§ 3. Постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации и их правовой характер

Правовые акты парламента не исчерпываются только законами. Особое место занимают регламенты палат Федерального Собрания. Указанные правовые акты являются важнейшими регуляторами отношений в парламенте и принимаются в палатах в форме постановлений. Именно Конституция Российской Федерации, Регламент Совета Федерации и Регламент Государственной Думы регулируют деятельность парламента. Регламент указывает на подробный процесс принятия всех указанных выше актов Федерального Собрания Российской Федерации. Регламенты представляют собой особую категорию правовых актов палат Парламента. Подобно тому как уголовно-процессуальный и гражданско-процессуальный кодексы обслуживают деятельность судов по разрешению гражданских и уголовных дел, Регламент Государственной Думы и Регламент Совета Федерации устанавливают процессуальную базу для решения вопросов, отнесенных к ведению палат Федерального Собрания Конституцией. Они строго обязательны для депутатов.

Регламенты, согласно Конституции, принимаются палатами для решения вопросов внутреннего распорядка своей деятельности. Особый статус регламентов объясняется еще и тем, что их количество строго ограничено. Конституция Российской Федерации указывает на необходимость принятия двух Регламентов: Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации. Кроме того, существует мнение о необходимости и третьего Регламента, предназначенного для регулирования совместных заседаний палат. Представляется, однако,

72

почти бессмысленным принимать такой Регламент, поскольку на настоящий момент палаты собираются на совместные заседания только для заслушивания посланий Президента Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, а также выступлений руководителей иностранных государств. Случаи таких заседаний настолько редки, что в случае необходимости урегулировать их можно и постановлениями. Кроме того, на таких заседаниях не проводится никаких обсуждений или дискуссий, а заслушивание выступлений может обойтись и без регламентации. Регламенты Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации Российской Федерации имеют значительный объем, поскольку они посвящены подробной регламентации деятельности палат. С организационной стороны регламенты во многом совпадают, поскольку они говорят о руководстве палат, об информационном обеспечении их работы (то есть о создании аппарата и других служб). Однако две палаты имеют различные компетенцию и полномочия. В силу этого регламенты имеют множество отличий. Так как законодательная деятельность палат различна, то и различны регулирующие ее разделы регламентов. Отличаются разделы, говорящие о комитетах и комиссиях, поскольку комитеты и комиссии палат различны. Вообще регламенты определяют порядок, время ведения заседаний, периоды сессий и парламентских каникул, общий порядок принятия решений и конкретные процедуры решения отдельных вопросов ведения палат. Основное место в регламентах занимают регулирование законодательного процесса, который регламентируется точно, детально. Это способствует выработке четкого механизма деятельности парламента по изданию законов, улучшению качества принимаемых нормативных актов. Среди других вопросов, регулируемых регламентами — деятельность фракции и депутатских групп (в Государственной Думе Российской Федерации), информационное, организационное и иное обеспечение деятельности палат, список обязательно образуемых комитетов и комиссий, определение круга лиц, имеющих возможность присутствовать на заседании. Наконец, регламенты вырабатывают порядок проведения различного рода семинаров и иных специальных форм работ палат.

73

Из сказанного выше становится ясно, что значение регламентов исключительно велико. Именно они определяют, каким должен быть законодательный процесс, как именно законопроект может приобрести форму закона.

Законотворчество является в правовом государстве основным направлением деятельности парламента. Законодательный процесс в разных странах имеет множество своих особенностей. Тем не менее непременным условием является закрепление законодательной функции парламента и основ ее реализации в конституциях. В Российской Федерации важнейшая функция Государственной Думы состоит в ее деятельности по принятию законов (ст. 105, ч. 1 Конституции РФ). Эта функция конкретизируется в конституционных положениях, устанавливающих основные стадии законодательного процесса в РФ. Помимо Конституции законодательная процедура наиболее полно раскрывается в регламентах палат Федерального Собрания — Регламенте Государственной Думы и Регламенте Совета Федерации. С точки зрения полноты правового регулирования регламенты играют весьма важную роль в реализации стадий законодательного процесса и его последовательном функционировании. Вместе с тем не всегда ясным является вопрос о правовом статусе парламентского регламента, о соотношении регламентов с иными правовыми актами. Как правило, конституция содержит специальную оговорку, предусматривающую существование регламентов, а также запись о том, что эти акты принимаются парламентом или каждой из его палат. Иногда определяется предметная сфера действия регламентов. В соответствии с российской Конституцией (ст. 101, п. 4) каждая из палат Федерального Собрания принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Нет сомнений, что регламенты не могут не соответствовать Конституции, поскольку Конституция является высшим правовым актом в государстве. С другой стороны, фактическое значение конституционных положений, устанавливающих, что организация и порядок работы парламента регулируются Регламентом, дают определенную свободу для расширения предмета регулирования. Предметная сфера действия регламентов устанавливается Конституцией, которая прежде всего определяет организацию и порядок работы парламента. Означает ли

