§ 9. Соотношение органов отраслевого и межотраслевого управления

Заканчивая анализ административно-правового статуса органов исполнительной власти, целесообразно рассмотреть в качестве специального вопрос о соотношении органов отраслевого и межотраслевого управления, поскольку он неизбежно возникал при характеристике системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Прежде всего необходимо подчеркнуть, что фактически и в наши дни существуют системы как отраслевого, так и межотраслевого управления. Однако конституционно они не закреплены. В действующем федеральном законодательстве также отсутствуют административно-правовые нормы, специально посвященные организации государственного управления на базе сочетания отраслевых и межотраслевых начал.

Между тем особое организационно-правовое значение имеет традиционное распределение соответствующих объектов управления и даже целых комплексов по отраслям управления и межотраслевым сферам. В настоящее время эти управленческие категории настолько сблизились, а довольно часто и переплелись, что целесообразно рассмотреть вопрос об их сущности и организационных формах.

Отраслевой принцип организации государственного управления всегда занимал центральное место в его структуре. Под отраслью государственного управления понималась система (совокупность) органов управления, предприятий и учреждений, связанная общностью конкретного объекта управления (например, сельское хозяйство, внутренние дела и т.п.), возглавляемая министерством.

В подобном понимании она может в известной степени восприниматься и в наши дни.

Параллельно существовала и получала все большее развитие система государственных комитетов, призванных осуществлять руководство по специальным вопросам, имеющим межотраслевой характер (например, планирование, стандартизация, статистика и т.п.). На них возлагались межотраслевое управление и ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления. Так, в управленческий обиход была внедрена новая конструкция - "сфера управления", под которой понималась система отношений, связанных с осуществлением функций межотраслевого управления. Именно в этом состоял предмет деятельности государственных комитетов.

Для межотраслевого управления главное заключалось в том, что его субъекты специализировались на выполнении в общегосударственном масштабе профильных функций (одной или нескольких), общих для всех или для группы отраслей государственного управления. Полномочия государственных комитетов распространялись на организационно не подчиненные им министерства и другие органы государственного управления. Их функции в отношении других органов управления сводились в основном к координации, регулированию и контролю. Правовые акты государственных комитетов по вопросам их компетенции являлись обязательными для адресатов. К этой группе относились, например, Госплан, Госкомцен, Госкомстат.

Однако одновременно предусматривалась возможность осуществления государственными комитетами отдельных функций по руководству отраслями управления. Естественно, что в этой части они сближались по своему статусу с отраслевыми министерствами. Государственные комитеты, сочетающие функции межотраслевого и отраслевого управления, наряду с межотраслевой координацией руководили сетью организаций, непосредственно выполняющих работы по профилю данного комитета (например, государственные комитеты по материально-техническому снабжению, по строительству и т.п.).

Неоднородность государственных комитетов усиливалась в связи с образованием ряда из них, действующих как органы отраслевого управления, т.е. фактически являющихся министерствами (например, государственные комитеты по рыболовству, профессионально-техническому образованию, кинематографии).

Небольшой обзор недавнего прошлого из практики формирования отраслевых и межотраслевых начал в системе государственного управления понадобился для того, чтобы правильнее осмыслить современное состояние данной проблемы.

Центральное значение в этом смысле принадлежит Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. <*>, определившему статус органов отраслевой и межотраслевой компетенции, среди которых теперь отсутствуют государственные комитеты.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Как и прежде, отраслевое управление - функция министерств. Однако фиксация подобной позиции осуществлена не столь прямолинейно, как прежде. Министерство характеризуется как орган, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Конечно, можно было бы предположить, что "сфера деятельности" в данном контексте означает "отрасль управления". Однако это представляется затруднительным, ибо при характеристике всех иных федеральных органов исполнительной власти также используется данный термин. Следовательно, внешних признаков того, что министерство является органом отраслевой компетенции, по тексту Указа обнаружить невозможно.

В оборот внедряется универсальная формула, используемая для характеристики всех органов исполнительной власти на федеральном уровне, исключая только Правительство РФ. Это - установленная или определенная сфера деятельности.

Означает ли это, что отрасль управления как универсальная категория более не существует и, следовательно, нет оснований вообще рассматривать проблемы, связанные с организацией отраслевого управления? Конечно, нет. Часто встречающиеся дефекты юридической техники налицо и в данном случае.

Тем не менее термин "отрасль" в государственно-управленческой лексике сейчас практически не употребляется. Даже в положениях о конкретных министерствах он практически отсутствует. И только на уровне субъектов Федерации имеется возможность получить информацию о том, что министерства руководят соответствующими отраслями управления (ст. 122 Конституции Республики Татарстан; ст. 116 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

При попытках характеризовать отрасль управления и отраслевое управление следует исходить из принципиальных изменений, происшедших и продолжающихся в административно-правовой организации государственного управления в современный период. Суть дела заключается в том, что отрасль как совокупность объектов (предприятий, учреждений и организаций) однородного характера деятельности существенно деформировалась. Предприятие (учреждение), рассматриваемое ранее как основной объект соответствующей системы отраслевого управления, вертикально подчиненный вышестоящим звеньям системы данного федерального органа, в значительной мере утратило эти качества.

