Глава II. Становление института административной юстиции в России. Современное состояние

Вопросы формирования и развития административной юстиции издавна привлекали внимание отечественных юристов. Их разработкой активно занимались русские ученые в дореволюционный период, а также советские ученые-административисты.

В последние годы в России усилилось внимание к проблеме административной юстиции, которая имеет многоаспектный характер как материального, так и процессуального плана. Опубликованы монографии,

20

статьи, защищены диссертации1. Однако следует отметить, что до сих пор не разработан единый концептуальный подход к решению этой проблемы. Автоматический перенос на российскую почву одной из существующих в мире моделей вряд ли может быть результативным. Любой создаваемый правовой институт должен вписываться в уже действующую правовую систему.

В нашей стране остается спорным вопрос о понятии "административная юстиция". Распространенной позицией при определении института административной юстиции является включение в него деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению административных споров. Однако такая точка зрения подвергалась критике. По мнению В.В. Сажиной, произошло слияние двух близких, но не идентичных понятий: "административная юстиция" и "правосудие по административным делам", различающимся по способам реализации гражданином права на рассмотрении административной жалобы. Налицо разница в субъектном составе спорного правоотношения2. В то же время П.П. Колесов полагает, что понятие "административная юстиция" шире понятия "административное судопроизводство", включая и деятельность компетентных государственных органов (службы судебных приставов) по принудительному исполнению судебных и иных актов3.

Давая широкое толкование административной юстиции, Н.Г. Салищева отмечает, что сущность ее не сводится только к деятельности общих судов по рассмотрению административно-правовых споров.

Административная юстиция - это упорядоченная система внешнего контроля за действиями административных органов и их

См., напр.: Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать России // Росс, юстиция. 1996. № 5. С. 35-38; Скшпович В.В. Судебная власть как системное образование // Правоведение. 1997. № 1. С. 152; Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития // Росс, юстиция. 1998. № 8. С. 35-37; Фиалковская ИД. Административная юстиция в области обеспечения прав человека; проблемы теории и правового регулирования. Автореф. дисс. ...канд. наук. М, 1997; и

др.

См.: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дисс. ...канд. юрид. наук. М., 1984. С. 39.

3 См.: Колете П.П. Формы административного судопроизводства // Административное право Российской Федерации. Сб. Великий Новгород, 1999. С. 104.22

должностных лиц по отношению к гражданам4. Однако при таком широком

толковании административной юстиции, видимо, не следует включать в ее

систему деятельность многих государственных органов по рассмотрению

жалоб по поводу нарушения прав граждан. В данном случае имеет место

всего лишь смежная форма разрешения административно-правовых дел

(административная юрисдикция), которая не является аналогией или

составной частью административной юстиции. Вместе с тем определенное

сходство имеет место, однако субъектом административной юрисдикции

является орган государственного управления, тогда как административная

юстиция в нашем понимании не сливается с администрацией, а

характеризуется системой специальных органов по контролю за

соблюдением законности в сфере государственного управления. В

компетенцию этих органов входит разрешение споров, возникающих

между    субъектами управленческих (административно-правовых)

отношений и в сфере функционирования публичной власти. Мы согласны с

позицией, высказанной И.С. Яценко, что основная правозащитная черта

административной юстиции заключается в том, что она представляет собой

правосудие, судебную защиту, а не исполнительную власть, хотя является

отдельной административной ветвью правосудия . Вот почему основное

содержание института административной юстиции составляет судебный

контроль за законностью действий органа (должностного лица) публичной

власти.

Для системы административной юстиции характерно отнесение к ее ведению административно-правовых споров, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц. Данный вид юстиции представляет собой юридическую форму разрешения подобного рода конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов и действий того или иного органа публичной власти. Следует отметить, что такие споры имеют свой специфический административно-правовой характер, особое положение его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок разрешения, а также специфические средства и способы защиты и т.д., что обусловливает

4 См.: Салшцева НТ. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека М., 1994. С. 78.

См.: Яценко И.С. Проблемы административной юстиции в Российской Федерации (организационно-правовые аспекты) // Административное право Российской Федерации. Сб. С. 107.

22

необходимость специального нормативного правового урегулирования процедуры их рассмотрения6.

Небольшой исторический экскурс даст представление о становлении института судебного контроля в России. Теоретические исследования этого вопроса были тесно связаны с проблемой административной юстиции. Разработкой этой тематики занимались Н.М. Коркунов7, М.Д. Загряцков8, С.А. Корф9, В.Ф. Дерюжинский10 и др.

