Глава вторая ПРОТИВОРЕЧИЯ

Федерализация России протекает очень противоречиво. Это вполне понятно, из этого не нужно делать трагедии. Противоречия на этом пути будут встречаться постоянно, и после решения одних наверняка появятся новые. Залог их разрешения - здравое к ним отношение.

Тревожит, правда, то, что многие из этих противоречий ускользают от внимания общественности и как бы не существуют, а потому развиваются бесконтрольно и готовы окостенеть в структуре нашей общественной жизни, превратиться в устойчивые традиции - благо умение жить с неразрешенными парадоксами, как уже отмечалось ранее, есть одна из важных черт русской культуры. Схожая судьба может постигнуть и те противоречия, которые уже заметны невооруженному глазу и хорошо известны властям, но не решаются по разным причинам, - главным образом из-за боязни связанного с таким решением политического риска, нежелательного в нашей неустойчивой политической обстановке, "ли же потому, что решение федеральных проблем может вызвать осложнения в других общественных сферах. Такие проблемы стараются отложить "на потом". Это выглядит разумным, но постоянно возникает сомнение: предшествовал ли такому откладыванию вдумчивый анализ самого противоречия, не слишком ли легкомысленно давать саму возможность оставаться в нашей жизни не искорененным, не скорректированным, не демпфированным, как сейчас принято выражаться?

Число таких противоречий велико, многие из них весьма серьезны и заслуживают детального обсуждения. Было бы неприличной самонадеянностью заводить разговор о каждом из них в этой небольшой книге. Остановимся лишь на четырех - не обязательно самых главных, но, может быть, наименее очевидных для нашей общественности.

Бюджетный федерализм

Все проблемы, связанные с финансовыми взаимоотношениями органов государственной власти, отличаются у нас не столько сложностью, сколько крайней запутанностью. Бюджеты и потоки между ними, мягко говоря, "непрозрачны", исполнение бюджетов разительно отличается от предначертанного законом, и эти отличия регулируются весьма тонкими взаимоотношениями чиновников в московских и иных коридорах власти. А тут еще внебюджетные фонды, которые в некоторых субъектах превышают сам бюджет, эмиссии субфедеральных ценных бумаг, обширные приложения к двусторонним договорам между федерацией и субъектом, где речь идет в основном про чисто хозяйственные и финансовые дела... Скороговоркой тут не отделаешься, и в рамках данной книги обсуждение всего спектра этой проблематики невозможно.

Хотелось бы, однако, привлечь внимание к некоторым деталям, которые могут показаться несущественными, но на деле рождают в нашем бюджетном федерализме большую сумятицу.

Дело в следующем. За годы реформ бюджетные возможности регионов выросли кардинально. Достаточно сказать, что в восьмидесятых годах консолидированный российский бюджет распределялся между федерацией и регионами в соотношении примерно 60:40, а ныне это соотношение составляет 45:55, то есть складывалось в пользу федерации, а теперь в пользу субъектов. К этому нужно добавить, что из федерального бюджета около 13-15% идет в виде трансфертов в бюджеты субъектов, притом идет безо всяких условий, и власти субъектов вольны тратить эти средства по своему усмотрению. Подобная доля трансфертов - одна из самых высоких в мире. Уже одно это как нельзя лучше опровергает расхожее мнение о том, будто российское правительство не располагает региональной политикой.

Казалось бы, налицо торжество федерализма.

Однако в структуре межбюджетных отношений в России есть несколько особенностей, которые способны обескуражить любого западного федералиста - настолько они унитаристские по своему существу. Начать хотя бы с того, что до недавнего времени все комитеты и управления региональных администраций, связанные с исполнением бюджета субъекта федерации, были подчинены Министерству финансов РФ и получали зарплату из Москвы. Организационно они подчинялись губернатору, однако если его распоряжения входили в противоречие с каким-нибудь инструктивным письмом российского Минфина, то - тем хуже было для таких распоряжений.

Эта практика тянулась со сталинских времен, когда она выражала крепость т.н. единой финансовой системы страны. В унитарных государствах это вполне оправдано. Но в государстве с конституцией федерального образца это, разумеется, нонсенс, в существование которого даже трудно поверить - настолько подобное положение нелепо. Помнится, я тоже отказывался верить этому, когда впервые услышал о такой практике, и тут же позвонил знакомому работнику администрации Амурской области. Он подозвал к телефону руководителя бюджетного комитета, и тот на мой вопрос, вправду ли его работники получают зарплату из Москвы, возмущенно ответил, что нет, конечно, не все: к пятидесяти единицам, оплачиваемым Москвой, им пришлось добавить еще двадцать из своего кошта...

Сейчас бюджетные управления переподчинены губернаторам, но равнодушие, с которым наши власти терпели подобную нелепицу в структуре государственного управления, говорит о многом, - прежде всего об очень слабой укорененности идей федерализма в сознании не только общества, но даже и представителей власти.

Есть, однако, нелепицы гораздо более серьезные. Можно ли назвать федеральным государство, в котором субъекты федерации не вправе распоряжаться судьбой своих налогов - вводить их или отменять? Вряд ли. Между тем в России положение именно таково. Судьбу всех налогов определяет федеральное законодательство, которое позволяет субъектам минимальную инициативу в этой области, оставляя им право распоряжаться лишь несколькими второстепенными налогами. Главные же источники налоговых поступлений четко зарегулированы федеральным законом, который предопределяет долю субъектов в каждом налоге.

Тем, кому это кажется вполне естественным, стоит напомнить опыт такой классической страны федерализма, как США. Здесь не разделяют каждый налог на доли, здесь разделяют сами налоги. Подоходный налог (с физических лиц и с организаций) почти полностью идет в пользу федерации, налог с оборота - штатам, налог с имущества - муниципалитетам и графствам (аналогам наших внутриобластных районов). Каждый из этих налогов составляет основу поступлений в бюджет соответствующего уровня.

Самое же главное в том, что каждый уровень вправе наращивать данный налог до любой планки или вовсе отменять его. Никому и в голову не приходит, что власти штата, например, дай им волю, поднимут налог с оборота до такой высоты, что сделают невыносимыми жизнь и хозяйствование в этом штате. Они не сделают этого хотя бы потому, что губернатор и легислатура (дума по-нашему) непременно проиграли бы следующие выборы. Они не поступят так и потому, что тогда из штата побегут и заводы, и граждане.

