§ 2. Организация администрации

Формально исполнительная власть принадлежит в Великобритании короне, которая номинально возглавляет весь административный аппарат страны. Этот аппарат распадается на центральные органы и органы местного самоуправления.

Центральные административные органы. К центральным органам относятся, помимо короны, премьер-министр, кабинет, правительство, Тайный совет, министерства и ведомства.

Премьер-министр является главным советником короны. Его должность появилась в 1721 г., но первое упоминание о нем в законе сделано только в 1917 г. Ключевое положение премьер-министра в системе исполнительной власти основывается на том, что он является лидером партии большинства в парламенте. Премьер-министр возглавляет правительство, руководит деятельностью кабинета, министерств и центральных ведомств. Он решает вопросы о составе кабинета, числе министерских постов, назначении министров и глав центральных ведомств и других главных руководителей министерств и ведомств, высших судей, высшего командного состава вооруженных сил и иных должностных лиц.

Кабинет возник еще в конце XVII в. в качестве органа при короне, в котором заседали наиболее важные министры. В наше время он включает в свой состав обычно около 20 членов. Среди них - премьер-министр, лорд-канцлер (председатель палаты лордов), канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари (министры) внутренних дел, иностранных дел, обороны, торговли и промышленности, другие наиболее важные должностные лица государства по выбору премьер-министра. Согласно докладу Комитета по механизму государственного управления 1918 г. (Комитета Халдейна) функциями кабинета являются: 1) представление парламенту окончательного варианта политики; 2) контроль за соответствием действий органов исполнительной власти политическому курсу, утвержденному парламентом; 3) разграничение сфер и координирование деятельности министерств и ведомств.

Созывает кабинет и ведет его заседания премьер-министр. Протокол заседания кабинета обычно не ведется. Иногда не протоколируются даже его решения. Наиболее важные решения кабинета для придания им юридической силы оформляются в виде законопроектов, направляемых в палату общин, либо в виде приказов короны в Тайном совете. В остальных случаях решение представляет собой указание министру или другому должностному лицу центрального аппарата, как он должен действовать, и не имеет формально юридической силы. Такое решение налагает на адресата политическую, а не юридическую ответственность за его неисполнение, т. е. оно не будет поддержано судом.

Британское правительство не должно, согласно закону, превышать 95 членов. В последние годы оно состоит обычно из 75-80 членов. В правительство входят министры, возглавляющие министерства (они называются, как правило, департаментами), и их заместители; министры без портфеля; парламентские секретари министерств; лица, занимающие некоторые традиционные должности: лорд-канцлер, лорд казначейства, лорд-председатель совета, канцлер герцогства Ланкастерского, лорд-хранитель печати, главный почтмейстер. В полном составе правительство никогда не заседает и не принимает никаких решений, а является, по существу, группой лиц, несущих коллективную политическую ответственность перед парламентом и уходящих в отставку вместе с его главой - премьер-министром.

В отличие от правительства Тайный совет при короне является органом, принимающим решения. По своей численности (около 300 человек) совет является крупнейшим правительственным органом. В его состав входят все министры кабинета и некоторые другие министры, судьи Апелляционного суда, архиепископы англиканской церкви, почетные члены. Но по обычаю на заседания Тайного совета приглашаются лишь несколько советников - сторонников правительства. Кворум для заседаний совета составляет всего лишь 3 советника. На заседаниях Тайного совета оформляются решения кабинета в виде приказов короны в Совете. Этими приказами оформляются как акты, имеющие всеобщий характер, т. е. нормативно-правовые, так и индивидуальные акты, касающиеся отдельных физических или юридических лиц, в том числе и распоряжения о назначении должностных лиц администрации. Суды признают правомерными лишь те приказы короны в Совете, которые не выходят за рамки королевской прерогативы или за рамки законов, делегирующих полномочия короне.

Министерства и центральные ведомства (последние называются часто публичными корпорациями) являются отраслевыми или функциональными" органами управления. Особенностью британской администрации является наличие территориальных министерств: по делам Шотландии, Уэльса и Ирландии.

Министерства и ведомства Великобритании являются публичными юридическими лицами, и к ним могут предъявляться в суде иски. Министры и главы центральных ведомств вправе издавать нормативно-правовые и индивидуальные акты. Министры помимо того имеют многочисленные полномочия по контролю за деятельностью центральных ведомств и органов местного самоуправления. Во многих случаях центральные органы имеют подчиненные им самостоятельные отделения на местах.

