3. деятельность аппарата государственного управления: составляющие содержания.
Освещая в пределах функциональной характеристики деятельность аппарата управления, следует заметить, что не все действия его органов являются собственно управлением (например, материально-хозяйственные операции). Но главным, профилирующим видом деятельности для этих органов является управленческая деятельность. Поэтому в дальнейшем будем понимать под деятельностью аппарата собственно управленческую деятельность, характеризуется своим особым смыслом и проявляется в соответствующих формах.В научной литературе нет единства в соотнесении элементов содержания и форм управленческой деятельности. Например, предлагается рассматривать процесс управления, понимаемая как форма деятельности субъекта, через единство стадий, функций, методов управления и управленческих отношений.
С целью более четкого решения этого вопроса необходимо исходить из общенаучных представлений о содержании и форме (формы) явлений.
Формами управленческой деятельности следует считать: а) издание актов управления б) проявления других юридически значимых, а также сугубо организационных действий в) процессуальные (процедурные) формы г) морально-этические поступки проявления поведения управленцев. Причем большинство этих форм управления требуют правового опосредования, которое приобретает тем самым значение своеобразной «формы форм».
Что касается основных элементов содержания управленческой деятельности целесообразно говорить о: а) цели и задачи б) функции, в) методы управления. По каждому из этих элементов в юридической литературе высказаны неоднозначные взгляды. Но наиболее обосновано, как кажется, понимания указанных элементов можно представить следующим образом.
Цели и задачи деятельности управленческого аппарата есть сознательные (мышлении) представления о направлениях и ожидаемые последствия такой деятельности. Отличие между указанными одинпорядковыми категориями видится главным образом в степени обобщенности воспроизведения них направлений и последствий. А именно, в целях воспроизводятся более долговременные и значимые, чем в задачах, характеристики деятельности.
Цели (задачи) объективны по своему содержанию и обусловливается в конечном итоге материальными условиями социальной деятельности. Такое толкование отличное от существующего в загальносоцюлогичний литературе определения цели как собственно конечного результата, на достижение которого направлено функционирования системы. Убеждены, что результат как цель (цель) существует лишь в виде образа будущего, поскольку в современном его еще нет. Когда результат достигнут, он не может выступать как цель.
Кроме того, принципиально общей для всех органов управления является целевая направленность на максимально полное удовлетворение общественно значимых, «публичных» потребностей, каждый отдельный управляющий субъект дополнительно нацелен на специфические потребности кореспондованого ему управляемого объекта. Они чрезвычайно разнообразны и могут быть структурированы по различным признакам. Например, в зависимости от уровня объектов - потребности народного хозяйства, отрасли, подотрасли. объединения, предприятия, от содержания самих потребностей - потребности в прогностической и плановой информации, в кадровых, финансовых и других ресурсах, в координации усилий и т.п..
Именно сложный характер управляемой среды приводит так называемое дерево целей, которое получают путем декомпозиции последних на подцели (задачи) низшего уровня. Они детализируют общие цели, локализуясь в процессе распределения между звеньями аппарата управления. Поэтому очень важно обеспечить полный баланс задач субъектов со структурой целей.
Учитывая многогранность общественных потребностей, условий и других факторов функционирования аппарата управления целесообразно разграничить несколько типичных групп целей и задач. Среди них, в частности, такие, что:
а) отражают наиболее общие потребности и тенденции экономического и социального развития общества, которые требуют активного и эффективного обеспечения со стороны государства. Это так называемые общезначимые, или публичные цели (задачи)
б) характеризуют выборочную направленность деятельности аппарата на конкретные объекты социально-управляемой среды. Это так называемые объектные цели (задачи)
в) отражают функциональную специализацию управленческой деятельности. Свою собственную, то есть органическую цель (задача) имеет каждая функция управления. Поэтому такие цели (задачи) правомерно именовать функциональными;
г) вытекают из внутренней технологии управленческой деятельности и отражают направленность усилий аппарата по обеспечению этой технологии, которая понимается как определенный механизм использования методов, а также процессуальных форм управленческой деятельности. Это так называемые технологические задачи (цели)
По определению функций управления следует исходить из понимания функций как составляющих специализированных частей содержания управленческой деятельности, которые характеризуются определенной целевой самостоятельностью и качественной однородностью.