Налоговые режимы в США сильно колеблются от штата к штату, но это не порождает особой сумятицы в головах граждан и предпринимателей - где же жить, где размещать заводы. Ведь эти колебания довольно точно отражают различия между штатами в условиях экономической и частной жизни, только с обратным, так сказать, знаком. Это значит, что там, где состояние экономики неважное, власти стараются удержать предпринимателей, снижая налоги, а там, где жизнь бьет ключом, повышенные налоги не покажутся обременительными.

Особенно важно подчеркнуть, что в развитых странах существует четкая связь между уровнем налога и размером оказываемых общественных услуг. Вот характерный пример. В Нью-Гэмпшире (США) налоги штата, можно сказать, отсутствуют (исключая налоги на спиртное, - как здесь говорят, налоги на грехи). Но зато и власти штата считают себя свободными от необходимости строить и поддерживать дороги и т.д. Все это приходится делать самим гражданам и организациям. Рядом расположен штат Массачусетс, власти которого сдирают с жителей такие большие налоги, что штат получил прозвище ''Таксачузетс" (от слова taxes - налоги). Однако на собранные средства власти штата оказывают населению и хозяйству очень широкий спектр услуг.

Муниципальные власти в США широко практикуют введение временных "целевых" налогов. Несколько лет назад я видел это в Давенпорте (штат Айова). Муниципалитет решил построить собственный небольшой аэропорт. На этот счет был проведен референдум, в котором граждане намерение это одобрили. В связи с этим в городе был введен специальный налог, чтобы собрать необходимые средства (не сразу, конечно, но прежде всего в виде обеспечения займа под строительство). Когда аэропорт будет построен и все долги по строительству выплачены, налог отменят.

Подобной практики у нас нет, и настроения таковы, что вряд ли она появится в близком будущем. А жаль. Можно сколько угодно обсуждать способы передачи средств между бюджетами, но пока субфедеральные власти не имеют прав на установление собственных налогов, бюджетный федерализм останется в России ущербным.

Национальный признак

Среди главных проблем российского федерализма есть проблемы фундаментальные, но не острые, а есть менее глубокие, но зато исключительно злободневные. К числу фундаментальных проблем в первую очередь относится противоречие, связанное с асимметричностью нашей федерации из-за присутствующего в ней национального признака. Субъекты, выделенные по национальному признаку, охватывают примерно половину территории страны (правда, всего пятую часть населения). По конституции (ст. 5.4), все субъекты равны между собой (кроме права республик на родной язык в качестве второго государственного).

Суть противоречия в том, что на деле, прямо по Оруэллу, некоторые из них равны больше, чем другие, потому что республики располагают обширными писаными и неписаными преимуществами. Этот факт из числа общеизвестных истин, доказывать что-либо тут излишне. Достаточно сравнить, скажем, ситуацию в республике Саха и Магаданской области - двух соседних субъектах РФ, живущих почти исключительно добычей драгоценностей - алмазов и золота: республика процветает благодаря множеству привилегий в распоряжении добытыми алмазами, а область нищает на глазах и еще недавно теряла по 10% населения в год из-за бегства жителей "на материк".

Для официальных речей и документов эта проблема, так сказать, табуирована; такой проблемы здесь как бы не существует. Не существует и рецептов ей скорого решения. Разумеется, было бы безумием требовать немедленной ликвидации национального признака в нашей федерации; предложения такого рода - глупость, если не чистой воды провокация. Но не менее ясно и то, что от запретов на её обсуждение проблема лишь становится всё горячее, обрастает преувеличениями и всё чаще становится одним из козырей оппозиции, когда она критикует Кремль или Белый дом.

Тот факт, что около трети субъектов федерации называются республиками и выделены по национальному признаку - признаку компактного проживания определённой нации (т.н. титульной, то есть давшей название этой республике), является наследием предыдущего этапа политической истории России, притом наследием из числа почти непреодолимых. Такие республики были задуманы как олицетворение большевистской национальной политики, которая стремилась придать нациям страны видимость собственной государственности. СССР стал третьей страной мира, где административно-государственное устройство (АТД) отражало национальный состав (вместе с Югославией и Чехословакией) и на верхнем уровне (союзные республики) было полностью ему подчинено. Впрочем, были и другие страны, содержавшие в своём АТД некоторые элементы такого рода (автономные области или районы). Именно по этому принципу было устроено АТД советской России, где на втором этаже существовали автономные республики, а на третьем, в составе краёв и областей - автономные области и национальные округа.

История показала, насколько опасно внедрение национального признака в АТД: все три государства с "тотальным" его внедрением распались, притом два безболезненно (Чехословакия и СССР), а Югославия заплатила и платит за это многими тысячами жизней.

Национальный признак несовместим с федерализмом. Федерализм задуман для того, чтобы совместить преимущества крупного государства с выгодами самостоятельности территориальных общностей людей, которые, согласно принципам федерализма в условиях демократии, обладают неотъемлемыми и равными (sic!) правами решать свои насущные проблемы самостоятельно по месту проживания. "Равными" - это значит, что они обладают такими правами вне зависимости от каких-либо индивидуализирующих признаков, будь то профессия, чин или нация. Национальный же вопрос решается в принципе внетерриториально, так как решение адресуется всем входящим в данную нацию вне зависимости от места проживания в пределах страны, поскольку их права защищаются во всех точках страны вполне одинаково. Татарин, мордвин, кореец, русский и т.д. имеет право на организацию национальной школы в любом месте достаточного скопления представителей такой нации (достаточного не для настояния на своих правах, а просто для организации подобной школы).

Эта проблема не была бы столь острой для России и вообще могла бы выглядеть довольно милой данью историческим традициям, если бы не следующая острейшая проблема федерализации страны - проблема асимметричной федерации.

На этот счёт новая конституция страны полна недомолвок, которые дают обильную пищу для самых различных трактовок. Они порождены прежде всего весьма жеманным умолчанием относительно вопроса принципиальнейшего. Статья 5.4 гласит: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Не вдаваясь в туманность именно этой формулировки ("в отношениях с федерацией", но "между собой"...), отметим, что в нескольких других местах конституции утверждается прямо обратное, хотя и весьма туманно. Все поименования субъектов в конституции непременно начинаются с республик (та же статья 5, а также статьи главы 3 о федерализме). Несколько раз им присваиваются как бы разные права. В ст. 5 говорится, что республика имеет конституцию, а остальные - устав; в ст. 66 - что статус республики определяется её конституцией, а остальных - их уставами. В чём разница, не пояснено, однако в злободневном понимании современниками конституция заведомо кажется выше устава; значит, в обыденном сознании конституция скрыто фиксирует превосходство республик в главном - в Основном законе. При этом федеральная конституция не предоставляет республикам дополнительных прав в открытую (кроме ст. 68, где им разрешается устанавливать свои языки наравне с русским).