В послеоктябрьский период были приняты правовые акты о соблюдении социалистической законности, создании органов контроля и надзора для рассмотрения жалоб граждан о нарушении их субъективных прав органами (должностными лицами) государственного управления. Так, в 1919 г. Декретом СНК РСФСР, а в 1925 г. Постановлением Президиума ЦИК СССР был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям , в 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов12 и т. д.

Принятие Конституции СССР 1936 г. дало новый толчок развитию института судебного контроля. Важную роль в этом сыграло Постановление ЦИК и СНК СССР от И апреля 1937 г., в соответствии с которым был установлен судебный контроль за законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам1 .

Развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»14, который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд. Еще более важную роль в

6 Подробнее см.: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 12.

См.: Коркунов Н.М. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права 1885. № 8.

См.: ЗагряцковМД. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. 9 См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. 1,2. 10'См.: Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Петроград, 1917. 11СЗ СССР. 1925. № 62. Ст. 463.

12 СУ РСФСР. 1922. № 63. Ст. 807.

13 СЗ СССР. 1937. № 30. Ст. 120.

14 Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. № 36. Ст. 368.

развитии института судебного контроля сыграли Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а также гражданские процессуальные кодексы всех союзных республик, принятые в 1963-1964 гг.

К концу 80-х годов суды в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно около 30 видов дел, которые связаны с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных решений органов государственного управления, затрагивающих субъективные права граждан.

С принятием в 1977 г. Конституции СССР институт судебного контроля за законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение. Впервые в нашей стране праву гражданина на обжалование действий администрации был придан конституционный характер. Однако реализация конституционных положений началась только в 1987 г., когда Верховный Совет СССР принял Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан». Этот Закон предусмотрел возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц. Тем самым он существенно ограничивал возможности судебной защиты прав граждан, ибо действия, ущемляющие эти права, обычно осуществлялись не лично отдельными должностными лицами, а чаще от имени государственных органов и общественных организаций, которые указанные лица представляли. В результате 2 ноября 1989 г. был принят новый Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Указанный Закон был лишь шагом на пути расширения судебного контроля за деятельностью администрации. Дальнейшее развитие этого процесса нашло свое отражение в российском законодательстве.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации сформулировала общие ценностные подходы к охране и защите прав человека. Судебный контроль за деятельностью государственной администрации связан прежде всего с обеспечением конституционного права человека и гражданина на государственную защиту его прав и свобод (ст. 45 Конституции РФ), в том числе на судебную защиту ( ст. 46 Конституции РФ). Известно, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Однако такой принцип не исключает необходимости конкретизации, детальной разработки юридических процедур, в рамках которых должны осуществляться права и свободы человека. В связи с этим возникла необходимость в условиях новой государственности продолжить и развить совершенствование способов защиты прав граждан в сфере деятельности исполнительной власти. Формы судебного контроля за законностью действий администрации, закрепленные союзным законодательством, были лишь вехой на пути

24

становления этого института и в новых условиях развития страны оказались недостаточными.

Следует отметить, что в начале 90-х годов в Российской Федерации кроме действовавшего союзного Закона 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» был принят ряд законов, в соответствии с которыми на суды возлагалось разрешение дел по спорам между гражданином и органом исполнительной власти в сфере налоговых, жилищных, земельных и других правоотношений.

Суды общей юрисдикции вправе рассматривать также дела особого производства, которые затрагивают деятельность органов исполнительной власти (нотариата, органов записи актов гражданского состояния). Кроме того, в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях суды управомочены рассматривать жалобы граждан на постановления о наложении административных взысканий.

Необходимость дальнейшего расширения границ судебного контроля, несовершенство законодательства бывшего СССР явились предпосылками для разработки и создания нового российского закона, который бы регулировал эту важную сферу общественных отношений и в целом определял порядок судебного обжалования актов органов государственной власти. Глобальное решение этой проблемы было намечено в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», принятом 27 апреля 1993 г.15

Несмотря на то, что этот Закон был принят до Конституции РФ 1993 г. его положения полностью соответствуют конституционной норме (ст.46): «1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд».

В отличие от союзного Закона новый российский Закон значительно расширил пределы судебного контроля. Уже в самом названии Закона отсутствует перечень органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. Это продиктовано стремлением подчеркнуть максимально широкую возможность обжалования. Вместе с тем в ст. 1 Закона подобный перечень присутствует. Это государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения, должностные лица, которые своими действиями (бездействием), решениями нарушили права и свободы гражданина; создали препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод: незаконно на

15 Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верховного Совета. 1993. № 19. Ст. 685. 25

гражданина возложили какую-либо обязанность или незаконно гражданина привлекли к какой-либо ответственности. Так, в суд, в частности, могут быть обжалованы решения государственных органов об установлении дополнительных пошлин и сборов, решения о наложении штрафов и иных мер административных взысканий, принятые лицами, не уполномоченными налагать такие взыскания, решения общих собраний акционерных обществ, профсоюзных организаций, их органов управления и должностных лиц, и т.д.

Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.16 были внесены существенные дополнения в Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"17. Значительно расширен круг лиц, действия и решения которых подлежат судебной оценке при рассмотрении судами жалоб граждан на нарушение их прав и свобод. Речь идет о возможности судебного обжалования действий и решений государственных служащих. Особо подчеркнуто, что «ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

В Законе от 27 апреля 1993 г. указывается, что каждый гражданин может получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны предоставить ему возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах. При этом гражданин вправе обжаловать не только действия и решения государственного служащего, но и предоставление информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений). На органы и лиц, действия которых гражданин обжалует в суд, возложена процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемого действия (решения). В то же время гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемого акта, но он обязан доказать в суде факт нарушения своих прав.

Закон от 27 апреля 1993 г. существенно расширил полномочия суда как арбитра между гражданином и аппаратом администрации. Принимая во внимание тот факт, что органы государственной власти чаше других издают нормативные правовые акты, законодатель счел необходимым сделать предметом обжалования по данному Закону не только индивидуальные, но и нормативные правовые акты. Подобной новеллы, касающейся обжалования нормативных правовых актов, наше законодательство ранее не знало.

16 СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

17 Далее - Закон от 27 апреля 1993 г.

26

Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав граждан от любого беззакония, кто бы его ни совершал. Позиция в отношении нормативных правовых актов подкреплена ст. 13 Гражданского кодекса РФ. В ней прямо указано на возможность обжалования нормативного правового акта.

В соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. жалоба подается в суд гражданином, чьи права нарушены, или его законным представителем. При обжаловании в суд нормативного правового акта в случае признания судом жалобы обоснованной отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного вопроса, но и широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого акта.

Исходя из того, что Закон от 27 апреля 1993 г. ввел в нашей стране принцип всеобщности обжалования, означающий принципиальную возможность судебного обжалования любого индивидуального административного акта, следует утверждать, что все действия и решения, затрагивающие и нарушающие права и свободы граждан, подлежат судебному обжалованию. Вместе с тем законодатель установил изъятия из общего правила. В самом Законе установлены пределы его действия. Так, не могут быть обжалованы в суд действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Например, Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» предусмотрен исковой порядок прекращения экологически вредной деятельности по заявлениям граждан. Таким образом, в случае нарушения прав гражданина он может обратиться в суд за зашитой. Однако в одной ситуации будут действовать правила Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, в другой - правила Арбитражного процессуального кодекса РФ, в третьей - Гражданского процессуального кодекса РСФСР и т.д.

Закон от 27 апреля 1993 г. создает единый механизм судебной защиты для всех граждан России. Однако для военнослужащих установлены специфические правила, которые связаны с особенностями их рода деятельности. По ст. 4 рассматриваемого Закона эта категория граждан может обжаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд. Право военнослужащих на судебную защиту, как и такое же право других граждан -без каких-либо ограничений, - основано непосредственно на ст. 46 Конституции РФ, а также на ст.2 и 22 российской Декларации прав и свобод человека от 5 сентября 1991 г.

После того как в 1992 г. в судебную систему Российской Федерации перешли военные суды, перед Верховным Судом РФ встал вопрос об

27

обеспечении судебной защиты прав военнослужащих от нарушений со стороны органов военного управления и воинских должностных лиц. Сложность этой проблемы состояла в том, что законодательство не регулировало вопросы, связанные с судебной защитой прав военнослужащих. В компетенцию военных судов входило рассмотрение лишь уголовных дел (гражданские дела они рассматривали как исключение - там, где не было народных судов). 18 ноября 1992 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление № 14 «О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц»18, в котором разъяснил, что каждый военнослужащий имеет право на обжалование в суд действий органов военного управления и воинских должностных лиц, если считает, что они нарушают его права и свободы. Дела по жалобам военнослужащих рассматриваются военными судами (военными судьями) применительно к правилам, установленным Законом СССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан».

Новый, российский Закон от 27 апреля 1993 г. в отдельной норме закрепляет право военнослужащих на судебную защиту. До этого военные суды руководствовались вышеназванным Постановлением Пленума Верховного Суда РФ. Как показывает практика, военные суды стали играть заметную роль в защите прав военнослужащих, рассматривая по их жалобам большое количество дел. В то же время в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»19 подчеркнуто, что граждане, уволенные с военной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушивших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, по своему усмотрению в народный или военный суд.

