§ 1. Значение законности для процесса реализации исполнительной власти

Конституционный принцип законности (ст. 15) имеет особое значение для государственно-управленческой деятельности, в процессе которой реализуется исполнительная власть. Это определяется многими факторами, из которых на первый план выдвигается сам характер этого вида государственной деятельности. Она настолько многообразна, что не оставляет вне поля своего внимания буквально все проявления государственной и общественной жизни. В любой области экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности действуют, причем повседневно, те или иные органы исполнительной власти и представляющие их должностные лица. Они постоянно взаимодействуют с гражданами и их различными объединениями, с государственными и негосударственными предприятиями и учреждениями, наконец, с другими государственными органами.

Очевидно, что такого рода взаимодействие может быть результативным только при условии строгого и неуклонного соблюдения исполнительными органами (должностными лицами) требований законодательства. В этом важнейшая гарантия реальной защищенности прав и законных интересов всех, кто по тем или иным причинам является участником отношений с этими органами и лицами. Таким образом, прежде всего законность предполагает, что субъекты исполнительной власти при осуществлении возложенных на них функций и использовании предоставленных им полномочий должны следовать букве и духу закона.

Особая значимость такого требования, предъявляемого к государственно-управленческой деятельности, проявляется в том, что в управленческих отношениях, где ее субъекты выступают в роли управляющих, т.е. имеющих возможность в той или иной степени диктовать свою волю, задействованы десятки миллионов людей, сотни тысяч различного характера предприятий, учреждений и организаций. Именно в силу этого обеспечение правомерности распорядительных действий таких субъектов является необходимым условием недопущения административного произвола и иных бюрократических извращений.

Нельзя не учесть и тот факт, что органы исполнительной власти вправе самостоятельно творить нормы права, т.е. осуществлять нормотворческую деятельность. В условиях верховенства Конституции РФ и законов очевидно, что установление ими юридически обязательных правил поведения в сфере государственного управления должно непременно базироваться на прочном правовом фундаменте – на основе и во исполнение закона. Впрочем, очевидно, что таковой фундамент призван определять все варианты практической реализации исполнительной власти, ибо центральной задачей этой ветви государственной власти является исполнительство, т.е. проведение в жизнь требований действующего законодательства.

Как известно, субъекты исполнительной власти и их представители (должностные лица) наделены, хотя и в различном объеме, полномочиями по внесудебному, т.е. собственно административному, принуждению.

Административная юрисдикция в состоянии обеспечить свои предупредительные, пресекательные и наказательные цели лишь при условии строгого соблюдения при применении соответствующих мер требований материального и процессуального права.

В сфере государственного управления функционирует на ее различных уровнях (РФ, ее субъекты, предприятия и организации и т.п.) самое большое число государственных органов и должностных лиц. Ни система представительных органов, ни система судебных или прокурорских органов не в состоянии конкурировать в этом смысле с ними. Поэтому существенное значение приобретает проблематика внутренней организации системы исполнительной власти, т.е. такое построение взаимоотношений между вышестоящими и нижестоящими ее звеньями (распределение компетенции, полномочий и ответственности), которое обеспечивало бы их слаженную, эффективную и результативную работу. Ясно, что и в данном случае следование правовым требованиям является непременным условием управленческой дисциплины, в основе которой – принцип законности.

В современных условиях законность государственно-управленческой деятельности приобретает новое качественное содержание в связи с широкой масштабностью негосударственных форм коллективного и индивидуального предпринимательства. Использование исключительно правовых, т.е. основанных на законодательстве, средств регулирующего воздействия на эту категорию управляемых может способствовать развитию их инициативы и активности в решении общественно значимых задач.

Наконец, говоря о значении принципа законности для процесса реализации исполнительной власти, следует учитывать и современное выражение федерализма в сфере государственного управления. В этой связи актуальна проблема правильного сочетания федерального административного законодательства и такого же законодательства, самостоятельно формируемого на уровне субъектов РФ. Это, в частности, означает строгое следование нормам, закрепленным в ст. 71–73 и 76 Конституции РФ, обеспечение реального единства системы исполнительной власти, правомерности взаимной передачи полномочий.

В этом же плане можно говорить и о запрете на ограничение прав исполнительных органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов исполнительной власти, но так или иначе постоянно контактируют с ними.

Таким образом, в обобщенном виде проблема законности и ее обеспечения в процессе реализации исполнительной власти является конкретным проявлением подзаконности государственно-управленческой деятельности.