Все эти расхождения - отнюдь не пустая формальность. За ними - весьма существенные различия в возможностях властей республик и областей. В связи с этим вспоминаются слова бывшего министра финансов Б.Федорова, который заметил в начале 1994 года, что за 1993 год главы администраций областей 37 (!) раз угрожали Центру прекратить выплату федеральных налогов - и ни разу этого не сделали, но не потому, что сжалились над Центром, а просто потому, что не имели на сей счет никаких реальных возможностей. Ведь сбором федеральных (и прочих) налогов руководит Налоговая служба, учреждение сугубо федеральное, и предприятия-налогоплательщики адресуют свои "платежки" именно ей, а вовсе не областным властям для последующей передачи в Центр (такая система принята в некоторых странах, но не у нас). Так что областные власти бессильны перехватить поток налогов в Центр. Однако руководители республик такую силу имеют, потому что они контролируют назначения в руководстве своих отделений Центрального банка, с ними тщательно согласовываются и другие назначения на местные федеральные посты, от милиции до Налоговой службы (пожалуй, только ФСБ остается здесь исключением).

Другой пример. В начале 1998 года счетная палата Государственной думы во главе с депутатом С. Болдыревым проверила исполнение Правительством бюджета прошедшего года и вскрыла немало серьезных нарушений. Среди них - громадные различия между субъектами федерации в реальном переводе федеральных трансфертов в бюджеты субъектов. И что самое важное для нашего контекста - сплошь и рядом в областях имело место сильнейшее недовыполнение, тогда как практически во всех республиках - даже перевыполнение. Это как нельзя лучше свидетельствует о том, что в нашей государственной структуре имеется множество скрытых, но весьма действенных механизмов для того, чтобы республики имели преимущества.

Факты такого рода многочисленны. Они хорошо обеспечивают аргументами тех, кто требует покончить с асимметричностью федерации или хотя бы начать работу в этом направлении. Я к их числу не отношусь. Несмотря на предыдущие утверждения о том, что федерализм и национальный вопрос есть явления разного порядка и что федерализм не может служить способом решения или смягчения национального вопроса, я полагаю, что ставить в повестку дня исправление асимметричности РФ было бы ошибочно и уж по крайней мере несвоевременно. На этот счет есть свои аргументы.

Прежде всего, нынешние преимущества республик вовсе не происходят из конституционных недомолвок. Напротив, сама конституция подобными недомолвками просто отразила ту ситуацию, которая уже сложилась в России к тому времени (то есть к 1993 году). Поэтому было бы нелепо нападать на статьи конституции ради исправления существующей де-факто асимметричности. Как раз конституция в ней виновата меньше всего, ведь она эту асимметричность так и не узаконила, ограничившись весьма мягкими формулировками в духе "и нашим, и вашим". Впрочем, именно таким и должен быть классический текст конституции, рассчитанной на долгий срок, - весьма обобщенным, даже туманным, чтобы его мог истолковывать применительно к данному времени специально уполномоченный на то орган - Конституционный суд.

Далее, подобная асимметричность не так уж уродлива, не так уж противоречит сложившимся в России нормам. Республики и вправду опередили остальные субъекты по темпам реальной своей федерализации, их руководство было несравнимо более активно в политической жизни страны. Пока руководители областей козыряли своей аполитичностью, пока они подчеркивали, что являются только хозяйственниками, большинство руководителей республик (особенно Татарстана, Карелии, Якутии) не гнушались самой - настоящей политикой и много в ней преуспели. Как уже подчеркивалось, именно они первыми прорвали блокаду, советского псевдофедерализма, так что можно понять тех сторонников асимметрии, которые говорят, что по нынешним временам республики заслужили свои привилегии.

Нельзя не видеть, что асимметрия слабеет, права субъектов де-факто выравниваются, Это происходит не столько благодаря демаршам областных руководителей, сколько просто по ходу жизни и по мере укрепления Центра. Если согласиться с теми, кто утверждает, что республики "нахватали" привилегий в период крайней слабости центральных российских властей, то этот период, судя по многим признакам, завершился или завершается. Центру все чаще удается настаивать на общих для всех правилах федеративной жизни. Достаточно вспомнить 1993 год, когда многие крупные республики получали из федерального бюджета несопоставимо больше, чем те налоги, которые поступали в него с их территорий. Ныне этой практике положен конец, и если, к примеру, Татарстан мало дает в бюджет России, то мало из него и берет.

На ослабление асимметрии работает и такой процесс, как заключение двусторонних договоров между федерацией и субъектом федерации. Он получает весьма противоречивую оценку в наших СМИ, большинство склонно видеть в этом перерождение конституционной федерации в договорную. Отложим разговор об этом до специального раздела, здесь же отметим любопытный генезис этого процесса. В свое время. В 1993 году, он был задуман как демпфер в отношениях с особо "трудными" республиками - Татарстаном и Чечней, а также для упорядочения особого (эксклавного) положения Калининградской области. Потом такого же статуса стали добиваться самые ревнивые руководители других республик, и в результате процесс превратился в опровержение своих первоначальных целей. Ведь на старте имелось в виду дать особый статус тем регионам, с которыми такие договора заключались, причем имелось в виду дать его считанному числу субъектов, чтобы сильнее подчеркнуть их исключительность. А теперь мы видим, что процесс стал массовым, договора заключаются со множеством областей и краев, а не только с республиками. Тем самым явление, которое грозило превратиться в мощный рычаг асимметричных отношений, превратилось на деле в компрометацию асимметрии, в орудие выравнивания статусов.

Наконец, самый весомый аргумент против немедленного развертывания борьбы с асимметрией - это серьезные политические опасности. Слов нет, угроза государственного развала России (по стопам СССР) миновала, она возможна ныне только из-за чрезвычайных событий, да и то не столько в регионах, сколько в самой Москве. Однако между идеальным состоянием государственных дел и государственным распадом лежит множество промежуточных сценариев, и чем ближе они в этой шкале к распаду, тем нежелательнее. Так что обострение внутрифедеративных отношений ради форсирования борьбы с асимметрией все еще чревато для России если и не распадом, то немалым уроном другого уровня.