Организационно-правовая централизация, свойственная ранее министерским отраслевым системам, уступила свое место децентрализации, т.е. широкой оперативной самостоятельности организаций. В силу этого, а также с учетом различных форм собственности и значительного удельного веса организаций негосударственного сектора, приобретения последними статуса хозяйствующих субъектов, система отраслевого министерства потеряла свое прежнее "лицо".

Это означает, что при сохранении отраслевых министерств происходит коренное изменение их функций и полномочий в соответствии с изменениями, происходящими внутри данной отраслевой системы. Министерство уже не может осуществлять прямое управление объектами отраслевого профиля (эту функцию теперь выполняют федеральные агентства); последние, как правило, уже не находятся в их непосредственном организационном подчинении. Конечно, все это вовсе не означает, что объекты данного отраслевого профиля полностью вышли из-под влияния отраслевых центров. В противном случае стало бы сомнительным само существование федеральных и иных органов исполнительной власти отраслевой компетенции, т.е. и министерств, и федеральных служб, и федеральных агентств. Но они существуют, что свидетельствует о сохранении отраслевого управления.

Действительно, как можно характеризовать с учетом ранее изложенных позиций, например, Министерство природных ресурсов, Министерство обороны? В самом наименовании этих органов уже ясно выражены отраслевые масштабы их управленческой деятельности. Следовательно, отраслевые системы и, соответственно, отраслевое управление - реальные категории, не отторгнутые реформацией экономической и прочих сфер государственной и общественной жизни.

Единственно приемлемый в подобной ситуации вывод: для министерств установленной сферой деятельности является осуществление отраслевого управления.

Однако процесс деформации министерской отраслевой системы на этом не заканчивается. Помимо непосредственного управления ведомственными службами и агентствами, на управленческую "долю" министерства сейчас приходится выполнение в отраслевом же масштабе регулирующих и координирующих функций в отношении профильных объектов, независимо от организационной подчиненности и формы их собственности.

Все сказанное об отраслевом управлении в его нынешнем понимании в известной степени сближает его с иной управленческой категорией, имеющей самостоятельное и существенное значение, а именно - с межотраслевым управлением.

Появившись в качестве одного из средств преодоления несогласованности действий различных министерств и ведомств, государственные комитеты постепенно превратились в специализированные органы межотраслевого государственного управления. В таком качестве сейчас выступают министерства и федеральные службы.

Основные задачи межотраслевого управления состоят в:

определении основных направлений развития отраслевых систем управления;

объединении и согласовании их работы;

обеспечении организационного единства функционирования отраслевых систем;

решении вопросов, выходящих за рамки отдельной отрасли управления, а также возникающих на "стыке" отраслевых систем (например, таможенное дело, стандартизация, экология).

Таким образом, все сводится к гарантированию согласованного функционирования различных управленческих систем в сферах экономической, социально-культурной и административно-политической деятельности. Сущность межотраслевого управления соответственно заключается в координации отраслевых систем. Ее особенность состоит в том, что она осуществляется:

а) в отношении к организационно неподчиненным объектам управления и не затрагивает их самостоятельности;

б) органами, занимающими надведомственное положение, т.е. как бы стоящими над соответствующими отраслями управления и отраслевыми объектами. Надведомственные полномочия различны по юридическому содержанию: издание правовых актов, обязательных к исполнению координируемыми отраслевыми системами, осуществление контрольно-надзорных функций;

в) его субъектами, имеет соответствующим образом выраженный функциональный характер. Это значит, что координация носит не общий характер, т.е. не распространяется на весь комплекс действий отраслевых органов управления, что свойственно органам общей компетенции, а ограничена теми функциями, которые отнесены к сфере деятельности субъектов межотраслевого управления, например, антимонопольная, таможенная, налоговая, статистики.

Это означает, что для субъектов межотраслевого управления определенной сферой деятельности (в отличие от отраслевых органов) является осуществление специализированных межотраслевых функций координационного и регулирующего характера.

При этом функциональность их деятельности определяется поставленными перед ними задачами, которые носят внеотраслевой характер.

Таким образом, межотраслевое государственное управление есть особый вид управленческой деятельности, осуществляемый органами, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к организационно неподчиненным объектам управления, содержанием которых являются специализированная межотраслевая координация и функциональное регулирование по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Итак, отраслевое и межотраслевое управление представляют собой две конкретные организационно-правовые формы государственного управления.