§ 1. Организационно-правовая система управления

Под здравоохранением понимается совокупность государственных и общественных мероприятий медицинского характера: предоставление медицинской помощи и лекарственных средств, лечения и отдыха в здравницах. Сюда же относятся меры общего характера: повышение материального благосостояния, оздоровление окружающей среды и тому подобные меры, направленные на сохранение и укрепление физического и психического здоровья людей, поддержание их долголетней активной жизни, предоставление им медицинской помощи в случае утраты здоровья.

В целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на получение бесплатной медицинской помощи Правительство 26 ноября 2004 г. утвердило Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи <*>. Программа включает в себя: виды медицинской помощи, предоставляемой населению бесплатно; медицинскую помощь, предоставляемую в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования; медицинскую помощь, предоставляемую за счет средств бюджетов всех уровней; нормативы объемов медицинской помощи; нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи; подушевые нормативы финансирования Программы. На основе Программы органы государственной власти субъектов Федерации разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам России бесплатной медицинской помощи, включающие территориальные программы обязательного медицинского страхования.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 48. Ст. 4809.

В соответствии со ст. 41 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. (с изменениями и дополнениями) <*>, в которых определены организационные начала государственного, муниципального и частного здравоохранения, Правительством 1 декабря 2004 г. утверждены Перечень социально значимых заболеваний и Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих <**>. Меры социальной поддержки в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении гражданам, страдающим указанными заболеваниями, с 1 января 2005 г. устанавливаются органами государственной власти субъектов Федерации.

--------------------------------

<*> ВВС. 1993. N 33. Ст. 1318.

<**> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4916.

31 августа 2000 г. Правительством была одобрена Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации <*>. В этом документе названы факторы, негативно влияющие на здоровье: снижение качества жизни, бедность значительной части населения, чрезмерные стрессовые нагрузки, снижение общего уровня культуры, в том числе санитарно-гигиенической, что способствует распространению инфекционных заболеваний человека, вредные привычки (пьянство, курение). Основными задачами в области охраны здоровья являются: улучшение качества и обеспечение доступности медицинской помощи, реализация федеральных и территориальных программ, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, создание экономических и социальных условий, способствующих снижению распространенности негативных факторов риска и уменьшению их влияния на человека.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 37. Ст. 3734.

К сожалению, за последние годы основные показатели здоровья населения ухудшились. Общая смертность населения страны значительно возросла. Численность населения страны уменьшается ежегодно почти на миллион человек. Продолжительность жизни в России по сравнению с экономически развитыми странами пока остается невысокой: мужчины живут в среднем 58 лет, женщины - 72 года. Детей в России становится все меньше, а к 2015 г., по утверждению специалистов, страна приблизится к краю демографической катастрофы. Распространенность в России только бытового пьянства составляет 20%. Курение и употребление наркотиков, прежде всего подростками и молодежью, становится государственной проблемой. Только от курения ежегодно умирают 300 тыс. человек. Учитывая это, 1 декабря 2004 г. принят Федеральный закон "О внесении изменений в статьи 3 и 6 Федерального закона "Об ограничении курения табака" <*>, запрещающий курение в общественных местах. Совершенно очевидно, что необходимы различные меры, направленные на изменение образа жизни людей, формирование у них приоритетного отношения к проблеме здоровья, ориентированного на минимизацию факторов, негативно влияющих на здоровье.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4847.

Медицина переходит на частичное платное обслуживание, создается медицина, в которую включаются частные лечебно-профилактические учреждения и аптеки, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой. Постановлением Правительства от 13 января 1996 г. утверждены Правила предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 194.

Государственные и муниципальные учреждения оказывают медицинские услуги населению по специальному разрешению (лицензии) соответствующего органа управления здравоохранением. Положение о лицензировании медицинской деятельности утверждено Постановлением Правительства от 4 июля 2002 г. <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 27. Ст. 2710.

Другое направление в области здравоохранения - оказание медицинской помощи на основании медицинского страхования граждан, осуществляемого в соответствии с Законом РСФСР "О медицинском страховании граждан в РСФСР" от 28 июня 1991 г. <*>. Цель медицинского страхования, осуществляемого на обязательной или добровольной основе, - сохранение и укрепление здоровья населения, создание экономической ответственности и заинтересованности в этом граждан, а также организаций, гарантирование гражданам квалифицированной помощи за счет накопленных средств финансирования профилактических мероприятий. Типовые правила обязательного медицинского страхования утверждены 3 октября 2003 г.

--------------------------------

<*> ВВС. 1991. N 27. Ст. 920.

