_ 1. Регулирование предпринимательской деятельности

как функция государства. Основные цели государственного

регулирования в сфере предпринимательской деятельности

Одна из основных функций государства - экономическая. Она заключается в формировании необходимых условий для устойчивого развития экономических отношений, в том числе общих правил деятельности основных участников этих отношений.

Роль государства на различных этапах развития общества неодинакова. Современное российское общество характеризуется переходным состоянием экономики, что не может не учитываться при изучении проблемы соотношения государства, права и экономики. Однако в любом случае речь идет об экономике рыночного типа, о рынке*(404).

Объективная необходимость государственного регулирования рыночных отношений основывается на ограниченности возможностей рыночной экономики в производстве общественных товаров, что и является основным побудительным мотивом в деятельности государства в сфере экономики.

К так называемым общественным товарам обычно относят национальную систему образования, здравоохранения, оборону государства, систему охраны окружающей среды, создание и поддержание правопорядка в обществе и экономике и т.д. С помощью государства происходит перераспределение материальных благ, создается конкурентная среда в экономике, рынок обеспечивается необходимой информацией, уменьшаются негативные последствия деятельности отдельных предпринимателей, нарушающих установленные нормы осуществления предпринимательской деятельности.

Следует отметить не только влияние государства на экономику, но и влияние экономики на государство, что отчетливо видно из анализа современной российской политики. Кризисы, "черные вторники", дефолты приводят к смене правительств, государственных деятелей, изменениям в организационной структуре органов управления государства.

Государственное регулирование экономики осуществляется на основе четко сформулированной государственной экономической политики. Представляется неверным утверждение об идентичности терминов "государственное регулирование экономики" и "государственная экономическая политика"*(405).

Государственная экономическая политика представляет собой основные направления деятельности государства в сфере экономики, в то время как государственное регулирование экономики - деятельность государства в лице его органов, направленная на реализацию государственной экономической политики с использованием специальных средств, форм и методов.

Отсутствие четко сформулированной, надлежащим образом оформленной, стабильной и предсказуемой государственной экономической политики - существенный недостаток, препятствующий эффективному государственному регулированию рынка.

В настоящее время государственная экономическая политика находит выражение и закрепление в таких документах, как ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию*(406), Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2003 год, утвержденные ЦБ РФ*(407), Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 "О концепции национальной безопасности Российской Федерации"*(408), постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации"*(409) и др.

Объем государственного вмешательства в экономику, рыночные отношения - величина переменная, зависящая от многих факторов. Однако можно утверждать, что в переходный период от экономики социалистического типа к экономике рыночной роль государства не только не снижается, но значительно возрастает, учитывая необходимость смены основных "правил игры", изменение всей правовой базы деятельности субъектов рынка, установления контроля за соблюдением всеми участниками не только собственных интересов, но и интересов общества. Таким образом, уровень, размер государственного регулирования экономики зависят от конкретной реальной ситуации на рынке, востребованности государства на данном этапе развития рыночных отношений.

Классификация видов государственного регулирования может основываться на степени воздействия государства на те или иные отношения в различных отраслях народного хозяйства или сегментах рынка. Так, возможно выделение максимального, среднего и минимального уровня (режима) государственного регулирования экономики*(410). Максимальный уровень предполагает использование всех или большинства средств (инструментов) государственного регулирования. Он установлен в отношении, например, естественных монополий. Минимальный уровень государственного регулирования существует в отношении предпринимательства, связанного с творческой деятельностью.

Виды государственного регулирования классифицируются в зависимости от территории применения тех или иных средств воздействия. В связи с этим можно выделить государственное регулирование на федеральном уровне, на уровне субъекта Федерации, на уровне автономной области и автономных округов. Возможны и иные классификации видов государственного регулирования в сфере экономики.

Каково же место предпринимательства во взаимоотношениях государства и экономики? Представляется, что предпринимательство, будучи самостоятельной категорией и предметом исследования, является сферой взаимодействия государства и экономики. По существу государство с помощью права регулирует отношения, возникающие при осуществлении предпринимательской деятельности, и именно в рамках предпринимательской деятельности использует специфические средства, формы, в том числе правовые, воздействия на рыночную экономику.

Специалисты в области административного права совершенно справедливо отмечают, что "между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование - непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий"*(411). Однако трудно согласиться с выводами о том, что "налицо полное совпадение признаков регулирования и управления"*(412).