Следует отметить, что Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. «О военных судах Российской Федерации»20 установил право Военной коллегии Верховного Суда РФ рассматривать в первой инстанции дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, нормативных актов Правительства РФ, Министерства обороны РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба и которые касаются прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы. В августе 2000 г. был принят Федеральный закон «О внесении

18 См.: Бюлл. Верх. Суда РФ. 1993. № 12.

19 См.: Там же. 1994. №3.

20 СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.

изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»21, в результате чего в Кодексе появилась ст. 1141 "Гражданские дела, подсудные военным судам". В этой статье говорится, что в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, гражданские дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений рассматриваются военными судами

В отношении исключения, приведенного в ст. 3 Закона от 27 апреля 1993 г., в части, касающейся исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, следует отметить, что анализ ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации позволяет сделать вывод об исключительной подсудности Конституционному Суду РФ дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, актов Правительства РФ в случае возникновения спора о соответствии их Конституции РФ. Следовательно, все индивидуальные акты этих органов, а также акты, как индивидуальные, так и нормативные, других государственных органов РФ (министерств, государственных комитетов и т.п.) теперь подконтрольны судам общей юрисдикции и (исходя из их компетенции) арбитражным судам и могут быть обжалованы в эти суды в соответствии с правилами подсудности. В связи с этим важные новеллы внесены в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. В ст. 116 ГПК указано, что Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела: об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ; об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. В новой редакции изложена ст. 115 ГПК РСФСР. Таким образом, законодатель постепенно уточняет подведомственность судам общей юрисдикции дел, связанных с защитой граждан от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Кроме того, принятый в конце 1997 г. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» предоставляет возможность обжаловать в суд постановления Правительства РФ, являющиеся нормативными актами. Вместе с тем подсудность дел

21 Росс. газ. 2000.15 авг.

22 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

23 Там же. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

29

оспаривании нормативных актов Правительства РФ (если это не дела о соответствии данного акта Конституции РФ, что относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ) ни в одном законодательном акте не определена, хотя по логике такие дела должны быть подсудны Верховному Суду РФ. Практика пошла по этому пути. Так, решением Верховного Суда РФ от 2 сентября 1998 г. № ГКПИ 98-412 признаны недействительными с момента принятия п.6 и 7 Постановления Правительства РФ от 21 июля 1998 г. № 800 «О мерах по обеспечению своевременной выплаты пенсий».

Что касается обязательности судебных решений, принятых по результатам проверки соответствия нормативных актов уровня ниже федерального закона иным имеющим большую силу актам, то, согласно ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц.

Для лиц, не участвующих в рассмотрении дела, обязательность судебного акта проявляется в том, что они обязаны считаться с этим актом при решении различных вопросов, связанных с теми, по которым суд принимал решение2.

Говоря о принципе «всеобщности обжалования», закрепленном в Конституции страны и в Законе от 27 апреля 1993 г., а также принимая во внимание тот факт, что нормы Конституции РФ являются нормами прямого действия, следует отметить, что сфера судебного обжалования распространяется и на частные коммерческие организации. Вот почему теоретически любой гражданин, работающий в этой сфере, имеет право обращаться в суд за защитой своих прав. Вместе с тем в ст. 1 Закона от 27 апреля 1993 г. отсутствует упоминание о частных коммерческих организациях, что создает на практике определенные трудности для гражданина, пытающегося защитить свои права в судебной инстанции.

Закон от 27 апреля 1993 г. наделяет гражданина правом обращаться с

жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо

непосредственно в суд, либо в вышестоящую в порядке подчиненности

инстанцию, т.е. предусматривает возможность выбора гражданином

первоначального                пути обжалования. Как известно, союзное

законодательство требовало, чтобы до обращения в суд гражданин

обязательно подал жалобу руководителю того должностного лица, чьи

действия он считает незаконными. Это во многом осложняло процедуру

24 Там же. №1. Ст. 1.

25 См.: Аксенова А. А. Полномочия Правительства в сфере налогообложения // Законодательство. 1998. № 11. С. 33.

30

судебного обжалования. Экспертный опрос судей, проведенный в 1992 г. Российской правовой академией, показал, что 64% опрошенных считают такой порядок неоправданным, преследующим цель избежать судебного контроля за управленческими актами. Если строго соблюдать такой порядок, то каждому для получения судебной защиты потребуется в среднем 140 дней, т.е. почти пять месяцев, что никак нельзя признать удовлетворительным. Поэтому 73% опрошенных судей полагали целесообразным и необходимым рассматривать жалобы сразу в суде, без предварительного обжалования по начальству26.

