§3. Характеристика субъектов уголовной политики.

В систему субъектов уголовной политики входит множество различных по своей структуре и выполняемым задачам и функциям государственных органов. Их объединяет то, что они принимают участие в разработке и реализации задач уголовной политики, а различие состоит в характере выполняемых задач и функций и принадлежности к конкретному уровню государственного либо муниципального управления.

К субъектам уголовной политики, определяющим направления развития уголовной политики Российской Федерации и руководящим ее реализацией в масштабе страны, относятся: Президент, Правительство, Федеральное Собрание Российской Федерации.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 80) выступает как глава государства и в силу этого наряду с Другими обязанностями определяет основные направления внутренней политики государства.

Конституция отводит Президенту Российской Федерации особую роль в доле защиты прав и свобод человека и гражданина. Он выступает гарантом прав и свобод, издает указы, касающиеся их защиты.

Полномочия Президента направлены на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти, в том числе и при разработке и реализации МДП уголовной политики (ее концептуальные, директивно-политических аспекты); при обеспечении деятельности субъектов уголовной политики по подготовке соответствующих нормативных правовых актов, направленных на противодействие преступности; в обеспечении прав и свобод личности, защите от преступлений, осуществлении правосудия. Конституция устанавливает полномочия Президента Российской Федерации, включая и те, которые относятся к его взаимоотношениям с исполнительной (ст. 83), законодательной (ст. 84) властями.

Президент Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы, т.е. ему принадлежит право вносить законопроекты (в их числе и обеспечивающие борьбу с преступностью) в Государственную Думу. На Президента возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы, в том числе образующие правовую основу уголовной политики. Эта традиционная функция главы государства, придающая закону обязательную силу, также может быть использована для проведения определенной линии в уголовной политике.

В Конституции также установлено, что Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Эти послания не имеют обязательной силы, но соответствующие их разделы, касающиеся состояния и направлений борьбы с преступностью и охраны личности в данной сфере, несут в определенном смысле директивно-политический характер и важны для разработки уголовной политики.

Правительство Российской Федерации осуществляет государственную власть наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации. Оно обеспечивает осуществление законов на практике, контролирует их исполнение органами исполнительной власти всех уровней.

В соответствии со ст. 114 Конституции на Правительство возложен широкий круг задач, в их числе: осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка, борьба с преступностью. С этим связан ряд вопросов, требующих разрешения: от выработки концептуальных положений уголовной политики, подготовки законопроектов, вносимых в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу, до практической реализации уголовной политики через соответствующие правоохранительные органы, входящие в состав органов исполнительной власти различных уровней.

На основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивающие реализацию уголовной политики, и организует их исполнение. Формами мер реализации уголовной политики в рамках постановлений Правительства являются, например, федеральные целевые программы но усилению борьбы с преступностью, Концепция по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и другие подобные акты.

Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет на общегосударственном уровне законодательную власть, обеспечивает нормативную правовую базу уголовной политики. Важно отметить, что как представительный орган Федеральное Собрание отражает позицию населения страны, влиятельных Политических сил российского общества, а значит, и их мнение в основных положениях развития уголовной политики.

Федеральное Собрание, таким образом, обеспечивает разработку правовой базы федерального, общегосударственного уровня, на основе которой должна строиться правовая база уголовной политики, учитывающая региональные особенности на уровне субъектов Российской Федерации. На местном уровне, как правило, осуществляется реализация уголовной политики путем создания необходимых организационных, ресурсных и иных возможностей данного уровня управления.

Баланс интересов в разработке законодательной базы уголовной политики определен структурой и функциями Федерального Собрания, состоящего из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Совет Федерации в большей степени представляет региональные, местные интересы, а Государственная Дума - совокупные интересы населения страны. Наряду с участием в Принятии федеральных законов, определяющих нормативную правовую базу уголовной политики, Совет Федерации в соответствии с Конституцией, принимает решение о формировании состава таких федеральных органов, как Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, а также назначает И освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации. Федеральные суды образуют судебную систему России, а Генеральный прокурор возглавляет единую централизованную систему прокуратуры страны.

