12. Методология системного подхода в государственном управлении и государственной службе
Применение методологии системного подхода в государственном управлении, особенно для развития государственной службы, требует определенного анализа предыдущих методологических направлений.Содержанию предпосылки возникновения и развития системных идей сопровождались изменением проблематики научных исследований и типа научных задач. В современной науке происходит рост удельного веса и роли синтеза. Другая характерная особенность современной науки связана с ростом в ней роли сравнительно-типологических исследований, что характерно для гуманитарных отраслей.
Изменение типа задач естественно ведет к изменению типа предметного содержания, которым руководствуются научные дисциплины. Направленность на синтез методологически обеспечивается конструированием определенной последовательности исследования, в частности систем.
Система становится именно системой и еще и целесообразной системой, когда стремится к достижению определенной цели или определенных целей. Системой можно назвать только ту совокупность избирательно вовлеченных элементов, в которых взаимодействие и взаимоотношения приобретают характер взаемосприяння деятельности элементов на получение определенного полезного результата (цели или целей функционирования системы). Именно цель или полезный запрограммированный результат выступают как системообразующий фактор (рис. 2.2).
При наличии цели действия системы приобретают целенаправленный характер и признаки направления в сопродукування достижения общей цели. Стремление сопродукування достижения общей цели производит взаимодействие и взаемосприяння, объединяющая определенных субъектов именно в систему. В данном случае цель выступает как системообразующий фактор, что обуславливает наличие системно-целевого аспекта теории системного пидходу.
В методологическом отношении появления категории «система-образующий фактор» синтез строили на основе функционального представления об объекте исследования. При этом различные характеристики объекта синтезировались в целостную картину с помощью системы функций, к тому же функция, как правило, рассматривалась как взаимосвязь, определяет порядок включения части в циле.
Но цель требует средств, действий для ее достижения. Деятельность системы, ее компонентов для достижения цели, действия с применением определенных средств есть не что иное, как выполнение функций системы и ее элементов. Функции элементов являются производными от функций системы, они - суть функции системы, направленной на достижение целей системы. Так или иначе, «работая» на главную цель, элементы выполняют свои специфические функции, обеспечивающие достижение их специфической цели (специфических целей), которая является декомпозованою целью системы. Наличие в общесистемной цели подцелей, то есть собственных целей элементов системы, обусловливает формирование отдельных функций элементов или декомпозицию общесистемных функций. Надо отметить, что реализация этих функций направлена на достижение цели системы. Таким образом, функции системы и функции элементов системы обуславливают системно-функциональный аспект системного пидходу.
Системно-функциональный аспект позволяет перейти к вопросам структуры системы. Совокупность функций и их иерархическое построение позволяет представить объект как организованную систему.
Структура системы, синтезируется согласно декомпозованои цели с учетом функций и связей, выступает как организованный комплекс средств достижения общей цели. Характерной особенностью является то, что каждый из элементов структуры по ступеням иерархии является средством достижения цели подсистемы более высокого уровня. Тем самым достигается результат процедурных составляющих категории «система»: взаимодействия и взаемосприяння.
Рассмотрение структуры системы по своему основным методологическим направлением близок к структурно-функционального анализа в социологии и структурализма, получил распространение во многих гуманитарных науках. Эти два научных направления обосновали, что структура обусловлена связями между элементами системы. Для целей исследования существующих систем такой подход целесообразен. Задача синтеза систем в центр рассмотрения ставят цель и функции, обеспечивающие ее достижения. Тем самым структура системы, а затем и ее морфология являются производными от цели и функций.
Непременными признаками любой системы является наличие не только структуры, но и элементов, а именно того, из чего непосредственно образована она сама как целое. Структуру целого нельзя представить без составляющих, поскольку связи, взаимодействия не могут осуществляться без того, что именно взаимодействует, т.е. без елементив.
Но элементы целостной системы представляют собой не набор случайных, несвязанных элементов. Они интегрированы системой, и в этом смысле совместные, определенным образом стали и относительно статические, хотя и противоречивые. Противоречие, единство, взаимодействие, взаимоотношения, взаемосприяння этих элементов утверждают систему в рамках ее качеств, обеспечивающих функционирование и развитие именно этой системы. Тем самым структура, внутренняя организация системы обусловливает системно-структурный аспект системности.
Структурный аспект порождает проблематику упорядоченности и организованности. Результатом методологического осознания этой проблематики расширения понятия о связях и их типологию, а тем самым создание непосредственных методологических предпосылок для перехода к понятию «системы» как центрального в ориентации научного исследования. При этом наряду с понятием «структура» на передний план выходят понятия «взаимодействие», «взаемосприяння», «динамика» тощо.