Главным внешнеполитическим органом является министерство иностранных дел и по делам Содружества. К силовым министерствам относятся министерства обороны и внутренних дел. Министерство юстиции отсутствует. Его функции осуществляют фактически министерство внутренних дел, лорд-канцлер (один из главных юридических советников правительства), генеральный атторней и генеральный солиситор, ведущие в судах от имени правительства гражданские дела и осуществляющие уголовное преследование, и некоторые другие должностные лица. Комплектованием аппарата министерств занимается министерство гражданской службы.

Управление в сфере народного хозяйства возложено на министерства и публичные (государственные) корпорации. Частнопредпринимательский сектор регулируется сравнительно мягко и в основном министерствами: финансов; торговли и промышленности; энергетики; транспорта; сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия. Национализированный сектор (железнодорожный транспорт, связь, атомная, угольная, газовая, электроэнергетическая и сталелитейная отрасли промышленности, а частично также автодорожный, воздушный и водный транспорт) управляется под контролем соответствующих министерств государственными корпорациями: Британской транспортной комиссией; Железнодорожным советом; Управлением атомной энергии; Национальным угольным советом; Газовой корпорацией; Электроэнергетическим советом: Британской корпорацией стали; Управлением британских аэропортов; Торговым управлением и другими. Правительство назначает председателя и других членов коллективного руководства корпорации, дает им указания по важнейшим вопросам, контролирует их деятельность по всем направлениям, например, по осуществлению капиталовложений. Мало того, оно вмешивается в текущие дела корпорации.

Наибольший размах административно-правовое регулирование имеет в социальной сфере. Управление и контроль осуществляют здесь прежде всего министерства: занятости, образования и науки; социального обеспечения; окружающей среды. Помимо этого существует множество административных трибуналов, которые рассматривают споры между администрацией и частными лицами.

Социальное регулирование может быть разделено на три вида: 1) регулирование землепользования; 2) распределение денежной помощи; 3) оказание нефинансовой помощи, т. е. услуг в натуре.

Государством предпринимаются большие усилия для организации разумного и эффективного использования ограниченных земельных ресурсов, т. е. организации землепользования. Почти на все виды строительства и другие формы использования земли обычно требуется разрешение администрации. При этом права частных землевладельцев могут быть существенно ограничены. По вопросам землепользования существует обширное, сложное и запутанное законодательство. Законы предоставляют администрации полномочия выдавать разрешения на тот или иной вид использования земельных участков или принимать решения о принудительном изъятии земельных участков у их владельцев для общественных нужд: строительства дорог и других сооружений, организации мест отдыха и т. д. Отсюда огромное число споров между администрацией и частными лицами.

Поскольку вопросы землепользования считаются важными политическими вопросами, ответственность за них возложена на государственного секретаря (министра) окружающей среды. Лица, недовольные решениями местных органов, обращаются к министру, который либо удовлетворяет их жалобы, либо устраивает открытое слушание - расследование, ежегодно тысячи таких расследований проводятся инспекторами этого министерства. Лицо, недовольное окончательным решением министра, вынесенным по материалам расследования, может обратиться в суд.

Законами регулируются также отношения между домовладельцами и квартиросъемщицами. Споры между ними о величине квартплаты (ренты) в частном секторе не относятся к категории вопросов политических и рассматриваются поэтому не министром, а комитетами по оценке размера квартирной платы, которые являются трибуналами. Решение такого трибунала может быть обжаловано в Высокий суд (низшая инстанция Верховного суда).

Государство оказывает социальную денежную помощь по системам трех видов: 1) национального страхования; 2) возмещения вреда, причиненного на производстве; 3) помощи бедным.

Согласно Закону о социальном обеспечении 1975 г. государство оказывает помощь матерям, вдовам, безработным, больным; назначает пенсии по старости (в том числе и неработавшим женщинам), выдает другие денежные пособия. Споры по вопросам назначения пособий рассматриваются сначала местными апелляционными трибуналами социального обеспечения, а по второй инстанции - уполномоченным социального обеспечения, решения которого по вопросам права могут быть обжалованы в Апелляционный суд (вторая инстанция Верховного суда).

Система возмещения производственного вреда берет свое начало в законах о компенсации работникам 1897 г. С 1975 г. споры по компенсациям за временную нетрудоспособность (до 28 недель) рассматриваются упомянутыми трибуналами и уполномоченным. Спорами по компенсации за постоянную нетрудоспособность занимаются специально назначаемые практикующие врачи по первой инстанции, медицинские апелляционные трибуналы - по второй и уполномоченный - по третьей. Затем решение уполномоченного может быть обжаловано в суд.

