§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

В соответствии с принципом федерализма федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Однако кроме названной конституционной нормы до настоящего времени не принят законодательный акт, регулирующий процесс организации и функционирования такой системы. Иначе говоря, нет закона, специально посвященного исполнительной власти. В результате и в силу того, что субъекты РФ самостоятельно образуют органы государственной власти (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), в 89 субъектах РФ сложилась оригинальная система органов исполнительной власти. Юридически такие органы не находятся в организационном подчинении аналогичных федеральных органов. Это, в частности, означает, что, например, министерство или иной орган, осуществляющий государственное управление в области образования в масштабе республики, не подчинен федеральному Министерству общего и профессионального образования. Последнее лишь координирует работу соответствующих его профилю органов исполнительной власти субъектов РФ. Управленческая вертикаль фактически отсутствует. И лишь в некоторых системах она сохранила свое прямое выражение (например, в системе управления внутренними делами, транспортными системами).

В настоящее время для характеристики системы государственного управления в субъектах РФ все чаще употребляется термин «региональное управление», внедренный в оборот Указом Президента РФ «Основные положения региональной политики в Российской Федерации» от 3 июня 1996 г.

Образовано федеральное Министерство региональной политики РФ, основные задачи которого состоят в обеспечении координации действий федеральных и региональных органов исполнительной власти в рамках российского федерализма. Однако одновременно создано и Министерство национальной политики РФ, действующее в том же направлении, что противоречит единству национальных и территориальных (региональных) аспектов федеративных отношений.

При общей характеристике системы регионального управления и органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо также учитывать, что сами эти субъекты различны: республики, входящие в состав РФ, разумеется, не тождественны краям, областям, хотя в принципе они равноправны. Однако Правительство РФ н вправе отменить исполнение правовых актов республиканским правительств (они могут лишь приостанавливаться), но уполномочено на отмену таких актов органов исполнительной власти иных субъектов РФ. Определенное влияние на характер взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов РФ оказывает и то, что в республиках действуют конституции, а в других субъектах РФ – уставы. Как показывает управленческая практика, это дает возможность республикам нередко занимать более радикальные позиции при решении вопросов организации собственного механизма исполнительной власти.

Предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, с одной стороны, предполагает обширный круг вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов. Это владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; вопросы образования, науки, культуры, здравоохранения и т.п. (ст. 72). С другой стороны, конкретизация объема взаимных полномочий названных органов в этих областях отсутствует. Это породило чрезвычайно широкое использование также предусмотренного Конституцией РФ механизма передачи осуществления части полномочий органов исполнительной власти РФ таким же органам в субъектах РФ и наоборот на основе соглашений (ст. 78). При этом, как показывает практика, при отсутствии специального закона, регламентирующего подобный механизм, соглашениями нередко нарушаются конституционные нормы, а отдельные субъекты РФ с их помощью добиваются для себя немалых льгот, уступок, преимуществ и т.п.       

Сказанное предопределяет необходимость рассмотрения особенностей системы органов исполнительной власти в республиках, краях, областях, городах федерального значения и т.п.

Органы исполнительной власти республик. Их основные черты во многом зависят от того, является ли данная республика президентской или же государственная власть в ней организуется на иной основе.

В настоящее время в большинстве республик главой государства признаны президенты. Однако их роль применительно к системе республиканской исполнительной власти и ее органов неоднозначна.

В президентских республиках (например, в Республике Калмыкия) президент, как правило, является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. Иногда роль президента характеризуется шире. Например, в Республике Бурятия он является главой республики, ее исполнительной власти и Председателем Правительства.

Главой государства является Президент Республики Татарстан, но он также возглавляет систему органов государственного управления и местной администрации. А в Республике Марий Эл Президент как глава государства является и высшим должностным лицом в системе исполнительной власти.

Таким образом, в большинстве случаев в лице президента соединяются функции главы государства и главы исполнительной власти.

В ряде республик высшим органом исполнительной власти признается правительство. Так, в Республике Хакасия пост президента не предусмотрен; исполнительную власть осуществляет Председатель Правительства и возглавляемое им Правительство. Главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является избираемый всем населением Председатель Правительства.

Исполнительная власть может принадлежать к особому органу государственной власти республики. Так, в Республике Дагестан исполнительную власть возглавляет Государственный Совет Республики.

И только в Республике Калмыкия нет своего исполнительного органа государственной власти.

Практически действия высших должностных лиц республик осуществляются на основаниях, аналогичных тем, которыми руководствуется Президент РФ.

В конституциях республик закрепляются предметы их ведения в сфере государственного управления. Это образование исполнительных органов; установление порядка их организации и деятельности; руководство отраслями хозяйства республиканского подчинения, жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, дорожным хозяйством и транспортом, народным образованием, культурными и научными организациями республик, здравоохранением.

