НІ. ОРГАНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через державну службу, яка є особливим інститутом сучасної держави. Державна служба — це спеціально організована професійна діяльність громадян з реалізації конституційних цілей і функцій держави. Система державної служби складається з інсти-туційних (правових, організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців — осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі державних органів.

Розбудова державності України має супроводжуватися відповідним розвитком та удосконаленням державної служби. Метою реформування цього інституту є становлення справді професійної, високоефективної, стабільної та авторитетної державної служби.

Основними цілями і завданнями державної служби як інституту української держави є:

охорона конституційного устрою, створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства, захист прав та свобод людини і громадянина;

забезпечення ефективної діяльності державних органів відповідно до їх повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських послуг політичному керівництву цих органів та громадськості.

Для успішної реалізації визначених цілей і завдань державна служба повинна будуватися на таких базових принципах:

верховенство Конституції і законів України;

пріоритет прав та свобод людини і громадянина;

патріотизм;

професіоналізм і компетентність;

оптимальне поєднання повноважень та відповідальності;

політична і релігійна нейтральність;

відкритість і прозорість.

Зазначені цілі, завдання і принципи обумовлюють головні функції державної служби, зокрема:

забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;

залучення до державної служби та утримання на ній найбільш компетентних і відданих справі кадрів;

>>>219>>>

побудову кар'єри та просування по службі на основі особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців;

професійну підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;

здійснення ефективного управління державною службою;

забезпечення зв'язків з громадськістю.

Для цього державна служба має розвиватися з урахуванням наступних засад.

Класифікація державних органів і державних посад.

У побудові державної служби насамперед слід виходити з функцій державних органів, розподілу цих функцій між даними органами, визначення повноважень органів у цілому і кожного окремо, а також повноважень їх працівників. Тобто потрібна функціональна класифікація державних органів різних рівнів і напрямів діяльності всіх гілок влади на основі узагальнення предметно-цільових характеристик, функцій та повноважень. Це дасть змогу розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між структурними підрозділами та штатними посадами.

З урахуванням цього можна здійснити класифікацію посад у державних органах за змістом і характером діяльності, способами обіймання посади і надання повноважень, а також розробити реєстри і типові професійно-кваліфікаційні характеристики посад.

На основі класифікації державних органів слід виділити і законодавче визначити такі типи державних посад:

політичні;

патронатні;

адміністративні.

Зокрема, до політичних посад повинні належати посади міністра (так само, як і посади інших членів Кабінету Міністрів).

Визначення сфери державної служби і статусу державних службовців.

На основі наведеної класифікації адміністративні і патронатні посади в державних органах доцільно віднести до державної служби. Працівники на цих посадах є державними службовцями і беруть участь у здійсненні завдань та функцій державної влади, займаються державною управлінською діяльністю (керують, організу-

>>>220>>>

ють, виконують) в органах трьох гілок влади. Ці працівники мають державно-владні повноваження, несуть відповідальність за посадою, отримують від держави винагороду за свою працю.

Найпершим радикальним заходом реформування державної служби має стати чітке законодавче визначення статусу державних службовців, встановлення та утвердження норм і гарантій цього статусу. Це дасть змогу розмежувати дві групи посадових осіб у державних органах — політичних діячів (політиків) і державних службовців.

Керівництво проходженням державної служби в органах державної влади покладається на вищу посадову особу, яка є державним службовцем.

Окремо визначаються особливості служби працівників в органах місцевого самоврядування.

У перспективі до специфічних видів державної служби доцільно віднести військову, дипломатичну, митну та інші види служби у відповідних державних органах оборони, внутрішніх і закордонних справ, безпеки, прокуратури, судочинства тощо.

Конкурсність, об'єктивність, прозорість і гласність у прийнятті на державну службу та просуванні по службовій кар'єрі.

Для приймання на посади державних службовців доцільно перейти до єдиного порядку проведення конкурсу та стажування із складанням іспиту.

Необхідно створити систему об'єктивної оцінки (атестації) діяльності державних службовців. Серед основних критеріїв оцінки мають бути продуктивність, ефективність, якість і своєчасність роботи. Обов'язкове здійснення системного контролю за проходженням державної служби.

З метою формування дієвого резерву та заповнення вакантних посад у державних органах слід запровадити у загальнонаціональному масштабі систематичне інформування громадськості про потребу у кадрах. Важливо забезпечити доступ громадян та їх об'єднань до всіх загальних нормативних та інструктивних матеріалів, що визначають діяльність державних органів.

Необхідним є нормативно-правове розроблення процедур і механізмів реалізації повноважень у кадровій сфері Президента України, Кабінету Міністрів України, інших державних органів.

>>>221>>>

Удосконалення адміністративної культури державних службовців, посилення суспільної довіри до них.