Законодательство о помощи бедным имеет многовековую историю. Современная система этой помощи введена Законом о социальном обеспечении 1986 г. Пособия бедным до 1988 г. назывались дополнительными пособиями, а в настоящее время именуются социальной поддержкой (income support). На них британцы, живущие ниже черты бедности, имеют не привилегию, а право. Управление системой помощи бедным осуществляется независимым ведомством - Комиссией по дополнительным пособиям. Жалобы по вопросам назначения пособий рассматриваются апелляционными трибуналами, затем уполномоченным социального обеспечения и, наконец, судами. Ряд пособий выдаются особым Социальным фондом, и жалобы по их назначению рассматриваются должностными лицами этого фонда, а затем - упомянутыми трибуналами, решения которых могут быть в ряде случаев окончательными.

Нефинансовые социальные услуги оказываются государством в сфере образования, здравоохранения и гуманитарных служб.

В области образования споры между частными лицами и администрацией возникают редко, например, в связи с зачислением ребенка в определенную школу. Законом об образовании 1944 г. были учреждены трибуналы по независимым школам, которым поручено рассмотрение споров в связи с осуществлением государственного контроля за качеством образования в частных школах.

В 1946 г. была учреждена национальная служба здравоохранения, которая потом неоднократно реформировалась. Так, закон 1973 г. существенно централизовал управление этой службой и усилил ее подчинение министру социальных служб.

В настоящее время Англия разделена на 14 регионов, в каждом из которых имеется местный совещательный комитет из представителей различных категорий практикующих врачей, оказывающий помощь министру в управлении оказанием медицинских услуг. Регионы разделяются на округа (их в Англии и Уэльсе 98), в которых образуются общинные советы здравоохранения, объединенные консультативные комитеты, а также комитеты семейных практикующих врачей.

Эти последние создают комитеты службы, которые по первой инстанции рассматривают жалобы как врачей, так и пациентов. В качестве второй инстанции по таким жалобам выступают комитеты практикующих врачей. Решение комитета об исключении врача из списка практикующих подлежит утверждению Трибуналом национальной службы здравоохранения, постановление которого может быть обжаловано министру.

Органы местного самоуправления. В Великобритании сформировалось сравнительно независимое от центра местное самоуправление. Исторически оно возникло как следствие привилегий по самостоятельному внутреннему управлению, которые на протяжении веков города получали от короны. В настоящее время характерными чертами британского местного самоуправления являются: наличие у органов местного самоуправления статуса юридических лиц (корпораций); обладание административными полномочиями на соответствующих территориях; известная финансовая самостоятельность, в том числе право на установление местных налогов; выборность руководителей местных органов.

Составные части Великобритании (Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия), а также ее столица управляются по-разному.

Согласно законам о местном управлении 1972 и 1985 гг., Англия разделена на графства (их 39) и городские округа (36). Графства делятся на округа (296). Округа в графствах состоят из более чем 10 тыс. приходов. Уэльс поделен на графства (8), состоящие из округов (37); низовые территориальные единицы здесь называются общинами. На всех этих территориях за исключением небольших приходов и общин населением избираются советы, которые, являются юридическими лицами - корпорациями. Советы графств, округов и городских округов функционируют 4 года и обновляются первые 3 года ежегодно на одну треть. Советы приходов и общин избираются на 3 года без ежегодного обновления. В приходе совет избирается, если в нем проживает не менее 150 избирателей. Приходы без совета управляются собраниями избирателей.

Совет выбирает ежегодно из своего состава председателя (в городе он называется мэром) и вице-председателя, которые осуществляют исполнительную власть и возглавляют аппарат наемных служащих муниципалитета. В приходах без советов такой исполнительной властью является председатель собрания избирателей, выбираемый ежегодно этим собранием.

К ведению приходов и общин закон относит: распределение земельных участков, промыслы и художественное творчество, туризм, пешеходные дорожки, автобусные стоянки, общинные залы, места отдыха, земли под кладбища, погребение. В компетенцию советов округов и городских округов входит: налогообложение, городское и сельское землепользование, заводы и учреждения, жилищное строительство, местные дороги и стоянки автотранспорта, отдых, зрелища и реклама, борьба с шумом и здравоохранение, сбор отходов, кладбища. В городских округах советы занимаются также школами, библиотеками и социальным обеспечением. К ведению советов графств относится: полиция, пожарная охрана, землепользование, мелкие акционерные компании, дороги (за исключением магистральных дорог и мостов), социальные службы, образование и библиотеки, музеи и художественные галереи, трудоустройство молодежи, продовольствие и медикаменты, некоторые службы по защите интересов потребителей, уборка мусора, парки и места отдыха.

