3. Виды ответственности за нарушение земельного законодательства

В земельно-правовой литературе сложилось мнение о существовании трех видов (некоторые авторы называют эти виды формами) ответственности за нарушение земельного законодательства: уголовной, административной и дисциплинарной. Неблагоприятные последствия имущественного порядка (возмещение вреда, причиненных убытков и др.) называются неоднозначно: и как имущественная (материальная) *1, и как гражданско-правовая ответственность *2.

_____

*1. См.: Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник. - М., Юрист, 1998, с. 357.

*2. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации /Под ред. Боголюбова С.А. - М., Изд. г-на Тихомирова М.Ю., 1998, с. 300.

В ЗК РФ говорится об уголовной, административной, дисциплинарной ответственности за земельные правонарушения и о возмещении вреда, причиненного земельными правонарушениями (ст. 74, 75, 76). Лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в прядке, установленном законодательством. Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред (ст. 74 ЗК РФ).

Уголовная ответственность. Субъектами уголовной ответственности закон признает только граждан и должностных лиц. Она наступает за совершение преступлений. Под ними понимаются виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные УК РФ под угрозой наказания (п. 1 ст. 14 УК РФ).

Общественно опасные деяния, нарушающие нормы земельного законодательства и земельный правопорядок, в ряде случаев также признаются преступлениями.

УК РФ 1996 г. значительно сократил количество общественно опасных правонарушений в области земельного правопорядка, признаваемых преступлениями. В законе сейчас таким общественно опасным деянием названа порча земли (ст. 254 УК РФ). Под нею понимается отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшее причинение вреда здоровью человека или окружающей среде.

Преступлением в области земельного правопорядка можно считать регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения (ст. 170 УК РФ).

В какой-то мере дискуссионными являются высказывания некоторых авторов, которые включают в перечень "земельных" преступлений те, что входят в группу экологически опасных общественных деяний, одновременно причиняющие ущерб земельным ресурсам. Речь идет о нарушении правил охраны и использования недр (ст. 255 УК РФ), нарушении охраны окружающей среды (ст. 246 УК РФ), нарушении режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262 УК РФ). И совершенно неприемлемо относить к "земельным" преступлениями такие составы, как уничтожение или повреждение имущества (ст. 167, 168 РФ). Такой подход неправилен хотя бы потому, что земля - это объект природного происхождения. В ГК РФ она лишь приравнена к имущественным объектам для удобства функционирования рыночного земельного оборота. К тому же повреждение земли как имущественного объекта по существу особо изложено в ст. 254 УК РФ о порче земли.

Административная ответственность. Основным видом названной ответственности выступает административный штраф, налагаемый уполномоченными органами государственного земельного контроля за нарушение земельного правопорядка. Земельные правонарушения, за которые может применяться административная ответственность, к сожалению, ныне не перечислены в ЗК РФ. Они поименованы в КоАП РФ не как самостоятельная правовая категория, а в виде разновидности административных правонарушений в области охраны собственности либо в области охраны окружающей природной среды и природопользования (гл. 7 и 8 КоАП РФ).

Первую группу земельных правонарушений составляют: самовольное занятие земельного участка; уничтожение межевых знаков границ земельных участков; пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией); самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых; самовольная добыча янтаря; самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения лицензии; самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; самовольное занятие участка лесного фонда или уничтожение леса, не входящего в лесной фонд; самовольная переуступка права пользования землей, недрами, участком лесного фонда, участками леса, не входящего в лесной фонд, или водными объектами; проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия; ведение археологических разведок и раскопок без разрешения; незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения.

Другую группу земельных правонарушений, поименованных как правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, составляют: порча земли; невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; использование земель не по целевому назначению; невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв; нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и некоторые иные.

"Разброс" земельных правонарушений среди разных видов административных правонарушений - это, на наш взгляд, не удачная законодательная практика классификации административных правонарушений.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

О совершении административного правонарушения составляется протокол. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении признаются:

непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Названные материалы, сообщения и заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.

Органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель (главный государственный инспектор Российской Федерации и его заместитель, главные государственные инспекторы субъектов Федерации, городов и районов, их заместители), рассматривают дела об административных правонарушениях при самовольном занятии земельных участков, уничтожении межевых знаков границ земельных участков, самовольной переуступке права пользования землей, искажении сведений о состоянии земель, порче земель, невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, использовании земель не по целевому назначению, невыполнении обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв.

По ряду правонарушений в области использования земель меры административной ответственности могут применять другие уполномоченные органы.

Органы, осуществляющие государственный надзор в области мелиорации земель, могут привлекать к административной ответственности за проведение мелиоративных работ с нарушением проекта либо правил эксплуатации мелиоративных систем.

Органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, вправе привлекать к административной ответственности за уничтожение знаков, определяющих границы защитных полос и водоохранных зон водных объектов, за самовольную переуступку права пользования водным объектом.

Органы, уполномоченные в области использования и защиты лесного фонда, вправе привлекать к административной ответственности за самовольное занятие участков лесного фонда и земель, не входящих в лесной фонд, за повреждение или уничтожение знаков особо охраняемых природных территорий, за самовольную переуступку права пользования участками лесного фонда.

Органы охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков вправе привлекать к административной ответственности за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях.

Органы государственного горного и промышленного надзора налагают административные взыскания за невыполнение обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки полезных ископаемых и общераспространенных полезных ископаемых.

В Положении о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, которое было утверждено постановлением Правительства РФ N 1362 от 23 декабря 1993 г. *1, названы специально уполномоченные органы государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, которые вправе налагать административные штрафы за нарушение земельного законодательства. В настоящее время система федеральных органов исполнительной власти уточнена Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 *2. Государственный земельный контроль теперь возложен на Росземкадастр, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство сельского хозяйства РФ, Министерство здравоохранения РФ.

_____

*1. СЗ РФ, 1994, N 2, ст. 78.

*2. СЗ РФ, 2000, N 21, ст. 2168.

При осуществлении контрольных функций они вправе в пределах своих полномочий налагать административные взыскания.

Росземкадастр в пределах своей компетенции в установленном порядке рассматривает дела об административных правонарушениях и налагает административные наказания, предусмотренные КоАП РФ. Он вправе также направлять материалы о нарушении земельного законодательства в правоохранительные органы и суды.

Министерство сельского хозяйства РФ рассматривает в установленном порядке дела об административных правонарушениях в области мелиорации земель сельскохозяйственного назначения.

Министерство природных ресурсов РФ в пределах своей компетенции имеет право рассматривать в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагать административные наказания, а также направлять материалы о нарушениях законодательства Российской Федерации о недрах, о животном мире, об охране окружающей природной среды, водного и лесного законодательства в органы внутренних дел, прокуратуру, суд, предъявлять в установленном законом порядке в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба (вреда), причиненного недрам, водным объектам, лесному фонду, окружающей природной среде.

Органы Санитарно-эпидемиологической службы Минздрава РФ налагают штрафы за:

самовольное строительство в случаях нарушения санитарно-эпидемиологических правил и норм по охране почв;

проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель;

загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивными веществами, заражение возбудителями бактериальных, паразитарных и инфекционных заболеваний;

уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение выданных должностными лицами органов санитарно-эпидемиологической службы предписаний по вопросам устранения нарушений земельного законодательства.

В названных органах создаются инспекции по наложению административных штрафов, которые на основании протоколов и актов инспекторов о выявленных нарушениях решают вопросы наложения на виновных административных наказаний. Штраф может налагаться не сразу. Инспектор, выявив нарушение, может дать письменное предупреждение. Оно - не мера взыскания, а предупреждение о добровольном восстановлении земельного правопорядка. Если и после этого нарушитель продолжает противоправные действия, инспектор составляет акт и протокол о нарушении земельного законодательства (при участии землеустроителя, других специалистов, нарушителя) и передает в инспекцию.