Возможность непосредственно обращаться в суд значительно облегчает путь гражданину к судебной защите. Вместе с тем в ряде случаев законодатель устанавливает специальные порядки обжалования, которые предусматривают предварительный внесудебный способ обжалования, например: отказ администрации в составлении акта о несчастном случае, отказ в назначении пособия по социальному страхованию, отказ БТИ в оценке строения, принадлежащего гражданину на праве собственности, и т.п.

Очень важной является норма Закона, устанавливающая альтернативную подсудность жалобы. В соответствии со ст. 4 Закона от 27 апреля 1993 г. гражданин может подать жалобу либо в суд по месту нахождения органа, объединения, должностного лица, либо в суд по месту своего жительства. Однако если дело связано с государственной тайной, то жалоба должна быть подана в Верховный Суд республики, входящей в состав РФ, краевой, областной суд, суд автономной области, автономного округа, (ст. 114,115 ГПК в редакции от 31 марта 1991 г.). В связи с этим, начиная со второй половины 1993 г., когда стал применяться новый российский Закон, количество жалоб увеличилось в несколько раз. Так, например, в 1992 г. было подано 9965 жалоб, в 1995 г. - около 34 тыс., а уже в 1999 г. - свыше 115 тыс. жалоб.

Закон от 27 апреля 1993 г. устанавливает предельный срок обращения с жалобой в суд общей юрисдикции: три месяца с того момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав: один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Введение нормы, ограничивающей срок обращения за защитой, нельзя рассматривать как ущемление прав граждан. В необходимых случаях этот срок может быть продлен. Цель этой новеллы - исключить возможность подачи «запоздалой» жалобы, когда вопросы, поднятые в ней, уже потеряли

26 См.: Савицкий В.М. Прошу у суда защиты! // Зашита прав человека в современном мире. М., 1993. С. 35.

31

свою   актуальность,   доказательства   утрачены   и   не   могут   эффективно способствовать восстановлению прав и законных интересов граждан.

Принципиально новым в Законе от 27 апреля 1993 г. является положение о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, по просьбе гражданина или по своей инициативе приостановить исполнение обжалуемого решения (действия). Реализация на практике этой нормы дает возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения.

В рассматриваемом Законе в ст. 7 определяется содержание судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Таким образом, перечень возможных решений об удовлетворении жалобы не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае суд, не ограничиваясь перечисленными видами решений, может избрать и иное, которое наиболее эффективно защищает нарушенное право.

В некоторых случаях, когда обжалуемое решение стало широко известно и оно имеет большое значение, особенно когда это касается незаконных нормативных актов, суд мог бы на основании ст. 35 Закона РФ «О средствах массовой информации» обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о принятом решении.

Предусмотренное Конституцией РФ, а также действующим законодательством право обращаться за зашитой в суд является серьезным фактором укрепления гарантий прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти. Суды оцениваются юристами разных стран как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением законности администрацией, а изъятие из компетенции судов административных споров - как один из способов сохранения могущества администрации27. В условиях разделения властей значительно возрастает роль именно судебной власти в защите прав и законных интересов граждан. Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров имеет ряд достоинств перед порядком разрешения спора в органах исполнительной власти. Суд представляет собой специальный орган, осуществляющий контроль за законностью. Он независим ни от одной ветви власти и наделен конституционными гарантиями такой независимости. Отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, процессуальная регламентация судебного разбирательства, а также иные принципы судопроизводства являются общепризнанными достоинствами судебной

27 См.: Шарвен Р. Юстиция во Франции. Судебный аппарат и классовая борьба. М.,

1978. С. 72-73.

32

процедуры Гражданин и государственный орган (должностное лицо) участвуют в деле в качестве сторон, которые обладают равными правами и обязанностями. Таким образом, судебный порядок отличается существенными юридическими гарантиями, которые позволяют обеспечить твердую позицию гражданина как полноправной стороны спора Как справедливо отмечено авторами монографии «Сравнительное конституционное право», суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликтов между отдельными членами общества, между ними и государством, возникших в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом28.

По мере расширения компетенции судов в рассмотрении административно-правовых споров высказывались суждения о том, что оно может повлечь отстранение от этой деятельности органов управления. Однако подобные опасения лишены основания. Практика показала, что расширение компетенции судебных органов не сопровождается ограничением возможности обжалования по линии административной подчиненности. Вместе с тем следует отметить, что в теории все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции. С позиции правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав граждан требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, определения таких правоотношений, споры между участниками которых при наличии соответствующих условий были бы отнесены к компетенции суда.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства Положения, содержащиеся в п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» , а также в его ст. 26, предусматривают возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых должен быть установлен федеральным конституционным законом. Вместе с тем данный Закон относит к федеральным судам и специализированные суды, которые составляют систему федеральных судов общей юрисдикции (п. 3 ст. 1), а учреждение их возможно только путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный

28 См.: Сравнительное конституционное право. М., 1995. С. 70. 29СЗРФ. 1997. №1. Ст. 1.

