3. государственно-управленческие отношения и их правовое регулирование как составляющие предмета теории государственного управления.
Понятие «социальное управление» служит для празднования совокупности реально существующих управленческих отношений, которые определяют сущность управления как общественного феномена. Государственно-управленческие отношения являются видовым проявлением управленческих отношений в обществе, или иначе, социально-управленческих отношений, на которые распространяется характеристика общественной природы государственного управления. Поэтому анализ управленческих отношений считается самым глубоким по степени проникновения в сущности явления и высоким по уровню теоретического обобщения аспектом познания государственного управления.Государственно-управленческим отношениям присущ сознательно-волевой характер.
Но его признание не решает вопрос о, так сказать, «гносеологическую квалификацию» управленческих отношений, т.е. об отнесении их или к материальным (базисных), или к идеологическим (надбудовчих) общественных отношений. Заметим, что в обществе вообще не существует конкретных отношений, которые строились бы иначе, чем в ходе сознательной, волевой деятельности людей. Поэтому диалектика взаимосвязи материального и идеального (а также объективного и субъективного) вовсе не равнозначна диалектике сознательного и бессознательного, волевого и невольового.
Противопоставление материальных и идеологических отношений правомерно лишь на самом гносеологическом уровне и является результатом чисто абстрактного мышления. На этом уровне принадлежность управленческих отношений к категории идеологических, надстроечных, то есть таких, возникших прошли через сознание и волю их участников, - несомненна. Это следует из того, что по своему содержанию и назначению управленческие отношения принципиально отличаются от материальных, базисных - (по производству и обмена жизненно необходимых благ), т.е. производственных (или экономических) отношений. Ведь производство материальных благ и управление им - далеко не одно и то же.
Что касается известных мнений относительно так называемого базисного характера управленческих отношений в сфере экономики, следует отметить, что в реальной действительности базисные или надбудовчи явления в чистом виде вообще не существуют, поскольку это продукт абстрактного мышления. Иначе не возникало бы даже потребности в теоретических обобщениях, то есть в самой науке.
А из того, что управленческие отношения по необходимости возникают практически во всех сферах общества (экономике, политике, науке, культуре, быту, семье "), следует, что данные отношения занимают, так сказать,« подчиненное »положение в каждой из названных сфер, поскольку они призваны обеспечить организованное, эффективное функционирование тех отношений, которые являются ведущими в соответствующих сферах (например, в экономической - экономических, в политической - политических и т.д.).
Итак, объектом управленческих отношений является обеспечение (в конечном итоге - создание) оптимальных организационных условий совместной, комбинированной деятельности людей, направленной, как известно, на достижение определенного общего результата. Это означает, что управление, управленческие отношения возникают там, где осуществляется любая (производственная, научная, духовная и сама управленческая) совместная работа. Такое понимание объекта управленческих отношений позволяет не только определить их относительно самостоятельное и своеобразное место в любой системе общественного труда, но и указывает на необходимость поиска специфических особенностей правовой регламентации этих отношений.
Следующим методологически важным аспектом раскрытия общественной природы управленческих отношений является их отграничения от родственных с ними отношений в государственно-правовой жизни. Для этого необходимо обратиться в структурных особенностей данных отношений.
Положение сторон управленческих отношений строится на основе властной субординации (подчинения), которую понимают ( в широком общественном плане) как воплощение принципов «власть-подчинение» или «распоряжение-исполнение» в системе «субъект управления - объект управления». Благодаря своему общественному назначению субъект управления находится будто над управляемым объектом. Только в таком смысле можно говорить о так называемом «вертикальный» характер управленческих отношений. Отсюда, положение субъекта и объекта управления «по вертикали» является не одним из возможных, как считают некоторые, вариантов управленческих отношений, а необходимым качеством этих отношений, что позволяет определить их как собственно управленческие.
Именно в этом заключается одна из главных структурных особенностей управленческих отношений. Без нее они теряют свое социальное значение, не оправдывают своего места в совокупности общественных отношений. Но управляемый объект отнюдь не пассивный. Он активно участвует в формировании характера и направленности управленческого воздействия, охватывается понятием «обратную связь».
В юридической литературе высказывалось мнение, по которой категория «управленческие отношения» толкуется расширительно. Она, мол, охватывает не только отношения, непосредственно отражают властно субординационная характер взаемостановища субъекта и объекта управления, но и смежные с ними общественные отношения, которые не имеют такого характера (в частности типа «субъект - субъект»). Это и побуждает к выделению так называемых «горизонтальных» (несубординацийних) управленческих отношений и противопоставления их «вертикальным».
Представляется, мысль является результатом не всегда оправданного перенос известных выводов учение о административные правоотношения на управленческие отношения вообще. Ведь сама идея разграничения вертикальных и горизонтальных административных правоотношений равнозначна аналогичному подхода к разделения управленческих отношений.