Процессуальный порядок применения мер административной ответственности регламентирован в КоАП РФ.

Имущественная ответственность за нарушение земельного законодательства. ЗК РФ возлагает на юридических лиц и граждан обязанность возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений (п. 1 ст. 76 ЗК РФ).

Данную ответственность не правильно именовать материальной, как это иногда наблюдается в литературе. Материальная ответственность - категория трудового права. Она возлагается на лиц, занятых трудовой деятельностью и причинивших ущерб своему работодателю во время работы небрежным исполнением профессиональных обязанностей.

Имущественную ответственность за нарушение земельного правопорядка неправильно считать гражданско-правовой *1.

_____

*1. См.: Земельное право. Учебник для вузов. - М., Норма-Инфра-М, 1998, с. 184.

Основанием ответственности за нарушение земельного правопорядка выступает нарушение не имущественных интересов лица, что характерно для гражданско-правовой ответственности, а причинение вреда земельным ресурсам. Он возмещается, прежде всего, с учетом природно-ресурсной сущности земли. Такой вред наступает обычно при самовольном занятии земельных участков. Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками (п. 2 ст. 76 ЗК РФ).

Отказ нарушителю земельного правопорядка в возмещении внесенных им затрат в земельный участок и есть земельно-имущественная ответственность в истинном смысле ее понимания. Это, конечно, не единственное неблагоприятное воздействие имущественного характера на нарушителя земельного правопорядка. Юридические лица и граждане обязаны возместить вред, причиненный ими в результате нарушения земельного законодательства также в других случаях.

Так, приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, сносе зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет (п. 3 ст. 76 ЗК РФ).

Понятие самовольной постройки дано в гражданском законодательства (п. 1 ст. 222 ГК РФ) Под нею понимается жилой дом, другое сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм.

Удовлетворяя требования о возмещении вреда, причиненного загрязнением и порчей земель, суды должны обязывать лицо, ответственное за причинение вреда, возместить его в натуре или возместить причиненные убытки (ст. 1082 ГК РФ).

Суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно (п. 3 ст. 1083 ГК РФ).

Напомним, что применяется Положение о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства, утвержденное постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 (с уточнениями, внесенными постановлениями от 27 декабря 1994 г. N 1428, от 27 ноября 1995 г. N 1176, от 1 июля 1996 г. N 778) *1. Оно предусматривает правила возмещения убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков для государственных и общественных нужд, а также ограничением прав пользователей земли (кроме случаев установления охранных зон или округов санитарной охраны вокруг земель природоохранного, природно-заповедного и оздоровительного назначения) или ухудшением качества их земель в результате влияния, вызванного деятельностью предприятий, учреждений, организаций и граждан. Конечно, убытки, причиненные изъятием или временным занятием земельных участков для государственных и общественных нужд, причиняются правомерными действиями, предусмотренными законом. За подобные действия наступает не имущественная ответственность, а компенсация убытков в порядке, предусмотренном в правовых актах. Однако правила и основания возмещения подобных убытков, причиненных земельным ресурсам могут применяться в качестве имущественной ответственности за нарушения земельного законодательства в случаях, когда речь идет о возмещении стоимости плодово-ягодных, защитных и иных многолетних насаждений, незавершенного производства, убытков (затрат), необходимых для восстановления ухудшенного качества земель, вызванных возникшими неудобствами землевладения, землепользования, убытков, причиненных нарушением работы оросительных, осушительных, противоэрозионных и противоселевых сооружений, нарушением функционирования водных источников и другие убытки, вызванные неправомерным нарушением естественного или созданного людьми процесса функционирования земельного объекта.

_____

*1. См.: Земельное законодательство. - М., Интел-Синтез, 1997, с. 213.

