§ 6. Административно-правовой договор

Существует ли административно-правовой договор в практике государственно-управленческой деятельности и, если да, то какова его роль в реализации исполнительной власти? Проблема эта дискуссионна; до сих пор термин "административные договоры" в законодательстве не употребляется.

В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти действительно иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями.

Это - новое, еще недостаточно осмысленное явление, поскольку природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически властных волеизъявлений субъекта исполнительной власти, а договорные связи исходят из равенства их участников. Если же такого рода управленческие связи существуют, то их логично отнести к числу горизонтальных, которые, как уже было установлено, не способны быть формой реализации исполнительной власти. Приводимые иллюстрации (совместные решения двух министерств, вневедомственная милицейская охрана на основе договорных отношений и т.п.), как правило, подтверждали такой вывод.

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям, совершенствования принципа федерализма вновь выдвигает проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из актуальных, выражающих, в частности, процесс эволюции административно-правовых форм реализации исполнительной власти или же управленческих функций. Все чаще при характеристике взаимоотношений между различными субъектами исполнительной власти, между ними и негосударственными формированиями используется термин "соглашения". Однако в буквальном смысле в подобных случаях еще нет возможности для такого юридического паритета, который характерен для гражданско-правовых отношений, как равенство сторон. Далеко не всегда некоторые элементы подобного рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже при условии категорического утверждения жизненности административно-правовых договоров (соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а отдельные - в отношениях между несоподчиненными и т.п.

Договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили как своего четкого определения, так и должного юридического оформления. Можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков договоров.

Но можно ли квалифицировать их в качестве сложившейся самостоятельной правовой формы реализации исполнительной власти наряду с правовыми актами управления? А ведь о них говорится именно в таком аспекте.

Обычно утверждают, что исполнительные органы заключают сделки, которые служат якобы одним из средств реализации ими управленческих задач и функций. В действительности же, речь идет о типичных гражданско-правовых сделках (например, покупка инвентаря и оборудования, заключение договоров на предмет проведения исследовательских работ и т.п.). Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти такого рода соглашения не имеют, так как исполнительный орган здесь не выступает в качестве носителя и выразителя юридически властных полномочий. Налицо чисто вспомогательное по отношению к основной управленческой деятельности соглашение, не влияющее на ее природу. Нет здесь и административно-правовых связей.

Из гражданско-правовых договоров могут возникать определенные последствия внешне административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), однако это не превращает возникающие отношения да и сам договор перевозки в административно-правовые категории. Невозможно четко разграничить административно-правовые и гражданско-правовые элементы и в нормативном материале по управлению федеральным имуществом, по осуществлению инвестиционного налогового кредита, по охране органами внутренних дел народно-хозяйственных и культурных объектов и т.п. В то же время выявляется соотношение названных элементов, что свидетельствует о реальном проникновении административно-правовых начал в сферу действия норм смежных отраслей российского права. И это подтверждается практикой применения нормативного материала, например, о поставках продукции, о налогах, о предварительных соглашениях об условиях поступления на службу, на работу, о порядке использования и охраны природных ресурсов и т.п.

В приведенных и иных примерах налицо сочетание административно-правовых, гражданско-правовых, финансово-правовых, природоохранных элементов. И даже государственные контракты (договоры), государственные заказы - не чисто административно-правовые договоры, а смешанные варианты правовых отношений, предусматривающие гражданско-правовую ответственность.

Таким образом, договорные связи, даже если они развиваются в сфере государственного управления, не приобретают автоматически характер административно-правовых. Тем более они не выступают в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности, например наряду с изданием односторонних правовых актов управления. Такого рода договоры носят, как правило, комплексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления.

Тем не менее некоторые свидетельства в пользу развития реальных договорных элементов административного типа найти можно. Под этим углом зрения прежде всего заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Очевидно, что исполнительные органы, будучи органами государственной власти, не исключены из договорного процесса по разграничению и передаче полномочий в рамках, например, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Именно на договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и исполнительных, органов, а также предметы совместного ведения. В первом случае имеется в виду, например, управление федеральной собственностью, а во втором - разграничение государственной собственности. По взаимной договоренности федеральные и республиканские органы определяют статус федеральных природных ресурсов; для решения ряда вопросов на федеральном уровне требуется предварительное согласие (договорный элемент) республиканских органов. Особенностью такого рода отношений является то, что их административно-правовые аспекты сформулированы в рамках государственно-правовых отношений; реализуются же они в связях между конкретными органами исполнительной власти.

Примеры такого рода заслуживают большего внимания, поскольку в них административно-правовое начало выражается отчетливее, чем в отношениях смешанного типа (административно-гражданских, административно-трудовых, административно-финансовых и т.п.). Так, в Конституции РФ четко сформулировано, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий; органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. ч. 2, 3 ст. 78).

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. предусматривает, что на его заседаниях принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации, что Правительство по соглашению с органами исполнительной власти субъектов может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции, а также законодательству. Специально подчеркивается, что Правительство осуществляет переданные ему полномочия на основании соответствующих соглашений, которые можно считать правовой формой реализации исполнительной власти.

Примечательно, что во всех приведенных случаях говорится не о собственно административных договорах, а об их косвенном или опосредованном характере. Тем не менее четко вырисовывается отличительный признак рассматриваемых соглашений: в них речь идет о полномочиях по реализации исполнительной власти.

В столь же опосредованной форме элементы административно-правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законодательных актов (например, о налогах, об управлении федеральным имуществом). Определенные элементы такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (например, предварительное соглашение об условиях поступления на государственную службу).

В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государственных объединений и организаций. При этом контракт содержит не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций. В силу этого конкретная система заполнения вакантных должностей (государственная служба) требует после достигнутого предварительного соглашения сторон последующего одностороннего юридически властного решения полномочного исполнительного органа (должностного лица).

Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае заключения контрактов они требуют последующего юридически властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта (например, приказа о назначении на ту или иную должность). В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт.

Сейчас можно говорить о нескольких вариантах подхода к пониманию сути рассматриваемой проблемы.

1. Договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права.

2. Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонтального варианта. Исполнительный орган в такого рода соглашениях, тем не менее, в определенном объеме проявляет себя в качестве государственно-властного субъекта, т.е. он вправе в одностороннем порядке изменить условия договора или даже расторгнуть его, т.е. действовать в "вертикальном" варианте, что, однако, не изменяет саму природу договора, а, скорее, имеет отношение к его реализации. Значит, и данный тип договорных связей не является категорически административно-правовым.

3. Договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это - собственно административно-правовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия. Вообще же признание возможности не только горизонтальных, но и вертикальных договоров является предметом дальнейшего научного исследования.