Мають бути утверджені нові підходи до організації діяльності державних службовців, зокрема у взаємодії з громадянами, насамперед у принциповій зміні характеру цієї взаємодії. Необхідно встановити стандарти якості роботи державних службовців та їх поведінки по відношенню до громадян. На сьогодні головною рисою діяльності державних службовців повинен стати пріоритет прав та інтересів особи.

Потрібно виробити нову управлінську ідеологію, спрямовану на оновлення адміністративної культури, формування готовності управлінського персоналу до прийняття рішень в умовах зростаючої свободи дій та підвищення особистої відповідальності з орієнтацією на служіння громадянам. Слід ідентифікувати, стандартизувати та оприлюднити певні види державних послуг з метою їх поліпшення і спрощення порядку надання (дерегуляція), делегування повноважень іншим управлінським рівням та секторам (децентралізація і де-концентрація), а також удосконалення управлінських процедур та запровадження достатніх апеляційних інституцій і механізмів, зокрема стосовно оскарження дій державних службовців.

Правова захищеність, політична нейтральність на державній службі.

Необхідно удосконалити визначення та застосування норм і гарантій статусу державних службовців. Це включає забезпечення цілісності, системності, повноти та стабільності правового і соціального становища державних службовців, узгодження їх посадових повноважень з правами та обов'язками фактичного перебування на державній службі.

З одного боку, потрібно посилити правові гарантії, матеріальну і моральну захищеність, політичну незалежність державних службовців щодо виконання своїх професійних обов'язків. З другого — створити чіткий механізм відповідальності державних службовців, узгоджений з нормами адміністративного, цивільного фінансового, трудового та кримінального права, який, зокрема, гарантував би політичну нейтральність на державній службі. З огляду на це важливим є визначення комплексу контрольних параметрів оцінки діяльності державних службовців та запровадження системи адміністративної юстиції.

>>>222>>>

Мотивація, стимулювання, заохочення державних службовців.

Слід реформувати систему оплати праці державних службовців з тим, щоб забезпечити конкурентоздатність державної служби на ринку праці, зменшити відомчий та місцевий вплив, запобігти корупції, кардинально підвищити заінтересованість кадрів у продуктивній і якісній, ініціативній і ефективній, сумлінній і відповідальній роботі, перебуванні на державній службі та подальшому просуванні по кар'єрі. Цього можна досягти у разі встановлення на державній службі більшої середньої заробітної плати, ніж в галузях економіки, та не меншої, ніж у приватному секторі. Має бути вдосконалена структура оплати праці, забезпечена її справедливість і прозорість. Потрібно істотно збільшити частку посадового окладу в сукупній заробітній платі, значно піднести роль рангу державного службовця у матеріальному стимулюванні (наприклад, у разі підвищення рангу заробітна платня повинна збільшуватися принаймні на 10 відсотків). Обов'язковим є посилення посадової диференціації платні з урахуванням рівня відповідальності, забезпечення її швидкого зростання на початку кар'єри, також зменшення міжвідомчих і місцевих розбіжностей в оплаті праці.

Доцільно запровадити систематичний моніторинг розмірів заробітної плати, зважаючи, зокрема, на інфляцію та зміни оплати праці в недержавному секторі економіки.

З метою збереження високопрофесійного і досвідченого кадрового потенціалу державної служби та ефективного його використання у випадках припинення державної служби з незалежних від працівника причин (відставка, звільнення, відсторонення, утримання в резерві поза службою тощо) доцільно розробити і запровадити дієвий механізм його соціально-правового захисту. Так, у разі зміни посади державним службовцем внаслідок зміни керівника (для патронатної служби) та ліквідації або реорганізації державних органів йому повинна надаватися робота з установленням посадового окладу не нижче від попереднього.

Необхідно створити належні умови праці персоналу державної служби, включаючи надання відповідних приміщень, організаційно-технічне, інформаційне та допоміжно-обслуговуюче кадрове забезпечення.

Зокрема, мають бути визначені однакові умови роботи та оплати

>>>223>>>

праці державних службовців апарату міністерств і Кабінету Міністрів з урахуванням виконуваних завдань та ступеня відповідальності.

Професійна підготовка кадрів для державної служби.

Загальнонаціональна система підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації державних службовців має бути значно удосконалена. Це, зокрема, вимагає:

визначення рівнів і напрямів підготовки за спеціальностями і спеціалізаціями (як у межах освітньої галузі "державне управління", так і в інших галузях із фаховим спрямуванням на державну службу), встановлення термінів та обсягів навчання, а також проведення акредитації закладів освіти і ліцензування навчальних програм для забезпечення державних стандартів якості підготовки у цій сфері;

приділення у процесі професійного навчання державних службовців особливої уваги їх підготовці до управлінської діяльності, прийняття рішень, розроблення та аналізу політики, стратегічного менеджменту тощо;

запровадження нормативів відбору на навчання залежно від рівня освіти, напряму (спеціальності, спеціалізації) підготовки, а у системі підвищення кваліфікації кадрів — від категорії та професійно-кваліфікаційної характеристики посади;

