лицензии, договора, соглашения, иных правовых актов.

Субъектов природоресурсного права можно разделить на две группы по их отношению к природным ресурсам. Ресурсодержателем может быть собственник природного ресурса, а также органы, уполномоченные государством, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления осуществлять функции управления использованием природных ресурсов. Кроме физических и юридических лиц ресурсопользователями (пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции) могут являться объединения юридических лиц, не имеющие статуса юридического лица при условии, что участники такого объединения несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.

Права пользования природными ресурсами могут быть предоставлены лицам непосредственно в силу закона (право общего природопользования, право собственников и владельцев земельных участков на добычу в их границах общераспространенных полезных ископаемых). В большинстве же случаев право ресурсопользования предоставляется на основании административного акта (лицензия, Постановление Правительства РФ) или сложного юридического состава (соглашение, договор и лицензия и др.).

Природоресурсное законодательство выделяет только два вида субъектов природоресурсных отношений. Однако существуют и иные участвующие в них лица, которых невозможно отнести ни к одной из перечисленных групп. Их существование обусловлено наличием отношений, связанных с ресурсными. Такие субъекты не относятся ни к участникам природоресурсных отношений, поскольку не осуществляют функций управления использованием природных ресурсов, ни к ресурсопользователями, так как права пользования природными ресурсами им еще не предоставлены.

Субъекты природоресурсного права для того, чтобы стать ресурсопользователями, вступают в отношения по получению лицензий на ресурсопользование, заключению договоров и соглашений и др. Представительные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления территорий проживания коренных малочисленных народов, на которых предполагается проведение работ по использованию природных ресурсов, участвуют в заключении договоров и соглашений в целях защиты прав и интересов таких народов. При этом они не осуществляют функций ресурсодержателя или ресурсопользователя, но их интересы могут быть затронуты использованием природных ресурсов. Таким образом, участники природоресурсных отношений – это субъекты природоресурсного права, в число которых входят: 1) собственники природных ресурсов и лица, осуществляющие предоставленные им права по управлению использованием природных ресурсов; 2) лица, права и интересы которых могут быть затронуты ресурсопользованием; 3) иные субъекты природоресурсного права, не являющиеся ресурсопользователями.

Право на использование отдельных видов природных ресурсов может быть предоставлено только специальному субъекту природоресурсного права. Так, ст.9 ФЗ РФ «О недрах» устанавливает, что пользователями недр для добычи радиоактивного сырья могут быть только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации. Особый режим установлен природоресурсным законодательством и для субъектов традиционного ресурсопользования. В соответствии со ст.4 ФЗ РФ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» в организациях, занимающихся добычей алмазов, большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организации, должно принадлежать Российской Федерации, ее субъектам, а также организациям, созданным без прямого или косвенного участия иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.

Российская Федерация, как субъект природоресурсного права, обладает наибольшим объемом прав в отношении природных ресурсов. К основным полномочиям РФ в области использования природных ресурсов следует отнести:

определение государственной политики в области использования природных ресурсов;

владение, пользование и распоряжение, совместно с субъектами Российской Федерации, природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, кроме природных ресурсов, находящихся в исключительном ведении РФ;

разработку и совершенствование законодательства о природных ресурсах, контроль за его соблюдением;

определение единой инвестиционной политики в области использования природных ресурсов;

установление порядка определения платы за использование природных ресурсов;

распоряжение природными ресурсами континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ;

осуществление международного сотрудничества в области использования природных ресурсов.

Субъекты Российской Федерации наделены природоресурсным законодательством следующими правами в области использования природных ресурсов:

разработка, утверждение и реализация территориальных программ использования природных ресурсов;

разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ;

участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, находящимися в государственной собственности;

владение, пользование и распоряжение природными ресурсами, находящимися в государственной собственности субъектов РФ;

охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов при использовании природных ресурсов;

лицензирование видов деятельности, связанных с использованием региональных и местных природных ресурсов;

определение форм и установление размеров платы за использование региональных и местных природных ресурсов;

участие в реализации соглашений о разделе продукции.

Правительство Российской Федерации и иные органы исполнительной власти РФ обладают следующими полномочиями  в области использования природных ресурсов:

установление общего порядка пользования природными ресурсами, разработка соответствующих федеральных стандартов (норм, правил);

организация и определение порядка деятельности специально уполномоченных государственных органов управления использованием и охраной природных ресурсов;

определение порядка и организация ведения государственных балансов, государственных кадастров природных ресурсов и мониторинга природных ресурсов;

государственный контроль за изучением и использованием природных ресурсов;

установление порядка выдачи, оформления и регистрации лицензий, выдача лицензий на использование природных ресурсов;

установление порядка ведения государственной статистической отчетности в области использования природных ресурсов.

