§ 2. Виды административно-правовых отношений

Конечно, регулируемые административно-правовыми нормами общественные отношения различны по своему характеру. Да и присущий им элемент юридической властности выражается по-разному. Причем, как это будет показано, даже равенство участников этих отношений на определенных этапах их развития не исключается.

Классификация административно-правовых отношений может проводиться по различным основаниям. Наиболее значимо при этом выяснение прежде всего характера управленческих связей.

С этих позиций можно выделить:

1. Отношения, непосредственно выражающие сущность исполнительной власти. В рамках такого рода отношений соответствующий субъект исполнительной власти осуществляет непосредственное управляющее (упорядочивающее) воздействие на поведение управляемых участников этих отношений. Естественно, что именно им принадлежит главенствующая роль в общей системе административно-правовых отношений. Это прежде всего отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе работниками административно-управленческого аппарата, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, общественными объединениями, государственными и негосударственными предприятиями и учреждениями, на которых действующим правом возлагаются определенные административно-правовые обязанности.

2. Отношения, которые складываются за рамками непосредственного управляющего воздействия, но связаны с его осуществлением. Они имеют вспомогательное значение по отношению к первому – основному виду административно-правовых отношений, что, однако, не умаляет их значимости. Так, исполнительные органы часто вступают в отношения друг с другом по поводу согласования различных вопросов либо для подготовки совместных управленческих действий и т.п. Такого рода управленческие связи служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений (первый вид). В соответствии с известной формулой управления они выражают отношения типа «субъект – субъект» в отличие от первого вида отношений, которые полностью соответствуют управленческим связям типа «субъект – объект».

Фактически речь идет об основных и неосновных управленческих связях. Они получили в научной и учебной литературе по административному праву специфическое наименование, а именно: вертикальные и горизонтальные отношения. В основу такого их подразделения положен юридический характер взаимодействия их участников.

Какой смысл вкладывается в обозначение административно-правовых отношений вертикальными?

Вертикальные административно-правовые отношения наиболее характерны для сферы государственного управления, поскольку в наибольшей степени выражают содержание административно-правового регулирования, а также типичные для государственно-управленческой деятельности управленческие связи.

Суть их состоит в следующем: у одной стороны есть юридически властные полномочия, которых нет у другой стороны отношения. Это отношения, возникающие между соподчиненными сторонами.

Следовательно, в них отсутствует юридическое равенство сторон.

Властной стороной выступает, что закономерно, соответствующий субъект исполнительной власти, что позволяет ему осуществлять непосредственное управляющее воздействие на поведение управляемых.

Власть есть власть, а потому исполнительная власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, не утрачивает своей юридически властной природы в период перехода к рыночным отношениям, когда стороны, выступающие в роли объектов управления, приобретают все больший объем оперативной самостоятельности. Любые попытки игнорировать это объективно присущее ей качество неизбежно приводят к кризисным ситуациям (например, региональный сепаратизм, разрыв хозяйственных связей, ослабление государственной дисциплины и т.п.). Управленческая вертикаль, выражаемая в административно-правовых отношениях, конечно, получает более мягкие формы своего выражения, но при этом не утрачивает своей значимости.

Сам термин «управленческая вертикаль», предопределяющий наименование ряда административно-правовых отношений вертикальными, предполагает разнообразные варианты выражения подобных отношений. Обратим внимание на наиболее четко выраженные из них.

1. Во всех вариантах вертикальных административно-правовых отношений отчетливо проявляется ведущий показатель управленческих связей, т.е. юридическое неравенство сторон. В руках управляющей стороны всегда сосредоточивается тот или иной объем юридически властных полномочий, только ей дающий возможность выступать в подобных отношениях в качестве субъекта государственно-управленческой деятельности.

2. Юридическое неравенство сторон вертикальных административно-правовых отношений находит свое выражение в юридической зависимости одной стороны от другой. Это следствие того, что только управляющая сторона наделена полномочиями решать все вопросы, возникающие в управляемой сфере.

3. Неравенство сторон в вертикальных административно-правовых отношениях предполагает подчинение одной стороны («объект управления») другой стороне («субъект управления»). Имеется в виду волевое подчинение.

4. Подчиненность (соподчинение) в вертикальных административно-правовых отношениях выражается по-разному, хотя неравенство сторон в юридическом смысле сохраняется во всех случаях.

Наиболее четко выраженные варианты этой подчиненности следующие. Прежде всего необходимо иметь в виду так называемую организационную подчиненность. Она наиболее характерна для управленческой вертикали и проявляется в связях вышестоящих и нижестоящих звеньев. Проиллюстрировать такого рода связи можно на примере полномочий, осуществляемых Министерством природных ресурсов РФ. Так, оно руководит своими территориальными органами, подведомственными организациями, контролирует их деятельность, создает, реорганизует и ликвидирует их, утверждает их положения и уставы, назначает и освобождает от должности их руководителей и т.п.

Иные варианты вертикальных административно-правовых отношений находят свое выражение за рамками организационной соподчиненности их участников. Так, они могут иметь место между несоподчиненными сторонами. Но и в подобных случаях одна из сторон в силу своей компетенции правомочна издавать юридические акты, обязательные для исполнения организационно не подчиненной ей другой стороной данного правоотношения.

Наиболее яркие примеры вертикальных административно-правовых отношений подобного вида обнаруживаются в следующих случаях. Например, на многие министерства, государственные комитеты, надзоры и другие органы исполнительной власти возлагаются координационные функции, имеющие межотраслевой характер. Но координация, т.е. обеспечение согласованной деятельности в определенных конкретных сферах, практически невозможна без реализации юридически властных полномочий надведомственного характера, которыми наделяется исполнительный орган, выступающий в роли координатора.