Системно-структурный аспект определяет организацию системы, а также обусловливает ее строение, т.е. морфологию.
При рассмотрении морфологии системы целесообразно использовать определенные методологические основы елементаризму, не потерял своей актуальности для анализа и синтеза систем.
Для системного исследования государственного управления элементаризм останется актуальным при анализе и синтезе его составляющих, определении их качеств и свойств. Именно рассмотрение вопросов государственного управления на уровне органа государственной власти, на уровне должности государственного служащего в нем дает возможность учета системности и целостности функционирования государственного механизма и его составляющих: государственного аппарата и государственной службы как подсистем государственного управлиння.
Каждый элемент системы, в свою очередь, является системой более низкого уровня и состоит из определенных относительно элементарных компонентов. Последнее присуще системно-элементном аспекта системного подхода.
Каждая система всегда является составной другой, более высокого уровня системы, и сама, в свою очередь, образована из элементов подсистем более низкого уровня. Иначе говоря, ни одна система не является изолированной, множеством связей она связана с самыми системами и несистемными образованиями. Система действует, развивается во внешней по отношению к ней самой среде, связанная с ним множеством коммуникаций.
Для государственного управления как составляющей социального управления расширения типов связей закладывает основы осознания неоднозначной реакции на те или иные управленческие решения. Т.е. нарушение представление о однозначный детерминизм причинно-следственных связей, привлечения других типов связей актуализируют использование системного подхода в синтезе и исследовании систем государственного управлиння.
Наряду с причинно-следственными признание получили функциональные, корреляционные связи, схемы развития тощо.
Но управление в обществе нельзя представить без информации, тех данных, сведений, характеризующих состояние, целостность системы в данный момент, показывают, какова цель системы и достаточно точно система идет к цели, каковы отклонения от заданной цели и в чем их причина. Информация - способ связи элементов системы друг с другом, каждый из элементов с системой в целом, а системы в целом со средой. Это обусловливает наличие еще одного аспекта системности - системно-комуникативного.
Одним из существенных и определяющих атрибутов системы государственного управления является ее целостность. Целостность характеризуется наличием интегративного эффекта взаимодействия элементов системы, не является аддитивным свойствам отдельных ее елементив.
На основе организмических концепции, которая получила развитие в биологии, было доказано, что интегративные характеристики живого не могут быть выведены из елементаристських представлений. Л.Берталанфи теоретически и экспериментально доказал несостоятельность постулата, что система достигает конечного состояния независимо от начальных условий (принцип еквифинальности). Это характерно для общественных систем, в частности социально-экономических. В концептуальном плане это обусловило введение понятия открытой системы, т.е. системы, получает влияния ззовни.
Система постоянно испытывает возмущающих воздействий, как внутренних, так и внешних, которые являются результатом внутренней противоречивости системы. Элемент и система; часть и целое; прерывистое и непрерывное; структура и функция, внутреннее и внешнее организация и дезорганизация; централизация и децентрализация; регулирования и дерегулирования; разнообразие и однообразие - такой отнюдь не полный перечень противоречивых сторон и отношений, присущих системам вообще и особенно системам социального порядку.
Общественным системам помимо общих для всех систем качеств присущи и специфические, вытекающие из самой природы общества, противоречия и различия: между классами и социальными группами, между интересами личности и коллектива, коллектива и общества и т. ин.
Это и внешние воздействия, не всегда благоприятными для общества. Между тем система живет, функционирует, развивается, иногда весьма и весьма продолжительное время. Таким образом, наряду со специфическим подбором элементов, специфической внутренней организацией, структурой и т.п., есть и другие системосохраняющими факторы и механизмы. Они принадлежат к интегративных независимо от того, являются ли они субъективными или объективными по своей сути. Тем самым возникает еще один аспект системности - системно-интегративний.
Важным способом интеграции, развития системы является управление. Эффективное достижение цели и рациональное использование ресурсов системы возможно при применении программно-целевых методов стратегического и тактического управления. Для функционирования системы определяющим обеспечивающим фактором является наличие необходимых для достижения цели ресурсов. Материальные, финансовые, информационные, кадровые и другие ресурсы благодаря перераспределению или ограничению могут повлиять на срок ее достижения (при определенных условиях вообще определить срок достижения). Ресурсы направляются, распределяются, координируются и контролируются определенным органом управления.
Обоснование наличия управляющего центра с точки зрения управления ресурсами подкрепляется также концепции бюрократии М. Вебера и В. Вильсона. Надо заметить, что во бюрократией М. Вебер понимал как универсальные бюрократические принципы организации управления, так и «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую действия универсальных и внеличностная правил с целью поддержки этой структуры и уделяет основное внимание недискреционную аспектам управления».