Размеры возмещения убытков, причиненных нарушением земельного правопорядка в названных случаях, на наш взгляд, правильнее исчислять не по гражданско-правовому законодательству, разрешающему кредитору требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем доходы, которые получило лицо, нарушившее право (ст. 15 ГК РФ), а по особому земельному или природоохранному законодательству, основу которого составляет принцип "сбережения природного объекта для последующих поколений в улучшенном состоянии". Для реализации этого принципа необходимо принятие особого законодательного акта, регламентирующего правила исчисления и взыскания с нарушителей земельного правопорядка вреда, причиненного их действиями земельным ресурсам.

Дисциплинарная ответственность за нарушение земельного законодательства. В учебной литературе можно встретить утверждение, что все деяния (действия и бездействие), нарушающие земельное законодательство, но не носящие характер административного проступка или уголовного преступления, относятся к дисциплинарным поступкам *1. На наш взгляд, это утверждение не точно. Дисциплинарный проступок - это виновное неисполнение трудовой обязанности во время работы. Следует считать правильным, что дисциплинарные взыскания могут применяться за нарушение земельного законодательства только к тем работникам, в чьи трудовые функции входит соблюдение земельно-правовых норм *2. Чтобы возложить на виновного дисциплинарную ответственность за нарушение земельного законодательства, необходимо идеальное совпадение дисциплинарного проступка и земельного правонарушения, то есть неисполнение работником трудовой обязанности одновременно было бы нарушением им земельного правопорядка (неисполнение земельной обязанности, возложенной законом на собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора).

_____

*1. См.: Земельное право. Учебник для вузов. - М., Норма-Инфра-М, 1998, с. 175.

*2. См.: Ерофеев Б.В. Земельное право. Учебник. - М., Юрист, 1998, с. 352.

Если проанализировать обязанности собственников и иных правообладателей земельных участков по их использованию (ст. 42 ЗК РФ), то мы обнаружим, что все они, как правило, возлагаются на субъектов, которым принадлежат земельные участки. Неисполнение ими земельных обязанностей - это нарушение земельного законодательства и административное правонарушение. Для применения дисциплинарной ответственности необходима совокупность дисциплинарного проступка и земельного правонарушения. Она наступает тогда, когда в трудовом договоре работника с правообладателем земельного участка в числе трудовых обязанностей названы требования о соблюдении конкретных правил использования земельного участка. Например, когда тракторист сельскохозяйственной организации пашет землю с нарушением агротехнических правил обработки земли, он одновременно совершает дисциплинарный проступок и нарушает требование земельного законодательства о недопущении деградации и ухудшения плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения.

Земельно-правовая ответственность. Мы разделяем взгляд о существовании земельной ответственности как самостоятельной правовой категории. Например, действующее земельное законодательство предусматривает, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращается принудительно при использовании земельного участка не в соответствии с его целевым назначением, использованием земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки, при не устранении совершенных умышленно земельных правонарушений, систематической неуплате земельного налога и в некоторых других случаях. Например, при неиспользовании в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. Из трехлетнего срока исключается время, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование (п. 2 ст. 45 ЗК РФ).

Земельно-правовая ответственность в виде изъятия земельного участка за использование земли не по целевому назначению, нерациональное использование земельного участка, использование способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки и в некоторых иных случаях ныне содержится в законодательных актах ряда субъектов Федерации. Например, Саратовская областная дума 21 мая 1997 г. приняла Закон Саратовской области "О прекращении прав на землю на территории Саратовской области", в котором сформулированы подобные основания для применения земельно-правовой ответственности.

ГК РФ содержит гл. 17, предусматривающую меры, которые мы можем именовать земельно-правовой ответственностью. Так, земельный участок может быть изъят у собственника, если использование его осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки (ст. 285 ГК РФ).

Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков и устанавливать порядок предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях, определяется земельным законодательством.

Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. При несогласии собственника с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить в суде требование о продаже участка (ст. 286 ГК РФ).