14. Конституционно- правовые основы государственной службы
Конституция Украины определила государственную службу как важнейший институт в деле развития украинской государственности. Современное государство имеет огромное количество разнообразных задач и функций, от успешной реализации которых зависит функционирование всей общественно-политической системы, а значит она не может существовать без профессионального служебного корпуса.Государственная служба является подчиненным элементом в структуре государства, который реагирует на политические импульсы со стороны политического руководства. Политики, пришедшие к власти через свободные выборы и выражают волю населения, приобретают право определять государственную политику (в том числе государственную кадровую политику, должна быть связана правом).
Задача государственной службы заключается в том, чтобы претворять в жизнь государственную политику. Ее реализация на практике может столкнуться с определенными сложностями, поскольку государственные служащие являются «слугами» государства по содержанию самого определения, но в то же время по принципам государственной службы являются «слугами» народа и, работая в органах государственной власти или аппарате органов местного самоуправления, могут иметь свои собственные взгляды на политику, которая проводится. При этом, по закону, государственные служащие, находясь на службе, должны реализовывать только государственные решения, а своих убеждений выносить за пределы исполнения должностных обязанностей и повноважень.
Нормы Конституции Украины являются нормами прямого действия. Они не могут быть изменены любыми законами. Время сам текст Конституции содержит указания о необходимости принятия ряда законов, которые будут способствовать развитию положений, закрепленных Конституцией в общей форми.
Конституция и законы Украины регулируют важнейшие общественные отношения и закрепляют: основы конституционного строя и государственного устройства, основные права, свободы и обязанности человека и гражданина; формы и виды собственности, основы уголовного, административного, гражданского, семейного и других отраслей законодательства, а также другие принципиальные направления жизнедеятельности общества и государства. Их действие носит универсальный, общеобязательный характер по кругу лиц, во времени и простори.
Государственная служба должна развиваться и реформироваться на основе определенных Конституцией Украины основ (рис. 3.1):
основ конституционного строя;
прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
института президентства;
института законодательной власти;
института исполнительной власти;
института судебной власти;
института прокуратуры;
института местного самоврядування.
Институциональные положения государственной службы, так или иначе устанавливают государственно-служебные отношения, располагаются в разных главах Конституции Украини.
Ст. 38 раздела II «Права, свободы и обязанности человека и гражданина» Конституции Украины предусматривает право граждан участвовать в управлении государственными делами. В частности, она определяет равное для всех граждан право доступа к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления. Эти конституционные положения соответствуют Международному пакту о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и необоснованных ограничений, право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей. При приеме на государственную службу не может быть привилегий или ограничений по признакам расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, места проживания или другими признаками, а также других обстоятельств для граждан, чья профессиональная подготовка соответствует требованиям по соответствующей должности.
Право граждан участвовать в управлении государственными делами обеспечивается также возможностью избирать и быть избранным в органы государственной власти и органов местного самоврядування.
В Конституции определены также другие формы участия граждан в управлении делами государства. Согласно ст. 36 граждан Украины имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные объединения для осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения политических, экономических, культурных и других интересов. Политические партии, в свою очередь, способствуют формированию и выражению политической воли громадян.
Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства обеспечивается также другими правами:
собираться мирно и проводить собрания, митинги, походы и демонстрации, о проведении которых заблаговременно уведомляются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления (ст. 39);
направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения или лично обращаться в органы государственной власти, органов местного самоуправления и должностных и служебных лиц этих органов, которые обязаны рассмотреть обращение и дать обоснованный ответ в установленный законом срок (ст. 40);
на забастовку для защиты своих экономических и социальных интересов (ст. 44);
на обжалование в суде решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных и служебных лиц (ст. 55);
обращаться за защитой своих прав к Уполномоченному Верховной Рады Украины по правам человека (ст. 55);
обращаться после использования всех национальных средств правовой защиты для защиты своих прав и свобод в соответствующие судебные органы международных организаций, членом или участником которых является Украина (ст. 55);
на возмещение за счет государства или органов местного самоуправления материального и морального вреда, причиненного незаконными решениями, действиями или бездеятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц при осуществлении ими своих полномочий (ст. 56).
Все права и свободы равны как для мужчин, так и для женщин. Предоставления женщинам равных с мужчинами возможностей в общественно-политической деятельности обеспечивается ст. 24 Конституции Украины. В сфере государственной службы это равенство должно исключать дискриминацию женщин, поступающих на службу, проходят службу или продвигаются по ний.
Конституция Украины (ст. 92) установила, что исключительно законами Украины определяются основы государственной службы, организация и деятельность органов исполнительной власти, основы местного самоврядування.