Резюмируя, можно заключить: национальный признак в структуре российского федерализма есть досадное противоречие, связанная с ним асимметрия в правах субъектов противоречит духу конституции страны, однако это не только неизбежное наследие прошлого, но и состояние, отражающее современное положение дел, так что борьба с асимметрией если и возможна, то лишь в будущем, тогда как сегодня ее форсирование опасно политически.

Хотелось бы в этой связи напомнить, что с принятием конституции федерализация страны только началась, а вовсе не завершилась. Поэтому не следует раздражаться сверх меры по поводу кажущихся неувязок между статьями конституции, а уж тем более по поводу размытости смысла, нечеткости формулировок. Конституция, повторюсь, и должна быть туманной, чтобы Конституционный суд мог ее истолковывать применительно к историческому моменту. Иначе в текст постоянно придется вносить поправки. Показателен пример США, самой старой федеративной страны мира: их конституция в пять раз меньше нашей, зато поправок всего 27 за двести лет (на практике 17, потому что первые десять - Билль о правах - были приняты почти сразу вслед за конституцией). Нынешнее понимание этого текста разительно отличается от того, каким оно было двести лет назад (Верховный суд, например, вначале занимался в основном назначением послов, а ныне является одним из самых мощных рычагов государства - и это без особых специальных поправок). Очевидно, и нашей конституции предстоит пережить определенные метаморфозы - лишь бы они протекали более мирно, нежели в США, где ради 13-й поправки о запрете рабства пришлось пройти через кровавую гражданскую войну...

Судьба статьи семьдесят второй

Наша новая конституция с немалым трудом врастает в реальную жизнь страны. После стольких лет кропотливого труда над её вариантами, после стольких споров и политических драк хотелось надеяться, что с официальным принятием конституции самое трудное останется позади. Увы, самое трудное, по-видимому, начинается только после этого, и к этому придётся привыкать.

Пожалуй, труднее всего даётся понимание специфики самой Конституции как Основного закона государства. В нём поневоле хочется видеть некую скрижаль завета, на которой начертаны жёсткие и ясные правила общественной жизни страны. И когда выясняется, что конституция не содержит рецептов на все случаи жизни, да к тому же написана местами весьма туманным языком, то это обескураживает и даже раздражает. Всё чаще слышатся упрёки в несовершенстве Основного закона, в его противоречивости, умозрительности и неспособности отразить особенность именно российской действительности.

Эти упрёки несправедливы. Конституция излагает вопросы крайне сложные, но и для того, чтобы её можно было трактовать применительно к текущему моменту, исходя не из буквы закона, а из его духа, ее текст должен быть достаточно обобщенным. Конечно, подобная трактовка - занятие весьма опасное, превращающее незыблемость Основного закона в нечто подвижное, способное меняться по злобе дня. Поэтому толкование конституции поручают обычно специальному органу судебной власти, который облечён особым доверием общества. У нас это Конституционный суд, в США - Верховный суд.

В этом отношении пример американской Конституции особенно показателен. Именно благодаря своей туманности и деятельной работе Верховного суда она просуществовала двести с гаком лет и стала на сегодня самый старой действующей конституцией в- мире. В ней всего две тысячи слой, притом множество архаизмов ("ни один солдат не должен в мирное время размещаться на постой в каком-либо доме без согласия его владельца...''), так что и речи не идёт о том, чтобы конституция предусматривала все трудности общественной жизни. Однако и Верховный суд, и общественность страны постоянно вчитывались в свою конституцию, углубляли её понимание, меняли трактовку и вносили поправки. Спорили не просто о словах - об артиклях! В конституции нет прямого запрета на выход штатов из состава федерации, и полтора века назад, накануне гражданской войны, этот запрет пытались усмотреть в определенном артикле при слове "народ". Ведь американская конституция, как и наша - (вернее сказать - и наша, как американская), начинается сливами "Мы, народ...". Поскольку же сказано "the people", а не "a people", то имеется в виду не сборище людей, а вполне конкретный, единый народ, в едином, неразделимом государстве...

Наша конституция тоже содержит множество мест, которые нуждаются в углубления, в осмыслении, трактовка и, по меньшей мере, и общественном обсуждении. Эти процессы уже начались, и это весьма позитивный факт, Поэтому не стоит принимать споры о конституций за конституционный кризис. А ведь именно так выглядело, например, столкновение палат Федерального собрания и Президента в 1994-1995 годах вокруг проблемы формирования Совета Федерации. Всё развивалось по классическим для мирового опыта канонам, вплоть до споров о том, как именно понимать конкретное слово из конституционного текста - слово "формирование" применительно к Совету Федерации в отличие от слова ''выборы" применительно к Государственной Думе (статья 96, часть вторая).

Эта коллизия была чрезвычайно интересной и полезной, её обсуждение и разрешение явно способствовали упрочению конституционных основ нашей государственности. Надо лишь избегать загрязнения дискуссий личностными и конъюнктурными соображениями.

Ещё одна тема такого рода уже несколько лет служит причиной нарастающей политической активности И предметом дискуссий, которые становятся всё ожесточённее. Это тема разграничения полномочий между федерацией и субъектами федерации. Впрочем, трудность как раз в том, что участники споров не воспринимают, как правило, эту тему в качестве именно конституционной темы; почти все считают, что с конституцией здесь дело ясное: конституция в статье 72 оконтурила сферу совместной компетенции, эту сферу предстоит разграничить, разделив компетенцию на две части - федеральную и субъектную. Однако это лишь одно из возможных толкований конституции, далеко не единственное. И прежде чем пускаться в тяжелейшую работу по разграничению, стоило бы продумать заранее, нет ли у конституционного текста другого смысла.

На первый взгляд, все просто. Статья 71 описывает исключительные полномочия федерации (регулирование прев и свобод, внешние сношения, вооруженные силы, эмиссия денег, единство общероссийского рынка, судоустройство и прокуратура и др.), статья 72 - совместные полномочия федеральных и субъектных органов власти (налоги, природные ресурсы, защита прав и свобод и др.), а статья 73 заявляет, что все, непоименованное в двух предыдущих статьях, является полномочиями субъектов федерации. Это т.н. остаточный принцип, примененный впервые двести лет назад в конституция США. Он имеет глубокий смысл. Поскольку конкретно описаны лишь полномочия федерации, они становятся вторичными относительно прав субъектов, которые выглядят первичными: ведь права федерации как бы выделены из прав субъектов, которые тем самым существовали до прав федерации (тоже "как бы").