74

это, что Конституция устанавливает необходимый минимум для организации и деятельности парламента, а парламент, в свою очередь, может закреплять в Регламенте иные вопросы, связанные с собственной деятельностью? Конституционный Трибунал Польши, например, решил в 1993 г. подобную ситуацию практически однозначно: регулироваться регламентом могут не только организация и порядок, но и почти все другие связанные с этим вопросы, определяемые парламентской традицией. В этом случае скорее польская парламентская традиция определила предметную сферу действия парламента57.

Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал в 1995 г. дело о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции РФ, которое слушалось по запросу Совета Федерации Федерального Собрания. Статья 106 Конституции, как известно, говорит об обязательном рассмотрении в Совете Федерации ряда федеральных законов по наиболее важным вопросам. Требовалось решить вопрос о соблюдении четырнадцатидневного срока, установленного п. 4 ст. 105 для рассмотрения этих законов в Совете Федерации. Согласно конституционному положению, если федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации в течение четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой, он считается одобренным Советом Федерации. Толкование этого положения Конституционным Судом РФ по отношению к законам, требующим обязательного рассмотрения (ст. 106) в соответствии с решением Конституционного Суда РФ, выглядит следующим образом. Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации согласно ст. 106 Конституции РФ, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. Интересно, что Совет Федерации не стал самостоятельно решать этот вопрос в Регламенте и устанавливать срок обязательного рассмотрения федеральных законов по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции, а обратился в Конституционный Суд за его решением. В то же время этот вопрос не был определен на конституционном уровне первоначально и, видимо, мог

75

быть решен в Регламенте Совета Федерации. Здесь опять-таки возникает проблема о пределах регулирования регламентами организации работы парламента и о парламентской традиции, которая в Российской Федерации все еще находится в стадии формирования.

Помимо этого регламенты регулируют и другую деятельность палат, что также крайне важно. Ими устанавливается весь порядок работы парламента. Регламенты — своеобразный закон для палат Федерального Собрания РФ.

Немаловажное значение имеет юридическая форма Регламента. В Восточной Европе, например, существуют следующие подходы к решению этой проблемы. В довоенный период регламенты принимались в форме обычного постановления парламента либо в качестве постановления одной из его палат. Это и сейчас является наиболее типичным решением проблемы. В Российской Федерации регламенты палат также принимаются в форме постановления.

Существует в практике еще одно решение. Это система, в которой регламенты приобретают форму парламентского закона. Такая ситуация сохраняется в Чешской Республике, а также в прибалтийских государствах.

Форма закона для регламента все же представляется спорной, поскольку снижает возможность частого внесения изменений, что бывает весьма важно для эффективной работы парламента. Усложняется и процедура принятия этих актов. Тем более эта форма видится маловероятной в условиях действия двухпалатного парламента.

Законодательный процесс осуществляется не в «чистом пространстве». Парламенты наряду с подготовкой и принятием законов выполняют контрольные, организационно-учредительные, представительские функции, причем нередко одновременно с первой функцией. Такое переплетение расширяет возможности информационного обеспечения законодательного процесса дополнительными каналами.

Зачастую информация, полученная в ходе ответа на запрос депутатов, доклады и сообщения правительства, министров, может послужить расширению информационных источников в законодательном процессе. Полнее выявляются возможный объект регулирования, тенденции его развития, отношения

76

граждан, прессы, общественности к данной сфере, уровень деятельности государственных органов. «Обратная связь», осуществляемая в ходе контрольной деятельности, способствует повышению качества подготавливаемых законов.

Отметим, что целый ряд форм парламентской деятельности приспособлен к сугубо юридико-информационным действиям.