Государственная Дума наряду с принятием федеральных законов, формирующих уголовную политику России, может объявлять амнистию. Амнистия, как частичное или полное освобождение от наказания лиц, которые совершили преступление, либо замена наказания на более мягкое, относится к исключительной компетенции Государственной Думы. Субъекты Российской Федерации эти вопросы решать не могут.

Важным средством совершенствования уголовной политики является права законодательной инициативы. Таким правом наряду с Президентом и Правительством Российской Федерации обладают депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, Совет Федерации, законодательные органы субъектов Федерации, а также Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (по вопросам, отнесенным к их компетенции).

Субъектами, разрабатывающими теоретические аспекты и доктринального положения уголовной политики, являются прежде всего научно-исследовательские и образовательные учреждения. В этих учреждениях в раках научно-исследовательской деятельности по поручению органов исполнительной и законодательных властей либо по собственной инициативе разрабатываются концептуальные подходы и законопроекты, касающиеся проблем уголовной политики. Например, при подготовке уголовного кодекса свои предложения представляли более 140 образовательных и научно-исследовательских учреждений.

Данные проблемы исследуются, в частности, в научных учреждениях Российской Академии наук и ее головном учреждении по проблемам права - Институте государства и права. В нем разрабатывались или проходили правовую экспертизу все важные для уголовной политики законопроекты. ~^~ Нельзя не упомянуть Институт сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Большую работу проводят созданные во многих правоохранительных ведомствах правовые управления, которые в пределах своей компетенции осуществляют подготовку проектов нормативных правовых актов, дают заключения по проектам нормативных документов других ведомств, касающихся уголовной политики и деятельности ее субъектов.

Наконец, следует рассмотреть группу субъектов преимущественно реализующих уголовную политику.

Судебная система Российской Федерации включает в себя Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, суды краев (областей), городов федерального значения, автономной области, автономных округов, районные суды и военные суды, а также мировых судей. Указанные суды выносят судебные решения по административным и уголовным делам. В рамках своей компетенции они осуществляют в процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, дают разъяснения по вопросам судебной практики.

Суды не только завершают «технологический» процесс правоприменения, но и в полном объеме определяют вид и размер уголовного наказания и тем самым кладут начало реализации карательного аспекта уголовной политики. Выработка единых подходов деятельности судов и иных субъектов в рамках уголовной политики - важное направление последней и резерв повышения ее эффективности.

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную структуру прокурорских органов и учреждений. Она предназначена для осуществления надзора за исполнением законов на всей территории страны и включает в себя Генеральную прокуратуру Российской Федерации, прокуратуры республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных органов, городов и районов, военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры.

В соответствии с законом прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории страны законов, в том числе направленных на обеспечение общественного порядка и борьбы с преступностью.

Закон о прокуратуре выделяет следующие направления, надзорной деятельности, тесно связанные с реализацией уголовной политики:

надзор за соблюдением Конституции, других законов, в том числе касающихся прав человека и гражданина;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Прокурор, в частности, может требовать представления ему оперативно-служебных документов, явившихся основаниями для проведения оперативно-розыскных мероприятий, вправе давать указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий по делам, находящимся в производстве следователей, или По которым он сам ведет расследование. Кроме того, прокурор на основании ст. 6 Закона о прокуратуре может требовать прекращения незаконных и необоснованных оперативно-розыскных мероприятий или отмены соответствующих Постановлений, признанных им не соответствующими закону. При осуществлении надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности прокурор использует и ряд других полномочий, общих для всех направлений надзорной деятельности: вносит представления, опротестовывает акты, принятые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, требует проведения Проверки вышестоящими органами состояния законности, возбуждает уголовного дела в случае обнаружения преступных нарушений закона должностными лицами соответствующих органов.