справедливость первого очевидна, поскольку она адекватно отражает реально существующие различия между двумя большими группами отношений, подлежащих классификации. Второй подход же не всегда последователен, поскольку невозможно охватить единым родовым понятием явления различаются по своей сути. Любая какое-либо признание «горизонтальности» управленческих отношений (разумеется, только в плане противопоставления их «вертикальным», властно субординационных отношений) приводит к потере последним их качественной определенности. Итак, в отличие от характеристики административных правоотношений относительно отношений управления термин «горизонтальные» не несет науковокла-сификуючого смысловой нагрузки.
Таким образом, анализ структуры управленческих отношений позволяет утверждать, что, во-первых, сфера общественных управленческих отношений шире сферы данных отношений, урегулированных нормами административного права, т.е. вертикальных административных правоотношений и, во-вторых, сфера управленческих отношений, которые регулируются административно-правовыми нормами, узкая от сферы административных правоотношений в целом, поскольку последние включают и горизонтальные административные правоотношения.
Наконец, еще один важный аспект, связанный с рассмотрением структуры управленческих отношений. Своеобразие взаемостановища сторон таких отношений предполагает и специфический метод их регулирования. Им является, как известно, метод административно-правового регулирования, сутью которого является властные предписания. Благодаря этому большинство управленческих отношений, находящихся в сфере правового регулирования, приобретают правовой формы.
Говоря о специфике правового регулирования управленческих отношений, следует учитывать, что в важное теоретическое и практическое значение получает выяснения места и роли права в управлении как государственному, так и общественном в целом (поскольку первое является лишь разновидностью другого).
Стоит заметить, что эта проблема непосредственно повязкам связана с потребностями современной государственно-правовой практики. Ведь право вообще не осознается как объективно детерминированное явление, а оценивается упрощенно - лишь как проявление сегодняшней воли законодателя, других государственных институтов. Иногда забывают, что, с одной стороны - источником, а с другой - следствием правовых актов всегда являются общественные отношения, их определенное состояние, степень развитости и упорядоченности. Вместо законы, другие акты законодательства иногда воспринимаются как сугубо формальные документы, как вспомогательные средства управления, в любое время могут изменяться или вообще прекращать действие. Именно такое отношение приводит, в частности к снижению ответственности служащие государственного аппарата, распространение неуважения к законности и правопорядка.
самом деле, управление и право как фундаментальные общественные явления имеют значительно содержательнее взаимосвязь и взаимодействие.
Поскольку в данном контексте право понимается как об "объективно детерминированная система общеобязательных норм, правил поведения, официально установленных или санкционированных государством, в которых выражены господствующие в данном обществе (через представительство в государственно-властных структурах) общественные интересы, ценности и ожидания, следует отметить, что по своей сути право означает применения равной меры, одинакового масштаба ко всем людям.
При этом государство гарантирует реализацию права и защиту от его нарушений. Благодаря своим объективным свойствам - нормативности, общеобязательности, формальной определенности, возможности государственного принуждения - право в демократическом обществе направлено, наконец, на обеспечение надлежащей организованности и упорядоченности, целесообразной устойчивости и динамичности общественных отношений. Поэтому право занимает ведущее место среди средств нормативного регулирования общественных отношений, а именно норм морали, обычаев, уставных норм общественных организаций.
Право имеет сложную внутреннюю структуру, включает государственное (конституционное), административное, гражданское, уголовное и другие относительно самостоятельные его отрасли. Внешний проявление право получает в юридических актах, издаваемых полномочными государственными органами, совокупность которых образует действующее законодательство. Его структура совпадает со структурой права не полностью, а лишь в основном, по принципиальным признакам.
Исходя из обобщающей характеристики управления и права следует видеть определенную функционально-целевую близость данных общественных институтов.
Во-первых, как управление, так и право направленные в конечном итоге на обеспечение четкой организации, необходимой упорядоченности общественной жизни. То есть основой функциональной близости этих явлений есть общая для них социально-организующая роль. Выполняя ее, управления и право органично взаимодействуют и определенным образом дополняют друг друга.
Во-вторых, как управление, так и право напрямую связаны с категорией властвования, которая трактуется как способность воплощать в жизнь господствующую в определенных общественных условиях волю. Действительно, имея государственно-властную природу, с одной стороны, право выражается в нормативно-правовой системе, поскольку государственная воля не может не быть выражена как закон (в широком смысле этого слова), имеющий государственную защиту, включая также и меры государственного принуждения. С другой стороны, указанная природа управления непосредственно реализуется в самой исполнительной деятельности государства, точнее - его соответствующих органов.
Суммировать сказанное можно выводом о том, что управление находится в органическом единстве с правом в целом, со всей системой его отраслей [5]. То есть осуществление государственного управления невозможно вне права, без применения правовых средств в процессе управления, без использования правовой формы в пределах отдельных его функций, стадий и процедур.
В более конкретном виде роль права в управлении характеризуется неоднозначно.