Существенна роль республиканских правительств. Они, как правило, правомочны решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению республик, поскольку они не входят в компетенцию законодательных органов или президентов. Так, Кабинет Министров Республики Татарстан в пределах своих полномочий организует управление промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, а также иными объектами, находящимися в государственной собственности; образует в случае необходимости комитеты, управления и другие ведомства при Кабинете по делам хозяйственного и социально-культурного строительства; направляет деятельность местной администрации и т.п. В состав Правительства входят руководители не только министерств, но и государственных комитетов. При этом названные органы руководят соответствующими отраслями управления или осуществляют межотраслевое управление, подчиняясь Президенту и Кабинету Министров Республики.

Однако в конституциях ряда республик о компетенции правительств необходимые нормы отсутствуют (например, в Республике Северная Осетия – Алания, Республике Коми).

Что касается системы республиканских органов исполнительной власти, то она, как правило, включает в свой состав министерства и государственные комитеты, а также ведомства, традиционно создаваемые и на уровне РФ (министерства внутренних дел, юстиции, культуры, здравоохранения, сельского хозяйства и т.п.).

Органами исполнительной власти в территориальных субъектах РФ являются администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Это их обобщенное наименование, имеющее нередко различные формы своего конкретного выражения. Так, в Ставропольском крае исполнительную власть осуществляют губернатор и возглавляемое им правительство, в Новгородской области – глава администрации, администрация и образуемые ими органы. В автономных округах такие полномочия возлагаются на глав администраций либо на губернаторов и правительства.

Следует учесть, что термин «губернатор» не является официальным, хотя в рабочем обороте он используется постоянно; 3 октября 1994 г. Президентом РФ было утверждено Положение о главе администрации края, области и т.д. Глава администрации (а не губернатор) характеризуется в нем в качестве высшего должностного лица, руководящего органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Он подчиняется Президенту и Правительству РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

К компетенции главы администрации отнесено: формирование органов исполнительной власти, утверждение их структуры и штатов; решение вопросов о представительстве органов исполнительной власти субъекта РФ при Президенте РФ, Правительстве РФ и федеральных органах исполнительной власти; распоряжение средствами фонда главы администрации; организация взимания налогов и сборов; распоряжение кредитами при исполнении местного бюджета; реализация права законодательной инициативы и т.п.

Определение отраслей и сфер, в которых администрация осуществляет свои полномочия, осуществляется в уставах соответствующих субъектов РФ. Так, в Уставе Тамбовской области это планирование, бюджет, финансы и учет; управление собственностью области и взаимодействие с предприятиями и учреждениями различных форм собственности; регулирование земельных отношений, использования земли И других природных ресурсов; благоустройство; энергетика, связь и коммуникации; труд и занятость населения и другие сферы и отрасли, связанные с обеспечением жизнедеятельности области.

Организационно-правовые формы регионального управления не единообразны, хотя еще в 1993 г. Правительство РФ предложило примерную структуру органов краевой, областной администрации, основными звеньями предполагались управления (например, внутренних дел, юстиции т.п.) и комитеты (например, по управлению государственным имуществом, по культуре и т.п.). Тем не менее помимо названных органов в администрациях субъектов РФ функционируют также департаменты, отделы; часто сама администрация называется правительством, а ее главы – губернаторами. А в Курганской области губернатор не является главой администрации.

Таким образом, основные функции государственного управления на территории субъектов РФ практически реализуются непосредственно органами исполнительной власти, создаваемыми самими субъектами РФ, определяющими самостоятельно их административно-правовой статус.

Что касается взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и такими же органами субъектов РФ, то их механизм единообразно не раскрывается.

Все сводится к тому, что констатируется необходимость осуществления деятельности федеральных органов во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ. Ввиду отсутствия необходимого законодательства об организации единой системы исполнительной власти в стране система регионального управления не является пока в полной мере составной частые такой системы. Этим, в частности, можно объяснить и тот факт» что во многих субъектах РФ имеет место самостоятельное «огосударствление» системы местного самоуправления (например, в Ингушетии. Коми, Ленинградской и Курганской областях).

Определенным своеобразием отличается организация исполнительной власти в г. Москве. Ее главная особенность состоит в том, что в лице администрации сосредоточены функции исполнительного органа исполнительной власти и исполнительного органа местного самоуправления (двойной правовой статус).  

Московская городская администрация представлена мэрией, правительством, отраслевыми и функциональными органами администрации, префектами административных округов, а также управами муниципальных районов.

Главой администрации и высшим должностным лицом является мэр, избираемый жителями Москвы. Он руководит деятельностью мэрии, устанавливает структуру городской администрации, назначает руководителей ее органов, а также руководителей предприятий и учреждений городского подчинения, выносит наиболее важные вопросы жизни города и управления городским хозяйством на рассмотрение правительства города, назначает префектов административных округов и т.д.

Правительство Москвы возглавляется мэром или вице-мэром (или другим назначенным мэром лицом). В его состав входят на правах министров руководители отраслевых и функциональных органов городской администрации, а также префекты.

Отраслевые и функциональные органы администрации – департаменты, положения о которых утверждаются мэром.

Префекты административных округов осуществляют в пределах своих полномочий исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территории округов.

Районная управа обеспечивает решение вопросов местного значения, руководит хозяйственными и социальными службами, контролирует деятельность предприятий и учреждений на территории района независимо от форм собственности.