Полномочия органов местного самоуправления устанавливаются законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Органы местного самоуправления не являются государственными органами, поэтому государственные полномочия могут передаваться им федеральными законами, субъектами РФ. Вместе с передачей государственных полномочий органы местного самоуправления должны наделяться материальными и финансовыми средствами, необходимыми для их реализации. При этом контроль за реализацией переданных полномочий осуществляется государством.

Коренные малочисленные народы, являясь субъектами природоресурсного права, могут выступать в двух качествах: как субъекты традиционного ресурсопользования и как народы, охраняемые законом права и интересы которых могут быть нарушены при осуществлении ресурсопользования другими лицами. Основные права коренных малочисленных народов как ресурсопользователей:

безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном законодательством РФ и ее субъектов;

участвовать в осуществлении контроля за использованием общераспространенных полезных ископаемых;

участвовать в осуществлении контроля за соблюдением законодательства об охране окружающей природной среды при использовании природных ресурсов;

участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке государственных программ освоения природных ресурсов в местах их традиционного проживания.

Лица, относящиеся к коренным малочисленным народам, имеют право безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания общераспространенными полезными ископаемыми. Они пользуются правом на приоритетное использование объектов животного мира, которое включает в себя:

предоставление первоочередного права выбора промысловых угодий;

льготы в отношении сроков и районов добычи объектов животного мира, состава и количества добываемых объектов животного мира;

исключительное право на добывание определенных объектов животного мира;

иные виды пользования животным миром.

Переуступка права приоритетного пользования животным миром лицам, не относящимся к коренным малочисленным народам, запрещена.

Необходимость защиты прав коренных малочисленных народов при осуществлении ресурсопользования обусловливает определенные особенности как порядка приобретения права ресурсопользования, так и непосредственного использования природных ресурсов. Для выделения в пользование участка недр, расположенного на территории проживания коренных малочисленных народов, требуется решение представительного органа субъекта РФ, на территории которого расположен такой участок, а также соответствующего органа местного самоуправления. Кроме этого, установлены дополнительные обязанности ресурсопользователя (инвестора) по принятию мер защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов.

Объекты природоресурсных отношений - это те блага, на получение которых направлены действия ресурсопользователя. В природоресурсном праве объектами отношений может являться не только определенный природный ресурс как имущество, но и права пользования этим ресурсом. 

Необходимо различать понятия природного блага, природного ресурса и природного объекта. Природные блага – совокупность природных ресурсов и природных условий, которые используются или могут быть использованы человеком. Природные условия (климатические и др.) характеризуются совокупностью различных характеристик окружающей природной среды, отражают ее состояние. Поэтому они не могут быть извлечены, отделены от окружающей среды и, следовательно, отношения по использованию природных условий не включаются в предмет природоресурсного права. Природные ресурсы представляют собой совокупность природных объектов, содержащих вещества, полезные свойства которых используются или могут быть использованы человеком. Природный объект – ограниченный в пространстве комплекс взаимосвязанных материальных элементов природы естественного происхождения.

Следует подчеркнуть, что объектами природоресурсных отношений могут являться только объекты естественного (эволюционного) происхождения, находящиеся в естественной природной среде. Естественное происхождение объектов не исключает возможности участия человека, видоизменяющего природные объекты.

Интересы ресурсопользователя направлены на извлечение определенного природного ресурса и могут быть удовлетворены за счет их добычи из самых разных природных объектов (месторождения, водоема, лесосеки и т.п.). Поэтому можно говорить о том, что общим объектом природоресурсных отношений является определенный природный ресурс. Вместе с тем, в пользование всегда предоставляется не абстрактный ресурс, а указанный в лицензии, договоре, соглашении конкретный природный объект, интересующий ресурсопользователя. Таким образом, непосредственным объектом природоресурсных отношений является локализованный в пространстве природный ресурс, заключенный в определенном природном объекте.

И непосредственный и общий объекты природоресурсных отношений являются, чаще всего, материальными объектами, поскольку свои интересы ресурсопользователь удовлетворяет путем непосредственной переработки или потребления соответствующего овеществленного предмета материального мира. Но определенные интересы ресурсопользователя могут удовлетворяться путем использования нематериальных благ. К таким нематериальным объектам (благам) в природоресурсном праве следует отнести информацию о количественных и качественных характеристиках природных ресурсов, местах и условиях их расположения и залегания. Возможность отнесения информации о природных ресурсах к объектам природоресурсных отношений вытекает из содержания ст.6 ФЗ РФ «О недрах», которая устанавливает, что геологическое изучение недр, геолого-геофизические работы, другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр являются одним из видов пользования недрами. Отношения, возникающие при этом, направлены на получение информации, являющейся их объектом. Очевидно, что любая информация определенным образом материализована, имеет свой материальный носитель – бумага, магнитные ленты, диски и т.п. Но из-за этого информация не становится материальным объектом, поскольку важно само содержание ресурсной информации, даже если материальный носитель не имеет никакой ценности.