Например, институты запроса депутатов, вопросов-ответов членов правительства, парламентских слушаний важны именно своей информационной содержательностью. На основании какой информации (достоверной или ложной, полной или частичной) депутаты обращаются к органам управления, должностным лицам, какую информацию те, в свою очередь, предоставляют депутатам, как она оценивается?

Следует отметить неупорядоченность использования информационных форм работы парламентариев. Аналитические обзоры итогов деятельности Государственной Думы, подготавливаемые ее аппаратом, показывают слабую связь депутатских запросов с законодательной деятельностью.

Происходит обесценивание и самого института в сравнении с тем, как он понимался раньше в деятельности Верховного Совета СССР и республик. Тогда решению о направлении запроса предшествовало серьезное обсуждение проблемы, предметом запроса являлись комплексные вопросы большой государственной значимости. К сожалению, сегодня, по существу, запросом становится обычное обращение депутата в государственный орган или к должностному лицу, которое оформлено протокольным решением палаты. Ответы на эти обращения уже не являются предметом обсуждения на пленарном заседании и не оказывают воздействия на законодательную работу палаты в целом.

Заметна также и другая тенденция — провести рассмотрение законопроекта, без сопровождения его необходимыми на каждой из стадий информационными материалами. Это проявляется даже в непредставлении отрицательных заключений на законопроект, подготовленных, в частности, правовым управлением аппарата.

Регламенты палат не дают механизмов надлежащего информационного сопровождения законопроекта; отсутствуют и

77

внутриорганизационные акты, регулирующие порядок работы с информацией в законодательном процессе.

Полагаем, что правовая реформа, которая направлена в том числе и на повышение эффективности законотворчества и более полную реализацию закона, не может не учитывать необходимости регулирования как общесоциальной, так и правовой информации.

Более содержательное и развернутое регулирование информационных потоков в законодательном процессе мы обнаруживаем в регламентах зарубежных государств. Особенно подробно данный вопрос регламентирован в Италии. В Регламенте Палаты Депутатов, принятом 18 февраля 1971 г., есть часть третья «Процедуры, связанные с участием Палаты в выработке политического направления, осуществлении контроля и получении информации». Так, применительно к рассмотрению законопроектов о бюджете отмечается необходимость представления других документов, относящихся к экономической политике страны и к расходам государственных средств. Предметно-компетентные комиссии, изучающие проекты, рассматривают разделы законопроекта и переданные им документы, готовят и прилагают доклады, по каждому документу назначается докладчик (статьи 119—124).

Глава XXXIII посвящена получению интересующих комиссии сведений. Они вправе затребовать у министров соответствующие сведения, данные и документацию, приглашать любых лиц, способных предоставить необходимую информацию (статьи 143—144). Примечательно, что палата и комиссии в законодательном заседании перед завершением обсуждения общих направлений законопроекта, а также комиссии в рефе-рентском заседании могут потребовать, чтобы Председатель Палаты поручил Национальному Совету экономики и труда (НСЭТ) выразить мнение по предмету обсуждения или поручить ему провести изыскания и исследования. Результаты их публикуются сразу по их поступлении из НСЭТ 5S.

Регламент Национального Собрания Франции (принят 3 июня 1959 г.) в разделе первом «Организация и деятельность собрания» содержит процедурные правила. В разделе I «Законодательная процедура» подробно определен порядок законодательной деятельности комиссии. Предусматриваются конкрет-

78

ные информационные действия субъектов — доклады по законопроектам (статья 86), заключения и информации (статья 87), отпечатка и распространение заключений по проектам финансовых законов (статья 87). На стадии первого чтения проекта — доклады и заключения (устные или письменные — статья 91), право предоставлять поправки к тексту и их мотивация, распространения (статья 98), объявления в афише (статья 104)59.

В России также высказывались предложения о том, чтобы создать специальный авторитетный консультативный орган, состоящий из ученых, юристов и других специалистов высокой квалификации. Его условно предлагалось назвать «государственным советом», закрепить за ним функцию высшей независимой экспертизы законопроектов. Эти предложения звучали, в частности, на Всероссийской научно-практической конференции, посвященной итогам законодательной деятельности Государственной Думы первого созыва60. Думается, идея эта плодотворна и нуждается в развитии.

Регламент, как и другие акты, подлежит контролю и возможному усовершенствованию, поскольку устаревшие нормы его могут сдерживать объективное развитие законодательной и иной деятельности Парламента. Разумно было бы периодически пересматривать его положения и, если требуется, вносить изменения.