Государственное управление предполагает прямое и непосредственное вмешательство органов государства в экономику с использованием административных методов регулирования, в то время как государственное регулирование позволяет использовать более широкий спектр средств и инструментов, в том числе методы и средства косвенного регулирования рыночных отношений, и с этой точки зрения понятие государственного регулирования гораздо шире, чем понятие государственного управления.

Косвенные методы, бесспорно, являются основными в регулировании современной экономики, учитывая, что сам рынок представляет собой саморегулирующуюся систему. Однако это не предполагает отказ от непосредственно административных, прямых методов регулирования, свойственных государственному управлению, поскольку присущее рынку свойство саморегулирования не обеспечивает в полной мере всех требований современного общества и социально-ориентированной экономики.

Необходимо также учитывать, что категория "государственное управление" в действующей Конституции РФ не используется и, по существу, заменена на категорию "исполнительная власть".

Исходя из целей исследования, представляется более правильным на современном этапе развития экономики говорить о государственном воздействии на экономику, включающем как государственное управление со свойственными ему прямыми, директивными методами воздействия на регулируемые отношения, так и государственное регулирование, использующее косвенные методы воздействия. Однако с учетом широкого распространения в научной литературе и нормативных актах термина "государственное регулирование" целесообразнее все же использовать именно его.

Цели государственного регулирования в сфере экономики предполагают решение ряда конкретных задач, направленных на реализацию функций государства в сфере экономики. В качестве основной цели можно выделить создание наилучших условий для развития экономики и предпринимательства на конкретной стадии развития общества.

Главная цель раскрывается через такие цели, как выравнивание экономического цикла, обеспечение стабильного развития экономики, денежного обращения, создание конкурентной среды, обеспечение нормальной занятости населения, стабильности цен, создание условий для социального партнерства и др. Функции государства в сфере экономики выполняются путем решения конкретных задач, возникающих в результате достижения поставленных целей.

Одна из основных функций государства в области экономической деятельности заключается в создании правовой базы для эффективного функционирования рынка, создания стабильных "правил игры". В связи с этим возникает задача создания правового обеспечения реализации данной функции государства в сфере экономики.

Правовое обеспечение государственного регулирования предпринимательской деятельности предполагает придание правовой формы тем средствам, с помощью которых осуществляется регулирование. В качестве правовых форм государственного регулирования экономики традиционно выступают законы и подзаконные акты, среди которых следует выделить указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные акты и внутренние (локальные) нормативные акты. Необходимо учитывать, что судебная практика играет большую роль в охране и защите прав предпринимателей, однако судебные акты нельзя рассматривать в качестве источников права.

Создание правовой базы предпринимательства, законодательства о предпринимательской деятельности - очень сложный процесс, выходящий за рамки предпринимательского права. Но нельзя не сказать о том, что без создания правовой базы невозможно рассчитывать на эффективное функционирование предпринимательской деятельности, а следовательно, и экономики.

Право представляет собой, с одной стороны, самостоятельное средство реализации экономической функции государства, а с другой - самостоятельное средство государственного регулирования экономики наряду с иными средствами и инструментами экономического и административного характера.

На сегодня можно констатировать отсутствие надлежащей правовой основы государственного регулирования экономики.

К сожалению, практика законотворческой деятельности в основном пошла по пути разработки и принятия законов, посвященных государственному регулированию отдельных сфер хозяйственной деятельности (см., например, Федеральные законы от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"*(413), от 14 июля 1997 г. N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства"*(414), от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации"*(415) и др.).

Отмечая указанную выше тенденцию в развитии действующего законодательства о предпринимательской деятельности, регламентирующего отношения, связанные с государственным регулированием предпринимательства, следует выделить и другое направление в развитии законодательства в указанной сфере отношений. Суть его заключается во включении отдельных норм, совокупности норм, целых разделов, посвященных государственному регулированию, в нормативные акты, регламентирующие отдельные виды предпринимательской деятельности. В качестве одного из примеров можно привести Закон о рекламе. Весь закон буквально пронизан нормами публично-правового характера, содержащими властные требования государства к участникам рекламных отношений. Не менее ярким примером является Закон о рынке ценных бумаг, содержащий самостоятельный раздел, посвященный государственному регулированию указанного рынка и соответствующих видов предпринимательской деятельности.