Задачи, предмет надзора, полномочия прокуроров, имеющих отношение к надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, организационные вопросы этой работы прокуроров Получили конкретное решение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 9 августа 1996 г№ 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

В сфере надзора за процессуальной деятельностью субъектов уголовной политики полномочия прокуроров устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. При осуществлении этой деятельности им предоставлено

отменять незаконные и необоснованные постановления;

истребовать и проверять уголовные дела, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях;

-   давать следователям и органам дознания (дознавателям) письменные указания;

давать согласие на возбуждение и прекращение уголовного дела;

продлевать сроки следствия и дознания;

возвращать уголовное дело со своими письменными указаниями для продолжения предварительного расследования;

утверждать обвинительное заключение, обвинительный акт, постановление о направлении дела в суд для решения вопроса о применении принудительных мер медицинского характера.

Прокуратура осуществляет надзор за деятельностью уголовно-исполнительной системы. В рамках этого направления она обеспечивает надзор за:

законностью нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, назначаемые судом;

соблюдением установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

В целях повышения действенности прокурорского надзора, конкретизации его задач Генеральным прокурором Российской Федерации издан приказ от 26 февраля 1997 г.№ 8 «О совершенствовании прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний».

Как субъекты уголовной политики, органы прокури уры России осуществляют наряду с надзором уголовное преследование виновных лиц; поддерживают обвинение при рассмотрении дел судами; координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Уголовное преследование осуществляется прокуратурой в соответствии с полномочиями, определенными уголовно-процессуальным законодательством.

Координирующая роль прокуратуры в борьбе с преступностью определена Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567, которым утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.1 Эта деятельность направлена на согласование усилий по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, обеспечению неотвратимости ответственности виновных.

Координация деятельности субъектов уголовной политики выражается в разнообразных формах: обсуждение результатов работы по конкретным так называемым резонансным уголовным делам; совместное подведение итогов работы за год, полугодие; проведение занятий в рамках служебной подготовки и профессионального обучения специалистов одного профиля. Особо важную роль играет организация работы координационных совещаний по проблемам борьбы с преступностью. В составе таких совещаний принимают участие все основные субъекты уголовной политики: органы внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенных органов и органов юстиции. Представители судебных органов могут приглашаться на координационные совещания и принимать участие в их работе.

_____________

1 СЗРФ. 1996. № 17. Ст. 1958.

Координация деятельности по борьбе с преступностью реализуется при подготовке комплексных планов (программ), направленных на осуществление (совершенствование) данной деятельности, целевых (специализированных) программ по отдельным направлениям реализации уголовной политики и в других формах, например целевых проверках правоохранительных органов отдельных структур, территорий и т.п.

Органы внутренних дел. Службы и подразделения МВД России при реализации задач уголовной политики осуществляют большой объем деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, охране собственности, интересов общества и государства от преступных посягательств и совершения иных правонарушений.1 В пределах своей компетенции они разрабатывают отдельные концептуальные положения и нормативные правовые акты, связанные с уголовной политикой, а также непосредственно реализуют меры по предупреждению и пресечению преступлений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений, противодействию административным правонарушениям, защите прав и свобод человека и гражданина, собственности и иных законных интересов личности, интересов общества и государства от противоправного на них посягательства. На МВД, ГУВД (УВД) субъектов Федерации возложена также задача по совершенствованию нормативной правовой основы их деятельности.

Органы внутренних дел как субъекты уголовной политики принимают участие в разработке и реализации комплексных программ противодействия преступности и иным правонарушениям, а также федеральных, региональных и муниципальных целевых программ, направленных на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности и борьбы с преступностью. В качестве основных направлений деятельности органов и подразделений внутренних ' дел следует назвать оперативно-розыскную деятельность, расследование преступлений по уголовным делам, отнесенным к их компетенции, экспертно-криминалистическую деятельность, охрану общественного порядка, паспортно-визовую и разрешительную работу, охрану объектов собственности подразделениями вневедомственной охраны.