В отношении Шотландии действует Закон о местном управлении 1973 г., согласно которому здесь было создано 9 регионов, 53 округа, 3 острова как территориальные единицы и 1343 общины. В каждой из этих территориальных единиц населением избираются советы. Законом урегулированы и полномочия советов всех трех уровней

В Северной Ирландии существует 6 графств, разделенных на 26 округов. Советы этих территориальных единиц занимаются вопросами развития территорий и руководят всеми службами местного значения - под контролем столичных министерств и ведомств.

Особо организовано и управление Лондоном. Законами о местном самоуправлении 1963 и 1985 гг. Большой Лондон разделен (за исключением его центра - Сити) на 32 района, управляемых районными советами, которые создаются в том же порядке, как и окружные советы. К ведению советов и создаваемых ими межрайонных управлений относятся: развитие территории, налоги, жилищное строительство, транспорт, образование, здравоохранение и социальное обеспечение, очистные сооружения, пожарная безопасность, библиотеки, парки. Особо управляется лондонский Сити: тремя палатами (главная из них - общий Совет), в состав которых входят лорд-мэр, советники, шерифы, олдермены и ливермены. Корпорация Сити имеет больше полномочий, чем городские округа Англии.

Члены местных советов работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета - это советники, а одна треть - нанимаемые советом эксперты. Только финансовый комитет - полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.

Столичные министерства и ведомства осуществляют значительный контроль над органами местного самоуправления. Прежде всего, местные органы зависят от центра в финансовом отношении. Поскольку поступлений от местных налогов и других доходов не хватает на покрытие расходов, для получения денежной помощи из столицы (обычно на покрытие 40 % их расходов), в особенности целевой, они вынуждены подчиняться указаниям центра. Помимо того, министерства и ведомства производят переоценку стоимости имущества, облагаемого местными налогами, дают разрешение на получение займов, утверждают административные акты местных органов. Некоторые министры вправе даже принимать на себя исполнение обязанностей тех местных органов, которые, по их мнению, не справляются со своей работой. Законы, принятые в 1980-1989 гг., значительно усилили роль центра, ограничили самостоятельность органов местного самоуправления.

Гражданская служба. Основы современной гражданской службы в Великобритании были заложены еще в 1850-1870 гг. Тогда были введены открытые конкурсные экзамены для поступления на государственную службу и учреждена независимая от других административных органов Комиссия гражданской службы в качестве руководящего органа системы набора служащих. В основу гражданской службы был положен также принцип отделения управления от политики. В соответствии с этим принципом все должностные лица делятся на сменяемых политиков (их около 100 человек) и несменяемых администраторов. Первые из них - это премьер-министр, министры, государственные секретари и некоторые другие лица, которые сменяются в случае ухода правительства в отставку. Ко вторым относятся профессиональные служащие, которые не уходят в отставку несмотря на смену правительства. На практике, конечно, высший слой служащих участвует в разработке политических решений, но ответственность за политику несут в конечном счете не они, а министры.

Гражданскими служащими являются работники министерств и центральных ведомств, нанятые в гражданском качестве и оплачиваемые из средств, выделяемых парламентом. Помимо политических деятелей к ним также не относятся судьи, военнослужащие, служащие полиции, органов местного самоуправления и публичных корпораций, учителя и работники национальной службы здравоохранения. Гражданские служащие вместе со всеми этими категориями работников охватываются более широким понятием - "служащие публичного сектора".

Вопросы гражданской службы регулируются в основном не законами, а приказами короны в Совете, циркулярами министерства финансов и других министерств, поскольку эта служба считается прерогативой короны.

Вопросы гражданской службы относились до 1981 г. к ведению министерства гражданской службы. Затем это министерство было ликвидировано и с 1987 г. управление гражданской службой осуществляется министерством финансов и Управлением министра гражданской службы, которым с 1968 г. традиционно является премьер-министр.

Гражданская служба подразделяется на внутреннюю и дипломатическую. Главой внутренней службы является постоянно секретарь кабинета, на должность которого обычно назначается лорд-хранитель печати. Дипломатической службой руководит государственный секретарь (министр) иностранных дел и по делам Содружества.