Пока в значительной степени отсутствует правовая база, обеспечивающая применение средств, инструментов государственного регулирования экономики, создание которой следует рассматривать в качестве приоритетного направления развития законодательства (в широком смысле слова). Так, например, остро необходимо создание нормативной основы для эффективного применения таких средств государственного регулирования, как ценообразование, планирование, в том числе программно-целевое планирование, и т.д.

Только после того, как будет создана правовая основа для эффективного применения отдельных средств государственного регулирования, обобщен опыт их применения на практике, следует рассмотреть вопрос о создании стержневого законодательного акта, определяющего основы государственного регулирования экономики. Вполне возможно, что таким стержневым актом станет Предпринимательский кодекс России, в котором будет раздел, посвященный государственному регулированию рынка.

Значительное число субъектов участвуют в формировании государственной экономической политики, ее реализации путем государственного регулирования экономики. Нельзя ставить знак равенства между субъектами предпринимательской деятельности и субъектами, участвующими в формировании и реализации государственной экономической политики.

Коммерческие и некоммерческие организации, ведущие предпринимательскую деятельность, бесспорно, относятся к субъектам отношений, связанных с реализацией государственной экономической политики. Однако круг субъектов государственного регулирования экономики значительно шире круга субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

К числу субъектов государственной экономической политики и государственного регулирования экономики относятся органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Ни одна из ветвей власти и ее органы не могут формировать государственную экономическую политику и осуществлять государственное регулирование экономики независимо друг от друга. Без принятия законов, являющихся стержневыми нормативными актами при регулировании практически всех сегментов рынка (товаров, финансового, труда и др.), невозможна реализация государственной экономической политики. Без деятельности исполнительных органов власти, перечень которых утверждается Указом Президента РФ, невозможно довести направления государственной экономической политики до этапа практического воплощения; без деятельности судебных органов невозможно защитить права субъектов предпринимательства.

Важную роль при формировании и реализации государственной экономической политики играют общественные объединения и иные некоммерческие организации, создаваемые на основе общих интересов в той или иной сфере предпринимательской деятельности, например, Всероссийский союз страховщиков, Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР).

Большое влияние на государственную экономическую политику и ее реализацию оказывают региональные объединения.

Государственные органы и общественные организации (объединения) часто тесно взаимодействуют путем представительства работников государственных органов в общественных организациях.

В качестве самостоятельных субъектов, действующих в сфере экономики и оказывающих значительное влияние на выработку экономической политики, ее реализацию, защиту прав субъектов предпринимательской деятельности, выступают организации нового для нашего общества вида - лоббистские. Лоббирование рассматривается в нашем обществе большей частью как отрицательное явление, связанное с негативными факторами в сфере экономики и политики. В действительности же лоббирование - это инструмент информирования власти, в том числе и при формировании государственной экономической политики, об интересах отдельных групп предпринимателей в тех или иных областях предпринимательской деятельности с целью выработки государством отвечающих потребностям экономического развития решений и направлений деятельности. Устранение негативных моментов лоббирования интересов отдельных групп предпринимателей возможно путем принятия соответствующего нормативного акта в виде закона, устанавливающего преграды на пути недобросовестных действий отдельных лиц или групп лиц.

Объекты государственной экономической политики, формой реализации которой является государственное регулирование экономики, чрезвычайно разнообразны.

К их числу относят различные отрасли и подотрасли народного хозяйства, что подтверждается принятием, например, Федеральных законов "О федеральном железнодорожном транспорте", "О государственном регулировании агропромышленного производства".

Объектами государственного регулирования часто являются различные регионы России, примером чему может быть Федеральный закон от 19 июня 1996 г. N 78-ФЗ "Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации"*(416).

В качестве объектов государственного регулирования выступают также отдельные виды предпринимательской деятельности, например, связанные с заготовкой, реализацией и экспортом древесины ценных пород (см., например, постановление Правительства РФ от 5 января 1999 г. N 18 "О дополнительных мерах государственного регулирования при заготовке, реализации и экспорте древесины ценных лесных пород")*(417).

Объектом государственного регулирования служат отдельные средства (инструменты), с помощью которых осуществляется государственное регулирование, такие как цена, планирование, денежное обращение и др.