33

конституционный закон (п. 1 ст. 26). По мнению ЮА Тихомирова, казалось бы, модель судов в административной сфере определена В действительности же все обстоит гораздо сложнее. Пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием «административное судопроизводство» и традиционно используемым понятием

30

<<административнаяюстиция>> .

Отметим, что еще в 1995 г. в рамках Минюста России была проведена предварительная работа по подготовке проекта закона «Об административной юстиции», что предусматривалось поручениями Президента РФ в связи с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Разработка законопроекта была проведена в рамках МВД РФ, а представленный проект был разослан Минюстом во все высшие судебные учреждения страны и в другие заинтересованные ведомства. Законопроект включал разделы об общих положениях, организации административной юстиции, о правах и обязанностях граждан в сфере административной юстиции, об административном производстве в сфере административной юстиции. Интересно, что, определяя термины для целей закона, авторы проекта давали следующее определение административной юстиции: это правовой институт судебной защиты прав и свобод граждан, осуществляемый посредством административного производства системой судебных учреждений. Административное судопроизводство определялось как порядок возбуждения и рассмотрения в суде дел по жалобам граждан на решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, как порядок обжалования решений судов.

В проекте предлагалось дела такого рода относить к подсудности судов общей юрисдикции (оформив в качестве их организационного звена административные судебные присутствия) и военных судов.

Естественно, что стержнем законопроекта стали нормы Закона от 27 апреля 1993 г. с некоторой их модификацией. В частности, по-прежнему предполагался смешанный <<административно-гражданский>> процессуальный институт судопроизводства.

Из Конституционного Суда РФ поступил отзыв, в котором подчеркивалось, что специфика административных дел такова, что их разбирательство требует особых организационных форм и особой судейской квалификации и что характеристика административного спора не вписывается в традиционный исковой процесс. Поддерживалась идея специализации процесса в рамках общих судов. В отзыве Верховного Суда РФ отмечалась нецелесообразность выделения административных присутствий в суде, поскольку в первом полугодии 1994 г. судами было_______________

30См.: Тихомиров ЮА Указ. соч. с. 35.

34

рассмотрено чуть более 13,5 тыс. дел, а судам дано разъяснение по применению Закона РФ от 27 апреля 1993 г. В отзыве Высшего Арбитражного Суда РФ отмечалось, что при определении института и функций административной юстиции следовало бы исходить прежде всего из понятий «административное судопроизводство», «административное правонарушение», «административные правоотношения», т.е. из понимания административной юстиции как деятельности суда (общей юрисдикции, арбитражного или военного) по рассмотрению заявлений (жалоб) на действия органов исполнительной власти, местного самоуправления или должностных лиц, связанные с выполнением ими мер по охране общественного строя, собственности, прав и свобод граждан, прав и законных шпересов предприятий.

Отмечая существенные недостатки законопроекта, в частности дублирование норм Закона РФ от 27 апреля 1993 г., исключение из предметов обжалования действий и решений общественных объединений, а также наличие в законопроекте ряда проблем, упомянутых выше, судебные органы страны сочли необходимым продолжать работу над совершенствованием законодательного регулирования института административной юстиции. Однако вплоть до 2000 г. серьезных шагов в этом направлении не предпринималось, если не иметь в виду указания, содержащиеся в президентских программах о разработке Административного и Административно-процессуального кодексов РФ, под которыми практически понимался Кодекс об административных правонарушениях и о самостоятельный законодательный акт о производстве по делам, вытекающим из административно-правовых отношений

Поэтому и ныне дела но жалобам граждан на неправомерные действия и решения государственной и местной администрации рассматриваются судами общей юрисдикции. Данные статистики, представленные Верховным судом РФ, свидетельствуют, что только в 1999 г. судами общей юрисдикции было рассмотрено около 2 млн. дел об административных правонарушениях, а также жалоб о нарушении конституционных прав граждан, в том числе: 3899 дел по жалобам о признании правовых актов незаконными (удовлетворено 72,2%); 13 455 жалоб на действия должностных лиц, коллегиальных органов власти, управления, общественных объединений (удовлетворено 82,8%); 83 427 жалоб на нарушения налогового законодательства (удовлетворено 95,8%); 2320 жалоб на нарушения избирательных прав (удовлетворено 47,6%). За тот же период Верховным Судом РФ рассмотрено 286 дел указанной категории. Особенно следует выделить дела о признании незаконными нормативных правовых актов различных ветвей власти, споры между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления,

35

жалобы на нарушения избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными, и некоторые другие, возникающие в сфере административно-правовых отношений. Указанные категории дел становятся все более актуальными, их правильное рассмотрение приобретает особую значимость в свете осуществляемой в Российской Федерации реформы государственной власти.

