§ 6.2. Социальное обеспечение после октября 1917 г. до Великой Отечественной Войны

Сразу же после Октябрьской революции 1917 г. правительство приступило к выполнению основных положений страховой программы, утвержденных на Пражской конференции РСДРС. С 1917 г. по 1922 г. было принято около ста декретов и распоряжений в области социального обеспечения, открыто около 1500 учреждений по охране материнства и младенчества.

Эти нормативные акты заложили фундамент для организации государственной системы социального обеспечения советского типа, предназначенной для трудящихся, которые никогда не эксплуатировали чужого труда и не имели иных источников средств существования, кроме вознаграждения за труд, а также на красноармейцев и членов их семей.

Положение о социальном обеспечении от 31 октября 1918 г. устанавливало для них следующие виды материального обеспечения и услуг: пособия по временной нетрудоспособности, по безработице, по беременности и родам, на рождение ребенка, на погребение, пенсии по инвалидности, медицинскую помощь, протезирование и другие*.

Социальное обеспечение крестьян не вошло в государственную систему и осуществлялось за счет организаций крестьянской взаимопомощи. Положение о крестьянских обществах взаимопомощи от 28 сентября 1924 г. обязывало их предоставлять обеспечение семьям военнослужащих, инвалидам и всем беднейшим гражданам деревни, "содействовать государственным органам в оборудовании, содержании и снабжении находящихся в районе действия общества инвалидных учреждений, больниц, школ, детских домов, очагов, яслей, бесплатных столовых ... и т.п., а при возможности открывать и содержать таковые собственными средствами..."**

Ремесленники и другие лица, занимавшиеся индивидуальной трудовой деятельностью, также не имели права на обеспечение за счет государственной системы.

В отношении выходцев из дворянства, буржуазии, духовенства, бывших высших государственных чиновников проводилась политика ограничения прав в области социального обеспечения в связи с происхождением или прошлой деятельностью. В частности, декрет СНК от 11 декабря 1917 г. отменил выплату пенсий, превышавших 300 руб. в месяц.***

*     СУ РСФСР, 1918, №89, С. 906.

**   СУ РСФСР, 1924, №81, С. 813.

**·  СУ РСФСР, 1917, № 9, С. 124.

{==84}

Позднее Союзный Совет социального страхования при НКТ СССР принял постановление от 21 февраля 1929 г. "О лишении права на пенсию [пособие по безработице бывших помещиков, фабрикантов, жандармов, полицейских, руководителей контрреволюционных банд и т.п.". Названные лица получили право на соответствующие виды социального обеспечения только после восстановления их в избирательных правах, т.е. после принятия Конституции 1936 г.*

В 1919 г. было отменено внесение взносов на социальное страхование для всех предприятий и учреждений (кроме частных работодателей) и установлен порядок прямого сметного финансирования социального обеспечения**. Все ранее существовавшие страховые фонды и кассы были объединены в единый Всероссийский фонд социального обеспечения. Но такая система действовала недолго.

Необходимость восстановления народного хозяйства после гражданской войны потребовала проведения новой экономической политики. С переходом государственных предприятий на хозяйственный расчет появилась возможность замены государственного социального обеспечения рабочих и служащих социальным страхованием за счет взносов предприятий, что и было утверждено постановлением СНК РСФСР от 15 ноября 1921 г.***

Позднее, в 1933 г. социальное страхование было передано в управление профсоюзам. Основные расходы по финансированию системы легли на государственный бюджет, который фактически объединялся с бюджетом социального страхования. Таким образом, социальное страхование по существу утратило страховой и приобрело дотационный (госбюджетный) характер.

Что касается видов обеспечения, то в соответствии с провозглашенными принципами создаваемая система должна была охватывать все случаи утраты заработка в связи с нетрудоспособностью, старостью и безработицей. Необходимо было также организовать систему социальных услуг по оказанию медицинской помощи, протезированию, санаторно-курортному лечению, содержанию и воспитанию детей в детских учреждениях и другие.

Россия была одной из первых стран мира (после Великобритании), установившей страхование на случай безработицы (Положение от 11 декабря 1917г.)****. Пособия по безработице выплачивались до полной ликвидации безработицы в стране, т.е. до начала 30-х годов.

Известия НКТ СССР, 1929, X" 12-13, С. 197.

СУ РСФСР, № 18, Ст. 208.

СУ РСФСР, 1921, № 76, Ст. 627.

СУ РСФСР, 1917, № 8, Ст. 111.

{==85}

Декрет "О страховании на случай болезни" от 22 декабря 1917г. предусматривал назначение пособий в случаях болезни, родов, смерти работника, а также предоставление следующих видов бесплатной врачебной помощи: первой помощи, амбулаторного лечения, лечения на дому, родовспоможение, коечное лечение с полным содержанием, санаторное и курортное лечение. 20 ноября 1917г. СНК издал Декрет о бесплатной передаче больничным кассам всех лечебных учреждений предприятий*.

