3. СТРУКТУРА ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА: ПРОЦЕСС ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ

Структура политического режима может и должна рассматриваться не только с точки зрения взаимодействия правительства и оппозиции, но и в аспекте того, каков "конечный результат" такого взаимодействия. Иначе говоря, какие решения принимаются и каков механизм их принятия. Такой угол зрения позволяет проанализировать режим непосредственно с точки зрения его способности эффективно и мобильно решать возникающие перед обществом задачи. В данном случае рассмотрение его структурных элементов будет всецело подчинено тому, как, через какие механизмы и социальные группы, преодолевая сопротивление каких факторов режим принимает решение и проводит его в жизнь, как оценивает эффективность решения по прошествии

110

 

определенного времени. Анализируя процесс принятия решений, можно не только выявить структурные характеристики политического режима, но и понять, каков алгоритм их взаимодействия и согласованного функционирования. Поэтому наблюдатель режима в данном случае способен, используя музыкальную аналогию, воспринимать мелодию всего оркестра, а не только его отдельных инструментов — скрипок, контрабаса или трубы.

Базовые институты: лидер — элита — бюрократия — группа

Несомненно, что политические решения принимаются с опорой на институты, располагающие информацией и иными необходимыми ресурсами. Однако среди политологов ведутся продолжительные дискуссии относительно того, кто конкретно несет основную ответственность за принятие решения — лидер, его ближайшее окружение, бюрократия или заинтересованные группы. В этой связи выделяется ряд концептуальных подходов.

Плюралистическая теория рассматривает принятие решений как результат конкурентной борьбы между существующими в обществе силами, в основном, между партиями и заинтересованными группами. Эти группы ("группы давления") действуют относительно автономно и в целом способны оказывать влияние на процесс принятия решений. В то же время, возможности этих групп в зависимости от ресурсов, которыми они располагают, весьма различны. Одно дело — представители крупного бизнеса, способные вкладывать значительные финансовые средства для получения требующейся им поддержки, другое дело — группы, располагающие существенно более скромными возможностями лоббирования.

Развивая эти позиции, представители элитистской теории приходят к более радикальному выводу — о невозможности принятия политических решений демократическим путем. С этой точки зрения, элита, т.е. представители высших слоев общества, занимающие в нем ключевые позиции, во всех ситуациях принимают решения самостоятельно, подчас не считаясь с интересами широких общественных слоев. Один из крайних вариантов элитизма — концепции "заговора", будь то финансовых воротил или всемирного масонства.

Отчасти схожей по аргументации является теория бюрократического принятия решений, согласно которой бюрократия, в силу присущих ей экспертных функций, оказывается способной узурпировать функции элиты и трансформировать решения в своих собственных интересах. Именно бюрократия, согласно такой позиции, оказывается главным социальным агентом в принятии и, особенно, реализации политических решений. В классической теории эта позиция восходит

111

 

к размышлениям К. Маркса и М. Вебера. Первый был убежден в буржуазной природе бюрократии, переводя борьбу с бюрократией в плоскость борьбы с буржуазией. Второй полагал, что бюрократия характерна для любого государства и противостоять ей в состоянии только сильный харизматический лидер, обращающийся за поддержкой своих действий непосредственно к народу, "через голову" бюрократии. В этих рассуждениях коренятся идеи и концепции политического лидерства, в частности, харизматического типа.

Несомненно, что лидер играет не последнюю роль в политических решениях. Однако роль эта не может быть одинаковой по всех случаях. Даже если лидер имеет достаточно четко очерченные законом полномочия, он способен в силу своих личностных качеств добиваться большего (или, наоборот, меньшего) в рамках этих полномочий. Примером активного лидерства может служить, например, деятельность Ф. Рузвельта в период реализации его "Нового курса" или М. Горбачева на начальном этапе его пребывания в должности Генерального секретаря, а затем и Президента СССР.

Каждая из этих позиций по-своему уместна и помогает понять специфику функционирования различных политических режимов. Ведь вполне очевидно, что не существует ни одной пары совершенно идентичных, одинаково функционирующих режимов. В одних случаях следует говорить о первоочередности влияния элиты и бюрократии, как, например, в ситуации с брежневским правлением. В других, как, скажем, при Сталине, очевидны решающая роль лидера и его способность осуществлять единоличное правление. Кроме того, важно иметь ввиду, что в ситуации стабильности ослабление лидерского потенциала ("рутинизация харизмы", говоря словами Вебера) более вероятно, чем в ситуации глубокого кризиса.