чіткого розмежування завдань і повноважень загальнонаціональних, галузевих, регіональних та місцевих закладів навчання персоналу державної служби з урахуванням специфіки здійснення ними підготовки і підвищення кваліфікації кадрів, передусім керівників і спеціалістів;

встановлення гарантій працевлаштування випускників навчальних закладів, що готують кадри для державної служби, з метою ефективного використання набутого освітньо-професійного потенціалу;

посиленого стимулювання навчання державних службовців із задіянням механізму планування їх професійної кар'єри та відповідальності керівників державних органів за ефективне використання спеціально підготовлених кадрів;

запровадження розгорнутої, упорядкованої та обов'язкової системи підвищення кваліфікації державних службовців із використанням різних форм навчання;

>>>224>>>

розширення мережі підготовки кадрів вищої кваліфікації через аспірантуру і докторантуру для підвищення наукового рівня діяльності органів державного управління;

з метою заохочення і стимулювання державних органів у систематичній професійній підготовці їх працівників визначення в кошторисах на утримання цих органів окремої статті видатків на підготовку і підвищення кваліфікації державних службовців у розмірі, не менш як 3 відсотки від фонду оплати праці;

зміцнення матеріально-технічної бази закладів підготовки і підвищення кваліфікації персоналу державної служби, насамперед тих, що навчають керівні кадри.

Відданість, сумлінність, відповідальність державних службовців.

Необхідно максимально об'єктивізувати механізм службової кар'єри, забезпечивши просування по службі і матеріальне заохочення державних службовців на підставі їх особистих заслуг із запровадженням відкритості процесу такої оцінки.

Доцільно визначити етичні вимоги щодо діяльності державного службовця та узагальнити їх у Кодексі правил поведінки (етики) державного службовця.

Важливо посилити відповідальність за неналежне виконання службових обов'язків, зокрема за бездіяльність, зволікання у прийнятті і виконанні рішень.

Слід вжити радикальних заходів для викорінення і запобігання проявам корупції партійної та конфесійної прихильності.

Потребує удосконалення механізм декларування доходів та майнового становища державних службовців.

Оптимізація структури управління державною службою.

Державну службу необхідно зробити загальнодержавною, цілісною на всій території України. Для цього доцільно значно підвищити роль керівного органу управління державною службою, який повинен бути центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом. Його роль має бути провідною в організації кадрового забезпечення державних органів.

Цей орган повинен брати участь у розробленні та реалізації єдиної політики у сфері державної служби. До його повноважень має також належати визначення і планування потреби у кадрах державних службовців; розробка, координація та контроль здійснення

>>>225>>>

заходів щодо підвищення ефективності державної служби (зокрема стосовно проведення атестації державних службовців); визначення потреби та координація навчання у системі професійної підготовки і підвищення кваліфікації кадрів для державної служби; вироблення організаційних засад формування кадрового резерву державних службовців; координація наукових досліджень з проблем підвищення ефективності державної служби.

З метою визначення шляхів, способів і засобів реалізації основних напрямів єдиної політики у сфері державної служби та об'єднання зусиль усіх державних органів для підвищення ефективності державної служби доцільно переглянути і впорядкувати повноваження існуючих дорадчих органів з питань державної служби і кадрової роботи.

Перспективний поетапний розвиток державної служби.

Основна увага на першому етапі має бути приділена законодавчому вирішенню питань в системі взаємовідносин та структурі "система державних органів — орган влади — посада". Це прийняття та впровадження законів України — "Про Кабінет Міністрів України", "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", "Про місцеві державні адміністрації", нормативних актів щодо розподілу повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, заснованих на функціональному аналізі повноважень і відповідальності зазначених органів.

На наступних етапах адміністративної реформи мають бути реалізовані заходи, які в сукупності мають привести до завершення реформування єдиної системи державної служби в Україні відповідно до її унітарного устрою, до здійснення структурної реформи державного апарату, створення різних видів і форм контролю над ним, нових форм зв'язку державного апарату з громадянами, громадськими об'єднаннями, політичними партіями та суспільством в цілому. При цьому, зокрема, має бути вирішений комплекс питань з правового забезпечення державної служби з акцентом на вирішення статусних проблем, пов'язаних з визначенням правового положення державного службовця та його посади.

У перспективі постає питання обов'язкової розробки такої кон-

>>>226>>>

цепції державної служби, яка б охоплювала установи і організації всього державного сектору, що фінансується з державного бюджету.

Впровадження реформи державної служби.

Насамперед слід переглянути законодавство щодо державної служби. Поряд з внесенням змін до чинного закону та удосконаленням діючих нормативно-правових актів у перспективі треба прийняти узагальнюючий закон, який би виконував роль методологічного і регулятивного фундаменту правового врегулювання цілісної державної служби з урахуванням усіх її особливостей на різних етапах розвитку.

Керування реформою державної служби слід покласти на Кабінет Міністрів і керівний орган управління державною службою.

Процес реформування має бути науково і ресурсно забезпечений.