В конституции США, однако, нет ничего похожего на статью 72, на совместные полномочия. Напротив, в ней не только выделены полномочия конгресса, но и описаны запреты штатам заниматься некоторыми вопросами, так что легко обнаружить стремление законодателя с максимальной чёткостью разделить полномочия федерации и штатов. В этом свете наша статья 72 предстает как уникум, как новое слово в мировой практике, притом эта новация выглядит чисто российской особенностью. Правда, идея совместных полномочий существует уже давно, да и в целом эта статьи воспринимается многими россиянами отнюдь не как новация, а как свидетельство неспособности законодателя разделить полномочия между властями раз и навсегда. Даже специалисты по конституционному праву почти поголовно считают, что статья 72 написана для того, чтобы отложить мучительное дело разграничения между федеральными и субъектными властями и не задерживать этой работой принятие новой конституции. Противники конституции упирают на беспомощность законодателя в таком важном вопросе, её сторонники видят в этом мудрое решение предоставить разграничение самим участникам политического процесса. Так или иначе, в статье 72 обычно не видят ничего, кроме уклонения авторов конституции от задачи окончательного разделения полномочий. По такой логике, статья 72 должна постепенно исчезнуть, по мере всё более точного разграничения полномочий. Получается, что это, так сказать, обречённая статья. Однако это совершенно не так.

Есть основания полагать, что статья 72 может быть специально использована как почва для взаимодействия, содружества ветвей власти в вертикальном их расположении. Тем самым она выглядит как статья, прописанная для прямого провоцирования, стимулирования взаимодействия между ветвями.

В основе такого подхода лежат идеи т.н. "кооперативного федерализма". Сегодня этот лозунг очень популярен в зрелых западных федерациях. Смысл его не просто во взаимодействии властей, в некоем союзе, где каждая сторона блюдет свой интерес и участвует во взаимодействии только потому, что с другими сторонами у нее есть общие интересы. Это было бы слишком просто. Нет, слова "кооперативный", "кооперация" в английском языке обладают более специальным значением, они окрашены представлениями о благорасположении, goodwill, приветливости взаимной, если такие слова применимы к властям предержащим. Тем самым речь идет не просто о взаимодействии, а о некоем содружестве, о взаимодействии "по душе". Именно такая атмосфера должна царить в отношениях между ветвями власти - ведь обе они представляют собой государство, одна без другой его не представляют.

В этом свете процесс разделения компетенции может выглядеть отнюдь не как усовершенствование нашего конституционного процесса, но и как источник некоторых опасностей - не зайдет ли такое разделение слишком далеко, не разлучит ли оно ветви власти друг с другом, не сделает ли каждую из них равнодушной к действиям других ветвей, если такие действия не затрагивают ее самое. Подобный раздел разрубал бы государственную власть, что называется, по-живому. Более того, такое разведение властей чревато нарастанием в их взаимоотношениях не только отчужденности, но и вражды - прежде всего потому, что они неизбежно конкурируют друг с другом за общественные ресурсы, необходимые для выполнения функций каждого вида властей.

Поэтому работу по разделению полномочий нужно сопровождать организацией на базе совместных полномочий совместных мероприятий или совместного финансирования. Яркими образцами могут служить программы по развитию депрессивных районов или строительства автострад национального значения, а также внешнеэкономическая активность субъектов федерации, которая может помочь федеральной внешней политике.

Кроме того, статья 72 позволяет учесть громадное разнообразие нашей страны. Ведь в ходе уточнения совместных и раздельных полномочий можно предусмотреть множество вариантов, которые отражали бы разные потенциальные возможности субъектов федерации брать на себя ту или иную пропорцию совместных полномочий. В этом свете двусторонние договора между федерацией и ее субъектом выглядят именно как одно из воплощений кооперативного федерализма. Остается лишь посетовать на то, что такие договора до сих пор нацелены в основном на разделение полномочий. А ведь было бы весьма уместно именно в такого рода документах прописать хотя бы контуры взаимодействия властей в решении конкретных проблем региона, решении именно общими силами.

Известным утешением может служить пример США (в который уже раз). Сегодня проблематика "кооперативного федерализма" очень популярна в этой стране. Самое яркое его воплощение - это множество программ долевого участия (sharing). В их рамках власти федерации и штата "скидываются" (как правило, поровну) на осуществление определенного проекта. Кстати, для федеральных властей это служит еще одним рычагом давления на власти штатов: если те, по мнению федерации, ведут себя неподобающим образом, федерация угрожает замораживанием своей доли финансирования в совместном проекте. Однако основная часть американской истории была занята отнюдь не кооперацией властей штатов и федерации, а напряженной борьбой между ними. "Права штатов" - лозунг, который многие десятилетия (особенно в прошлом веке) стоял в числе главных сюжетов внутриполитической жизни США.

В подобном свете "кооперативный федерализм" выглядит идеей, которая осуществима только на высокой стадии федерализации страны, только в условиях весьма зрелой федерации. Было бы хорошо, если б Россия восприняла эту идею как можно раньше. Это будет признаком того, что ее федерализация идет очень хорошими темпами и к тому же в правильном направлении.

Субъект в субъекте

Административно-территориальное деление России - одна из любимых тем для тех, кто критикует новую российскую конституцию, сетует на асимметричность государственного устройства или ратует за пресловутую "губернизацию" страны. Такая критика имеет свой резон, и не один. Размеры субъектов федерации колеблются настолько сильно, что это кажется непозволительным.

В самом деле, треть территории страны заключена в границах всего четырех из 89 субъектов федерации (Якутии-Саха, двух красноярских округов - Таймырского и Эвенкийского - и Хабаровского края). Если к ним добавить еще четыре (Ямало-Ненецкий и Чукотский округа, Красноярский край за вычетом "своих" округов и Иркутскую область), то окажется, что половина всей территории страны приходится всего на 1/10 общего числа субъектов.