Принятие решений

Механизм принятия политических решений различен в каждом обществе. Но в каждом обществе он подразумевает наличие сходных элементов и стадий. Важность решений трудно переоценить. Любое решение обозначает собой определенный рубеж л политическом процессе, способствуя тем самым упорядочению политической жизни. Можно сказать, что политический процесс состоит из решений, не существует вне решений и является, no-существу, непрерывной цепью различных решений. Поэтому и сами решения было бы неверно рассматривать как единовременный акт. В политологии принято анализировать решения как некоторый процесс, выделяя стадии их разработки, непосредственно принятия и реализации. При этом само решение чаще всего определяется как "акт выбора среди возможных альтернатив в преодолении затруднительной ситуации" (25).

112

 

Далеко не всегда решение принимается рационально, с учетом всех возможных последствий и альтернатив. Например, в условиях недемократических систем нередки ситуации, когда решение принимается импульсивно, под влиянием эмоций лидера. Вообще фактор личности играет огромное значение в условиях тоталитарно-авторитарных режимов. Авторитарный лидер располагает всей полнотой власти, создавая и перестраивая "под себя" всю политическую систему, создавая свои собственные правила игры и политического поведения. В случае успеха может возникнуть ситуация, когда вся система будет работать в соответствии с иррациональными принципами. Советская политическая система, по крайней мере, при И. Сталине, во многом была построена в соответствии именно с такими принципами. Харизматический лидер, каким был Сталин, руководствовался лишь своим собственным пониманием ситуации и далеко не всегда был способен принять оптимальное решение. Яркий пример неадекватности сталинских решений — репрессии ценных военных кадров (таких, как маршал Тухачевский) накануне войны, а также игнорирование донесений военной разведки о готовящемся нападении на СССР. Поэтому теория рационального выбора, о которой мы упоминали в первой главе, весьма ограниченна в возможностях объяснять и предсказывать характер политических решений в недемократических обществах.

Тем не менее, даже в условиях недемократических, жестко авторитарных режимов существуют процедуры, имеющие универсальное значение и действующие в рамках любой политической системы. К ним относится, прежде всего, учет поступающих к ЛПР* информационных массивов. Информация играет огромную роль в принятии оптимального решения. Вообще решающими в принятии правильного и рационального решения можно считать два фактора — наличие полной, достоверной, умело организованной информации и необходимого запаса времени. В том случае, когда отсутствует хотя бы один из этих факторов, возникает ситуация кризиса, в которой различные лидеры действуют по разному, в соответствии с имеющимся у них личностным потенциалом. Если этот потенциал значителен, то решение в любом случае будет нести на себе заметный отпечаток личности лидера. "В кризисных ситуациях, — замечает X. Линц, — лидерство или даже просто присутствие личности, наделенной уникальными качествами и свойствами — как, например, Ш. де Голль — может оказаться решающим и не в состоянии быть предугадано никакой теоретической моделью" (26). Однако, если потенциал лидера недостаточен, то решение скорее всего будет принято в опоре на сложившиеся ценностные ориентации и организационные структуры. Нельзя исключать, что при этом решение окажется правильным, однако, очевидно, что в данном

* ЛПР — личность, принимающая решение.

8 - А. П. Цыганков       113

 

случае личностный выбор будет подавлен имеющимися традициями и стереотипами.

Роль, которая принадлежит лидеру в принятии политических решений, должна обсуждаться специально, т.к. возникающие здесь вариации могут быть самыми различными. Поэтому мы используем лишь одну из распространенных в политической науке типологий лидерства, способную продемонстрировать, сколь существенно может различаться роль лидера в принятии решений, а следовательно, и в функционировании политического режима. Ее автор, Джеймс Барбер, сформулировал теорию "президентского характера" (27), которая может быть суммирована следующим образом. Каждый лидер обладает своим уникальным характером, собственным набором качеств и характеристик, которые могут быть сведены к двум основополагающим измерениям. Первое измерение, или шкала — "активный—пассивный" — помогает понять, каким образом и в какой степени лидер вовлечен в свою работу. Какова длина его рабочего дня? Отвлекается ли он от проведения отпуска, чтобы выполнить свои служебные обязанности? Занят ли он поисками новых сфер приложения своей энергии? Стремится ли к самостоятельному выполнению тех задач, которые в ином случае могли бы быть возложены на плечи подчиненного ему персонала? Вторая шкала — "позитивный—негативный" — помогает понять не только степень и отличительные характеристики, но и внутреннее отношение, источники работоспособности лидера. Позитивная ориентация означает, что лидер получает удовольствие в процессе своего труда. Трудно избавиться от ощущения, пишет Барбер, что президенты типа Ф. Рузвельта, Г. Трумэна или Дж. Кеннеди, по крайней мере, в относительно благоприятные периоды своей деятельности, действительно наслаждались своим пребыванием в должности.

