§ 2. Виды методов управления

Методы, используемые в процессе реализации исполнительной власти, разнообразны. Но в их основе два универсальных метода любой государственной или общественной работы – убеждение и принуждение.

Убеждение является главным методом деятельности. Проявляется оно в использовании средств воспитания, разъяснения, пропаганды лучших примеров, поощрения за добросовестную работу, материальное стимулирование. Принуждение традиционно характеризуется как вспомогательный метод, используемый тогда, когда средства убеждения оказываются нерезультативными, т.е. когда нарушаются требования правил, действующих в сфере государственного управления.

В административно-правовых методах получают свою конкретизацию средства убеждения и принуждения с учетом специфики государственно-управленческой деятельности.

Можно выделить следующие три вида методов в зависимости от конкретных целей соответствующих действий.

1. Методы управляющего воздействия; в них находят свое непосредственное выражение все качества, присущие отношениям между субъектами и объектами управления.

2. Методы организации работы исполнительных органов. Они имеют чисто аппаратное значение, так как создают условия, необходимые для эффективного управляющего воздействия. Они включают как юридические средства (например, методы определения персональной ответственности между работниками центрального аппарата министерства, распределения компетенции между его структурными подразделениями и т.п.), так и средства неправового характера. Это математические, графические, социологические, исследовательские методы и т.п. Главное в содержании такого рода методов – их использование вне рамок непосредственного управляющего воздействия.

3. Методы совершения управленческих действий. Они носят процедурный характер (например, существуют определенные методы принятия управленческих решений, совершения контрольно-надзорных действий и т.п.).

Наибольший интерес представляют методы первого вида, являющиеся собственно административно-правовыми методами. Их принято подразделять на административные и экономические. Что лежит в основе такой классификации?

Несмотря на то что до сих пор не преодолена противоречивость многих суждений на этот счет, возможно акцентировать внимание на следующем.

Административные методы характеризуются в качестве средств или способов внеэкономического или прямого управляющего (упорядочивающего) воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на поведение управляемых. Поэтому они в максимальной степени выражают юридически властное обеспечение должного поведения в сфере государственного управления. Полномочный субъект управления принимает управленческое решение, обязательное для тех, кто в данном отношении выступает в роли объекта управления.

Почему такие методы являются средствами внеэкономического воздействия? Да потому, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение. Это означает, что должное поведение обеспечивается через сознание и волю управляемых. Конечно, в необходимых случаях допускается возможность юридического принуждения к должному поведению. Но при этом нет никаких оснований отождествлять прямое управляющее воздействие с принуждением. В подавляющем большинстве случаев такое воздействие рассчитано на достижение позитивных целей.

Экономические методы, как правило, характеризуются в качестве способов или средств экономического (материального) или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на поведение управляемых. Это предполагает, что управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение управляемых, а через их материальные интересы. Тем не менее непосредственным объектом управляющего воздействия остается сознательно-волевое поведение управляемых. Его должный вариант достигается не путем прямых предписаний, а созданием экономических (материальных) условий, стимулирующих должное поведение. Достигается это, например, широким использованием мер материального поощрения, предоставлением налоговых и иных льгот и т.п. Нельзя исключать из числа экономических методов и возможность применения к управляемым при их негативном поведении определенных материальных (экономических) санкций или угрозы их применения.

Иногда административные и экономические методы управления противопоставляются. Причем приоритет отдается вторым. Однако для этого нет убедительных оснований. Напротив, они не противоположны, поскольку их сближает единая цель – управляющее воздействие.

Использование их отнесено к компетенции одних и тех же органов исполнительной власти; их адресатом являются одни и те же объекты. Наконец, самое главное – для административных и экономических методов установлена единая правовая форма: одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Действительно, что необходимо для того, чтобы тот или иной орган использовал такую экономическую меру, как премирование? Конечно, издание приказа руководителя этого органа о премировании.

Различного рода меры, связанные с материальной компенсацией заработной платы и пенсий в условиях инфляции, несомненно относятся к числу экономических рычагов управления. Но сами по себе реального значения они не приобретают без соответствующих административно-правовых средств (например, указы Президента РФ, акты Правительства РФ).

Поэтому деление методов управления на административные и экономические следует воспринимать как условное, так как и экономические средства воздействия входят в содержание административно-правовых методов.

Свое проявление административно-правовые методы (а иными они и не могут быть, так как администрирование и есть управление) получают в различных вариациях. Это установление правил поведения (норм); утверждение конкретных заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение административных споров; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер и т.д.