Немногим лучше положение и с распределением населения. Всего два крупнейших субъекта - Москва и Московская область - это 15% россиян, то есть около 10% их общего числа. Еще в пяти субъектах проживает более чем по 4 млн. граждан страны (Краснодарский край, Санкт-Петербург, Свердловская и Ростовская области, Башкортостан). По мировым масштабам - это весьма значительные государственные образования, ведь десятки стран мира имеют население меньше 1 млн. чел. В то же время у трети субъектов федерации население меньше миллиона жителей, а у четырех - даже меньше 50 тысяч! Примечательно, что среди этих мельчайших по населению субъектов два относятся к числу крупнейших по площади - Таймырский и Эвенкийский округа. Здесь на территории в 1,5 млн. кв. км живут всего 70 тыс. чел. Иными словами, на 10% территории страны размещены всего 0,03% ее жителей! Сравните с Москвой и Московской областью: 15 млн. человек на 50 тыс. кв. км., то есть 10% населения на 0,3% территории. Нетрудно себе представить, насколько различаются эти части России по условиям проживания, по быту, по возможностям саморазвития и т.п. параметрам.

Следовательно, субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга по размерам в десятки и даже сотни раз, однако обладают при этом равными правами, равным статусом. Примерно одинаковым спектром государственных учреждений, а их представители в Совете) Федерации -- равными голосами с представителями любого другого субъекта федерации.

Нужда в ревизии АТД, казалось бы, налицо. Мировой опыт говорит в пользу такой ревизии. Многие страны прошли через нее за последнюю четверть века - ФРГ, например, Франция, Великобритания. Однако нельзя не видеть разительных различий в этапах национального развития между Россией и этими странами. Последние готовились к реформированию очень долго, тщательно взвешивали плюсы и минусы и приступали к практическому воплощению своих приготовлений только в тот момент, когда становилось очевидным, что плюсов будет гораздо больше. Главное же, они выбирали для этого как можно более спокойный период. Надо ли напоминать, насколько неспокойный период своей истории мы сейчас переживаем. Поэтому риск, неизбежно связанный с перекройкой АТД, да еще в условиях закрепления в АТД национального признака, окажется у нас очень велик и добавит нам нестабильности, Более того, даже обсуждение этой проблематики, пусть в чисто академическом духе, наверняка спровоцирует обострение пресловутого национального вопроса.

Так и хочется спросить у сторонников "губернизации": неужели у нас нет более неотложных задач, чем перекройка АТД? Да, ревизия АТД необходима и кажется неизбежной, но настало ли время браться за нее? Мне кажется, не настало и не настанет в перспективе ближайшей четверти века.

У этой проблемы есть еще одна сторона, на которую в свое время обратил внимание московский географ А.В.Новиков. В принципе АТД предназначено только для пространственной организации деятельности государственных органов и ни для чего более. Если такое АТД расходится с реальным районированием общества, то это нестрашно. Более того, судя по американскому опыту, это может оказаться даже полезным для становления демократии. Границы штатов в США на 80 своей длины - это прямые линии, и заведомо очевидно, что они неспособны отражать реальную территориальную организацию общества. На взгляд европейца они выглядят просто нелепыми по своему "формальному подходу". Однако в Америке почти вовсе нет настроений насчет перекройки административных границ (за исключением нескольких сочинений географов). Здесь широко принято думать, что резкое несовпадение административного деления с общественным районированием - это еще одно орудие разгосударствления общества, дополнительное препятствие для государства влезать в общественную жизнь слишком глубоко. Получается, что чем сильнее АТД расходится с реальным размещением общества в пространстве - тем лучше для общества, тем яснее государство понимает свою достаточно ограниченную роль в общественной жизни, тем четче оно ощущает пределы своих полномочий.

Так что ревизию российского АТД можно признать серьезной проблемой, но отнюдь не насущной, - по крайней мере не настолько, чтобы ради ee решения идти на риск дестабилизации общественной жизни.

Однако есть в этой проблематике один аспект, который выглядит проблемой именно насущной, - из тех проблем, которые как бы сами себя решают, сколько бы общество ни упиралось. Это т.н. проблема округов, или, говоря по-другому, "проблема матрешки". Суть ее в том, что восемь из субъектов федерации территориально входят в шесть других - Ненецкий округ в Архангельскую область, Коми-Пермяцкий в Пермскую, Агинский в Иркутскую, Усть-Ордынский в Читинскую, а в Тюменскую область и Красноярский край - даже по два округа (в первую Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, во второй Таймырский и Эвенкийский).

Странность этой ситуации в том, что округа имеют тот же статус, что и вмещающие их края или области. Конституция РФ не только не проясняет ситуацию, но прямо говорит в статье 69, что распутывание этой странности возлагается на сами субъекты, вовлеченные в нее. Конституционный суд, рассматривавший проблему по представлению тюменских округов, повторил эту идею.

Генезис этой проблемы - все та же большевистская национальная политика, в рамках которой одним из кардинальных решений виделось выделение каждой нации своего куска территории державы. Крупные по численности нации получили территории со статусом союзных республик, средние - автономных республик, мелкие - автономных областей. Но в СССР насчитывалось больше сотни национальных групп, и на всех, что называется, земли не напасешься. Поэтому громадное большинство таких групп осталось без своих административных территорий.

Исключение было сделано для мельчайших народов Севера, которые из-за своей отсталости нуждались в особой опеке государства. Для них-то и были созданы национальные округа. Поскольку же речь шла об очень малых размерах населения, рассеянного к тому же на громадных просторах Севера, такие округа было решено частично подчинить области или краю, которые либо вмещали такие округа, либо соседствовали с ними непосредственно. Как писал представитель президента в Тюменской области Г.А.Щербаков, вмещающие области имели в округах три канала для действенного влияния: партийные органы (округ подчинялся первому секретарю обкома), плановые органы (единый план на область, включая округа) и бюджет (единый бюджет, перераспределение его в округа из области).

Такое решение выглядело вполне разумным (особенно в сравнении с генеральной идеей решать национальный вопрос с помощью федерализма). На территории округов устанавливался особый режим хозяйствования, им шли громадные субсидии, коренные народы были взяты под внимательную опеку государства. Увы, опека эта оказалась слишком навязчивой, идеологизированной, и в результате северные народы оказались к 90-м годам в ужасном положении, буквально на грани вымирания. Все это так, но саму идею национальных округов как территориальных зон охраны малых народов нельзя не признать здравой и потенциально плодотворной.

За советский период судьба национальных округов сложилась по-разному. Корякский, Ненецкий, Коми-Пермяцкий и бурятские округа оказались на обочине развития. Однако в Таймырском округе и в тюменских округах развернулась широкомасштабная добыча полезных ископаемых, сюда въехали сотни тысяч людей со всех концов СССР, притом приезжих из-за пределов РСФСР оказалось так много, что местные жители в шутку зовут один округ Хохло-Мансийским, а другой - Ямало-Донецким. В результате доля коренного населения упала до считанных процентов, и смысл существования округов оказался под вопросом.

В Таймырском округе проблему решили просто: ареал добычи медно-никелевых руд вокруг Норильска вырезали из территории округа и этот эксклав формально включили в состав г. Красноярск, остальная же территория округа осталась в прежнем своем состоянии. Сегодня Норильский комбинат - крупнейшее в России единичное промышленное предприятие по стоимости производимой продукции.

Однако в тюменских округах такой простой способ оказался неприменим. Здесь речь шла о добыче нефти и природного газа, которая по чисто технологическим причинам сильно рассеяна по обширной территории, так что вырезать ее из территории округов было практически невозможно. Между тем оба округа вмещают сейчас по миллиону жителей, они дают львиную долю экспорта России, в них сосредоточена собственность могущественнейших хозяйственных организаций, прежде всего Газпрома. Поэтому подчиненное положение округов относительно области или края все меньше отражает реальность - тем более что об охране жизни малых северных народов вспоминают все меньше.

С другой стороны, тюменские или красноярские округа по-прежнему остаются зоной пионерного освоения. Климат крайне суров, и социальная сфера сужена до предела, притом не только сознательно, через вынос многих служб в освоенные части области, но я стихийно, потому что такие тяжелые условия имеет смысл выносить только за хорошее вознаграждение, а что есть лишь в "градообразующих" отраслях, а не обслуживающих. Поэтому социальная жизнь округов как бы ущербна, ей не хватает полноты спектра, типичной для освоенных частей страны, и освоенная часть области или края служит округам жизненно необходимой базой.

После принятия новой Конституции РФ, где округа были уравнены в статусе с вмещающими областями и краями, сложилась ситуация вреде швейковской: внутри земного шара есть другой, который по диаметру больше первого. Это противоречие породило дискуссию, которую можно считать самой оживленной и плодотворной из тех, которые развертываются вокруг текста новой конституции. При этом дискуссия идет не в академических кругах, а прежде всего на местах, в тех регионах, которые затронуты проблемой непосредственно, идет горячо, порождая целые фонтаны весьма интересных идей. Чего стоит, например, такая парадоксальная идея сторонников независимости округов: округа входят в области и края, но не территориально (?!). Если говорить о тюменском случае, то стоит подчеркнуть высокий уровень самой дискуссии - уважительность высказываний участников по отношению друг к другу, а главное - нацеленность на поиск компромисса, а не безоговорочной победы.

Все это весьма радует именно так, от противоречий через дискуссии к компромиссам - и должно идти врастание смысла конституции в реальную жизнь. Конституционный процесс развивается только таким образом - не в диссертациях ученых, а в преодолений реальных жизненных противоречий.

Однако решение противоречия явно затягивается, споры становятся все горячее и горячее. Со временем это порождает уже не искры, а снопы огня, которые опасны для целостности России. Противоречия давно уже выплеснулись за тюменские пределы. Еще в 1994 году власти Таймырского округа, опираясь на мощную поддержку Норильского комбината, начали активную борьбу за присоединение анклава Норильска к округу. Здесь противоречие быстро перешло в конфликт, в который был втянут и коллектив комбината, и его руководство. В дело решительно вмешалась Администрация Президента, подключилось правительство России. Сходные процессы начинают вызревать в Эвенкийском округе, где активно идут разведочные работы на нефть и куда заходит, очевидно, алмазоносная провинция из Якутии.

Таймырский случай заслуживает того, чтобы сказать о нем подробнее. Это ледяная пустыня, по которой кочуют около десяти тысяч человек, да еще 35 тыс. живут в столице - Дудинке. Округ как нельзя лучше соответствует идее охраны прав малых народов: территория с пол-Европы отдана крайне малочисленным группам вроде нганасан для того, чтобы они могли культивировать свой традиционный образ жизни без помех со стороны цивилизации. Именно по этим соображениям то место, которое оказалось нужным "Большой Земле", решили вырезать из округа и подчинить краю напрямую. Получилось вроде идеи национального признака в федерализме, только навыворот: не народности были оконтурены национальным районом, а в национальном округе был вырезан район с промышленным освоением.

И вот дума округа выносит одностороннее решение: присоединить вырезанный эксклав Красноярского края к округу. Решение настолько вопиюще антиконституционное, что просто не верится, что под этим нет оснований. Ведь налицо нарушение и статьи 66 (о необходимости решать споры между вмещающим и вмещённым субъектами только полюбовно), и 67 (о неприкосновенности границ между субъектами для любого из них в одностороннем порядке). К тому же всё это выглядело как попытка руководства всемогущего комбината превратиться в субъект федерации (ведь кроме него в округе нет ни одного предприятия, не связанного с комбинатом, а население Норильска в пять раз больше населения округа). Мировая практика показывает, что такие вещи, как совпадение административной единицы с предприятием, приводят к ужасным социальным перекосам, потому что рабочие оказываются в залоге у промышленников. Наконец, Красноярский край тут же станет дотационным, потянет соки из федерации, уменьшит долю других, тогда как новый Таймырский округ раздуется в бюджетном плане до чудовищной обеспеченности.

На самом деле у таймырской думы были свои резоны, притом весьма серьезные. Разберем (и оспорим) эти резоны один за другим:

1) Указ 1953 г. О вырезке Норильска из округа неправомерен, так как он выносился Президиумом Верховного Совета СССР, а не самим Верховным Советом, как было положено по тому времени. Но ведь так можно оспорить множество фактов, которые составляют сегодня непреложный костяк нашей жизни, доставшись нам от большевистского прошлого в "недооформленном" виде. Слишком большое время никто не оспаривал правомочности этого указа. Слишком долго Госкомстат относил Норильск в край, не плюсуя его к округу.

2) Норильский промрайон - эксклав, а потому не имеет права на существование. Это не так. Калининградская область тоже эксклав, но никто на государственном уровне не подвергает сомнению право России считать ее принадлежащей к РФ. Эксклавов вообще немало в этом мире, хотя их несоизмеримо меньше, чем обычных случаев. Словом, это не аргумент.

3) Указ был "лагерным", его издавали для облегчения организации сталинских лагерей, и позорно следовать ему сегодня. Это слишком эмоционально, чтобы быть аргументом в столь серьёзном вопросе. Лагерный душок имеют множество постановлений советской власти, и если начать их пересмотр сегодня, то хаос усугубится непозволительно.

