§ 1. Общая характеристика горного права

Правовое регулирование использования ресурсов недр в Российской Федерации имеет исключительно важное значение, определяемое их ролью в жизни настоящих и будущих поколений России. На территории Российской Федерации в настоящее время открыто, разведано и разрабатывается более 35 000 месторождений топливно-энергетического, металлургического и нерудного сырья (включая месторождения общераспространенных полезных ископаемых – песка, глины, щебня, гравия и др.). Суммарная ценность ресурсов недр России оценивается на сумму не менее 28 трлн. долларов США. Стоимость ежегодно добываемых полезных ископаемых составляет около 100 млрд. долларов США (без учета общераспространенных полезных ископаемых). Общий объем поступлений от добычи ресурсов недр в России в 2000г. составил около 800 млрд. рублей.

Горное право является одним из крупнейших институтов Особенной части природоресурсного права. Ряд исследователей считают горное право самостоятельной отраслью российского права, однако с такой точкой зрения сложно согласиться. В пользу этого говорит то, что практически невозможно выделить особенности метода правового регулирования отношений по поводу использования недр по сравнению, например, с методом регулирования водных, лесных отношений, отношений по поводу использования объектов животного мира. Отличий же в предмете правового регулирования явно не достаточно для признания соответствующей системы норм самостоятельной отраслью права.

Отношения, регулируемые Федеральным Законом РФ “О недрах”, являющимся одним из базовых нормативных актов горного права, перечислены в Преамбуле названного закона. К ним относятся: отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей. Отношения, возникающие в связи с использованием минеральных (неживых) ресурсов, регулируются также рядом других федеральных законов. Федеральный закон “О соглашениях о разделе продукции”, как указано в его Преамбуле, устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории РФ, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ на условиях соглашений о разделе продукции. ФЗ РФ “О континентальном шельфе Российской Федерации” определяет статус континентального шельфа РФ, суверенные права и юрисдикцию России на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Федеральный закон РФ “Об исключительной экономической зоне Российской Федерации” определяет статус исключительной экономической зоны РФ, суверенные права и юрисдикцию РФ в ее исключительной экономической зоне и их осуществление в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Федеральные законы РФ “О недрах”, “О континентальном шельфе РФ”, “Об исключительной экономической зоне РФ” регулируют определенные общественные отношения, связанные с добычей природных ресурсов недр, а также ряд отношений, не связанных с их извлечением из окружающей среды. Следует иметь в виду, что отношения, регулируемые нормативными актами отрасли законодательства и предмет правового регулирования соответствующего института (отрасли) права не всегда совпадают. Например, если ФЗ РФ “О недрах” регулирует, в частности, отношения, связанные с охраной недр, то это еще не свидетельствует о том, что отношения по охране недр должны быть отнесены к предмету правового регулирования горного права. Представляется достаточно очевидным, что такого рода отношения должны быть включены в предмет экологического права. Поэтому закономерно встает вопрос о том, какие же отношения составляют предмет правового регулирования института горного права.

Предмет правового регулирования отрасли природоресурсного права составляют отношения, связанные с добычей (извлечением) природного ресурса из окружающей природной среды, а также предшествующие и связанные с ними отношения. Горное право, являясь одним из институтов Особенной части природоресурсного права, не может иметь предметом своего правового регулирования отношения, выходящие за пределы предмета самой отрасли права. Горное право, как система норм, предполагает наличие определенной совокупности общественных отношений, которую она призвана регулировать. Обычно такие отношения принято называть “горными отношениями”. Применение этого термина для обозначения отношений, опосредуемых горным законодательством, не вызывает возражений. Необходимо лишь определить их содержание.

Горное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие при поиске, оценке, разведке и добыче ресурсов недр и неживых ресурсов (минеральных ресурсов вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, другие возможные виды неживых ресурсов, которые могут быть извлечены из окружающей природной среды) территории Российской Федерации, континентального шельфа РФ и неживых ресурсов исключительной экономической зоны Российской Федерации. Необходимо учитывать, что к территории Российской Федерации относятся, кроме внутренних водоемов, внутренние морские воды и территориальное море РФ.