Кроме того, органы внутренних дел осуществляют розыск лиц, совершивших преступления и скрывавшихся от дознания, следствия и суда, уклоняющихся от отбывания наказания, без вести пропавших, и идентификацию неопознанных трупов. Они также оказывают помощь органам Минюста России по реализации наказаний, назначенных судом и участвуют в социальной реабилитации лиц, отбывших наказание. Совместно с другими субъектами уголовной политики органы   внутренних   дел   осуществляют   согласованные   меры   противодействия

_____________________________

1 В органы и подразделения МВД России поступает около 90% информации о правонарушениях и 70% информации о иных происшествиях природного, техногенного и т.п. характера. Дознание и предварительное следствие, их оперативно — розыскное сопровождение осуществляются по 64% от общего количества уголовных дел.

организованной преступности и иной тяжкой, межрегиональной и транснациональной преступности, коррупции, незаконному обороту оружия, наркотических средств и радиоактивных материалов, преступлениям в сфере высоких технологий, терроризму.

Названные задачи и функции органов внутренних дел показывают их важность и значимость в сфере разработки и реализации задач уголовной политики.

Федеральная служба безопасности Российской Федерации как субъект уголовной политики действует на основе Положения о ней, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 июля 1998 г.№ 806. В пределах своей компетенции органы ФСБ осуществляют выявление, предупреждение и пресечение преступлений, проведение предварительного расследования по делам о преступлениях, представляющих угрозу безопасности Российской Федерации, посягающих на ее экономический, научно-технический и оборонный потенциал. На ФСБ возлагается выявление, предупреждение и раскрытие деятельности незаконных вооруженных формирований, преступной деятельности, направленной на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, коррупции, террористических актов.

Федеральные органы налоговой полиции Российской Федерации. На ФСНП и федеральные органы налоговой полиции возложены задачи: по выявлению, предупреждению, пресечению налоговых и иных экономических преступлений; предупреждению, выявлению и пресечению коррупционных и иных преступлений в налоговых органах; проведению оперативно-розыскной деятельности в экономической сфере и производство предварительного расследования по преступлениям, перечень которых определен УПК РФ. ФСНП России и ее органы взаимодействуют с другими субъектами уголовной политики при проведении административной деятельности, проведении оперативно-розыскных мероприятий и предварительного расследования, подготовке нормативной правовой базы, программировании борьбы с преступностью. В пределах своей компетенции органы налоговой полиции исполняют определения судов, поручения прокуроров и следователей о производстве определенных процессуальных действий и иные действия, предусмотренные законодательством.

Таможенные органы Российской Федерации. ГТК России и его органы реализуют экономические и собственно правоохранительные задачи. В рамках реализации экономических задач таможенные органы осуществляют защиту экономической безопасности путем охраны таможенного пространства России. В тоже время подразделения ГТК РФ осуществляют административную, оперативно-розыскную деятельность и дознание. Эта деятельность направлена на борьбу с контрабандой (ст. 188 УК РФ), незаконным экспортом технологий, научно-технической информации и услуг, используемых при создании оружия массового поражения, вооружения и военной техники (ст. 189 УК РФ), невозвращения на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран (ст. 190 УК РФ), незаконным оборотом драгоценных металлов, природных драгоценных камней и жемчуга (ст. 191 УК), невозвращением из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193 УК), уклонением от уплаты таможенных платежей (ст. 194 УК).

Таможенные органы в рамках реализации уголовной политики участвуют в борьбе с проявлениями терроризма, обеспечивают порядок в зоне государственной и таможенной границы, защиту государства, общественный порядок, жизни, здоровья и иных интересов гражданина, охрану окружающей среды. В этих пределах они организуют собственную деятельность, международное сотрудничество и взаимодействие с другими субъектами уголовной политики.

Уголовно- исполнительная система Минюста России включает в себя центральный орган - ГУИН Минюста России, соответствующие региональные органы - управления, учреждения уголовно-исполнительной системы (колонии, тюрьмы, лечебные исправительные учреждения), арестные дома, исправительные центры, уголовно-исполнительные инспекции. В соответствии с УИК РФ ее деятельность направлена на исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и другими лицами. Отсюда очевидна значимость УИС в сфере реализации уголовной политики.

Безусловно, в реализации уголовной политики участвуют и другие субъекты (например, Совет Безопасности Российской Федерации), а также органы исполнительной власти Российской Федерации и муниципальные органы.