§4. Местное управление

В первой половине XIX в. местное управление представляло такую картину: во главе губернии стоит правительственный чиновник - губернатор. Ему подчинены разнообразные службы, состоящие тоже из чиновников, а также из представителей, главным образом, дворянского сословия. Чиновничество, “крапивное семя”, царило всюду. Местное общество рассматривалось как совокупность плательщиков государственных налогов.

Литература того времени показывает нам поистине чудовищные эпопеи произвола, взяточничества, волокиты. Под гнетом всего этого задыхалась страна и гибла всякая живая мысль, всякое честное намерение.

Правительственные учреждения, особенно в правление Николая 1, превращались в настоящие воровские и разбойничьи притоны, куда опасно было появляться беззащитному человеку.

И все-таки в самый разгар бюрократического всевластия под давлением низов начинают возникать зародыши местного самоуправления. Дворянские и городские общества получают более упорядоченную организацию. Конечно, все эти зародыши земского самоуправления были слабы, они были обречены на жалкое и приниженное существование. Но уже само их появление в составе местных органов было знаменательно.

В 1837 г. была упразднена должность генерал-губернатора. Вместе с тем по Наказу 1837 г. губернатор сделался единственным высшим начальником губернии. Губернское правление получает некоторую самостоятельность от губернатора согласно Закона от 1845 г.

В местном управлении начинают выделяться особые ведомства по благоустройству, народному просвещению, продовольствию. В их деятельности намечаются первые отдаленные очертания будущих земских учреждений пореформенной России.

В царствование Николая 1 были предприняты попытки оживления и дворянского, и городского самоуправления.

В 1831 году было издано новое Положение о дворянских обществах (более точно определены цели дворянских собраний, порядок выборов должностных лиц, расширен круг должностей, замещаемых на выборной основе, было сокращено число членов дворянского собрания путем введения значительного имущественного ценза, мелкопоместное дворянство было отрешено от участия в собраниях). К участию в дворянских собраниях стали теперь допускаться дворяне, имеющие не менее 100 душ крестьян, а также не менее 3000 десятин земли, хотя и незаселенной, но в одной губернии. Для дворян, получивших во время действительной службы чин полковника или действительного статского советника, ценз понижался до 5 душ крестьян или 150 десятин земли.

Все изложенные постановления были направлены на оживление деятельности дворянских собраний. Цель эта не была, однако, достигнута. В бюрократическо-крепостнической России самоуправляющиеся союзы могли представлять из себя не более, как пародии на самоуправление, как бы подробно не были разработаны их регламенты. За непосещение собраний без уважительных причин на дворянина налагался штраф до 250 руб. и даже временно его исключали из собрания. Но и эта мера не принесла желаемого результата.

Вопрос о городском самоуправлении не был обойден законодательством рассматриваемого периода.

Жалкое состояние, в котором находились русские города в первой четверти XIX в., побудило правительство обратить внимание на реформу городского самоуправления, надеясь вывести города, их промышленность из состояния застоя.

Однако сословия входили в городское общество на разных основаниях: дворяне, почетные граждане и разночинцы – по владению недвижимостью в черте города, а купцы, мещане и цеховые ремесленники - в силу принадлежности к определенному податному состоянию.

Для выборов гласных в городскую думу каждое сословие составляло обособленное собрание, из числа членов которого и избирались гласные думы. Гласные в думе заседали по куриям. В полном составе дума собиралась редко.

Члены распорядительной думы (исполнительный орган) избирались опять-таки по сословиям. Структура городской думы имела целью привлечь дворян к управлению городом, не пугая их перспективой полного смешения с купеческой и мещанской массой. Законодатель пошел еще дальше и постарался сосредоточить в руках “старших” сословий руководящее влияние на ход городских дел. Так, при рассмотрении какого-либо вопроса 1) нескольких отделениях общей думы, первоначально должны были вынести решения отделения двух “старших” сословий, остальные отделения получали готовые решения и вынуждены механически их поддержать.

Объединительным органом всей думы служил городской голова. По законам Екатерины 11 он избирался самим градским обществом и лишь утверждался в должности правительством. Теперь дума (а не все градское общество) из своей среды выбирала двух кандидатов, одного из которых утверждал император. Кандидатами могли быть из среды дворянства, почетного гражданства и первогильдейского купечества, притом не моложе 30 лет и с недвижимой собственностью не менее 15 тыс. рублей.

Пределы компетенции городских дум остались прежними, что и по Положению 1785 г., но при этом усиливалось вмешательство верховной власти в деятельность городских учреждений. Распорядительная дума - по существу исполнительный орган была поставлена в непосредственное подчинение не общей думе, а коронной администрации. Городская реформа 1848 г. оказалась чисто формальной: она не опиралась на реальное соотношение общественных сил. Ее практические последствия свелись к кое-каким починкам старой екатерининской системы городских учреждений.

Изменения коснулись и уездной полиции. Уездным полицейским учреждением стал земский суд. В 1837 г. издан Наказ земской полиции: число заседателей было сокращено; введены должности становых приставов и служителей земской полиции (сотские и десятские). В 1862 г. вместо земских судов учреждены уездные полицейские управления. Полиция сделалась делом исключительно правительственным.