3. Политическая интеграция

Входящие в состав федераций земли, провинции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из состава союза (сецессии), верховенства на своей территории, независимости в международных отношениях.

Право выхода за субъектами федераций не признается ни в одной из европейских конституций, а попытки сецессии в свое время подавлялись силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом в 1847 г. в Швейцарии.

Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению.

Так, ст. 31 Основного Закона ФРГ прямо указывает, что "федеральное право имеет преимущество перед правом земель". При этом она устанавливает ряд дополнительных гарантий; ст. 83 требует, чтобы "земли исполняли федеральные законы как свои собственные".

Конституция Швейцарии предписывает следующие положения: кантоны в соответствии с Союзной конституцией и законом проводят в жизнь союзное право; Союз оставляет кантонам возможно большую свободу организации и учитывает кантональные особенности; Союз учитывает связанное с проведением в жизнь союзного права финансовое обременение, оставляя кантонам достаточные источники финансирования, и заботится о соразмерной финансовой компенсации (ст. 46); союзное право имеет приоритет перед противостоящим ему кантональным правом; Союз следит за соблюдением кантонами союзного права (ст. 49).

Как правило, конституции жестко ограничивают право субъектов федерации выступать в международном общении. Этот вопрос в Конституции Швейцарии решен следующим образом:

"1. Кантоны в сфере своей компетенции могут заключать с заграницей договоры.

2. Эти договоры не могут противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов. Кантоны должны информировать Союз до заключения договоров.

3. С нижестоящими иностранными властями кантоны могут вести отношения непосредственно, в прочих случаях отношения кантонов с заграницей ведутся через посредство Союза" (ст. 56).

Аналогичным образом решается он и в ст. 16 Конституции Австрии:

"1. В вопросах собственного ведения земли могут заключать государственные договоры с пограничными с Австрией государствами или их составными частями.

2. Губернатор земли обязан информировать Федеральное правительство перед началом переговоров о таком государственном договоре. До заключения договора губернатор земли должен получить согласие Федерального правительства. Согласие считается данным, если Федеральное правительство в течение восьми недель со дня направления просьбы о согласии в ведомство Федерального канцлера не сообщило губернатору о том, что в согласии отказано. Полномочие к ведению переговоров и заключению государственного договора принадлежит Федеральному президенту по предложению правительства земли и при подписании его губернатором земли.

3. По требованию Федерального правительства государственные договоры согласно абзацу 1 расторгаются землей. Если земля своевременно не выполняет эту обязанность, то полномочие по этому вопросу переходит Федерации...".

Субъекты федераций не суверенны. Этот факт подтвержден, как правило, решениями федеральных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И только Конституция Швейцарии, отдавая дань традиции, признает за субъектами федераций суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен Федеральной конституцией: "Кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Союзной конституцией; они осуществляют все права, которые не переданы Союзу" (ст. 3).

В этом отношении более типичны положения Конституции Бельгии, которая устанавливает следующую норму: "При осуществлении своих полномочий федеральное государство, сообщества, регионы и Совместная комиссия сообществ действуют, соблюдая верность Федерации, во избежание конфликта интересов" (ст. 143).

В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных органов даже в тех государствах, в которых конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям. Впрочем, в отдельных конституциях (Австрия, Бельгия) дается достаточно подробное описание структуры и организации органов власти субъектов федераций.

Своеобразной гарантией в этих вопросах служит право федеральной власти утверждать, как в Швейцарии, конституции субъектов федерации.

В развитии процессов политической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъектов федераций и механизмам финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. Так, например, в ФРГ бюджетные источники были централизованы в 1969 г. Субъекты федераций сохраняют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности провинций, земель и кантонов.

Мощное влияние на развитие политической интеграции оказывает централизация структуры политических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях с традиционно децентрализованными партийными системами (например, в Швейцарии).

В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. По распоряжению федеральных властей на территории субъектов федерации могут вводиться войска для защиты их от внутренних беспорядков и защиты федеральных законов от самих субъектов федерации. Так, по Конституции Швейцарии: Союз защищает конституционный строй кантонов; он вмешивается, когда в кантоне этот строй нарушается или подвергается угрозе, а соответствующий кантон сам или с помощью других кантонов не может защититься (ст. 52). В случае введения чрезвычайного положения полномочия кантональных властей приостанавливаются. Столь же всеобъемлющие положения содержатся в Основном Законе ФРГ.

Усилению роли федерации способствует то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан; это обеспечивает ей более широкую социальную базу.

Политическая интеграция развивается не только по вертикали в направлении все возрастающей роли федеральных органов. Определенную роль играют процессы, которые складываются по горизонтали - между субъектами федераций. Существует большое число консультативных органов, координирующих усилия провинций, земель и кантонов. Но значение их в общем невелико, поскольку они действуют под жестким контролем центральных властей. Последние умело направляют их деятельность в нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права.