Конституция Украины в значительной степени регулирует вопросы, связанные с определением и реализацией правового статуса государственных службовцив.
Правовой статус государственных служащих является одним из основных элементов правового института государственной службы. Другие структурные образования последнего призваны обеспечивать функционирование профессионального кадрового персонала, они конкретизируют, уточняют правовой статус государственных служащих и дают возможность в полной мере реализовать его потенциал.
Правовой статус государственных служащих включает следующие составляющие: способы замещения должностей; нормирования и организации труда, требования, предъявляемые к государственным служащим, и гарантии государства, права, обязанности, ограничения и запреты по должности; прохождения службы (аттестация, повышение по службе, присвоении ранга, специального звания и т.п.), меры стимулирования и видповидальности.
Конституция Украины определяет два способа замещения должностей (в разных процедурах и соотношениях): выборность и призначення.
Президент Украины избирается гражданами Украины на основе общего, равного и прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на пять лет (ст. 103).
Премьер-министр Украины назначается Президентом Украины по согласию Верховной Рады Украины, а вопрос прекращения полномочий и отставки относятся к компетенции Президента Украины (ст. 106, п. 9). Члены Кабинета Министров Украины, руководители других центральных органов исполнительной власти и главы местных государственных администраций назначаются по представлению Премьер-министра Украины и прекращают свои полномочия по решению Президента Украины (ст. 106, п. 10). Назначение на должности и освобождение от должностей по согласованию с Верховной Радой Украины председателей Антимонопольного комитета Украины, Фонда государственного имущества Украины, Государственного комитета телевидения и радиовещания Украины является полномочиями Президента Украины (ст. 106, п. 14). По такой же процедуре назначается Председатель Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку. Президент также назначает с согласия Верховной Рады Украины на должность Генерального прокурора Украины и освобождает его от должности (ст. 106, п. 11), назначает и освобождает глав дипломатических представительств Украины в других государствах и при международных организациях (ст. 106, п. 5 ) назначает половину состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания (ст. 106, п. 13), назначает на должности и освобождает от должностей высшее командование Вооруженных Сил Украины (ст. 106, п. 17), назначает треть Конституционного Суда Украины (ст. 106, п. 22).
Верховная Рада Украины осуществляет: назначение на должности и освобождение от должностей Председателя и других членов Счетной палаты (ст. 85, п. 16), Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека (ст. 85, п. 17), назначение половины состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания (ст. 85, п. 20), назначение на должность и прекращение полномочий членов Центральной избирательной комиссии по представлению Президента Украины (ст. 85, п. 21), назначение трети состава Конституционного Суда Украины (ст. 85 , п. 26), назначение на должность и освобождение от должности руководителя аппарата Верховной Рады Украины и структуры ее аппарата (ст. 85, п. 35).
Заместители руководителей центральных органов исполнительной власти назначаются указами Президента Украини.
Заместители председателей местных государственных администраций назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями этих органов в установленном порядку.
Другие государственные служащие назначаются и освобождаются от должностей руководителями органов в определенном Законом Украины «О государственной службе» порядку.
Конституция Украины также определяет определенные условия назначения на должности, в частности принятие присяги.
При вступлении в должность Президент Украины, как глава государства (ст.102), присягу, текст которой содержит ст. 104 Конституции Украины. Она выражает такой принцип службы, как верность Украине, поскольку все должностные лица, которые по закону присягу, клянутся защищать суверенитет и независимость Украины, исполнять свои обязанности в интересах всех соотечественников, отстаивать права и свободы граждан. Итак, Конституция устанавливает принцип верности Президента Украины своем государстве и принцип доверия народу, который избрал его на посаду.
Конституцией Украины также устанавливаются определенные ограничения на занятие должностей. Так, ст. 78 определяет, что народные депутаты не могут иметь другого представительского мандата или состоять на государственной службе. Цель этого конституционного положения - предотвратить зависимости народных депутатов от любых органов государственной власти или личных интересов других лиц. Посредством этого положения реализуется принцип разделения властей, согласно которому одной и той же лицу запрещается выполнять функции законодательной и исполнительной влади.
Государственные служащие имеют определенный правовой статус. Для государственного служащего определены особые условия поступления на государственную службу, прохождения и прекращения службы. Они реализуют предоставленные им полномочия, функции как внутри органа государственной власти, так и по внешним субъектов права (граждан, других организаций и т.п.).
Права государственных служащих как составной фактор их правового статуса основываются на конституционных правах граждан Украини.