Рынок лекарств - одна из самых болевых точек нашего здравоохранения. В целях сохранения и укрепления здоровья населения Федеральным законом "О лекарственных средствах" от 22 июня 1998 г. (с изменениями и дополнениями) и Постановлением Правительства "О государственном регулировании цен на лекарственные средства" от 9 ноября 2001 г. <*> регулируются отношения, возникающие в сфере обращения лекарственных средств и определения цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства. 4 апреля 2003 г. был утвержден Порядок выдачи заключений о соответствии организации производства лекарственных средств требованиям Федерального закона "О лекарственных средствах", а также осуществления государственного контроля качества лекарственных средств на территории Российской Федерации.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2001. N 47. Ст. 4448.

Однако действующая практика государственного регулирования рынка лекарственных средств не обеспечивается эффективным государственным контролем качества и безопасности лекарственных средств, имеет место распространение фальсификации лекарственных средств, не говоря о высоких на них ценах для малообеспеченных людей.

В целях обеспечения государственного регулирования цен на лекарственные средства Правительство 21 октября 2004 г. утвердило Перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств <*>. Ассоциация защиты прав фармацевтических организаций и потребителей лекарственных средств выступила с инициативой об организации системы общественного контроля качества лекарственных средств, установленных стандартов и правил.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4253.

Питание является одним из важнейших факторов, определяющих здоровье населения. Федеральным законом "О качестве и безопасности пищевых продуктов" от 2 января 2000 г. (с изменениями и дополнениями) <*> и Концепцией государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации <**> определены полномочия государственных органов и органов местного самоуправления по утверждению нормативных и технических документов, осуществлению контроля и надзора в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150.

<**> СЗ РФ. 1998. N 34. Ст. 4083.

Федеральным законом "О продлении срока действия Федерального закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации" от 31 декабря 2002 г. <*> предусмотрено повышение с 1 января 2004 г. объема потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, составляющих потребительскую корзину. Хотя содержание потребительской корзины расписано в Законе предельно конкретно, это все же некое условное и усредненное понятие - тот минимальный уровень жизни, который государство не просто декларирует, а может и должно гарантировать своим гражданам различных категорий (взрослые, пенсионеры, дети). Понятие потребительской корзины необходимо для того, чтобы правильно, насколько это возможно, определить прожиточный минимум, т.е. сколько денег требуется для ее покупки. А исходя из этой величины уже должны определяться минимальный размер оплаты труда и пенсии по старости, детские пособия, стипендии и другие социальные выплаты. Продуктовый набор разработан Институтом питания Российской академии медицинских наук с учетом рекомендаций Всемирной организации здравоохранения, а при установлении набора непродовольственных товаров учитывался сложившийся уровень обеспеченности малоимущих семей.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 1. Ст. 9.

Медицинские учреждения и соответствующие органы управления в своей практической деятельности руководствуются, кроме названных выше, также Законом РФ "О психиатрической помощи и гарантиях граждан при ее оказании" от 2 июля 1992 г. (с изменениями) <*>, Федеральным законом "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" от 17 сентября 1998 г. <**>, Федеральной целевой программой "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002 - 2006 годы)", утвержденной Постановлением Правительства от 13 ноября 2001 г. <***> и рядом других нормативных правовых актов.

--------------------------------

<*> ВВС. 1992. N 33. Ст. 1913.

<**> СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4736.

<***> СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4620.

Следует отметить, что количество недовольных здравоохранением россиян чрезвычайно велико. Основными причинами бедственного положения здравоохранения являются: нехватка финансирования, несуразно огромная и устаревшая материальная база, низкая заработная плата медперсонала. Чтобы устранить названные недостатки, необходимо принять недостающие законы, создать единую страховую систему, в которой не будет разницы в оказании медицинских услуг в разных регионах страны, а страховые организации будут нести полную финансовую ответственность.

Согласно ч. 2 ст. 7 Конституции РФ охраняются как здоровье, так и труд людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система специальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Для реализации этих конституционных положений в стране создана система управления с учетом установленного законом деления трудоспособных граждан на занятых и не занятых трудом (безработных), а также граждан, не способных к труду или оказавшихся в трудной жизненной ситуации и потому нуждающихся в социальном обслуживании со стороны общества и государства.

Современный рынок труда продолжает испытывать негативное воздействие социально-экономического кризиса 1990-х гг., обусловившего спад в промышленности и сельском хозяйстве, снижение спроса на рабочую силу, рост общей и регистрируемой безработицы. Поэтому распоряжением Правительства от 6 мая 2003 г. одобрена Концепция действий на рынке труда <*>. Концепция определяет основные направления и приоритеты деятельности органов государственной власти по осуществлению государственной политики в области занятости населения, направленной на повышение гибкости рынка труда, развитие эффективной занятости населения, совершенствование системы управления сферой занятости, создание условий для снижения уровня безработицы и обеспечения социальной поддержки безработных граждан.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 20. Ст. 1920.