Наряду с перечисленными отношениями существует достаточно большая группа иных общественных отношений, регулируемых нормативными актами горного законодательства и не связанных с извлечением ресурсов недр (помимо не рассматриваемых в рамках природоресурсного права отношений по охране ресурсов недр и неживых ресурсов исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ). Это, например, предусмотренные ст. 6 ФЗ РФ “О недрах” отношения по: строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образованию особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости). Аналогичного рода отношения регулируются и ст.18 ФЗ РФ “Об исключительной экономической зоне РФ”. Это отношения по проведению ресурсных и морских научных исследований. Федеральный закон РФ “О континентальном шельфе РФ” также опосредует ряд отношений, непосредственно не связанных с извлечением живых и неживых ресурсов континентального шельфа России. К ним относятся, прежде всего, предусмотренные главами IV, V, VI названного закона отношения по созданию искусственных сооружений и прокладке подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе; проведению морских научных исследований на континентальном шельфе, захоронению на континентальном шельфе отходов и других материалов.

Рассматриваемые отношения, хотя и регулируются нормативными актами горного законодательства, однако в предмет правового регулирования природоресурсного права и, соответственно, горного права, не включаются. Для определения места в системе российского права норм, регулирующих указанные отношения, было бы полезно обратиться к понятию “сфера действия отрасли права”.

Если отношения по поиску, оценке, разведке и добыче ресурсов недр, других неживых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации включаются в предмет горного права, то отношения по поводу этих же ресурсов, не связанные с их извлечением (т.н. эксплуатационное ресурсопользование) следовало бы относить к сфере действия природоресурсного права.

Понятие “сфера действия отрасли права”, не совпадая с предметом правового регулирования, имеет самостоятельное значение как для природоресурсного права, так и для других отраслей российского права. Теоретическое обоснование содержания сферы действия отрасли права выходит за пределы настоящего учебного пособия, и составляет предмет самостоятельного исследования. Здесь же необходимо хотя бы кратко изложить подход автора к его пониманию. Использование такой юридической категории, как сфера действия отрасли права, влечет за собой определенные теоретические и практические выводы. Применение в юридической терминологии этого понятия и дальнейшая его разработка поможет решить ряд немаловажных вопросов. Во-первых, разграничение сферы действия и предмета правового регулирования отрасли права будет способствовать уточнению круга общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования отрасли, что является основополагающим вопросом для любой отрасли права. Во-вторых, появляется еще один критерий вычленения из системы российского законодательства определенной совокупности правовых норм и регулируемых ими отношений, “не вписывающихся” в рамки традиционной системы отраслей российского права. Юридическая категория “сфера действия отрасли права” определяет круг тех общественных отношений, которые регулируются нормативными актами отрасли законодательства, но, вместе с тем, не включаются в предмет соответствующей отрасли права. В-третьих, указанное разграничение будет содействовать более глубокому пониманию природы субсидиарности. Это объясняется тем, что субсидиарно нормы права применяются к отношениям, входящим в сфере действия отрасли и не включенных в предмет ее правового регулирования.

Указав на совокупность общественных отношений, регулируемых отраслевым законодательством, нельзя с уверенностью утверждать, что точно определен предмет отрасли права. Это утверждение кажется противоречивым только на первый взгляд. Несовершенство юридической техники зачастую приводит к тому, что в нормативных актах отрасли законодательства можно найти нормы, не относящиеся к системе отрасли права. Это может привести к ошибочному выводу о том, что отношения, опосредуемые нормативным актом, должны составлять предмет правового регулирования соответствующей отрасли права. Иными словами, погрешности нормотворчества могут послужить причиной отождествления ряда нормативных актов с законодательством отрасли права.

Объективно существуют различные группы общественных отношений, которые регулируются не одной, а двумя, тремя и более отраслями законодательства. Отношения по захоронению на континентальном шельфе отходов и других материалов должны регулироваться нормами горного и экологического законодательства. Отношения, например, по строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образованию особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, регулируются нормами горного, экологического, гражданского законодательства. Немало сходных примеров можно привести из институтов водного, лесного, фаунистического права. Это лишний раз свидетельствует о взаимосвязанности не только отраслей, но соответствующих правовых институтов российского права.

