§ 9. Бюджетный процесс

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетный процесс представ­ляет собой регламентируемую нормами права деятельность органов государ­ственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетно­го процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполне­нию бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением (ст. 6; ч. 3 БК РФ).

Возникающие в процессе данной деятельности общественные отношения регулируются нормами бюджетного права и являются бюджетными правоот­ношениями. Субъектами данных правоотношений являются органы государ­ственной власти, местного самоуправления и иные субъекты.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ к участниками бюджетного процесса относятся:

- Президент страны;

- органы законодательной (представительной) власти;

- органы исполнительной власти;

- органы денежно-кредитного регулирования;

- органы государственного и муниципального финансового контроля;

- государственные внебюджетные фонды;

- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

- иные органы, на которые возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;

- бюджетные учреждения;

- государственные и муниципальные унитарные предприятия;

- другие получатели бюджетных средств;

- кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со сред­ствами бюджетов.

Участниками бюджетного процесса, обладающими бюджетными полно­мочиями на федеральном уровне, являются: Президент РФ; Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ; Правительство РФ; Министерство финансов РФ; Федеральное казначейство; органы, осуществ­ляющие сбор доходов бюджета; Банк России; Счетная палата РФ; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бю­джетных средств; иные органы.

В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят: 1) фи­нансовые органы, определяемые указом Президента страны; 2) органы денежно-кредитного регулирования, т.е. Банк России; 3) органы государственного (муни­ципального) финансового контроля, к которым относятся: Счетная палата Российской Федерации; контрольные и финансовые органы исполнительной власти; контрольные органы законодательных органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Бюджетные полномочия законодательных органов включают рассмотре­ние и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществление по­следующего контроля за исполнением бюджетов, формирование и определе­ние правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы, и др.

Бюджетные полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления связаны с: 1) составлением проекта бюджета; 2) внесением его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательно­го органа; 3) исполнением бюджета; 4) управлением государственным, муници­пальным долгом; 5) ведомственным контролем за исполнением бюджета; 6) представлением отчета об исполнении бюджета и другими полномочиями.

Бюджетные полномочия Банка России направлены на совместную с Пра­вительством страны разработку и представление на рассмотрение Государст­венной Думы основных направлений денежно-кредитной политики; обслу­живание счетов бюджетов; осуществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Кредитные организации могут привлекаться для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе. Они могут обслу­живать счета бюджетов, т.е. выполнять некоторые функции Банка России, только в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Большая роль по исполнению бюджета возлагается на главных распоря­дителей и распорядителей бюджетных средств. Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти Рос­сийской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федераль­ного бюджета.

Главным распорядителем средств бюджета субъекта РФ, средств местно­го бюджета является орган государственной власти субъекта РФ, орган мест­ного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета, определенные ве­домственной классификацией расходов соответствующего бюджета. Полно­мочия главных распорядителей предусмотрены ст. 158 БК РФ.

Помимо понятия главного распорядителя бюджетных средств БК РФ ввел понятие - распорядитель бюджетных средств, к которому относится орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие пра­во распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бю­джетных средств (ст. 159 БК РФ).

Получателем бюджетных средств в бюджетном процессе выступает бюджет­ное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджет­ных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Бюджетный процесс состоит из нескольких стадий.

Первой стадией бюджетного процесса является составление проекта бю­джета, чему предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей эконо­мики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании ко­торых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Бюджетная политика государства на очередной финансовый год содер­жится в Бюджетном послании Президента РФ, которое должно быть направ­лено Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Прави­тельства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственно составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление проекта федерального бюджета начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Названная стадия состоит из некоторых этапов.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федераль­ными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год.

Второй этап формирования федерального бюджета - распределение феде­ральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функцио­нальной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по по­лучателям бюджетных средств, а также ряд иных полномочий.

Завершается данная стадия тем, что с 15 июля по 15 августа года, предше­ствующего очередному финансовому году, Правительство РФ рассматривает проект бюджета и иные сопутствующие ему документы и материалы, пред­ставленные Министерством финансов РФ, Министерством экономики РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает про­ект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государ­ственную Думу.

Второй стадией бюджетного процесса является рассмотрение и утвержде­ние бюджета.

Одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных зако­нов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о нало­гах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ; о тари­фах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год - до 1 августа.

Проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и пред­ложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. Государ­ственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бю­джете на очередной финансовый год в первом чтении в течение 30 дней со дня его внесения в Думу Правительством РФ. В случае отклонения в первом чте­нии проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может передать указанный проект в согласительную комиссию, вклю­чающую представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Прави­тельства РФ; вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на дора­ботку на срок до 20 дней; поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Государственная Дума рассматривает законопроект во втором чтении в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении ут­верждаются расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распо­рядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функци­ональной классификации, а также расходы по иным программам. В третьем чтении законопроект рассматривается в течение 25 дней со дня принятия его во втором чтении.