Регламенты выделяются в особую группу постановлений, которые обязательны для членов парламента. Некоторые исследователи 6I указывают, что регламенты порой регламентируют очень мелкие, казалось бы, незначительные детали. Возможно, это и так. Но при этом необходимо учитывать то, что эти акты регулируют один из важнейших процессов в жизни страны — законодательный. Отношения, связанные с законодательной деятельностью, являются предметом самого пристального изучения конституционного права. Кроме того, они тесно связаны с законодательным органом — парламентом Российской Федерации. Регламенты оказывают значительное влияние на политическую и, соответственно, общественную жизнь России.

Постановления парламента — это один из видов его актов. Постановления являются актами правотворческой деятельности, их называют подзаконными актами. Это означает, что они

79

обладают меньшей юридической силой, чем закон, и прямо подчинены ему в системе источников права. Постановления, как правило, издаются в соответствии с известной формулой — «на основе и во исполнение закона». Точно так же, как и федеральные законы, превращают нормы Конституции в правило прямого действия, постановления трансформируют эти правила в форму приказа о совершении определенного конкретного действия. Постановления имеют особый характер. Они издаются палатами по вопросам их ведения, установленным Конституцией. Порядок решения этих вопросов также устанавливается только Конституцией.

Вопросы ведения Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации установлены ст. 102 и ст. 103 Конституции Российской Федерации. Постановления Совета Федерации принимаются по следующим вопросам: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения; возможность применения Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами Российской Федерации; назначение выборов Президента Российской Федерации и отрешение его от должности; назначение на должность судей высших судов Российской Федерации — Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначение и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Постановления же Государственной Думы Российской Федерации принимаются по вопросам: дачи согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решения доверия Правительству Российской Федерации; назначения на должность и освобождения от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; назначения и освобождения от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом; объявления амнистии; выдвижения обвинения против Президента Российской

80

Федерации для отрешения его от должности. Хотелось бы отметить, что, во-первых, полномочия палат не совпадают, и, во-вторых, в этот список включены очень важные вопросы внешней и внутренней политики России. Помимо этих вопросов постановлениями также могут оформляться отдельные (организационные) вопросы работы палат.

Как можно заметить из приведенного списка вопросов компетенции палат Российского парламента, эти вопросы не требуют законодательного оформления, поскольку являются индивидуальными. То есть указанные постановления, в отличие от нормативных актов парламента, устанавливающих общие правила поведения людей и рассчитанные на всех участников правоотношений либо ограниченную их часть, причем действующих постоянно и непрерывно, применяющихся многократно при регулировании соответствующих общественных отношений, устанавливают не общие правила поведения, а конкретные предписания, обращенные к отдельному субъекту, применяются одноразово и после реализации прекращают свое действие. Уже из анализа текста любого постановления и сравнения его с текстом закона следует такой же вывод. Нормы закона формируются как предписания совершать либо не совершать определенные поступки в определенных случаях. Постановления же выглядят как приказ. Все пункты постановления начинаются с глагола в форме инфинитива и содержат указание на конкретное действие, которое необходимо совершить. Таково, например, Постановление Государственной Думы Российской Федерации «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». Первый пункт его гласит: «Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с прилагаемым запросом о даче толкования Конституции Российской Федерации в части, касающейся регулирования принципа разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную». Аналогично формулируется и второй пункт: «Поручить председателю Комитета Государственной Думы по безопасности Илюхину Виктору Ивановичу и депутату Государственной Думы Лукьянову Анатолию Ивановичу представлять Государственную Думу в Конституционном Суде Российской Федерации при рассмотрении указанного запроса»62. В то же время отдельные поста-

81

новления могут служить связующим звеном в законодательном процессе. Так, например, на стадии согласительных процедур в законотворческом процессе было принято Постановление Государственной Думы Российской Федерации «О согласительной комиссии по Федеральному закону "О государственной политике в области обращения с радиоактивными отходами"»63. Постановление Парламента России оформляет любую форму выражения деятельности Федерального Собрания: регламенты 64, обращения, декларации, заявления. В каждой из палат при принятии постановлений необходимо простое большинство голосов, если Конституцией не установлен иной порядок принятия решений. Принятие постановления большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы предусмотрено, в частности ч. 2 ст. 93 Конституции о выдвижении обвинения против Президента. Анализируя вышесказанное, необходимо выделить следующее, что разграничивает нормативный акт (закон) Парламента от ненормативного (постановление): содержание и внутренняя структура; способ регулирования общественных отношений и характер их действия; форма выражения; порядок принятия.