Большинство российских и зарубежных исследователей подчеркивают смешанный характер современной экономики в развитых государствах, предполагающий существование в экономике государственного сектора*(418).

Следует подчеркнуть, что государственный сектор экономики - составная и неразрывная часть рыночных отношений, элемент рынка*(419). В то же время это средство, инструмент, с помощью которого государство активно воздействует на рынок: через закупки продукции, оплату работ и услуг; путем прямого или косвенного влияния на цены и тарифы и т.д.

Сам государственный сектор не однороден, что отражается и в правовом регулировании отдельных составляющих его частей или режимах правового регулирования. Например, можно выделить часть государственного сектора, связанного с деятельностью унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения; часть государственного сектора, связанного с деятельностью унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления; часть государственного сектора, связанного с владением пакетами акций приватизированных государственных предприятий; часть государственного сектора, связанного с имуществом государства, не переданного каким-либо субъектам на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, в том числе с имуществом, и прежде всего недвижимостью, находящейся за границей.

Обычно государственный сектор экономики России рассматривают узко, включая в него лишь отношения, возникающие из деятельности унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, и унитарных предприятий, основанных на праве оперативного управления.

В действительности, государственный сектор экономики России включает и иные перечисленные выше части, структурные элементы государственного сектора, что не может не учитываться при правовом регулировании соответствующих отношений.

Представляет интерес введение в научный оборот понятия государственного предпринимательства, смысл которого, на наш взгляд, заключается в создании условий, в том числе правовых, для деятельности государственного сектора экономики на принципах рыночной экономики с соблюдением условий, закрепленных в ст.2 ГК РФ*(420). Однако признаки предпринимательской деятельности, содержащиеся в указанной статье, не в полной мере могут быть применены к деятельности, осуществляемой в рамках государственного предпринимательства. Так, систематическое получение прибыли далеко не всегда должно быть непременным условием предпринимательства в рамках государственного сектора экономики.

Ограниченные возможности рынка в производстве общественных товаров (несостоятельность рынка, его недостатки) проявляется, например, в том, что частный сектор не всегда готов осуществлять деятельность в сферах экономики, не приносящих прибыль, в то время как общественная потребность в соответствующих товарах, работах или услугах может, бесспорно, существовать. Так, хорошо известен пример с угольной отраслью в Великобритании и других странах, когда государство было вынуждено в силу различных причин, в том числе социальных, национализировать угольные предприятия. Метеорологические службы предоставляют необходимую информацию населению и коммерческим структурам, не получая за это какой-либо оплаты.

В качестве одного из признаков предпринимательской деятельности ГК РФ называет осуществление предпринимательской деятельности на свой риск. Однако следует учитывать, что риски при осуществлении государственного предпринимательства, в частности, унитарными предприятиями, существенно отличаются от рисков частных предпринимателей в силу особого правового статуса унитарных предприятий, закрепленного в Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"*(421), а также существования значительной экономической основы их деятельности, базирующейся на всей мощи государственной собственности, что в значительной степени нивелирует возникающие риски.

Особое внимание в рамках государственного сектора экономики должно быть уделено отношениям, связанным с владением пакетами акций приватизированных предприятий, находящихся во владении Российской Федерации и субъектов Федерации. В настоящее время отсутствует четкая и полная правовая база для определения правового статуса представителя государства в органах управления акционерными обществами, ответственности государственных представителей, самих органов государственного управления за результаты работы соответствующих представителей и акционерных обществ, пакеты акций которых находятся у государства, и т.д.

Требует серьезной доработки правовая основа передачи пакетов акций, принадлежащих Российской Федерации, субъектам Федерации, на территории которых находятся соответствующие акционерные общества.

Анализ отношений, возникающих в рамках исследования проблемы государственного регулирования экономики, в том числе регулирования отношений в рамках государственного сектора, позволяет говорить о наличии особенностей, специфики предпринимательских отношений, что проявляется в их комплексном характере. Предпринимательские отношения в рамках государственного регулирования экономики включают наряду с имущественными также административные, финансовые и иные отношения. Указанное обстоятельство позволяет сделать вывод о наличии у предпринимательского права самостоятельного предмета правового регулирования, об объективной необходимости существования предпринимательского права как области юридической науки, отрасли права и отрасли российского законодательства, учебной дисциплины.