7 августа 1918г. Декретом СНК было введено пенсионное обеспечение по инвалидности солдат Рабоче-Крестьянской Красной Армии, а членов их семей - по случаю потери кормильца**.

В 1919 г. установлено бесплатное детское питание в виде пайков на детей до 14 лет независимо от социального положения их родителей***.

Большое внимание уделялось социальному обеспечению беспризорных и безнадзорных детей. Прием детей в интернатные учреждения (приемники, детдома, трудкоммуны) осуществлялся по решению специальных комиссий, создаваемых при местных отделах народного образования. В них принимались дети от 3 до 7 лет, от 8 до 14 лет и от 13 до 16 лет. В последующем детские дома создавались по контингентам обслуживаемых.

Формировалась система дошкольного и внешкольного воспитания детей в учреждениях системы Наркомпроса. В частности, в Сибири в этот период функционировало 96 детсадов, 92 колонии, 363 площадки, 35 очагов, в 348 детских домах содержалось 22450 детей****.

О развитии социального обеспечения в этот период свидетельствуют следующие цифры. В 1920 г. органы Наркомата социального обеспечения выплачивали пенсии и пособия 500 тыс. человек, оказали единовременную денежную и иную помощь в виде продуктов, одежды, топлива 8651 тыс. семей красноармейцев. К 1 ноября 1920 г. 93780 инвалидов содержались t специализированных учреждениях, а в детских домах находилось 120600 детей*****.

Из-за отсутствия достаточных финансовых средств и нехватки кадров была установлена очередность медицинского обслуживания. Согласно постановлению Мосздравотдела от 30 августа 1923 г. на амбулатор-

*     СУ РСФСР, 1917, № 13, Ст. 188.

**   СУ РСФСР, 1918, № 58, Ст. 637.

*** СУ РСФСР, 1919, № 20, Ст. 238.

**** Наговицин. 15 лет строительства советского социального обеспечения. - Социальное обеспечение (журн.), J933, № 3-4, С. 2.

***** Бюллетень официальных распоряжений и сообщений Наркомпроса, 1922, № 75, С. 6.

{==86}

ное лечение принимались в первую очередь - застрахованные, во вторую - члены семей застрахованных, в третью - красноармейцы и их семьи, инвалиды, учащиеся и безработные, в четвертую - все прочие граждане.

В этот период стала популярной организация домов отдыха с содержанием в них рабочих и служащих бесплатно за счет государственного бюджета и средств социального страхования. Уже в 1922 г. на территории РСФСР в домах отдыха насчитывалось 20 тыс. мест* Постановлением СНК от 24 января 1922 г. "О курортном лечении трудящихся и об эксплуатации курортов" все курорты были разделены на категории общегосударственного и местного значения.** Путевки на курорты общегосударственного значения предоставлялись бесплатно рабочим и служащим государственных предприятий и учреждений, красноармейцам, детям, инвалидам войны и труда. Другим категориям трудящихся путевки оплачивались за счет средств социального страхования, хозяйственных, кооперативных и других организаций. Часть мест предоставлялась за плату всем желающим.

Распоряжением Наркомздрава и Наркомтруда РСФСР от 19 апреля 1924 г. "О порядке снабжения застрахованных протезами и ортопедическими аппаратами" было установлено право на бесплатное протезирование и снабжение ортопедическими предметами в порядке очередности всех застрахованных, членов их семей, инвалидов труда и членов их семей, получающих пенсию из фонда социального страхования.***

В период нэпа появились также платные социальные услуги. 12 января 1922 г. СНК РСФСР разрешил открытие платных лечебных заведений (больниц, амбулаторий, санаториев и пр.) под контролем Наркомата здравоохранения, оказание платной медицинской помощи при абортах, зубопротезировании и других сложных видах протезирования.****

Постановлением СНК РСФСР от 6 октября 1925 г. установлена плата за содержание детей в детских учреждениях. Однако ее размер был ограничен. В инструкции Наркомпроса указывалось, что плата за обучение в школах и воспитание в дошкольных учреждениях не должна превышать "для рабочих и служащих 6 % получаемой ими зарплаты, вне всякой зависимости от количества обучающихся или воспитывающихся детей."*****

В 1926-1932 гг. вводится дифференциация размеров пособий по временной нетрудоспособности в зависимости от членства в профсоюзе и

*   Вопросы страхования. - 1923, № 9, С. 7. ·*  СУ РСФСР, 1922, № 12, Ст. 118.

*** Бюллетень Наркомздрава. - 1924, №· 8-9, С. 9-10.

*·** СУ РСФСР, 1922, № 6, Ст. 58.