По М. Веберу, основные принципы таковы:
иерархическая организация структуры управления, основанная на четко определенных принципах должностной субординации;
нормативное определение компетенции каждого уровня управления;
профессионализм должностных лиц не только в разрезе профессиональных должностных полномочий, но и в сфере норм, правил, процедур, технологий деятельности организации в целом, т.е. в области управлиння.
Указанные принципы являются инвариантными, т.е. неизменными, постоянными и главными признаками бюрократии.
Такая же парадигма была развита в административной науке конце XIX в. будущим президентом США В. Вильсоном. Его главная научная работа «Изучение администрации» («Study of Admиnиstratиon», напечатанная в 1887 г.) содержала следующие основные идеи:
наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимое условие ее эффективности и ответственности;
структурная сходство современных правительств;
отделение управления от политики;
профессионализм государственных служащих;
организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
наличие «доброй» администрации как необходимое условие развития цивилизации и достижения добробуту.
Одним из признаков системы является наличие управляющего центра как субъекта управления и элемента системы, в сочетании со средствами, методами и ресурсами управления обосновывает системно-управленческий аспект системного пидходу.
В развитии методологических идей плодотворную роль сыграли структуралистские концепции, доказали относительную независимость синхронного и диахронном аспектов развития объекта исследования. Без методологически обоснованного разведения синхронии и диахронии вряд ли возможна построение содержательных (механизма функционирования) и конструктивных (механизма развития) научных направлений, посвященных специальному изучению процессов функционирования. Реализация этого тезиса в конкретных областях знаний сопровождалась в ряде случаев определенным обособлением функционального и генетического аспектов одного и того же объекта. Иногда это обособление становилось настолько значительным, что вызывало формирование практически не связанных между собой предметов изучения. Сторонники синхронический анализа не всегда учитывали принцип историзма (механизм развития), а сторонникам изучения истории объекта хватало применение принципа конструктивизма (механизм функционирования).
Положительным следствием этого процесса стало осознание существенных различий между механизмами функционирования и механизмами развития объекта.
Для применения системного подхода в исследовании государственного управления последний вывод имеет существенное значение. Так, во времена Советского Союза постоянство механизмов функционирования его государственного механизма, в первую очередь - государственного аппарата, неучет социальных и экономических изменений и тенденций развития мировой цивилизации, заангажированность научных исследований привели к распаду страны, изменения вектора ориентации развития всего суспильства.
Каждая система не является незаменимой, раз и навсегда данной. Она не является абсолютной, вечной главным образом потому, что ей присущи внутренние противоречия. Она не только функционирует, но и движется, развивается. Каждая система имеет свое начало и свой конец, она переживает время своего зарождения, становления, развития, упадка и гибели. А это значит, что время является непременной характеристикой системы, что каждая система историческая, что обуславливает наличие системно-исторического аспекта.
Последнее дает возможность отследить связь, преемственность между элементами системы или различными их состояниями и всей системи.
Для социальных систем образования новых происходит различными путями. Одна общественно-экономическая формация сменяет другую в результате социальной революции. Революция приводит коренные качественные изменения во всех основных параметрах старой системе - в целях, функциях, структуре, элементах, связях, формах развития и т.п.. Другие формации превращаются еволюцийно.
В рамках новой формации возникают новые парадигмы развития общества, новые государства. В рамках государств образуются новые политические системы, новые механизм государства и государственный аппарат, территориально-административное устройство тощо.
Становление системы - отнюдь не конечный акт в системном движении. Система, однажды возникла, совершенствуется, развивается в самые разнообразные способы. Меняются элементы системы, их связи. Превращаются одни элементы, возникают другие. В одном случае новые элементы возникают путем развития, трансформации старых, в другом - посредством разделения существующих элементов, в третьем - система ассимилирует, вбирает в себя несколько внешнее и превращает его в собственный элемент и т.д.. Сложных изменения претерпевают в процессе развития присущие системе внутренние связи и внешние взаимодействия. Возникают новые связи, дифференцируются существующие, один связь превращает другой или ассимилирует его, происходят перегруппировки, перестройка элементов, отношений тощо.
При этом новые элементы, их связи, новые свойства существующих элементов и их новые взаимодействия обусловливают появление новых интегративных качеств, соответствующих новым целям системи.
Совокупность приведенных аспектов составляет сущность теории системного подхода (табл. 2.1).
| 11. Методологические проблемы государственной службы | 13. Институциональный подход к государственной службе |