Отношения, возникающие в ходе получения такой информации, регулируются природоресурсным законодательством, после чего информация, полученная ресурсопользователем, может становиться объектом гражданско-правового оборота. В этом случае соответствующие отношения регулируются нормами гражданского права с особенностями, предусмотренными природоресурсным законодательством. Природоресурсное законодательство устанавливает особенности возникновения права собственности на информацию о природных ресурсах. В соответствии со ст.27 ФЗ РФ «О недрах» геологическая и иная информация, полученная пользователем недр за счет собственных средств, является его собственностью. При недропользовании, осуществляемом на условиях раздела продукции, напротив, вся геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению, принадлежат ему на праве собственности государству (ст.11 ФЗ РФ «О соглашениях о разделе продукции»). Даже в том случае, когда информация о недрах является собственностью недропользователя, на него возлагается обязанность представлять ее по установленной форме в уполномоченные государственные органы с определением условий ее использования, в том числе и в коммерческих целях (ст.27 ФЗ РФ «О недрах»). Нормы, устанавливающие обязанности ресурсопользователей по предоставлению информации о состоянии соответствующих природных ресурсов и объектов, предусмотрены также Водным кодексом РФ (ст.92), Лесным кодексом РФ (ст.83).

Объекты природоресурсных отношений целесообразно классифицировать по видам природных ресурсов. Общим объектом водных отношений являются воды, а в качестве непосредственных объектов выступают водные объекты. В зависимости от природных особенностей водных объектов они подразделяются на поверхностные водные объекты (поверхностные водотоки и водохранилища на них, поверхностные водоемы, ледники и снежники); внутренние морские воды; территориальное море РФ и подземные водные объекты.

Горное законодательство в качестве непосредственных объектов горных отношений называет участки недр, которые предоставляются в пользование. Общими объектами горных отношений будут являться соответствующие минеральные ресурсы (нефть, газ, уголь и др.). ФЗ РФ «О континентальном шельфе» выделяет такие общие объекты, как минеральные и другие неживые природные ресурсы, находящиеся на дне континентального шельфа и в его недрах.

Объекты лесных отношений прямо указаны в Лесном кодексе РФ. К ним относятся лесной фонд РФ, участки лесного фонда, леса, не входящие в лесной фонд, древесно – кустарниковая растительность. Общим объектом лесных отношений является лесной фонд. Непосредственными объектами – участки леса входящие и не входящие в лесной фонд и древесно-кустарниковая растительность.

Природные ресурсы животного мира, как живые организмы, различаются по самим своим природным (естественным) особенностям, обусловленным как их строением, так и средой обитания. ФЗ РФ «О животном мире» в качестве объектов животного мира рассматривает организмы животного происхождения или их популяции, находящиеся в состоянии естественной свободы на территории РФ, а также относящиеся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. К объектам отношений по использованию животного мира следует отнести 1) сухопутных животных и птиц; 2) продукты жизнедеятельности объектов животного мира почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов (ст.34 ФЗ РФ «О животном мире); 3) живые организмы, относящиеся к «сидячим видам», то есть организмы, которые находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним, либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном контакте с морским дном или его недрами (ст.4 ФЗ РФ «О континентальном шельфе РФ»); 4) рыб, обитающих в реках, озерах и иных водоемах, расположенных на территории РФ, а также во внутренних морских водах, водах исключительной экономической зоны РФ, включая водных беспозвоночных и морских млекопитающих; 5) продукты жизнедеятельности объектов животного мира. Приведенная классификация объектов отношений по использованию живых ресурсов обусловлена особенностями правового регулирования использования (добычи, промысла) каждого из названных видов.

Статьи 4, 15 ФЗ РФ «Об исключительной экономической зоне РФ» устанавливают особенности правового регулирования добычи отдельных видов живых ресурсов. К ним Закон относит:

анадромные виды рыб - виды рыб, образующихся в реках, озерах и других водоемах РФ, совершающих затем миграции в море для нагула и возвращающихся для нереста в места своего образования;

катадромные виды рыб - виды рыб, проводящих большую часть своего жизненного цикла в водах РФ, в том числе во внутренних водах и в территориальном море;

трансграничные виды рыб - виды рыб, моллюсков и ракообразных, за исключением живых организмов «сидячих видов», а также другие живые ресурсы, встречающиеся как в исключительной экономической зоне, так и в находящемся за ее пределами и прилегающем к ней районе, которые являются единым ареалом обитания этих видов живых ресурсов;

трансзональные виды рыб - виды рыб, встречающихся в исключительной экономической зоне и в прилегающих к ней исключительных экономических зонах иностранных государств, которые являются единым ареалом обитания этих видов живых ресурсов;

далеко мигрирующие виды - виды рыб и китообразных, способных совершать миграции на большие расстояния и встречающихся в промысловых скоплениях как в исключительной экономической зоне, так и за ее пределами.

Объектами природоресурсных отношений являются природные лечебные ресурсы, порядок использования которых установлен ФЗ РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Непосредственными объектами отношений по использованию природных лечебных ресурсов являются месторождения минеральных вод, лечебных грязей, рапа лиманов и озер, другие природные объекты, используемые для лечения и профилактики заболеваний.

Анализ содержания ст.4 ФЗ РФ «Об исключительной экономической зоне РФ» позволяет сделать предположение о том, что им регулируются отношения по поводу использования природного ресурса, который невозможно отнести ни к одному из традиционно рассматриваемых природных ресурсов. Это минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, другие возможные виды неживых ресурсов. Очевидно, что в рассматриваемом случае нельзя говорить ни о природных ресурсах недр, ни о водных ресурсах, поскольку содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения не относятся к таким традиционным ресурсам недр как нефть, уголь, металлические и неметаллические руды. К водным ресурсам минеральные ресурсы не относятся потому, что для водопользователя полезные свойства воды обусловлены исключительно ее химической формулой Н2О и свойствами, а не содержащимися в воде примесями, которые, напротив, ухудшают ее потребительские качества.

В юридической литературе можно встретить утверждения о том, что самостоятельным объектом природоресурсных отношений являются ресурсы растительного мира вне лесов. В настоящее время правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране ресурсов растительного мира вне лесов, крайне мало, и в большинстве своем они посвящены вопросам их охраны, а не использования. Однако дальнейшее совершенствование природоресурсного законодательства и его кодификация могут привести к тому, что выделение указанного объекта в качестве самостоятельного может приобрести актуальность.

В экологическом праве (праве окружающей среды) в качестве одного из видов природопользования зачастую называется использование ресурсов атмосферного воздуха. Действительно, в современной промышленности элементы атмосферного воздуха используются транспортом, промышленностью, криогенной техникой в больших объемах. Между тем следует признать, что законодательство Российской Федерации в настоящее время регулирует лишь отношения по охране атмосферного воздуха. Отношения же по использованию атмосферного воздуха и его отдельных компонентов до настоящего времени законодателем практически не урегулированы.

Разновидностями природных ресурсов в их широком понимании являются такие энергетические ресурсы, как энергия морских приливов, геотермальных источников и др. Энергетика морских приливов не может являться объектом природоресурсных отношений, поскольку приливно-отливные гидроэлектростанции не потребляют вещественные (живые или неживые) ресурсы морских вод, а лишь преобразуют их кинетическую энергию в другой вид энергии – электрическую. То же относится и к кинетической энергии воздушных потоков. Использование геотермальных ресурсов регулируется природоресурсным правом лишь в случаях, когда термальные воды используются в качестве горячей, но все же воды, либо если они используются как природные лечебные ресурсы.

Использование рассмотренных энергетических ресурсов не регулируется природоресурсным правом в силу того, что определенный вид энергии не извлекается, а преобразуется в иной. В отличие от этого отношения по добыче нефти, газа, торфа, других природных энергоносителей составляют предмет природоресурсного права не потому, что из окружающей среды извлекается энергия. В действительности она не извлекается. При этом добывается то или иное вещество, изменение состояния которого сопровождается выделением тепловой, ядерной или иной энергии.

Земля, в соответствии с Конституцией РФ, является одним из природных ресурсов. Однако в ходе землепользования земля не изымается из окружающей среды, сложившиеся естественные природные связи не нарушаются, лишь используются полезные качества почвенного слоя. Использование земельных ресурсов осуществляется естественным образом, по законам и правилам, установленным Природой до появления человека на Земле. Поэтому земельные отношения регулируются земельным законодательством РФ.

IX. Природоресурсные правоотношения

В работах различных юристов, посвященных вопросам использования и охраны природных ресурсов, обычно рассматривается право природопользования, характеризуемое трояко: как объективное право, как субъективное право и как правоотношение.

Природоресурсное правоотношение следует понимать как урегулированное нормами природоресурсного права общественное отношение по использованию природных ресурсов, участники которого наделены субъективными правами и юридическими обязанностями. В теории права принято считать, что элементами правоотношения являются субъекты, объекты и содержание правоотношения. Юридическое содержание составляют права и обязанности субъектов, а фактическое содержание – их действия.