Кроме того, разрешение определенной категории административно-правовых споров осуществляется также арбитражными судами. Согласно Федеральному конституционному закону «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражному процессуальному кодексу31, арбитражные суды, осуществляя защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных экономических интересов организаций и граждан, содействуя режиму законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, вправе рассматривать, например, споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (п. 2 ст. 22 АПК РФ); споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом (п. 2 ст. 22 АПК РФ). Данные статистики позволили выявить тенденцию увеличения числа подобных дел32. Следует отметить, что в составе высшего Арбитражного Суда РФ действует судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. Такие же коллегии есть и в федеральных арбитражных судах округов.

Практика рассмотрения судами общей юрисдикции административно-правовых споров, т.е. споров, имеющих публично-правовой характер, также имеет явную тенденцию к значительному росту. В связи с этим закономерным является постановка вопросов о необходимости специализации судей в районных и вышестоящих судах по рассмотрению именно этой категории дел, а также о создании судебных коллегий по административным делам в судах общей юрисдикции субъектов РФ и Верховном Суде РФ. Подобная идея неоднократно высказывалась в юридической литературе. Этой точки зрения придерживаются ведущие ученые-административисты нашей страны ЮА Тихомиров, НГ. Салищева,

31СЗРФ. 1995. №18. Ст. 1589.

32 См.: Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 75-76.

36

М.С. Студеникина, ЮН. Старилов и другие, занимающиеся исследованием данной проблемы.

Специализация судебных составов связана с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями достаточно широкого массива законодательных актов, используемых для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления. Вследствие сложности названной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма Но поскольку основная масса этих дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить сложно.

Таким образом, естественным продолжением укрепления судебной власти как третьей власти в государстве было бы учреждение системы административных судов. Она может быть скопирована, например, с системы построения судов общей юрисдикции путем вычленения специализированных коллегий (палат), созданных на первом этапе в судах общей юрисдикции всех уровней для рассмотрения административных споров. При такой организационной перестройке, как правильно отметила М.С. Студеникина, необходимо определить: а) подведомственность применительно к различным звеньям соответствующих общих судов; б) принципы подбора кадров судей для административных присутствий (коллегий), организацию их профессиональной подготовки, которая связана со знанием определенных отраслей управления; в) процессуальные нормы, по которым должны действовать административные присутствия (коллегии); г) способы и пределы реагирования административного присутствия при оценке законности актов администрации33.

Другом вариант формирования административной юстиции связан с сохранением специализированных палат на уровне районных, городских судов и созданием административного суда в каждом субъекте Федерации, а также Высшего Административного Суда Российской Федерации, наделенных функцией рассматривать кассационные жалобы и правом разрешать некоторые категории дел по первой инстанции. Таким путем постепенно будет создана стройная система органов административной юстиции, возглавляемая Высшим Административным Судом РФ.

Формирование коллегий по административным делам, а также создание самих административных судов полностью соответствует идее о специализированном подходе к организации судопроизводства в нашей стране.

33 См.: Студеникина М.С. Нужен ли специальный федеральный закон об административной юстиции? // Закон: создание и толкование. М., 1998. С. 188.

37

Предложенные концепции могли бы быть реализованы с учетом того, что порядок организации и учреждения органов административной юстиции, процедура их деятельности должны быть урегулированы федеральным законодательством: законом об органах административной юстиции либо об административных судах, а также Административным процессуальным кодексом, который содержал бы раздел, посвященный этим вопросам, либо специальным кодексом (законом) об административном судопроизводстве, закрепившим процессуальные правила деятельности органов административной юстиции по рассмотрению административных дел.

Все это, естественно, должно влечь за собой необходимость внесения изменений в действующее законодательство, и прежде всего в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации", а также в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, из которого в этом случае следует изъять нормы, касающиеся административного судопроизводства. Ю.А. Тихомиров правильно отметил, что обеспечение в нашей стране полноценной системы осуществления административного судопроизводства не может быть сведено к разовым мерам. Это крупная реформа, при осуществлении которой нужно разработать общую концепцию, определить объем административной юрисдикции, разработать и принять комплекс законов, ввести новые процедуры, сформировать систему административных судов, подготовить специальные судейские кадры .

