1. Предварительные замечания

Развитие современного конституционного права невозможно сегодня представить себе без института референдума, прочно занявшего свое место среди других государственно-правовых институтов.

Являясь одной из форм непосредственной демократии, он отражает общие тенденции к демократизации различных аспектов жизни общества, расширению участия граждан в управлении государственными делами, решении важных вопросов, затрагивающих интересы большинства населения. Как справедливо отмечает М.Н. Марченко, референдум представляет собой одновременно форму выражения общественного мнения и способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений*(66).

Именно Европа является не только родиной референдума, но и "чемпионом" по количеству референдумов. Так, например, в 1987 г. на долю европейских стран приходилось более 100 общенациональных референдумов (для сравнения: на долю Азии - менее 20, Америки - 25)*(67).

Начиная с 90-х годов двадцатого столетия страны Европейского Союза особенно активно прибегали к референдуму в целях выявления мнения населения по актуальным вопросам жизни сообщества. Такая же тенденция наблюдается в настоящее время в тех государствах, которые намерены в ближайшем будущем войти в состав Объединенной Европы. Мнение граждан этих государств относительно присоединения к Европейскому Союзу определяется путем проведения общенациональных референдумов.

Возможность и правомерность непосредственного участия граждан в решении наиболее важных вопросов государственной жизни являются следствием признания в конституционной доктрине народного суверенитета как права народа, являющегося его единственным источником и носителем, создавать свою государственность, определять основополагающие принципы государственного устройства и влиять на функционирование государственного механизма. Отдельный народ как единая нация в мононациональном государстве или как сообщество различных наций в многонациональном государстве обладает государственным суверенитетом, в силу которого только его волеизъявление может и должно конституировать государственную власть со всеми ее атрибутами*(68).

Вверяя всю полноту суверенной власти государству, народ остается гарантом государственного суверенитета. Поэтому, передавая решение важнейших государственных вопросов выборным представительным учреждениям, народ вправе в необходимых случаях ставить и решать эти вопросы непосредственно. Однако формы такого прямого выражения воли народа должны быть заключены в конституционные рамки, с тем чтобы обеспечить оптимальный баланс прямой и представительной демократии и стабильность государственной власти.

Являясь единым субъектом - носителем и источником власти и права, народ в свою очередь состоит из граждан. Они представляют собой ту основную часть населения, которая наделена конституцией политическими правами, в частности правом участвовать в управлении делами государства непосредственно, а также путем создания представительных учреждений, для чего конституционно закрепляется право граждан избирать и быть избранными. Таким образом, из доктрины народного суверенитета вытекает наличие у отдельно взятого гражданина совокупности политических прав, позволяющих осуществлять на практике заключенные в ней идеи. Обязанность любого государства обеспечить своим гражданам эти права, в частности право на участие в свободных выборах и референдуме, зафиксирована не только конституциями европейских государств, но и международно-правовыми актами, базовыми из которых являются Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.*(69) Следовательно, государства связаны соответствующими обязательствами не только в силу внутренних, но и международно-правовых норм. Сказанное позволяет утверждать, что референдум как политико-правовой институт является высшим непосредственным выражением суверенитета народа, осуществляемым путем прямого волеизъявления граждан.