При осуществлении права ресурсопользования субъекты природоресурсного права вступают между собой в самые разнообразные правоотношения, которые устанавливают права и обязанности ресурсопользователей и участников природоресурсных отношений. Содержание и объем прав и обязанностей может существенно различаться в зависимости от этапов использования природных ресурсов и их видов. Совокупность природоресурсных правоотношений не является их простой суммой, а представляет определенную многоуровневую систему. Системность природоресурсных правоотношений прослеживается не только на уровне использования одного ресурса, но и на уровне природоресурсного права как отрасли. Системообразующим признаком совокупности природоресурсных правоотношений служит фактическое содержание любого правоотношения – действия его субъектов - ресурсопользователей,  всегда направленные на добычу, извлечение соответствующего природного ресурса.

Правовая регламентация отношений ресурсопользования включает несколько этапов: 1) предоставление прав на использование природного ресурса; 2) отыскание и исследование конкретного объекта ресурсопользования; 3) добыча природного ресурса; 4) ограничение, приостановление или прекращение права использования природного ресурса; 5) привлечение ресурсопользователей и иных субъектов природоресурсного права к юридической ответственности и рассмотрение споров, связанных с использованием природных ресурсов.

Установление прав и обязанностей ресурсопользователей на каждом из рассмотренных этапов в рамках правоотношений является одной из стадий правового регулирования ресурсопользования. Следовательно, можно говорить о соответствующих группах природоресурсных правоотношений.

Правоотношения по предоставлению права ресурсопользования (правоотношения, предшествующие ресурсным) с необходимостью предваряют ресурсные правоотношения (правоотношения по поиску, оценке, разведке и добыче природного ресурса). В них можно выделить две группы правоотношений: 1) Правоотношения, связанные с участием субъектов природоресурсного права в конкурсах, аукционах по заключению договоров, соглашений на использование природных ресурсов. Порядок проведения таких конкурсов и аукционов устанавливается Правительством РФ. 2) Правоотношения по лицензированию ресурсопользования возникают в ходе оформления, выдачи, государственной регистрации лицензий. Лицензия на ресурсопользование конкретизирует права и обязанности ресурсопользователя по объемам добычи (потребления), рациональному и безопасному использованию природных ресурсов, платежам за природный ресурс, устанавливает природный объект, подлежащий использованию. В ней указываются данные о ресурсопользователе и органе, выдавшем лицензию.

Правоотношения по предоставлению прав на ресурсопользование возникают в результате опосредования нормами природоресурсного права общественных отношений, одним из субъектов которых является специально уполномоченный государственный орган по управлению использованием и охраной природных ресурсов, осуществляющий государственно-властные полномочия. Поэтому рассматриваемые отношения регулируются нормами не только природоресурсного, но и административного права. Правовой институт, регулирующий отношения по предоставлению прав на ресурсопользование является комплексным, включающим нормы природоресурсного, административного, гражданского права. Нормами гражданского права регулируются, в частности, некоторые отношения по установлению порядка проведения конкурсов, аукционов, заключению договоров на ресурсопользование, определяются общие требования к форме, содержанию, регистрации договоров.

Правоотношения по поиску, оценке и разведке конкретного объекта ресурсопользования могут возникать только после получения ресурсопользователем лицензии на осуществление соответствующих видов деятельности. Указанные правоотношения не возникают, если ресурсопользователю предоставляется уже изученный объект для добычи ресурса. Однако в системе природоресурсных правоотношений эти правоотношения всегда присутствуют, поскольку до предоставления в пользование в целях извлечения ресурса соответствующий природный объект должен быть найден, оценен и разведан, т.е. определены его количественные и качественные параметры.

Правоотношения по добыче природных ресурсов являются центральными в системе природоресурсных правоотношений и предопределяют существование всех иных правоотношений. Правоотношения по поиску, оценке, разведке и добыче природных ресурсов составляют в совокупности ресурсные правоотношения. Среди ресурсных правоотношений особое место занимают правоотношения по разделу продукции, выделяющиеся специфическим субъектным составом. От иных ресурсных правоотношений они отличаются тем, что на стороне ресурсопользователя выступает инвестор, которым может являться объединение юридических лиц, не пользующееся правами юридического лица. На стороне ресурсодержателя совместно выступают Российская Федерация в лице Правительства РФ и орган исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого планируется ресурсопользование. Другой особенностью рассматриваемых правоотношений является обязанность передачи инвестором части добытых ресурсов государству, которая впоследствии распределяется между Российской Федерации и ее субъектом. Правоотношения по разделу продукции устанавливают, в частности, обязанности инвестора по передаче части добытой продукции государству, которая должна быть учтена в государственных бюджетах различных уровней. Следовательно, в этой части отношения по разделу продукции регулируются нормами финансового права, а правовой институт, включающий такие нормы и нормы природоресурсного права, является комплексным.

Ресурсным правоотношениям сопутствуют правоотношения по безопасности и рационализации ресурсопользования. Их содержание составляют права и обязанности субъектов ресурсных правоотношений по достижению наиболее полного извлечения ресурса, предотвращению ухудшения его качества, снижению потерь ресурса при его добыче, а также по минимизации вредных последствий ресурсопользования на здоровье человека.