Прежде право влияет на управление уже самим фактом своего существования, поддерживает надлежащий уровень урегулированности и порядка всей совокупности общественных отношений, которые так или иначе входят в сферу государственного управления. Данный аспект может быть определен как обще -регулятивный, поскольку речь идет о роли права как универсального регулятора общественных отношений в целом.
Одновременно общество как сложная динамическая система характеризуется тем, что повышение разнообразия реально существующих общественных связей объективно опережает по времени увеличение разнообразия сознательного регулирующего воздействия на эти связи. Для устранения такого несоответствия нужны постоянное совершенствование всех отраслей законодательства, регулирующих различные виды общественных отношений, а также укрепление законности и правопорядка в государстве. Итак, существенную черту процесса совершенствования законодательства следует видеть в том, что оно направлено на повышение уровня управляемости важных сфер общественной жизни, а тем самым на создание условий для эффективного управления этими сферами.
Другой аспект роли права в управлении связан с его (права) регулирующим влиянием на те общественные отношения, через которые осуществляется сама государственно-управленческая деятельность, т.е. на собственно управленческие отношения. Именно с помощью преимущественно правовых норм обеспечивается содержательность управленческого воздействия, взаимосвязи участников управленческих отношений, распределение между ними задач, полномочий и ответственности, четкость определения компетенции каждого из них. Данный аспект можно назвать служебно-регулятивными, поскольку речь идет по служебной роли права в поддержании должного «режима» организации собственное управление.
В связи с чрезвычайно широким объемом сферы управленческих отношений они опосредуются нормами ряда отраслей права, но доминирующее значение имеет право административное и государственное.
Рассмотрены аспекты роли права в государственном управлении основываются на характеристике права как объективно необходимой регулятивной основы, обеспечивает внешние (обще-регулятивный аспект) и внутренние (служебно-регулятивный аспект) условия для эффективной государственной управленческой деятельности. Уместно напомнить, что методологические подходы к пониманию эффективности управления, управленческой деятельности, научного определения его понятия и факторов обеспечения сих пор остаются недостаточно разработанными, хотя украинские ученые-юристы одними из первых в бывшей советской правовой науке обратили серьезное внимание на эту проблематику.
Кроме этого, есть еще один аспект, который весьма специфично характеризует место и роль права в управлении. Он заключается в том, что право используется как объективно необходимый инструмент государственно-управленческого воздействия на управляемые общественные процессы. Причем речь идет не о формальные признаки, благодаря которым управленческие решения выступают преимущественно в форме правовых актов, а о содержательных критерии, отражающие своеобразное действие именно права, его так сказать собственную управленческую функцию.
Она сводится к тому, что в правовых актах непосредственно закрепляются цели управления, которые всегда играют направления изменения, совершенствование, преобразование существующих общественных отношений.
Такие управленческие цели не совпадают по своему содержанию с целями собственно правового регулирования, присущие в конечном итоге любой юридической норме как средства регулирования, т.е., прежде всего, с целями фиксации, обеспечения стабильности и упорядоченности того или иного общественного явления или процесса. К тому же цели управления в значительной мере отличающиеся и от целей самих правовых актов, поскольку реализация собственного целевого назначения правового акта еще не означает осуществления управленческих целей, содержащихся в нем.
С учетом сказанного рассмотрен аспект роли права в управлении можно определить как управленческо-целевозлагающей
Управленческое целеполагания свойственно всем уровням правовой системы и осуществляется в ходе правотворческой деятельности государства путем фиксации в правовых актах, и прежде всего в Конституции страны политических, экономических и других общественно значимых целей. Ценность юридически управленческого целое-возложения зависит в основном от его научной обоснованности, соответствия фактическим условиям жизни, объективным закономерностям и тенденциям общественного развития Поэтому углубление такой обоснованности является важной предпосылкой повышения реальной роли права в управлении, преодоление недостатков в отношении общественного мнения к закону, рост доверия к правотворческих и правоприменительных действий государственных органов.
Рассмотрены аспекты правового регулирования государственно -управленческих отношений наглядно подтверждают сложность, комплексность характера взаимосвязи и взаимодействия управления и права в демократическом обществе. Содержательный анализ этих вопросов должно опираться на развитую научную базу, углубление которой является актуальной задачей теории (науки) государственного управления. Итак, концептуальное видение проблемы « управления и право »также должно стать одним из теоретических разделов данной науки.
Этому способствует то, что она (наука), как известно, интегрирует многие результаты исследований как правознавчних, так и державознавчих дисциплин. И, естественно, не только этих наук, но и многих других, которые способствуют, активизации и усилению методов многодисциплинарного исследований государственного управления. Их необходимость обусловлена самой многогранной природой социального и государственного управления.
Однако багатодисциплинарнисть в научном анализе появляется не сама по себе, а как результат, с одной стороны
| 2. сущность государственного управления. | ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ |