12.4. Действие нормативных правовых актов

Для практики имеет непосредственное значение проблема пре­делов действия нормативных актов. Она включает в себя четыре вопроса:

1) на какие общественные отношения данный акт распростра­няется (предметное действие);

2) с какого времени и по какое время нормативный акт имеет юридическую силу (действие во времени);

3) на какую территорию он распространяет свое регулирующее влияние (действие в пространстве);

4) каковы его адресаты (действие по кругу лиц).

1. Предметное действие. Нормативные акты регулируют раз­ные по своему характеру отношения. При этом, например, акты, рассчитанные на регулирование имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношений, не имеют силы в от­ношениях между государственными органами, и наоборот. Дру­гими словами, только в качестве исключения (в ситуации так на­зываемого субсидиарного применения права) нормы одной отрас­ли могут распространить свое действие на отношения, регулируе­мые нормативными актами другой отрасли права.

В предмет правового регулирования входят волевые общест­венные отношения, что исключает действие актов в отношении событий или других состояний, в которых не может участвовать воля человека. Такого рода обстоятельства могут выступать только в качестве юридических фактов, т.е. закон может связать с ними наступление юридических последствий, но повлиять на их ход нормы права бессильны.

Законодатель исключает привлечение к ответственности за образ мыслей, считая такую практику реакционной. Он исходит из формулы: «Помимо своих действий я совершенно не существую для закона, совершенно не являюсь его объектом».

2. Действие во времени связано с вступлением нормативного акта в силу и моментом утраты им юридической силы. В каждом государстве действуют нормы о порядке опубликования и вступ­ления в силу законов и других актов. В России - это Закон от 24 октября 1990 г. № 263-1 «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР»; Федеральный закон от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федераль­ных конституционных законов, федеральных законов, актов па­лат Федерального Собрания» (принят ГД ФС Российской Феде­рации 25 мая 1994 г.); Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Консти­туции Российской Федерации» (принят ГД ФС 6 февраля 1998 г.); постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. «Об ут­верждении правил подготовки нормативных правовых актов фе­деральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 11 декабря 1997 г. № 1538).

В соответствии с Федеральным законом, принятым Государ­ственной Думой 25 мая 1994 г., на территории Российской Феде­рации применяются только те федеральные конституционные за­коны, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. Датой принятия федераль­ного закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Фе­дерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.

Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конституцион­ного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Со­брания считается первая публикация его полного текста в «Рос­сийской газете» или «Собрании законодательства Российской Фе­дерации»*.

* По вопросу, касающемуся первой публикации федерального конституци­онного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания, см. постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П. Следует также иметь в виду, что федеральными законами от 5 и 10 июня 1998 г. Государ­ственная Дума внесла поправки и дополнения в действующее законодательство, установив право Председателя Совета Федерации направлять закон для Офици­ального опубликования, если Президент его не подписал, назвав «Парламент­скую газету» вместо «Российской газеты». Окончательно вопрос не решен.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания на­правляются для официального опубликования председателем со­ответствующей палаты или его заместителем.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведе­ния (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государ­ственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреж­дениям, организациям, переданы по каналам связи, распростра­нены в машиночитаемой форме*.

*Некоторые специалисты полагают, что в перспективе машиночитаемый текст будет единственной формой официального опубликования акта.

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документа могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими за­конами или актами палат не установлен другой порядок вступле­ния их в силу.

«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Пре­зидента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституцион­ного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Рос­сийской Федерации и о соответствии Конституции Российской Фе­дерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета федерации. Государственной Думы, Прави­тельства Российской Федерации или отдельных положений пере­численных актов.

«Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти разделов:

в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;

во втором разделе публикуются акты палат Федерального Со­брания;

в третьем разделе публикуются указы и распоряжения Пре­зидента Российской Федерации;

в четвертом разделе публикуются постановления и распоря­жения Правительства Российской Федерации;

в пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Россий­ской Федерации и о соответствии Конституции Российской Феде­рации законов, нормативных актов Президента Российской Фе­дерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правитель­ства Российской Федерации или отдельных положений перечис­ленных актов.

При публикации федерального конституционного закона и фе­дерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федера­ции, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его под­писания, регистрационный номер.

Часто принимаются специальные постановления о введении акта в действие, которые имеют серьезное, хотя и вспомогательное значение. В них могут содержаться поручения правительству о разработке подзаконных актов, конкретизирующих закон, о при­ведении в соответствие с законом всех других актов; приводиться перечни актов, которые утрачивают силу; даваться указания о судьбе отношений, сложившихся до вступления вновь принятого акта в силу; определяться круг субъектов, уполномоченных (вре­менно или постоянно) совершать сделки на основе принятого акта. Постановления могут также обязать определенные органы и долж­ностных лиц содействовать развитию новых правоотношений, дать иные поручения.

Акты, не имеющие общего значения, могут быть не опублико­ваны, а направлены соответствующим органам и организациям для доведения до сведения всех учреждений и лиц, на которых распространяется их действие. Эти акты вступают в силу с мо­мента получения их государственными органами и обществен­ными организациями, если не установлен иной срок введения их в действие.

Для практических работников иногда очень важно ознако­миться не только с самим нормативным актом, но и с материалами по его обсуждению. Чтобы правильно истолковать закон, прихо­дится, например, обращаться к альтернативным проектам и пред­ложениям по отдельным статьям, высказанным депутатами. Поэ­тому надо смотреть стенографические отчеты открытых заседаний законодательных органов.

Постановления и распоряжения правительства, носящие нор­мативный характер, приобретают силу с того срока, который в них указан. Если же такое указание отсутствует, то с момента их принятия. Такой порядок установлен в большинстве государств, хотя могут быть и иные правила.

Нормативные акты центральных ведомств вводятся в действие с момента их принятия или по получении адресатами.

Не урегулирован должным образом порядок вступления в силу решений представительных органов на местах, а также решений и распоряжений местной администрации, приказов руководите­лей отделов и управлений, нормативных актов руководителей предприятий, учреждений, организаций. Практически они всту­пают в силу с момента их принятия. Решения по вопросам борьбы со стихийными бедствиями, эпидемиями и эпизоотиями вступают в силу с момента их опубликования или оповещения населения по радио, телевидению.

Существует три способа прекращения действия нормативных актов во времени:

а) указать срок, в течение которого акт будет действовать, и не продлевать его;

б) отменить данный акт;

в) заменить данный акт другим, регулирующим фактически те же вопросы.

К сожалению, последний способ получил значительное рас­пространение. Поскольку при этом перечни актов, утративших силу, не составляются или составляются с опозданием, практика поставлена в затруднительное положение. Из общих правил действия нормативных актов во времени есть два исключения. Иногда (скорее, в сфере гражданского права) отмененные акты продолжают, как бы регулировать существующие отношения, так как необходим определенный срок для их приведения в соответ­ствие с новым законодательством. Это так называемое пере­живание нормативного акта. И, наоборот, иногда вновь приня­тый нормативный акт (в виде исключения) распространяет свое действие на отношения, которые возникли до вступления его в юридическую силу. Это обратная сторона закона. Обратная сила закона придается только законодателем. Произвол в этом деле недопустим. По общему правилу обратную силу приобретает закон, устраняющий наказуемость деяния или смягчающий на­казание.

3. Действие нормативных актов в пространстве связывается с их распространением на государственную территорию. К ней от­носятся земная территория, ее недра, внутренние и террито­риальные воды, воздушное пространство над земной и водной тер­риторией, территории посольств, военных кораблей, всех кораб­лей в открытом море, кабины летательных аппаратов над терри­торией, не входящей в состав другого государства. Территориаль­ные пределы действия нормативных актов проявляют суверенитет государства и его юрисдикцию. Иностранное законодательство применяется на территории конкретного государства лишь по­стольку, поскольку оно само это допускает в общей форме или в конкретных соглашениях с зарубежными государствами. Между­народными договорами регулируется и так называемое экстерри­ториальное действие правовых актов, когда законодательство дан­ного государства распространяется за пределами его территории (действует в отношении граждан и организаций, находящихся на территории других государств). В федеративных государствах тер­риториальные пределы действия нормативных актов обусловлены внутриполитическими отношениями. В качестве общего правила нормативные акты членов федерации действуют на собственной территории, акты местных органов власти и управления - на уп­равляемой ими территории. Однако распространено и другое: юри­дические акты, принятые государственными органами одних административных и политических единиц, признаются в каче­стве таковых на территории других. Столкновения нормативных актов равноправных (однопорядковых) органов решаются на основе коллизионных норм, установленных федеральными властя­ми. Коллизионные нормы существуют также на случай столкно­вения актов, изданных в разное время, в разном объеме, разными органами.

4. Действие по кругу лиц означает по общему правилу распро­странение нормативных требований на всех адресатов в рамках территориальной сферы действия того или иного акта. Но из дан­ного правила есть три исключения.

Во-первых, главы государств и правительств, сотрудники дип­ломатических и консульских представительств и некоторые дру­гие иностранные граждане пользуются правом экстерриториаль­ности (наделены дипломатическим иммунитетом), и, следова­тельно, к ним не могут быть применены меры ответственности и меры государственного принуждения за нарушение уголовного за­конодательства и законодательства об административных право­нарушениях.

Во-вторых, проживающие на территории государства ино­странные лица и лица без гражданства, хотя и пользуются широ­ким кругом прав и свобод наряду с гражданами, в некоторых пра­воотношениях не могут выступать носителями прав. Они не могут, например, избирать и быть избранными в органы государственной власти, в судьи; не могут состоять на службе в вооруженных силах и органах внутренних дел.

В-третьих, некоторые нормативные акты, например преду­сматривающие уголовную ответственность, распространяются на граждан независимо от места их нахождения и независимо от то­го, понесли они уже наказание по нормам иностранного зако­нодательства или нет.

Адресатами нормативных актов могут быть все граждане или определенные группы населения, все должностные лица или от­дельные их категории.