Природные ресурсы являются достоянием народов Российской Федерации и основой их жизни и деятельности. Этим обусловлена необходимость управления использованием природных ресурсов, которое осуществляется специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием и охраной природных ресурсов. При осуществлении ими своих полномочий субъекты природоресурсного права наделяются правами и обязанностями, составляющими содержание правоотношений по государственному управлению использованием природных ресурсов. В таких правоотношениях один из субъектов наделен властными полномочиями и осуществляет управленческие функции по отношению к иным субъектам – ресурсопользователям. Налицо отношения власти и подчинения, что обусловливает регулирование указанных отношений нормами, преимущественно, административного права.

Правоотношения по ограничению, приостановлению или прекращению права ресурсопользования возникают по основаниям, предусмотренным природоресурсным законодательством. Они устанавливают права и обязанности субъектов правоотношений при нарушении ресурсопользователями природоресурсного законодательства, требований, установленных лицензией, договором, соглашением на ресурсопользование.

Правоотношения по привлечению ресурсопользователей к юридической ответственности и рассмотрению споров, связанных с использованием природных ресурсов, возникают в случае нарушения субъектами ресурсопользования прав и обязанностей, предусмотренных природоресурсным законодательством, лицензией, договором на ресурсопользование, соглашением о разделе продукции и возбуждении по этим основаниям спора заинтересованным лицом. Кроме этого, рассматриваемые отношения возникают в случае оспаривания ресурсопользователем ограничения, приостановления или прекращения его прав ресурсодержателем в одностороннем порядке.

Споры в сфере ресурсопользования могут рассматриваться судом, арбитражным судом, третейским судом и международным арбитражем, а также в административном порядке вышестоящим, в порядке подчиненности, органами. Возникающие при этом правоотношения являются процессуальными правоотношениями.

Особенностью природоресурсных правоотношений является участие государства в качестве обязательного субъекта природоресурсных правоотношений. Государство может выступать в лице Правительства Российской Федерации, уполномоченного государственного (федерального или субъекта РФ) органа, осуществляющего управление использованием природных ресурсов, представительного или исполнительного органа субъекта РФ. Впервые на особенную роль государства в природоресурсных отношениях обратил внимание Н.Д. Казанцев еще в 1967г., однако это утверждение справедливо и в наше время.

В процессе поиска, оценки, разведки, добычи природных ресурсов ресурсопользователь может вступать в правоотношения и с другими лицами, например по поводу передачи прав ресурсопользования в случаях, когда она допускается законом. Такие правоотношения также опосредуются государством, поскольку передача права ресурсопользования возможна лишь лицу, имеющему лицензию на такой вид ресурсопользования, а в ряде случаев – только с согласия государства.

Обязательное участие государства в природоресурсных правоотношениях не должно приводить к выводу об их административном характере. Государство, предоставляя ресурсопользователю право на использование ресурса, реализует свои правомочия собственника. Вступать в отношения с ресурсопользователями государство может только через свои органы, путем принятия правовых актов, заключения договоров. Однако такие акты не являются административными, поскольку в них государство реализует не свои властные полномочия, а правомочия собственника природного ресурса. По этим же основаниям договоры, заключаемые ресурсопользователем с государственными органами, не являются нормативными. Объектами отношений в сфере ресурсопользования являются материальные блага (природные ресурсы) и права на них, что не характерно для административного права, в котором объектом отношений являются не материальные объекты, а действия, поведение людей, в том числе, и по поводу этих объектов.

В природоресурсных правоотношениях государство реализует не только свои правомочия собственника. В необходимых случаях государство должно в отношениях, связанных с использованием природных ресурсов, и «власть употребить», поскольку ресурсопользованием во многих случаях затрагиваются интересы других лиц и целых народов. Прежде всего, это относится к установлению ограничений (лимитов) на использование тех или иных ресурсов, комплексному управлению совокупными фондами государственных природных ресурсов.

Права и обязанности субъектов природоресурсных правоотношений определяются нормами природоресурсного права. Для того, чтобы возникло конкретное правоотношение, необходимо еще наличие определенных обстоятельств, с которыми закон связывает возникновение правоотношения. К ним относят юридические факты, индивидуальные правовые акты, а также их сочетание – сложный юридический состав.

Юридические факты в природоресурсном праве – конкретные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение природоресурсных правоотношений. Индивидуальные правовые акты в природоресурсном праве – юридические значимые, формализованные акты реализации права специально уполномоченными государственными органами по управлению использованием природных ресурсов и (или) ресурсопользователями.

Различным группам природоресурсных правоотношений свойственны специфичные обстоятельства, порождающие их возникновение. В основе возникновения правоотношений по участию в аукционах, конкурсах, заключению соглашений, получению лицензий на ресурсопользование лежат, как правило, фактические действия субъектов, необходимые для их возникновения (подача заявлений, внесение задатка для участия в конкурсе и т.п.).

