§ 1. Понятие и виды административного процесса

Исполнительная власть практически реализуется в различного рода действиях исполнительных органов (должностных лиц), юридическим содержанием которых является применение норм материального административного права. Это означает, что такого рода деятельность имеет процессуальную форму, в рамках которой обеспечивается достижение целей, выраженных в диспозиции нормы, т.е. соответствующих правил поведения.

Процесс в общепринятом понимании означает совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата, или порядок осуществления какой-либо деятельности (например, законодательный процесс).

Применительно к государственно-управленческой деятельности можно говорить об административном процессе. Его содержание состоит в юридически властной реализации задач и функций исполнительной власти путем обеспечения соблюдения установленных административно-правовыми нормами правил должного поведения в сфере государственного управления, а также исполнения санкций, предусмотренных этими нормами. Следовательно, субъекты исполнительной власти совершают административно-процессуальные действия правоисполнительного и правоохранительного характера. Поэтому административно-процессуальная деятельность наряду с ее формами и методами показательна для понимания исполнительной власти в ее динамике.

Что представляет собой процессуальная деятельность?

Обычно о процессе говорят применительно к деятельности судебных органов по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных и гражданских дел (уголовный и гражданский процесс). Естественно, что в таком понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, которая обозначается как судебная юрисдикция. В ее основе – реакция суда на отклонения от требований материального уголовного и гражданского права путем применения предусмотренных нормами этих отраслей права санкций.

Государственно-управленческая деятельность в основном предназначена для решения задач позитивного характера. Юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком. Тем не менее процессуальные элементы присущи и ей.

Существуют два варианта понимания административно-процессуальной деятельности. Во-первых, ее иногда рассматривают в широком плане, т.е. сама государственно-управленческая деятельность трактуется как проявление административного процесса. Во-вторых, в узком смысле она сводится к деятельности по применению только санкций материальных норм. Это сближает ее с судебно-процессуальной, т.е. юрисдикционной, деятельностью.

При характеристике административного процесса можно руководствоваться этими двумя позициями. Однако нельзя при этом не учитывать, что для широкого понимания административного процесса оснований явно недостаточно. Административно-процессуальное законодательство не совершенно, разрозненно. Лишь отдельные управленческие действия позитивного характера (разрешения, регистрация и т.п.) регламентированы в достаточной степени. Практически в подобных случаях речь может идти о соответствующих административных процедурах и административно-процедурных правилах.

Что же касается узкого, т.е. юрисдикционного, понимания административно-процессуальной деятельности, то она в основном регламентирована достаточно единообразно. Имеются в виду, например, КоАП, нормы, регламентирующие дисциплинарное производство, рассмотрение и разрешение жалоб граждан и т.п.

Таким образом, административно-процессуальная процедура слагается из двух ее проявлений:

а) административно-процедурная. Ее содержание составляют распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами административных процедур (например, реализация разрешительных, регистрационных и иных функций и полномочий);

б) административно-юрисдикционная. Ее содержание – осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий.

Оба эти варианта сближает то, что своим результатом они имеют издание индивидуальных правовых актов, с помощью которых материальные административно-правовые нормы применяются к конкретным обстоятельствам либо к лицам. Происходит разрешение разнообразных индивидуальных дел, возникающих по тем или иным причинам и по той или иной инициативе в сфере государственного управления. От характера дел зависит реализация либо диспозиции (процедуры), либо санкции (юрисдикция) правовых норм.

Что представляет собой индивидуальное административное дело?

Под ним следует понимать возникающий в сфере государственно-управленческой деятельности вопрос, связанный с применением административно-правовых норм и требующий в целях его разрешения распорядительных действий полномочных исполнительных органов (должностных лиц).

Примером индивидуальных административных дел могут служить возникающие по факту совершения административного правонарушения или дисциплинарного проступка, по факту выдачи разрешений на совершение определенного вида деятельности, по факту обжалования неправомерных действий должностных лиц и т.п.

Таким образом, административный процесс есть урегулированная административно-правовыми нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

В зависимости от характера индивидуальных дел административный процесс имеет различное выражение в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Так формируется понятие административного производства.

Административное производство – нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и обоснованное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел. Например, порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования и т.п.

Фактически речь может идти о двух обобщенных видовых группах административного производства:

а) процедурное производство;

б) юрисдикционное производство.

Для процедурного производства характерно то, что его предметом являются бесспорные индивидуальные административные дела, что его результатом не является применение административно-принудительных мер. Его результат – обеспечение эффективной работы управленческого аппарата (например, производство по изданию правовых актов управления) или удовлетворение законных запросов физических лиц (например, производство по разрешению заявлений).