***** Еженедельник Наркомпроса. - 1925, № 46, С. 4.

{==87}

непрерывного стажа. Приняты правила выплаты пособий по временной нетрудоспособности, направленные на предотвращение нарушений трудовой дисциплины. Постановление СНК СССР от 15 января 1927 г. "О мерах по борьбе с прогулами" предоставляет право страховым кассам не производить или прекращать выдачу пособий в случаях: нетрудоспособности вследствие острого опьянения или действий, вызванных опьянением (драки, ранения и т.п.), если нетрудоспособность длилась не более трех дней; использования не по назначению отпуска, предоставленного для

лечения.*

11 февраля 1930г. Наркомат труда СССР утвердил Правила обеспечения по старости. Согласно п. 8 Правил пенсионный возраст был установлен: для мужчин - 60 лет, для женщин - 55 лет; общий стаж работы по найму: для мужчин - 25 лет, для женщин - 20 лет.** Правила предусматривали также льготные условия пенсионного обеспечения для работающих на подземных работах и водолазов.

В 30-х годах вводится пенсионное обеспечение за выслугу лет для работников просвещения, медицинских и научных работников, работников гражданского воздушного флота.***

Наряду с улучшением обеспечения пенсиями и пособиями, государство ориентировало органы социального страхования на развитие "натуральных и обобществленных видов профилактической, медицинской и социально-бытовой помощи (дома отдыха, санатории, ясли, детские сады, молочные кухни, пионерские лагеря, профилактории и т.п.)".**** В частности, скорая помощь оказывалась бесплатно каждому в ней нуждающемуся независимо от его социального положения, осуществлялось обязательное медицинское освидетельствование многих категорий работников, принудительное лечение лиц, страдающих некоторыми заболеваниями, проводилась диспансеризация школьников в рабочих районах и систематический врачебный осмотр школьников в других районах.*****

В период коллективизации было принято постановление "Об оказании помощи лицам и хозяйствам, пострадавшим от кулацкого насилия" от 16 ноября 1929 г.****** Этим лицам выплачивались единовременные пособия, медицинская помощь предоставлялась наравне с застрахован-

*   Известия ЦИК СССР. - 1927, № 72.

·* Известия НКТ СССР, 1930, № 10, С. 234.

*** СЗ СССР, 1933, №- 63, Ст. 37.

·*** Известия НКТ СССР, 1931, № 25, С. 497-499.

***** Вопросы страхования, 1926, № 40, С. 16-17.

****** сз СССР, 1929, № 71, Ст. 673.

{==88}

ными рабочими. Их дети имели право на первоочередной прием в детдома, колонии и другие детские учреждения.

В результате коллективизации возникли новые формы социального обеспечения колхозного крестьянства. Колхозные кассы взаимопомощи организовывали дет. ясли, дома для престарелых, оказывали помощь нетрудоспособным и т.п. Примерный устав сельскохозяйственной артели предусматривал создание в колхозе фонда помощи престарелым и нетрудоспособным колхозникам.

В 1930 г. была поставлена задача расширить сеть инвалидных домов до пределов "полного охвата помещением в дома инвалидов всех совершенно лишенных трудоспособности и, в первую очередь, инвалидов гражданской войны и членов семей, погибших на войне, а также беспризорных одиноких инвалидов, нуждающихся в постоянном уходе".*

Конституции СССР 1936 г. закрепила победу социализма в СССР. В числе важнейших прав ст. 120 Конституции устанавливала право на материальное обеспечение: "Граждане СССР имеют право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности.

Это право обеспечивается широким развитием социального страхования рабочих и служащих за счет государства, бесплатной медицинской помощью трудящимся, предоставлением в пользование трудящимся широкой сети курортов".

На основе провозглашенного Конституцией равенства прав всех граждан СССР пенсии по старости и инвалидности стали назначаться служащим на тех же условиях, что и рабочим. Были отменены ограничения в пенсионном обеспечении для граждан, ранее лишенных избирательных прав в связи с социальным происхождением или прошлой деятельностью.

16 июля 1940 r. СНК СССР утвердил постановление "О пенсиях военнослужащим рядового и младшего состава срочной службы и их семьям"**, а 5 июня 1941 г. - постановление "О пенсиях и пособиях лицам высшего, старшего и среднего начальствующего состава сверхсрочной службы, специалистам рядового состава сверхсрочной службы и их семьям".***

Таким образом, к началу Великой Отечественной войны была создана система социального обеспечения советского типа, охватывавшая всех

*   Вопросы социального обеспечения, 1930, № 23-24, С. 15. ·*  СП СССР, 1940, № 19, Ст. 465.

**· СП СССР, 1941, № 15, Ст. 282.

{==89}

трудящихся (рабочих, служащих, интеллигенцию и членов их семей) во всех случаях утраты ими заработка. Однако полного возмещения заработка достигнуть не удалось, размеры выплат оставались низкими. Основные виды социальных услуг предоставлялись трудящимся бесплатно за счет средств государственного бюджета. Не удалось разработать и принять единого кодифицированного акта, регулирующего весь комплекс отношений по социальному обеспечению.

В период Великой Отечественной войны государство принимало нормативные акты, направленные на улучшение пенсионного обеспечения военнослужащих. В частности, Президиум Верховного Совета СССР принял Указ от 26 июня 1941 г. "О порядке назначения и выплаты пособий семьям военнослужащих рядового и младшего начальствующего состава в военное время".*