Государственная Дума рассматривает законопроект в четвертом чтением в течение 15 дней со дня принятия его в третьем чтении. При рассмотрении его в четвертом чтении законопроект голосуется в целом. Внесение в него попра­вок не допускается. Федеральный закон должен быть принят Государственной Думой до 1 декабря текущего года.

Принятый федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня принятия передается на обязательное рассмотрение в Совет Федерации, которое длится до 14 дней. В течение пяти дней со дня одобрения Советом Фе­дерации федеральный закон направляется Президенту РФ для подписания и об­народования.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он передает­ся для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, кото­рая в течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение Государственной Ду­мы согласованный федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Государственная Дума повторно рассматривает федеральный Закон в одном чтении. В случае несогласия Думы с решением Совета Федерации закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосо­вало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы.

В случае отклонения Президентом страны федерального закона о феде­ральном бюджете он передается в согласительную комиссию. Далее его ут­верждение осуществляется в описанном порядке.

В случае непринятия Государственной Думой федерального закона о фе­деральном бюджете до 1 декабря текущего года, а также в случае невступле­ния в силу данного закона до 1 января очередного года в силу каких-либо причин, данный закон не вступает в силу до начала очередного финансового года. В этом случае Дума может принять федеральный закон о финансирова­нии расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансово­го года, в соответствии с которым федеральные органы исполнительной вла­сти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом.

В федеральный закон о федеральном бюджете могут быть внесены измене­ния и дополнения, разработанные и представленные Правительством Россий­ской Федерации, а также иными субъектами, имеющими право законодатель­ной инициативы, в форме проектов соответствующих федеральных законов. Государственная Дума рассматривает указанный законопроект во внеочеред­ном порядке в течение 15 дней в трех чтениях.

Третьей стадием бюджетного процесса является исполнение бюджета.

В настоящее время устанавливается казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными сред­ствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителен и полу­чателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Бюджеты исполняются по доходам и расходам. В частности, Федеральное казначейство регистрирует все операции, связанные с поступлением в фе­деральный бюджет доходов и поступлений из источников финансирования дефицита федерального бюджета, а также с санкционированием и финанси­рованием расходов федерального бюджета, в Главной книге Федерального казначейства. Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета. Данные Главной книги казначейства являют­ся основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Исполнение федерального бюджета и иных бюджетов завершается 31 де­кабря.

Четвертой, завершающей стадией бюджетного процесса является подго­товка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета. В конце каждого финансового года министр финансов издает распоряжение о закры­тии года и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности. На основании данного распоряжения все получатели бюджетных средств го­товят годовые отчеты по доходам и расходам. Главные распорядители бюджетных средств сводят и обобщают отчеты подведомственных им бюджетных учреждений.

В отличие от ранее действовавшего бюджетного законодательства, Бюджет­ный кодекс РФ закрепил положение о том, что ежегодно не позднее 1 июня те­кущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счет­ную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета и составляет заключе­ние, которое направляется в Государственную Думу. Государственная Дума рассматривает представленный Правительством отчет в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты РФ. При рассмотрении отчета Дума заслушивает доклады об исполнении федерального бюджета руководите­лей Федерального казначейства и министра финансов, а также доклад Гене­рального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного зако­нодательства и заключение Председателя Счетной палаты РФ.

Наряду с указанными лицами на заседании Государственной Думы могут выступить либо представить доклады с анализом рассмотренных в течение го­да дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного зако­нодательства, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Выс­шего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ.

По итогам рассмотрения отчета и заключения Счетной палаты РФ Госу­дарственная Дума принимает одно из следующих решений: об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета или об отклонении отчета об ис­полнении федерального бюджета.

На всех стадиях бюджетного процесса должен осуществляться государственный и муниципальный финансовый контроль.

Законодательные (представительные) государственные и муниципальные органы осуществляют финансовый контроль в следующих формах:

- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проек­тов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

- текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполне­ния бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законода­тельных (представительных) органов, в парламентских слушаниях и в связи с депутатскими запросами;

- последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Полномочия названных законодательных (представительных) органов по осуществлению контроля включают в себя права на:

- получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуп­равления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюд­жета;

- получение от органов, исполняющих бюджета, оперативной информа­ции об их исполнении;

- утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

- создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, кон­трольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления) для проведения внешне­го аудита бюджетов;

- вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджета.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления обязаны представлять всю запрашиваемую у них информацию по бюджетным вопро­сам. В свою очередь, названные органы, в том числе Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муни­ципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств вправе сами осуществлять финансовый контроль.

Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за исполь­зованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а в предусмотренных законом случаях -за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Оно также орга­низует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получа­телей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бю­джетных инвестиций.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий кон­троль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядите­лей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организа­ций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с дру­гими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществле­ния указанного контроля и координирует их работу.

Главные распорядители и распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевремен­ного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесе­ния платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетны­ми средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюд­жетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного про­цесса при самостоятельном исполнении бюджетов. При передаче исполнения бюджета органам Федерального казначейства названные органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением этими субъектами бюджетного процес­са условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, госу­дарственных и муниципальных гарантий.