Следует также отметить, что и представители судейского корпуса активно поддерживают эту идею. В настоящее время суды переполнены делами, а большинство судей, которые рассматривают гражданские дела, работают с явным превышением индивидуальной нагрузки. Об этом говорилось еще в решении № 4 Совета по судебной реформе при Президенте РФ от 12 марта 1997 г. "Об обеспечении доступности правосудия и быстроты его осуществления"35. Подобной точки зрения придерживался и Верховный Суд РФ, который 22 июня 2000 г. на своем Пленуме принял Постановление "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР" и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", предусматривающее создание судебных коллегий по административным делам. Об этом говорится в проекте федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции", внесенном Президентом РФ в Государственную Думу в 1999 г.

34См.: ТихомировЮ.А. Указ. соч. С. 36. 35 См.: Росс, юстиция. 1997. № 6. С. 6.

38

Однако в августе 2000 г. было принято новое Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов "О федеральных административных судах в Российской Федерации", "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации", а в октябре 2000 г. - еще одно Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О внесении изменений в проекты федеральных конституционных законов "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и "О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации".

Верховный Суд РФ предлагает в целях преодоления негативных тенденций в рассмотрении административных дел создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ. Кроме того, предлагается учредить судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и создать соответствующие коллегии в судах областного уровня. Предполагается, что судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции такие, например, дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ, и т.д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ.

В соответствии с этими проектами к административным делам отнесены дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений.

39

В проекте указанного выше закона об административных судах предполагается также, что функции административной юстиции будут выполнять и мировые судьи, однако подсудность им дел вообще не определена. Конечно, речь идет пока лишь о проекте федерального конституционного закона. Однако изучение этого проекта, одобренного Пленумом Верховного Суда РФ, дает основание высказать некоторые критические замечания в адрес законопроекта.

На наш взгляд, здесь имеют место определенный дуализм в определении системы административных судов и серьезная недоработанность вопроса об организации межрайонных административных судов.

Дуализм, как мы полагаем, заключается в том, что окружные суды, по сути дела, не являются второй инстанцией в системе судов административной юстиции и предназначены лишь для рассмотрения наиболее важных дел в сфере государственной власти. В то же время не ясны взаимоотношения этих судов с судами субъектов РФ, подсудность дел которых "на ступеньку ниже". В свою очередь суды субъектов РФ в лице их коллегии по административным делам определены как кассационная инстанция по отношению к межрайонным административным судам. Не определены и полномочия судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ как кассационной инстанции по отношению к судам субъектов РФ, если в отношении последних в качестве кассационной инстанции не будет выступать окружной суд.

Надзорные полномочия Верховного Суда РФ и судов субъектов РФ авторы законопроекта не определили, полагая, очевидно, что здесь будут действовать общие правила пересмотра судебных постановлений судов общейюрисдикции.

Однако в эту схему окружные административные суды все же не вписываются.

По нашему мнению, предложение о создании окружных административных судов - это в определенной мере дань политической конъюнктуре, связанной с образованием федеральных округов в сфере президентской (исполнительной) власти.

Исходя из позиции независимости судей и включения судов субъектов РФ в систему административной юстиции, более целесообразно обеспечить реальную независимость судов субъектов РФ от региональной администрации и определить в полной мере соответствующие их полномочия в сфере административной юстиции. В этом случае отпадает необходимость в создании окружных административных судов.

Спорен и вопрос о создании межрайонных административных судов. На наш взгляд, этот вопрос нельзя решать однозначно для всей территории России, учитывая плачевное состояние коммуникаций между районными

40

центрами на значительной территории России. Поэтому нельзя в отличие от крупного города с районным делением или района со значительной плотностью населения учреждать межрайонные суды в регионах, где плотность населения невелика, расстояния до районных центров превышают сотни километров, а о качестве дорог вообще говорить не приходится. Если необходимо обеспечить защиту граждан от произвола местных властей, в качестве специализированного административного суда (административного судьи в судебном округе) должен действовать районный административный суд

Надо отметить, что критикуемый нами законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении. Судя по результатам его дальнейшего обсуждения, в ходе подготовки ко второму чтению в него будут внесены весьма существенные дополнения и изменения, в том числе по вопросам предметной подсудности, да и системы самих судов.

Составители законопроекта, принятого столь поспешно в первом чтении, не указали на процедуру рассмотрения административных дел. Естественно, что эту проблему придется решать кардинально. В связи с этим актуальной становится задача подготовки процессуальных норм реализации будущего закона