Основания возникновения ресурсных правоотношений устанавливаются поресурсным законодательством. По общему правилу, основанием возникновения права пользования любым природным ресурсом в Российской Федерации является лицензия, выдаваемая специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной природного ресурса. Для отдельных видов ресурсопользования лицензия на ресурсопользование может сочетаться с иными индивидуальными правовыми актами.

Основаниями предоставления права водопользования являются лицензия на водопользование и заключенный в соответствии с ней договор пользования водным объектом. А при установлении особого водопользования, кроме того, решения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правоотношения недропользования возникают также на основании:

совместного решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения и органа исполнительной власти субъекта РФ по результатам конкурса или аукциона;

решения Правительства РФ по результатам конкурса или аукциона для пользования недрами континентального шельфа РФ;

решения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального подразделения, согласованного с органами исполнительной власти субъектов РФ, для целей геологического изучения недр;

на основании соглашения о разделе продукции. В случаях, предусмотренных ст.6 ФЗ РФ «О соглашениях о разделе продукции», право недропользования может предоставляться инвестору без проведения конкурсов и аукционов, только на основании лицензии на недропользование.

Участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых или имеющие местное значение, предоставляются в порядке, установленном органами представительной власти субъектов РФ.

Особенности возникновения правоотношений недропользования при пользовании недрами на основе соглашений о разделе продукции, в отличие от правоотношений по использованию иных ресурсов заключаются в следующем. 1) Заключение соглашения предшествует получению инвестором лицензии на недропользование, в то время как в других случаях ресурсопользователь сначала должен получить лицензию, и только затем, на ее основе, заключить договор на ресурсопользование.  2) Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ утверждаются отдельными федеральными законами.

Правоотношения лесопользования возникают на основании актов государственных органов (органов исполнительной власти и лесного хозяйства), договоров, судебных решений при наличии лицензии на лесопользование. Наиболее часто право лесопользования предоставляется на основании заключенных и прошедших государственную регистрацию договоров: аренды участка лесного фонда; безвозмездного пользования участком лесного фонда; концессии участка лесного фонда, а также протокола о результатах лесного аукциона; получения лесорубочного билета, ордера, лесного билета.

Правоотношения по использованию объектов животного мира и природных лечебных ресурсов возникают на основании лицензии. Если на одну и ту же территорию обитания объектов животного мира претендуют несколько ресурсопользователей, то между ними проводится конкурс, по итогам которого победителю выдается лицензия.

Момент возникновения прав и обязанностей ресурсопользователя в ресурсных правоотношениях определяется датой выдачей лицензии. Права и обязанности ресурсопользователя при предоставлении прав недропользования на условиях раздела продукции возникают с момента подписания соглашения, права лесопользователей возникают с момента государственной регистрации договоров лесопользования или подписания протокола о результатах лесного аукциона, получения лесорубочного билета, ордера, лесного билета.

Правоотношения ресурсопользования могут прекращаться при условии исполнения его субъектами всех принятых на себя обязательств по договору (соглашению), лицензии на ресурсопользование и завершении извлечения природного ресурса, а также по иным основаниям. Среди них можно выделить основания прекращения правоотношений ресурсопользования при наличии и в отсутствие вины  ресурсопользователя. Без вины ресурсопользователя право ресурсопользования прекращается в случаях:

истечения срока действия лицензии на ресурсопользование;

отказа владельца лицензии от права использования ресурса;

смерти ресурсопользователя – гражданина;

прекращения ресурсопользователя – юридического лица;

перехода прав ресурсопользования в порядке, предусмотренном природоресурсным законодательством;

возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, аварий, военных действия и т.п.).

Принудительное прекращение и приостановление права ресурсопользования (при наличии вины ресурсопользователя) допускается природоресурсным законодательством при:

систематическом нарушении природоресурсного законодательства;

неиспользовании природного ресурса в течение определенного срока;

нарушении условий ресурсопользования, установленных в лицензии (договоре) на ресурсопользование.

Поресурсное законодательство устанавливает и иные основания прекращения  прав ресурсопользования, специфичные для отдельных видов природных ресурсов (исчезновение водного объекта, изъятие участка лесного фонда для государственных нужд, возникновение угрозы жизни и здоровью людей, проживающих в зоне недропользования и др.). Лесное законодательство, кроме этого, предусматривает возможность ограничения и приостановления права лесопользования в случаях нарушения лесного законодательства, невыполнения лесопользователем требований лесорубочного билета. Устранение указанных нарушений лесопользователем влечет за собой восстановление его прав в полном объеме.