Безоговорочно относить рассматриваемые отношения к предмету правового регулирования лишь одной из указанных отраслей права было бы не совсем корректно. Поэтому с неизбежностью встает вопрос о месте норм, регулирующих такие “пограничные” отношения, в системе российского права. Едва ли кто-нибудь из специалистов-отраслевиков согласится с тем, что ряд норм гражданского, экологического права, регулирующих отношения по строительству и эксплуатации подземных сооружений, прокладке трубопроводов и др., следует изъять из системы гражданского, экологического, административного, других отраслей права и объявить их частью системы горного права.

В приведенных примерах указание только на группу общественных отношений, которые должна регулировать отрасль права, не дает ясного представления о ее предмете. Перечисленные общественные отношения регулируются нормами различных отраслей российского права, и объявлять их предметом правового регулирования только природоресурсного права было бы, вероятно, ошибочно. Различные отрасли права невозможно разъединить хотя бы потому, что фактические (жизненные) отношения, которые они призваны регулировать, переплетены между собой неразрывно.

Уточнить содержание предмета правового регулирования, разграничить сферу действия отрасли права и предмет правового регулирования можно, используя категорию субсидиарного применения норм права. Субсидиарно могут применяться нормы, не входящие в систему отрасли права – реципиента, поскольку совокупность норм, составляющих отрасль права, должна регулировать лишь отношения, входящие в ее предмет. Предмет правового регулирования – это не вся совокупность общественных отношений, регулируемых отраслью права. Это наиболее значимые, важные общественные отношения, составляющие сущность данной отрасли права, которые не могут опосредоваться нормами иных отраслей. Если предположить обратное, то с неизбежностью следует прийти к выводу о том, что к отношениям, составляющим предмет правового регулирования определенной отрасли, могут применяться нормы и иных отраслей права. В таком случае крайне сложно провести разграничение системы российского права по отраслям. Вместе с тем, регулирование определенных общественных отношений нормами различных отраслей права существует объективно. Признавая как это обстоятельство, так и то, что предмет правового регулирования является важнейшим критерием самостоятельности отраслей права, сложно отрицать самостоятельность такого правового явления, как сфера действия отрасли права.

В природоресурсном праве предмет правового регулирования составляют отношения, возникающие при извлечении природных ресурсов из окружающей среды. Другие отношения, например, по созданию и эксплуатации подземных сооружений, иному использованию природных ресурсов без их изъятия из окружающей среды, находятся в связи с использованием ресурсов, являются производными, вторичными. Такие отношения регулируются нормами смежных отраслей права (экологического, гражданского, административного и др.) и не должны включаться в предмет природоресурсного права. Они составляют сферу его действия.

Другим критерием, разделяющим предмет правового регулирования и сферу действия отрасли права, является метод правового регулирования. Метод правового регулирования обусловливается предметом отрасли. Следовательно, предмет отрасли права составляют лишь те отношения, которые регулируются с помощью метода, присущего только данной отрасли. Если же упорядочение общественных отношений, регулируемых законодательством отрасли, осуществляется методами, не характерными для данной отрасли права, либо методами, сочетающими в себе различные способы нормативного воздействия, то такие отношения можно отнести только к сфере действия отрасли.

Рассмотренные связи предмета, метода правового регулирования и сферы действия отрасли позволяют определить сферу действия отрасли права как совокупность общественных отношений, не входящих в предмет правового регулирования отрасли, но упорядоченных ее нормами и допускающих субсидиарное применение к ним норм смежных отраслей права.

Разграничив таким образом предмет горного права и сферу его действия, можно утверждать, что предмет правового регулирования горного права – это общественные отношения, связанные с извлечением ресурсов недр, других неживых ресурсов территории Российской Федерации и исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. В сферу действия горного права при этом включаются отношения по использованию ресурсов недр, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, не связанные с их извлечением. Сфера действия горного права включает в себя предмет его правового регулирования, поэтому к горным отношениям следует отнести отношения по добыче природных ресурсов недр, других неживых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, а также не связанные с их изъятием из окружающей среды.

Горные отношения, урегулированные нормами горного права, трансформируются в горные правоотношения, участники (субъекты) которых наделяются горным законодательством субъективными правами и юридическими обязанностями, совокупность которых составляет содержание горных правоотношений.