§ 4. Особенности административного надзора

При характеристике системы федеральных органов исполнительной власти было выделено их специальное звено, действующее под обобщающим наименованием «федеральные надзоры». Однако это не дает оснований для того, чтобы сводить содержание административного надзора исключительно к деятельности таких органов.

Административный надзор – значительно более широкое понятие.

Как уже отмечалось, это такой вид контрольной (в широком смысле) деятельности, для которого характерно следующее. Во-первых, осуществление соответствующих полномочий в отношении объектов (органов, предприятий, учреждений), организационно не подчиненных субъектам надзора; во-вторых, проверка исполнения специально установленных правил и норм. Тем не менее ограничиться этим нельзя, так как чаще всего первый признак характерен в настоящее время почти для всех органов исполнительной власти. Констатации лишь второго признака явно недостаточно.

Поэтому важное значение приобретают дополнительные признаки, характеризующие конструкцию административного надзора и позволяющие все-таки провести грань между ним и ведомственным контролем.

Суть дела заключается в получении ответа на вопрос: какие юридические последствия вызывают действия по контролю и надзору? Анализ соответствующего нормативно-правового материала позволяет получить следующий ответ.

По результатам контроля возможно применение к должностным лицам подконтрольных исполнительных органов, предприятий и учреждений, виновных в совершении неправомерных действий, мер дисциплинарной ответственности. Именно она полностью соответствует отношениям организационной соподчиненности. Очевидно, что контрольные действия не распространяются на граждан, общественные объединения, иные организации негосударственного характера, на объекты государственной собственности и иного ведомственного подчинения. Вместе с тем контроль может привести к отмене правовых актов подведомственных органов (должностных лиц).

Юридические результаты надзора иные. Они могут найти свое выражение в применении к поднадзорным объектам исключительно мер административного принуждения (предупредительных, пресекательных и наказательных). И это соответствует предмету административного надзора, каковым являются действия по исполнению общеобязательных правил, устанавливаемых государством. Эти правила имеют специальный характер и соответствующее ему целевое назначение. Например, противопожарные правила. Осуществляя надзор за их соблюдением, полномочные органы не контролируют все стороны деятельности поднадзорного объекта, что свойственно ведомственному контролю, а лишь состояние его противопожарной безопасности.

Общеобязательных правил достаточно много, что объясняется необходимостью обеспечения общественной безопасности и правопорядка в таких сферах деятельности, которые затрагивают жизненные интересы всех или многих физических и юридических лиц. Именно поэтому границы административного надзора значительно шире, чем у контроля. В частности, его объектом является поведение граждан, что не свойственно ведомственному контролю. С другой стороны, будучи специализированным, административный надзор нередко своим объектом имеет действия ограниченного круга поднадзорных предприятий, учреждений и лиц. Так, органы Госатомнадзора осуществляют надзор за деятельностью таких объектов, которые призваны обеспечивать ядерную и радиационную безопасность.

Субъекты административного надзора уполномочены самостоятельно осуществлять административную юрисдикцию в ее процессуальном понимании. Иначе говоря, они вправе рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях, совершенных в поднадзорной сфере.

Административный надзор характеризует также большое число органов (должностных лиц) с надзорными полномочиями. При этом такие органы могут существовать в виде самостоятельных подразделений общей системы органов исполнительной власти (федеральные надзоры и их территориальные органы) либо как структурная часть того или иного органа исполнительной власти. В последнем варианте они встречаются чаще всего. Например, государственный энергетический надзор осуществляется специальным подразделением Министерства топлива и энергетики РФ; санитарно-эпидемиологический – подразделением Министерства здравоохранения РФ; противопожарный – Министерства внутренних дел РФ и т.д.

Однако, как это уже отмечалось, по тексту нормативно-правовых актов, регламентирующих административно-надзорную деятельность, не всегда удается четко отграничить надзорные функции от контрольных.