Так, природоохранные органы РФ координируют деятельность иных исполнительных органов по вопросам охраны окружающей природной среды. Эти иные исполнительные органы им организационно не подчинены. Тем не менее решения, принимаемые, например, Государственным комитетом РФ по рыболовству, обязательны (по вопросам рыболовства) для иных органов исполнительной власти. А это свидетельствует о том, что и в данном случае проявляется определенная степень юридической (но не организационной) подчиненности волеизъявлению органа-координатора.

Еще один пример. В сфере государственного управления в широком масштабе осуществляется контрольно-надзорная деятельность, отличительным признаком которой является распространение соответствующих юридически властных полномочий на третьих лиц, т.е. на организационно неподчиненные объекты. Так, Федеральная энергетическая комиссия РФ при осуществлении надзора в сфере деятельности субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе вправе принимать решения и давать предписания, обязательные для органов исполнительной власти, а также организаций независимо от форм собственности и ведомственной подчиненности.

Наконец, граждане, общественные объединения, негосударственные формирования также организационно не подчинены органам исполнительной власти. Однако последние наделены полномочиями, которые позволяют им адресовать этим субъектам свои юридически властные волеизъявления.

Таким образом, для вертикальных административно-правовых отношений характерно осуществление в их рамках непосредственного управляющего воздействия и приоритетное значение юридически выраженной воли одной стороны, т.е. субъекта государственно-управленческой деятельности.

Под горизонтальными же административно-правовыми отношениями понимаются только те, стороны которых фактически и юридически равноправны, т.е. в них отсутствует юридически властное повеление одной стороны, обязательное для другой.

Возможность их возникновения в сфере государственного управления означает, что помимо специфических особенностей, производных от властной природы государственно-управленческой деятельности, административно-правовое регулирование учитывает и общие закономерности действия права. Следовательно, далеко не все здесь сводится к юридическому неравенству сторон, хотя, конечно, оно наиболее показательно именно для управленческих общественных отношений.

Для того чтобы признать данное отношение горизонтальным, необходимо учитывать следующие важные обстоятельства. Прежде всего должна отсутствовать любая форма юридической зависимости одной стороны отношения от другой. При этом не следует забывать, что отсутствие соподчиненности сторон далеко не всегда тождественно их юридическому равенству. Значит, обязательно должно отсутствовать любое проявление юридической властности волеизъявлений одной стороны, адресованных другой.

Допускает ли механизм административно-правового регулирования столь нетипичные для серы государственного управления отношения? Да, допускает, в результате чего наблюдается весьма специфическое сочетание вертикальности и горизонтальности. Так, несомненно горизонтальными являются процессуальные административно-правовые отношения. Особенно наглядна горизонтальность подобных отношений, возникающих, например, между гражданами и исполнительными органами (должностными лицами) в случаях обжалования гражданином неправомерных действий субъектов государственно-управленческой деятельности; между гражданами, юридическими лицами и исполнительными органами в случаях, когда первые привлекаются к административной ответственности; между гражданами и исполнительными органами при осуществлении лицензионного производства (имеется в виду выдача разрешений на занятие определенными видами деятельности) и т.п.

В приведенных, а также в иных аналогичных случаях налицо взаимные обязанности и права названных сторон, что является свидетельством их равноправного положения. Такой характер присущ всем отношениям, предметом которых является конкретный административно-правовой спор либо удовлетворение субъективных прав физических и юридических лиц в процессе государственно-управленческой деятельности.

Но, и в этом состоит специфика административно-правовых отношений в целом, горизонтальность, предполагающая юридическое равенство сторон, «не вечна». Она проявляется до определенного момента – до того, как полномочный субъект исполнительной власти выносит одностороннее юридически властное решение по предмету возникшего правоотношения. С этого момента горизонтальность уступает место вертикальности, перерастает в нее.

В итоге проявляются все те качества, которые характерны для механизма реализации исполнительной власти, а потому и являются наиболее типичными именно для административно-правовых отношений.

На этой основе вполне приемлем следующий вывод: горизонтальные по своему характеру административно-правовые отношения могут складываться в качестве определенной предпосылки вертикальных отношений. Они, как правило, предшествуют им.

В таком понимании горизонтальными можно признать управленческие отношения между находящимися на одном правовом уровне исполнительными органами (должностными лицами). К их числу, например, безусловно относятся связи двух или нескольких министерств по поводу осуществления совместных действий (например, в целях подготовки принятия совместного нормативного акта, проведения совместного заседания коллегий, формирования межведомственных консультативных и совещательных органов и т.п.). Налицо чисто процедурный характер отношений подобного рода. Их участники равноправны. Затем, т.е. после принятия, например, совместного правового акта, что допускается административно-правовыми нормами, начинает действовать традиционная управленческая вертикальность. Совместно принятый акт является односторонним (в юридическом смысле) волеизъявлением со всеми вытекающими из этого факта последствиями. При этом не имеет значения, по чьей инициативе был принят данный правовой акт.

Таков механизм взаимодействия вертикальных и горизонтальных начал, проявляющийся в административно-правовых отношениях.

Следует также учитывать, что в настоящее время известное распространение получают различного рода соглашения, которые, в частности, возможны и между субъектами исполнительной власти. Формой их выражения могут служить административно-правовые договоры. Так, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий и наоборот (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ). Практика подобных соглашений довольно распространена. Несомненно, что они заключаются равноправными партнерами. Однако проблема административных договоров пока еще теоретически не осмыслена должным образом, четкая их правовая регламентация отсутствует.