Схема 9 Типология президентского характера

Тип

 

Примеры

 

1. Активный— позитивный

 

Франклин Рузвельт, Гарри Трумэн, Джон Кеннеди

 

2. Активный — негативный

 

Вудро Вильсон, Герберт Гувер, Линдон Джонсон, Ричард Никсон

 

3. Пассивный — позитивный

 

Уильям Говард Тафт, Уоррен Хардинг

 

4. Пассивный— негативный

 

Кальвин Кулидж, Дуайт Эйзенхауэр

 

* Ист.: Hagoplan M.N. Regimes, Movements, and Ideologies. A Comparative Introduction to Political Science. N.Y., L., 1978. P. 95.

114

 

Изучая деятельность американских президентов и объединив два упомянутых измерения, Барбер получил следующую типологию президентского характера (см. схему 9).

Наиболее благоприятной для президентства Барбер считал комбинацию "активный—позитивный", наиболее неблагоприятной — "пассивный—негативный". Для активно-позитивного президента характерны такие качества, как способность убеждать и своей правоте окружающих, умение учиться и извлекать уроки из происходящего вокруг него, реализм и способность предвидения, гибкость и коммуникабельность. Легко убедиться в том, сколь значительным может быть влияние такой личности на политическую ситуацию, на характер политического режима. По этому поводу уместно вспомнить пример, который приводит другой американский исследователь Ф. Гринстайн (28)

В президента Ф. Д. Рузвельта, избранного в феврале 1933 г., но еще только вступившего в должность, была направлена пуля убийцы. Женщина из толпы отвела руку стрелявшего, и пуля не задела Рузвельта. В следующем месяце Рузвельт приступил к выполнению своих обязанностей. Его новаторское лидерство немедленно привело в действие реформаторские программы "нового курса", которые изменили не только функции, по и саму структуру американского правительства. А что, если бы, задается Гринстайн вопросом, пуля убийцы достигла цели?

В этом случае место Рузвельта занял бы его вице-президент, находившийся на данном посту в течение двух сроков, бывший техасский конгрессмен Джон Нанс Гарнер. Гарнер был консерватором. Рузвельтовский дух инноваций был ему абсолютно чужд. И хотя Гарнер, вероятно, отреагировал бы на возникшую зимой 1933 г. бедственную экономическую ситуацию, невозможно даже представить, чтобы он инициировал политические изменения того характера и масштаба, которые инициировал Рузвельт. Скорее, по мнению Грипстайна, можно предположить, что президентство Гарнера было бы до такой степени невосприимчивым к кризисным временам, что его результаты изменили бы весь ход американской истории, приведя к крушению демократии, сходному с тем, которое имело место в тс же годы в Германии и Испании.

Таким образом, лидерство призвано играть уникальную по своей важности роль в политике. Однако, как уже было замечено ранее, природа любого политического режима не исключает, а, напротив, предполагает, что решения осуществляются в соответствии с определенными принципами и этапами. Иными словами, ответственные политические решения, как правило, принимаются и осуществляются на основе отработанного механизма. Рассмотрим это на примере рацио

8*           115

 

налистской модели стадий принятия решений, которую приводит М.Н. Хагепан*. (См. схему 10.)

Схема 10

1. Определение проблемы.

 

ЛПР четко определяет границы проблемы, ее начало и конец, а также, то, чего он хотел бы добиться и результате решения проблемы.

 

2. Поиски информации.

 

Получив ясное представление о проблеме, ЛПР собирает специальную информацию, которой он не располагает для решения проблемы.

 

3. Оценка альтернатив.

 

Имея ясное представление о поставленных целях и усвоив всю необходимую информацию об имеющихся препятствиях на пути к ее достижению, ЛПР получает возможность следовать несколькими альтернативными курсами.

 

4. Выбор наилучшей из альтернатив.

 

После взвешивания недостатков и достоинств каждой из возможных альтернатив осуществляется выбор наиболее экономичной и эффективной из всех.

 

5. Реализация.

 

На этом этапе ЛПР может заняться разработкой субстратегических (тактических) приемов по достижению основной цели и ее непосредственному поэтапному осуществлению.

 

6. Корректировка.

 

В ходе реализации решения ЛПР получает живое представление о том, как работает запущенный процесс. На этом этапе он может вносить некоторую корректировку в принятое решение, хотя, по мнению рационалистов, 1 — 4 стадии позволяют свести такую корректировку к минимуму.

 

 

насчитывал семь таких стадий: разведка, позволяющая собрать необходимую информацию; рекомендации, позволяющая увидеть весь спектр имеющихся альтернатив; предписание, или авторитетный выбор одной из альтернатив; рассмотрение условий ее реализации; непосредственная реализация альтернативы, нередко с использованием административного или принудительного аппарата; оценка эффективности принятого решения и, наконец, истечение срока принятого решения. Э. Дауне выделял шесть таких стадий (см. табл. выше). В целом для первоначального рассмотрения вопроса может быть использована и более простая и достаточно универсальная схема, включающая в себя три основных этапа: 1) разработка, т.е. ознакомление с возникшей проблемой, оценка ее качественных особенностей и перспектив, взвешивание и учет имеющихся альтернатив; 2) непосредственно принятие решения, или выбор из числа имеющихся альтернатив, сопровождающийся утверждением соответствующих законопроектов и подготовкой финансовых и иных ресурсов для осуществления сделанного выбора; 3) исполнение, или реализация принятого решения и оценка его эффективности по истечении определенного срока времени. В различных обществах могут быть различными характер и способы получения информации, уровень разработки решения, стиль его принятия, даже порядок основных этапов, однако общая структура, механизм принятия решений являются универсальными в своем использовании.

