§ 5. Региональное и местное самоуправление

После принятия Конституции 1947 г. в Италии была введена трехзвенная система территориального устройства: муниципальный уровень - коммуны и провинции, региональный уровень - области. Данная страна является типичным представителем французской модели местного самоуправления. Вместе с тем необходимо учитывать, что в Италии была разработана оригинальная модель административно-территориального устройства, в основе которой лежали два принципа - политической децентрализации и автономии территориальных коллективов в рамках единого государства (ст. 5 Конституции). Эта модель получила наименование "областное государство". Она предполагает предоставление самостоятельности всем территориальным коллективам, но в наибольшем объеме ею наделялись области.

В Италии нет комплексных актов об административно-территориальном устройстве, региональном и местном самоуправлении. Статус провинций и коммун определяется в Законах о местной автономии (№142 от 8 июня 1990 г.) и о прямых выборах синдика, председателя провинции, провинциальных и коммунальных советов (№81 от 25 марта 1993 г.). Пятнадцать итальянских областей действуют на основании предписаний Конституции (глава V) и законов государства, из которых наиболее важными являются Законы об образовании и деятельности областных органов (№ 62 от 10 февраля 1953 г.) и об избрании областных советов (№ 108 от 17 февраля 1968 г.). Пять областей, перечисленных в ст. 116 Конституции, действуют на базе собственных статутов. Как подчеркивается в комментарии к итальянской Конституции, статуты областей со специальной автономией могут содержать нормы, отличные и даже противоположные положениям, закрепленным в главе V Основного закона, при условии их соответствия иным разделам Конституции.

Коммуны - самые мелкие административно-территориальные единицы. В Италии их насчитывается 8100. При образовании коммун их население не может быть менее 10 тысяч жителей. Центральные власти принимают меры по укрупнению существующих коммун, выделяя административно-территориальным единицам в течение 10 лет дополнительные финансовые средства в случае слияния коммун с населением не менее 5 тысяч жителей. Коммуны обладают административными полномочиями в сфере социального обслуживания, благоустройства и использования территории, ее экономического развития.

В 1992 г. в Италии было 95 провинций, а 8 находились в стадии становления. Новые провинции не могут иметь менее 200 тысяч населения, а для более эффективного осуществления управленческих функций в них не могут создаваться административные округа. Провинция собирает предложения коммун, участвует в разработке областных планов и программ развития, а также принимает в соответствии с ними собственные многолетние секторальные программы и план развития территории. На основании соответствующих программ провинция координирует деятельность коммун и самостоятельно действует в области экономики, производства, коммерции, туризма, а также социальной сферы, спорта и культуры. К предметам ведения провинций относятся: охрана окружающей среды, природного слоя почвы, флоры, фауны, природных парков и заповедников; использование гидро- и энергоресурсов, культурных ценностей; транспорт и дорожная сеть; охота и рыбная ловля во внутренних водах; переработка отходов, санитарные службы, гигиена и профилактика; среднее, художественное и профессионально-техническое образование, если полномочия в данной сфере предусмотрены государственными и областными законами; административно-техническое содействие местным органам и сбор информации.

В Законе 1990 г. было предусмотрено создание районов главного города, в состав которого включаются территории столицы государства или области и прилегающих коммун, неразрывно связанных с экономической деятельностью и службами столицы (ст. 17). Пока подобные районы создаются на базе 8 городов: Турина, Милана, Венеции, Генуи, Болоньи, Флоренции, Рима, Бари, Неаполя. Территориальные границы района главного города устанавливает областной закон с учетом мнения заинтересованных провинций и коммун. В районах главного города существуют два уровня управления: город-метрополия (соответствует провинциальному уровню) и коммуны.

Крупнейшие административно-территориальные единицы - области - могут создаваться при наличии не менее 1 млн. жителей. Они обладают законодательной, административной и финансовой самостоятельностью. По Конституции 1947 г. им переданы полномочия, которые ранее входили в компетенцию государства. Наиболее важные из них - это полномочия в законодательной сфере. Однако только пять областей обладают исключительными законодательными полномочиями, остальные области могут издавать законы только в рамках принципов, разработанных национальным парламентом. Законы областей не могут противоречить принципам государственного правопорядка, нормам о крупных социально-экономических реформах, международным обязательствам страны, интересам государства и других областей. Область осуществляет административные полномочия в отношении тех же предметов ведения, что и законодательные полномочия (ст.ст. 117, 118 Конституции). В случае необходимости центральные органы государства могут делегировать областям и иные полномочия. В свою очередь область может передавать отдельные полномочия в сфере управления провинциям и коммунам.

Все территориальные единицы имеют свои статуты и систему органов, включающую совет, джунту, председателя (в коммунах - синдика). Однако существуют определенные различия в порядке образования и статусе двух последних на региональном и муниципальном уровнях. В областях члены джунты и ее председатель избираются на первом заседании представительного органа из числа советников, Джунта является исполнительным органом совета. Она проводит в жизнь его решения, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, схемы программ развития, а также курирует их осуществление. Джунта управляет областным имуществом, заключает сделки и договоры от имени области, координирует деятельность предприятий и служб областного подчинения. Все статуты предусматривают периодическую отчетность исполнительного органа перед избравшим советом.