Конституцией Украины для государственных служащих, как и для всех граждан Украины, устанавливаются: право на уважение его достоинства (ст. 27), право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 29); гарантия на неприкосновенность жилища (ст. 30), другие права и гарантии, определенные статьями: 31-35, 43, 45-49, 53, 59.
Конституция Украины предусматривает возможность некоторого ограничения прав и свобод человека и гражданина. Однако стоило дополнить ее указанием на возможность установления ограничений прав и свобод гражданина конкретными конституционными законами не только в условиях чрезвычайного стану.
Правовой статус государственных служащих зависит от условий, в которых проходит государственная служба. Поэтому особенности статуса государственных служащих могут определиться также ситуацией, возникшей: например, введение режима чрезвычайного или военного положения; объявления мобилизации, другие установленные специальными законами административно-правовые режимы. В этих случаях содержание статуса государственного служащего может изменяться; служащие могут получать дополнительные полномочия, права, для них могут устанавливаться специальные обязанности и особые условия прохождения службы и юридической видповидальности.
Специфика выполняемых служащими задач и функций государства определяет особенности правового статуса различных категорий должностей государственных службовцив.
Важнейшей предпосылкой построения правового государства, с одной стороны, является выполнение государственными служащими своих функций на основе принципа политического нейтралитета. Почти все развитые в экономико-правовом отношении государства всегда пытаются сформировать такой государственный аппарат, который был бы свободен от влияния извне. Поэтому основная задача государственных служащих в этих странах состоит в том, чтобы реализовать государственные решения, принятые в установленном порядку.
Принципиальной чертой, характеризующей современную правовое государство, является наличие многопартийной системы. Согласно ст. 36 Конституции Украины признается политическая разнообразие, многопартийность. Следовательно закономерно возникает вопрос о соотношении государственной службы как практической профессиональной деятельности государственных служащих и возможности для них быть членами различных политических партий.
В условиях столкновения интересов организованных социальных групп и их разнонаправленного влияния нужна независимая государственная служба, которая является сторонником интересов всего общества и государства в целом и одновременно стремится справедливого и взвешенного учета групповых интересов. Государственный служащий обязан нести свою службу в интересах человека и гражданина, всего общества. Государство, в свою очередь, должна в полной мере гарантировать такую службу и иметь право доверять ее осуществления государственным службовцям.
В странах с развитой правовой системой, т.е. в условиях гарантированного и устойчивого правопорядка, в органах государственной власти существуют два вида служащих - политические чиновники и чиновники-специалисты. Политические чиновники сходят с государственной арены с приходом к власти представителей других партий, которые формируют новый правительственный кабинет. Чиновники-специалисты постоянно выполняют задачи и функции государства независимо от того, какие политические изменения происходят в государстве, в структурах управления при регулярной смене власти. В этом проявляются такие принципы профессиональной службы на Западе, как пожизненности службы и практическая несменяемость на службе. Эти чиновники обычно имеют очень высокий уровень профессионально-административной подготовки и нередко превосходят в этом своих руководителей - политических чиновников. Следовательно, они обеспечивают непрерывность служебно-управленческого процесу.
«Настоящий» государственный служащий должен быть вне политики. Если государственная служба - это профессия, это уже не политика, а решение практических задач. Должностные обязанности такой чиновник выполняет беспристрастно, несмотря на свои политические пристрастия и убеждения.
Законом Украины «О государственной службе» установлено, что государственным служащим запрещается быть связанными решениями партий, политических движений и других общественных объединений, принимать участие в забастовках, а также «совершать действия, препятствующие нормальному функционированию государственного органа» (ст. 16). Следовательно, это также определяет круг политических правообмежень государственных службовцив.
Государственная служба должна гарантировать непрерывность государственных действий даже в случае постоянного изменения соотношения политических сил в обществе. Поэтому государственная служба должна быть положена и в основу парламентской демократии.
Гражданин, поступает на государственную службу, добровольно соглашается на отдельные ограничения своих конституционных прав и свобод, становится нормой, основой для всей системы государственной службы. В этом и заключается принцип внепартийности (политического нейтралитета) государственной служби.
Конституция Украины как источник законодательства о государственной службе заложила подход к ней извне, из более высокого, общегосударственного уровня. Государственная служба представляет собой целостное явление, один из многочисленных аспектов общественной жизни, нормируется конституционными положениями. Конституция заложила основы самой государственной службы и законодательства о ней и пути его розвитку.
Закон Украины «О государственной службе» регулирует весь комплекс наиболее определяющих вопросов и аспектов государственной службы изнутри, иными словами, определяет конкретные принципы ее организации, функционирования, места в системе общественных отношений, правовое положение государственных служащих.
| 3. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ | 15. Цели, задачи и функции государственной службы |