Осуществление решений и оценка их эффективности

Таким образом, принятие любого решения представляет собой некоторый процесс, в рамках которого могут быть выделены этапы и совокупность функциональных институтов (структура). Первое измерение позволяет проанализировать решения с точки зрения длительности их осуществления, второе — с точки зрения их внутренней организации. В первом случае выделяют стадии принятия решений, во втором — обращают преимущественное внимание на взаимодействие управляющих структур (исполнительных, т.е. правительства и бюрократии; законодательных и судебных). Не слишком строгое понятие "механизм", по-видимому, объединяет в себе оба измерения.

После непосредственного принятия решения возникает проблема его практической реализации. И если принятие решения предполагало всестороннее обсуждение проблемы, учет всех влияющих или способных повлиять на ее решение факторов, а следовательно, в значительной степени находилось в сфере компетенции законодательных и консультирующих лидера структур, то осуществление решения целиком подчинено действию исполнительных органов и нуждается не только в нормативной основе их деятельности, но и в соответствующих фи

117

 

нансовых вложениях. Таким образом, для эффективного решения проблемы недостаточно, чтобы само решение было легитимным, т.е. признанным основными общественными слоями и правящими группами. Предполагается, что такая легитимность достигается на начальных этапах принятия решения, когда в предложении альтернатив принимают участие все влиятельные в обществе силы, а сам выбор одной из альтернатив является результатом согласования всего набора имеющихся интересов и позиций. Не менее существенно, чтобы такое согласование предусматривало необходимые финансовые ассигнования.

Приведем один пример из недавнего российского прошлого. Эксперимент по демонтажу административной экономики после известных событий в августе 1991 года осуществлялся, во-первых, с опорой на огромный в то время авторитет президента Б. Ельцина, во-вторых, с учетом мнений и советов квалифицированных специалистов в области макроэкономики в стране и за рубежом. Однако уже к концу 1993 — началу 1994 года множество специалистов заговорило о том, что эксперимент этот едва ли удался. Коротко перечислим цели, ставившиеся реформаторами: создание реального и открытого рынка товаров и услуг, который возникает в результате либерализации цен, неуклонно ведущей к их стабилизации и постепенному росту покупательной способности населения; создание реальных стимулов для деловой активности промышленных предприятий и избавление от избыточной рабочей силы, т.е. неизбежные банкротства и определенный уровень безработицы; стабилизация цен и обменного курса. Е. Гайдар считал возможным решение этих задач в течение одного—двух лет, однако по прошествии двух лет было вполне очевидно, что из поставленных целей успешным, да и то лишь отчасти, можно было считать достижение первой из них — наполнение полок магазинов товарами первой необходимости. Можно также с оговорками признать, что у предприятий в условиях нависшей над ними угрозы закрытия появились определенные стимулы активности, однако к отмеченному периоду они не привели, как ожидалось, ни к безработице, ни к увеличению ВВП.

Причины неудачи российского варианта "шоковой терапии" могут оцениваться по-разному (29). Возможно справедливы и оценки экономистов, считающих, что даже в таком варианте "шоковая терапия" подтолкнула движение российской экономики в рыночном направлении. Но нельзя не видеть другого: принятое реформаторами на начальной стадии решение оказалось плохо подготовленным с точки зрения анализа имеющихся ресурсов, прежде всего материальных, финансовых. В этом причина того, что подобно известной программе "500 дней" программа поставгустовских реформ оказалась трудноосуществимой. Не был продуман социальный механизм реализации принятых решений. Советские реформаторы, как, например, Хрущев или Косыгин,

118

 

привыкли в реализации решений опираться на партийно-советский аппарат, на сросшуюся между собой политическую и экономическую бюрократию. Очевидно, что эта сила является наиболее могущественной и в постсоветское время. Предпринятая Гайдаром попытка игнорировать или просто недооценить мощь этой силы не могла завершиться успешно. Таким образом, поставгустовский режим оказался во многом экономически неэффективным, неверно оценив имеющиеся в его распоряжении ресурсы и не будучи в состоянии осуществить принятые экономические решения.

«все книги     «к разделу      «содержание      Глав: 37      Главы: <   10.  11.  12.  13.  14.  15.  16.  17.  18.  19.  20. >