4) Указ не предусматривал землеотвода, документов на сей счёт не сохранилось, а потому Норильск входил в край не территориально, а только административно. Это опять швейковский пример. Не надо путать Норильск с городом закрытого типа. Действительно, землеотводные материалы погибли в пожаре, но отвод делался еще несколько раз, есть много карт, есть документы с описанием границ. Несомненно, что это граница между субъектами.

Сейчас норильский конфликт несколько притух, но под его пеплом тлеет немало углей. Он показывает, что тюменский кризис отнюдь не единичен и что вполне уместно говорить о проблеме округов в целом - говорить и искать для нее принципиальные решения.

Чаще всего обсуждаются пять решений:

1) Отменить округа, влить их в состав соответствующих субъектов и забыть об этом как о страшном сне. Ведь они, как правило, не обладают полноценным социумом, так как зиждутся на освоении ресурсов. К тому же их создавали для охраны прав народностей Севера, а теперь в них живёт полно русских и прочих приезжих, так что коренные жители в меньшинстве, Нередко приезжих из-за рубежа (хоть и ближнего) становится четверть-треть, и такому населению девять независимость - просто грех с точки зрения национальной безопасности (к тому же многие из округов пограничные...).

2) Отделить округа и создать из них полноценные субъекты безо всякого вхождения. Ведь многие из них очень крупные, по населению или по потенциалу. Это тоже кардинально, проблема исчезнет навсегда.

3) Подчинить округа напрямую федерации. Примерно так решена проблема в Канаде, где Юкон и Северо-Западные территории не являются провинциями и ни в какую из них не входят. Это вполне соответствует идее защиты малых народов (прямо по статье 71 в).

4) Культурное правительство - идея красноярского представителя президента Ю.Н.Москвича, усвоенная им из опыта Бельгии. Речь идет о том, что северные народы могут получить право на расходование определенной части бюджета, чтобы поддержать именно эти народы. Для расходования можно создать власти, которые будут выбирать только северные народы, и заниматься они будут в основном культурной работой. Это решает и проблему диаспоры: избирают все представители хантов или эвенков, в том числе и живущие за пределами округа. Тем самым пресловутый национальный вопрос "детерриториализуется", что очень важно с точки зрения федерализма.

5) Административные районы, как в Омской области для немцев. Такими узкими рамками можно гораздо точнее оконтурить реальное расселение народности, а потом приписать к этой территории те права, которые должны получить эти народности.

На самом деле есть и шестой путь - применение всех этих путей одновременно. Ведь главное, что бросается в глаза, - это крайняя разнокалиберность округов. Тут и гигантские вроде Ханты-Мансийского, и крошечные округа вроде Агинского. В этом свете разумнее было бы подходить к каждому округу дифференцирование или, на худой конец, разбить их на несколько групп. Объединив в каждой схожие округа и предложив для каждой свое решение.

Подобные группы могли бы выглядеть так. Крупнейшие округа - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий уже прошли долгий путь переговоров с областным руководством, тут нажит большой задел. Его вполне можно использовать для договорного сосуществования округов и области. Основой должно стать разделение полномочий между властями трех единиц, чтобы в каждой точке "большой" области эти власти занимались разными делами, а дублировали друг друга. При этом нужно сохранить нынешнюю структуру платы за недра. Стоит напомнить, что сейчас "роялти", то есть плата за недра, идет на 40% в федерацию и по 30% имеют округ и местная власть; как видим, область тут вообще не поименована, но ей федерация от своей доли отдает половину, то есть 20%.

Бурятские округа целесообразнее всего вообще ликвидировать, то есть растворить их во вмещающих Иркутской и Читинской областях Практика последних лет показала, что налоговая база этих крошечных округов настолько мала, что государственные власти округов оказываются просто бессильными решать сколько-нибудь серьезные проблемы собственными силами. Они решающим образом зависят не только от федеральных денег, но и от всесторонней помощи вмещающих областей. В самих округах есть сильные настроения в пользу такого решения. Необходимо, однако, соблюсти при этом два условия. Во-первых. Нужно закрепить за вмещающей областью тот поток финансовых средств, которые шли округам из федерального бюджета, со встречным обязательством расходовать эти средства только на бурятские проблемы. Во-вторых Буряты, живущие в областях, должны получить культурную автономию "а-ля-Москвич" (см. выше)

Эвенкийскому и Таймырскому округам предстоит, по-видимому, еще долго находиться в административном составе Красноярского края. Потому что их социально-экономическая жизнь слишком сильно зависит от южных красноярских баз. Если же в них начнет развертываться добыча полезных ископаемых и среда обитания малых народов Севера окажется под угрозой, округа можно передать в прямое подчинение федерации Этого может и не понадобиться, если властям округов и области удастся найти взаимоприемлемый вариант сосуществования.

Именно такой вариант был уже найден в Архангельской области, власти которой заключили специальный договор с властями Ненецкого округа, еще в 1992 году. Несмотря на быстрое развертывание геолого-поисковых и разведочных работ в округе, притом работ весьма успешных, власти остались в добрых отношениях, и договор эффективно действует. Примерно то же можно сказать и о Корякском округе, который постоянно и очень сильно зависит от вмещающей Камчатской области, притом власти последней практически беспрекословно помогают округу, хотя ничуть не обязаны делать это. Очевидно, в этих случаях положение вообще не нуждается в изменениях.

Подобное дифференцированное решение имеет два преимущества. Во-первых, оно нацелено на то, чтобы минимизировать изменения в статус-кво и сохранить нынешнее положение там и настолько, где и насколько это представляется хотя бы терпимым. Во-вторых здесь можно было бы обойтись без поправки к Конституции РФ Если удастся истолковать статью 69 достаточно широко, то все предлагаемые измения могут предстать как воплощение "заветов" этой статьи решать проблему силами ее непосредственных участников. Даже в случае с "растворением" бурятских округов дело может выглядеть так, что формально бурятские округа остаются - хотя бы как адрес для получения федеральных бюджетных средств. А ведь боязнь вносить поправки в нашу юную конституцию - едва ли не главное препятствие для радикального разрешения проблемы "матрешек", и если нужду в такой поправке удастся обойти, то мы вырвемся на тот стратегический простор, где решение может оказаться весьма простым и безбоязненным - как для непосредственных участников, так и для всей России.