В состав джунты входят председатель, заместитель и асессоры, отвечающие за определенную отрасль управления. Асессоры обычно стоят во главе асессората - управления, ведающего какой-либо сферой (культура, территориальное планирование и т. д.). Распределение полномочий между членами джунты и организация асессоратов регулируется путем издания областного закона.

Председатель джунты представляет область вовне. Он координирует деятельность джунты, обеспечивает ее единство, созывает исполнительный орган на заседания, устанавливает повестку дня, формулирует предложения по распределению полномочий среди асессоров, председательствует на заседаниях джунты, промульгирует областные законы и постановления.

В соответствии с Законом 1993 г. в провинциях и коммунах были усилены позиции председателя провинции и синдика. Теперь они избираются непосредственно населением. Председатель провинции и синдик самостоятельно формируют состав джунты и лишь информируют совет о ее составе, когда представляют на одобрение общие направления деятельности джунты, В провинциях и коммунах с населением свыше 15 тысяч членство в джунте несовместимо с должностью областного советника. В коммунах с населением до 15 тысяч синдик одновременно является и председателем совета.

В рамках организационных моделей областей выделяют: центральный и периферийный аппарат; учреждения и службы, подчиненные области, и общества с областным участием; территориальные учреждения, которым область делегировала свои полномочия; территориальные учреждения, обладающие самостоятельной компетенцией, на которые распространяется областное программирование.

Центральный аппарат области создается для технического и профессионального содействия джунте. Этот аппарат строится с учетом различных моделей: на базе асессоратов; на основе департаментов, которые координируют деятельность служб, относящихся к ведению различных асессоров; в рамках бюро джунты, в состав которого входят службы координационного характера и ведающие определенными вопросами и секторами. Периферийные службы области представляют собой, как правило, бывшие государственные территориальные структуры, действие которых распространяется на часть территории области (аграрные и лесные инспектора). Вместе с тем те государственные структуры, действие которых распространялось на всю территорию области, были интегрированы в центральный аппарат.

Осуществляя управленческую деятельность, области могут создавать различные учреждения и службы, которые предоставляют своему персоналу более выгодные условия. Данные структуры подчиняются области, поскольку областной совет и джунта осуществляют функции направления и координации их деятельности. В ходе осуществления реформы области получили в свое ведение часть функциональных учреждений государства, действовавших ранее в сфере их компетенции (учреждения сельскохозяйственного развития, институты народных домов, службы развития туризма). Помимо этого действуют и межрегиональные структуры (например, институты зоопрофилактики и др.). Согласно декрету Президента Республики №616 1977 г. области могут заключать соглашения и создавать совместные службы, в том числе и в виде консорциумов. Каждая область одобряет заключение подобных соглашений путем издания собственного закона. В настоящее время такие соглашения заключены в сфере общественных работ, речной и озерной навигации.

В соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 118) области выполняют свои административные функции, делегируя их провинциям, коммунам или другим местным учреждениям либо используя их соответствующие службы. При этом делегирование осуществляется на основе закона и предполагает передачу финансовых средств, в необходимых случаях - персонала или имущества всем территориальным учреждениям данного уровня или их ассоциациям. Выделяемые средства распределяются между провинциями и коммунами исходя из объективных критериев - количества жителей, показателей социально-экономического развития. С учетом сферы реализации административных полномочий могут выделяться и специальные критерии. Например, при распределении финансовых средств, направленных на реализацию делегированных полномочий в области образования, учитывались такие критерии, как общее число студентов, лиц школьного возраста, проживающих на конкретной территории. Делегирование осуществляется на определенный срок и может быть прекращено ранее в случае серьезных отклонений от направлений деятельности, установленных областью.

В рамках областной реформы в 1977 г. отдельные административные полномочия были переданы государством непосредственно коммунам, однако область сохраняла за собой право осуществлять программирование в данной сфере. В соответствии с Законом № 142 1990 г. области могут в своих законодательных актах предписывать обязательное заключение соглашений между местными органами для совместного осуществления их деятельности, но только государство правомочно требовать создания местными учреждениями консорциумов.

Во всех территориальных единицах Италии есть представители центральной власти. В области эти функции исполняет правительственный комиссар. В провинциях они возложены на префекта, который входит в систему Министерства внутренних дел. В соответствии с Законом № 121 от 1 апреля 1989 г. о реформе общественной безопасности (ст. 13) на него возложено выполнение директив центральных властей по вопросам общественного порядка и безопасности. Он разрабатывает план по гражданской защите, руководит службами помощи населению в случае стихийных бедствий и катастроф. В коммунах таким государственным чиновником является синдик, который информирует префекта о состоянии общественного порядка и безопасности, издает акты об осуществлении неотложных мер в сфере здравоохранения и гигиены, строительства и местной полиции. Синдик ведет реестр актов гражданского состояния и учет населения, выполняя предписания законодательства о статистике, регистрации избирателей, военнообязанных.