Из вышесказанного можно заключить, что постановления палат Федерального Собрания не имеют нормативной силы и не могут быть отнесены к системе российского законодательства. Из этого следует, что они не могут быть источниками конституционного права. Отдельные ученые все же считают их источниками конституционного права, говоря, что постановления регулируют те общественные отношения, которые и являются предметом конституционного права65. Однако надо учитывать, что эти отношения в общем уже урегулированы нормами Конституции или закона, а постановления издаются уже на основе этих норм. Если пойти дальше, то можно утверждать, что и другие акты, подчиненные этим постановлениям и изданные в их исполнение, играют роль источников конституционного права и так далее. В таком случае система конституционного права становится сложной, громоздкой и теряет свое предназначение — регулировать важнейшие институты общественной и государственной жизни. Поэтому все же нельзя отнести постановления к источникам конституционного права России.

оо

о/

Следовательно, нормативно-правовой характер постановлений палат Российского парламента не очевиден и до конца еще не изучен. Постановления имеют особый характер, поскольку и вопросы, разрешаемые ими, являются особыми. Эти полномочия парламента не являются законодательными, не в полной мере они относятся и к исполнительно-распорядительным, поэтому не вполне определена и сущность актов, закрепляющих их осуществление. Вернее говоря, она спорна, и не представляется возможным вывести общее определение постановления с точки зрения его сущности. Определение, данное Энциклопедическим словарем «Конституция Российской Федерации», что постановления — это один из видов актов высших государственных органов власти 66, — чисто внешнее, не отражает внутреннего содержания постановлений. Это лишний раз доказывает проблемность этого вопроса среди ученых юристов. Вместе с тем постановления играют значительную роль не только во всей российской правовой системе, но и в других сферах деятельности российского государства. Невозможно согласиться что «поле, где может беспрепятственно и безбоязненно проявляться активность депутатов, — принятие никого ни к чему не обязывающих заявлений, постановлений и обращений. Эти возможности широко использует нынешнее думское большинство, принимая безответственные политические декларации, главным образом в сфере внешней политики, что, наряду с безвластием, дискредитирует парламент в глазах общества, подрывает уважение к парламентаризму как таковому»67.

Политическая роль постановлений весьма значительна, поскольку вопросы, подлежащие решению при помощи постановлений, носят исключительную важность. Они играют также большую роль в осуществлении принципа разделения властей. Часть функций, которые принадлежат, скорее, исполнительной власти, изымаются из ее компетенции. Аналогично дело обстоит и с другими видами государственной деятельности. Разделение властей означает не просто разделение законодательных, исполнительных и судебных функций, но и их сбалансированное распределение между ветвями власти.

Было рассмотрено несколько групп актов, издаваемых палатами Федерального Собрания. Каждая группа играет свою роль в правовом регулировании жизни страны. Законы устанав-

83

ливают нормативную базу для регулирования большей части общественных отношений. Постановления Государственной Думы Российской Федерации и Совета Федерации Российской Федерации разрешают ключевые вопросы внутренней и внешней политики.

Рассмотрение вопросов, связанных с изданием законодательным органом актов, позволяет сделать выводы относительно возможного развития российской правовой системы в целом. Анализируя значение правовых актов в сегодняшних условиях, легко заметить, что главенствующую роль играет закон. Поскольку традиционно закон является в России классическим источником права, то, скорее всего, так оно и будет в ближайшие годы. Доминирование закона не означает подавление других источников права, но приоритет закона очевиден. Можно сделать прогноз о том, что в ближайшие десятилетия значение закона в конституционном праве останется таким же.

Характеристика актов Федерального Собрания позволяет лучше понять недостатки нашей сегодняшней правовой деятельности, представить возможные пути их устранения. Главный путь к восполнениям пробелов в праве — издание законов, поэтому именно на это следует обратить внимание парламенту. Постановления же служат упорядочению жизни в стране, являются актами направленного действия, что позволяет при их правильном использовании (и, конечно, в комплексе с другими мерами) контролировать социальное, политическое и экономическое положение в России. Выводы очевидны.