Все гражданские служащие разделены на категории и группы, внутри которых должности распределены по разрядам (ступеням). Группа старших политических и административных руководителей является высшей и включает постоянных секретарей министерств, их заместителей и помощников заместителей. Эти руководители зачисляются на должности и пребывают на них в особом порядке. Остальные служащие разделены на несколько категорий. Первая "общая", категория включает группы: административную (старшие исполнители, ученики - администраторы, секретари-помощники, клерки и их помощники и другие должности); экономистов, статистиков, сотрудников службы информации и другие группы. Вторая категория - это научные работники. Третья категория - технические специалисты (архитекторы, инженеры и др.). Имеются также категории юридических и научно-исследовательских работников. В низшую категорию входит вспомогательно-технический персонал: машинистки и стенографистки, личные секретари, делопроизводители, уборщики, посыльные.

Набор старших служащих (с 7-го по 1 -и разряды) и некоторых других кандидатов осуществляется Комиссией гражданской службы. Для этого проводятся конкурсные письменные экзамены и собеседования. В последнее время предпочтение отдается устным собеседованиям, особенно при наборе на должности высокопоставленных служащих. Экзамены и собеседования для замещения этих должностей проводятся обычно по программам университетов Оксфорда и Кембриджа, которые и поставляют основную часть чиновничьей элиты.

Прошедшие конкурс получают от комиссии удостоверение служащего, дающее право на замещение соответствующей должности. Они становятся пожизненными (до достижения пенсионного возраста) служащими. Им гарантируется занятость, а преждевременные отставки и увольнения крайне редки.

Назначения на должности служащих высшей группы проводятся министром гражданской службы, а назначения на другие должности - соответствующими министерствами, которые, начиная с 1991 г., сами осуществляют набор служащих низших разрядов под контролем Комиссии гражданской службы.

Оплата труда служащих производится с учетом оплаты в частных организациях. Размер ее зависит от многих обстоятельств: категории, группы, разряда, стажа, ценности и сложности работ, которые для этой цели детально классифицированы.

Продвижение по службе и перемещение из министерства в министерство, из группы группу затруднены.

Служащие подлежат обязательному государственному страхованию и имеют право на пенсии по старости (обычно с 60 лет) и инвалидности. При этом они не обязаны делать взносы в пенсионный фонд. Право на пенсию в размере одной трети заработной платы возникает у них при стаже работы в 10 лет и достижении минимального возраста ухода в отставку.

Служащий может быть уволен досрочно по усмотрению администрации, и ее решение может быть обжаловано в Апелляционный совет гражданской службы, а затем - в суд.

Гражданская служба налагает некоторые ограничения на свободы служащих. Так, служащим высших групп запрещено заниматься общенациональной политикой, а принимать участие в местной политической деятельности можно только с разрешения руководства соответствующего министерства, ведомства. Такое же разрешение на участие в политической деятельности требуется и для гражданских служащих низших групп. При этом они обязаны проявлять лояльность и сдержанность во всем, что касается их учреждений. Работники публичных торгово-промышленных предприятий занимаются политикой беспрепятственно.

Для служащих министерств и ведомств существуют ограничения также и на участие в финансовых операциях. Например, они не должны участвовать в таких сделках с акциями, земельными участками и иным имуществом, которые могут привести к столкновению их частных интересов с интересами службы. По окончании службы они могут заниматься некоторыми видами деятельности, только получив на это специальное разрешение.

С 1946 г. служащим разрешено иметь свои профсоюзы. В наши дни им не запрещено также бастовать. Для урегулирования споров между служащими и администрацией по поводу оплаты труда, пенсионного обеспечения, часов работы, продвижения по службе, дисциплинарных взысканий, условий труда и т. д. создан специальный орган - Национальный совет Уитли, состоящий из руководителей министерств и представителей профсоюзов служащих. Если совет не решит спор, то оно поступает в административный трибунал - Арбитражный суд по делам гражданской службы.

В отличие от гражданских служащих со служащими органов местного самоуправления заключаются договоры найма, несоблюдение которых може1 стать предметом судебного разбирательства. Найм некоторых работников осуществляется только с согласия соответствующих министров. Во всех органах местного управления существует единая шкала оплаты труда служащих и одинаковые условия труда, выработанные национальным и провинциальными объединенными советами, в которых на равных началах представлены администрация и служащие. Пенсионные права служащих местного управления полностью урегулированы законодательством.