10 января 2003 г. принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам финансирования мероприятий по содействии занятости населения" <*>, а 20 декабря 2003 г. Правительством принято Постановление "О внесении изменений в Положение об организации общественных работ" <**>. Названными нормативными актами определено, какие граждане считаются занятыми, а какие безработными, социальные гарантии и компенсации безработным, полномочия органов исполнительной власти и местного самоуправления по организации и развитию общественных работ, предусматривая меры их финансового обеспечения прежде всего за счет средств соответствующих бюджетов.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 160.

<**> СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. II). Ст. 5069.

4 ноября 2004 г. Правительством принято Постановление "О размерах минимальной и максимальной величины пособия по безработице" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 45. Ст. 4442.

Важное значение имеет Трудовой кодекс РФ 2001 г., установивший гарантии трудовых прав и свобод граждан, защищающий права и интересы работников и работодателей, урегулировавший коллективные трудовые споры.

Федеральный закон от 1 мая 1999 г. определяет правовую основу формирования и деятельности Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2218.

Различные вопросы в сфере труда и социального развития регулируются Федеральными законами: "О ветеранах" от 12 января 1995 г. (в ред. от 2 января 2000 г.) <1>, "О государственной социальной помощи" от 17 июля 1999 г. <2>, "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" от 15 декабря 2001 г. <3>, "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г. <4>, "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах" от 10 января 2003 г. <5> и другими нормативными правовыми актами.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 168.

<2> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3699.

<3> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831.

<4> СЗ РФ. 2001. N 52. Ст. 4920.

<5> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 166.

В последние годы государством стало уделяться значительно больше внимания вопросам физической культуры, спорта и туризма.

Распоряжением Правительства от 29 октября 2002 г. одобрена Концепция развития физической культуры и спорта в Российской Федерации <*>. Основная цель политики государства в этой области - оздоровление нации, формирование здорового образа жизни населения, гармоничное воспитание здорового, физически крепкого поколения, а также достойное выступление российских спортсменов на крупнейших международных спортивных соревнованиях.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2002. N 44. Ст. 4410.

Будущее российской экономики предполагает получение существенных выгод от развития туризма. Мировой опыт показывает, что туризм - не только форма активного отдыха и повышения культурного уровня людей, стимул для развития самых разных отраслей промышленности, инфраструктуры (дорог, гостиниц, средств связи) и высококлассной сферы услуг. Однако наш туристический комплекс, растянувшийся от Калининграда до Камчатки, используется всего лишь на 20%. И законодательство в этой сфере нуждается в совершенствовании.

В системе охраны здоровья населения значительно большую роль призвано играть санаторно-курортное лечение. Пока ежегодно в стране на оздоровительное лечение выезжают 5,3 млн. граждан (около 4% общего числа россиян).

Государственная политика поддержки развития курортов в России определена Федеральным законом "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г. <*>, Постановлениями Правительства "Об утверждении положений курорта федерального значения" от 31 октября 1999 г. и от 26 августа 2000 г. <**>, а также рядом нормативных правовых актов, которыми предусмотрено предоставление льгот на оздоровительное лечение.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713; 2004. N 35. Ст. 3607.

<**> СЗ РФ. 1999. N 45. Ст. 5430; 2000. N 36. Ст. 3637.

Сейчас в стране 38,2 млн. пенсионеров, около 14 млн. лиц, имеющих право на ежемесячные выплаты с 1 января 2005 г. вместо натуральных льгот, и около 1 млн. беспризорных детей. Чтобы обеспечить предоставление им социальных гарантий, предусмотренных законодательством, соответствующие органы управления в сфере здравоохранения и социального развития повседневно решают многие организационные вопросы.

Эту деятельность осуществляют Министерство здравоохранения и социального развития РФ с подведомственными ему федеральными службами и федеральными агентствами, а также Федеральное агентство по физической культуре и спорту и Федеральное агентство но туризму, руководство которыми возложено непосредственно на Правительство.

Для управления здравоохранением в некоторых федеральных органах исполнительной власти (министерствах обороны, внутренних дел, транспорта и др.) создаются ведомственные органы. Участие в управлении здравоохранением принимают также общественные организации (общество Красного Креста и др.).

В субъектах Федерации управление осуществляют министерства, департаменты, главные управления, отделы здравоохранения и др.

Значительный объем работы выполняет Пенсионный фонд РФ. Вопросами пенсионного обеспечения военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел ведают соответствующие органы министерств обороны, внутренних дел, Федеральной службы безопасности.

Управляемыми объектами являются поликлиники, диспансеры, больницы, родильные дома, аптеки, консультации, станции скорой медицинской помощи, судебные медицинские и другие учреждения. Они подразделяются на государственные, муниципальные и частные.