К ограничениям прав ресурсопользования следует отнести частные лесные и водные сервитуты, в соответствии с которыми права ресурсопользователей могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и органов местного самоуправления, а также судебных решений. Права недропользователя могут быть ограничены, если недропользование может создать угрозу интересам национальной безопасности, жизни и здоровью людей, а также нанести ущерб окружающей природной среде, хозяйственным объектам.

Условия, на которых определенному ресурсопользователю предоставляется право исследования природных ресурсов и их добычи, устанавливаются лицензией, договором, соглашением на ресурсопользование. Природоресурсное законодательство устанавливает исчерпывающий перечень обстоятельств и условий, при которых допускается переход права ресурсопользования (изменение природоресурсных правоотношений). Для приобретателя права ресурсопользования необходима лицензия на ресурсопользование.

Юридическое содержание природоресурсных правоотношений составляют субъективные права и юридические обязанности субъектов природоресурсного права. Ресурсные правоотношения имеют сложный субъектный состав, поскольку права ресурсопользования являются вещными правами. Ресурсопользователь находится в юридической связи не только с ресурсодержателем, но и с неограниченным кругом субъектов природоресурсного права. Праву ресурсопользователя на использование ресурса корреспондирует обязанность всех иных лиц не препятствовать ему в осуществлении этого права. В тоже время на ресурсопользователе лежит обязанность допускать, в известных пределах, ограничения своих прав, связанные с обременением используемого ресурса частными и публичными сервитутами.

Права и обязанности ресурсопользователей в ресурсных правоотношениях можно разделить на две группы. 1) Общие права и обязанности, присущие всем ресурсопользователям независимо от вида используемого ресурса и 2) Права и обязанности, специфичные для отдельных видов ресурсопользования.

Общие права ресурсопользователей:

право на использование предоставленного ресурса в соответствии с требованиями природоресурсного законодательства, с соблюдением условий, установленных лицензией, договором на ресурсопользование;

право собственности на добытые природные ресурсы, устанавливаемое законом и соглашением о разделе продукции;

право на получение информации о состоянии природных объектов, предоставленных в пользование;

право на пересмотр условий лицензии на ресурсопользование при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена;

право возводить на участке, предоставленном для ресурсопользования, здания и сооружения, необходимые для осуществления пользования ресурсом на срок действия лицензии, договора, соглашения.

Общие обязанности ресурсопользователей:

соблюдать требования природоресурсного законодательства, лицензии, договора, соглашения, а также установленные технологические и природоохранные нормы и правила проведения работ по ресурсопользованию;

не допускать нецелевого использования природных ресурсов;

вести учет извлекаемых природных ресурсов и их компонентов, наблюдать за природными объектами и представлять указанную информацию в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной природных ресурсов;

не допускать нарушений законных прав других ресурсопользователей;

не допускать нанесения вреда окружающей природной среде, жизни и здоровью людей в процессе ресурсопользования, осуществлять мероприятия по предупреждению возникновения чрезвычайных техногенных ситуаций;

вносить, в установленном порядке и сроки, платежи за пользование природными ресурсами;

соблюдать требования антимонопольного законодательства;

по окончании ресурсопользования приводить природные объекты и соответствующие земельные участки в состояние, пригодное для их дальнейшего использования.

Многие ресурсопользователи, особенно в сфере нефте, - газодобычи, занимают доминирующее положение, являются монополистами в области использования природных ресурсов. Органы государственной власти могут принимать правые акты, ведущие к дискриминации отдельных ресурсопользователей. Поэтому природоресурсное законодательство содержит нормы, направленные на обеспечение равноправного положения субъектов природоресурсного права на рынке природных ресурсов. Антимонопольные требования распространяются на участников природоресурсных отношений и на ресурсопользователей.

Запрещаются действия ресурсопользователей, нарушающие права и законные интересы других ресурсопользователей, а также иных граждан и юридических лиц. Органам государственной власти запрещается принимать решения и (или) совершать действия, способствующие монополизации водопользования и создающие дискриминационные или благоприятные условия для деятельности отдельных водопользователей, если такие действия имеют или могут иметь своим результатом нарушение прав и законных интересов других водопользователей.

Лицензии и договоры на ресурсопользование признаются недействительными, если могут привести к монополизации использования природных ресурсов, влекущей существенное нарушение прав и законных интересов других водопользователей.

Антимонопольные требования природоресурсного законодательства нарушают действия, направленные на:

ограничение, вопреки условиям конкурса или аукциона, доступа к участию в них юридических лиц и граждан, желающих приобрести право ресурсопользования;

уклонение от предоставления лицензий победителям в конкурсе либо на аукционе, а также от предоставления лицензий на ресурсопользование;

замену конкурсов и аукционов прямыми переговорами, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

дискриминацию пользователей природных ресурсов, создающих структуры, конкурирующие с ресурсопользователями, занимающими доминирующее положение в ресурсопользовании;

дискриминацию ресурсопользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.