В научной литературе имеются различные варианты классификаций (перечней) функций управленческой деятельности, причем одни и те же функции именуются неодинаково. Наиболее распространенными являются: а) общие или основные функции б) специальные, или специализированные функции, отражающие специфику конкретного субъекта управления, или управляемого объекта в) вспомогательные, или обслуживающие функции, которые обслуживают выполнение общих и специальных функций
С целью унификации используемых в научном обороте сроков целесообразно систематизировать функции по наиболее обобщающим критерием - по целевой ориентацией функций на обеспечение практически значимых потребностей, присущих каждому управляемому объекту. Отсюда необходимо распределить все существующие функции управления на группы, направленные на обеспечение управляемых объектов:
а) целевозлагающей информации - функции прогнозирования, планирования и т.д.;
б) необходимыми для их нормальной деятельности и развития ресурсами - финансирование, материально-техническое обеспечение, стимулирование, кадровое обеспечение и др.;
в) упорядоченности, согласованности в их деятельности - руководство, координация, организация, регулирование, контроль и прочее;
г) усилиями по их первоначального формирования и последующего усовершенствования в органическом сочетании с такими же мерами в отношении самих управляющих субъектов - организационное проектирование, организационное развитие и т..
В реальной жизни названные группы функций тесно переплетаются и взаимосвязаны. Они характеризуют наиболее универсальные направления деятельности аппарата управления, которые в той или иной степени осуществляются в каждой управленческом звене. Тем самым для определения конкретных функций органов управления в практике вполне логична терминология, использованная выше.
Именно по конкретным функций органов важно учитывать, что в аппарате управления функции непосредственно связаны с государственно-властными полномочиями, а соответственно и с необходимостью их юридического оформления. Поэтому следует подчеркнуть органическую связь в содержании управленческой деятельности функций и государственно-властных полномочий (прав и обязанностей), входящим в компетенцию органов управления.
В связи с этим отметим, что вопрос о соотношении функций и компетенции органов управления длительное время дискутировался в советской юридической литературе. Так, ИЛ.Бачило считает, что функции входят как составные элементы к компетенции и определяют, «что» делает орган, выступая как следствие правовым явлением. По мнению Б.М.-Лазарева, элементами компетенции органа управления выступают не сами функции как, а возложенные на него, во-первых, общее право (относительно управляемого объекта) и обязанность (перед государством) выполнять определенные функции и, во-вторых, комплекс конкретных прав и обязанностей (полномочий), необходимые для реализации этих функций.
Дальнейший анализ указанного вопроса подтвердил вывод о том, что функции не являются одинпорядковыми с полномочиями элементов компетенции органа, а выражаются в нее путем правового закрепления (регламентации) последних. В целом по своей природе компетенцию следует понимать как юридическое выражение управленческих функций путем закрепления за органом в специальных правовых (так называемых компетенцийних, или уставных) актах целей, задач и необходимых для их выполнения полномочий.
Если государственно-властные полномочия является формой правового опосредования функций, то методы управления больше касаются практической реализации функций. Методы принято толковать как способы осуществления организующего влияния в отношениях между субъектами и объектами управления.
В этом смысле к методам примыкает и стиль управленческой деятельности. Но не как личные, индивидуализированные черты работы управленческих кадров, а как совокупность приемов деятельности, выступают отдельным проявлением более общего явления - методов управления.
В научной литературе есть разные взгляды относительно видов и конкретных методов управления. Но чаще пользуются распространенной позицией о разграничении таких общих групп методов, как методы убеждения и методы принуждения, а также прямого и непрямого (косвенного) воздействия. При этом последние группы могут быть определенным образом приравнены к так называемым административных и экономических методов управления.
Выражая качественную сторону реализации функций управления, методы - по аналогии с функциями - непосредственно связаны с государственно-властными полномочиями, соответствующие этим функциям. Эта, так сказать, компетенционный признак методов управления подчеркивает, прежде всего, общность (в отношении функций) основных требований к их правовой регламентации, а отсюда и по ее усовершенствованию.
Потребности практики управления требуют дополнительных размышлений над вопросом: что нужно сделать, чтобы по-настоящему динамично происходил процесс усовершенствования разных локальных компетенцийних актов по мере дальнейших уточнений, дополнений и т.д..
В связи с этим представляется целесообразным изменить в в принципе внешнюю форму локальных компетенцийних актов, в том числе построенных путем упомянутого выше регламентного пакета. А именно, полезно было бы формировать их из двух частей: а) постоянной, в которой фиксируются стабильные характеристики правового статуса (вид управляющего субъекта, его подчиненность, генеральные цели, базовые полномочия и т.д.), б) переменной, куда входили бы «гибкие» компоненты статуса (отдельные задачи, конкретные права и обязанности, связи с другими структурными единицами и т.п.). Контроль за поддержанием переменных частей компетенцийних актов в действующем состоянии мог бы быть положен на юридические службы органов управления.
Это мероприятие имело бы способствовать, определенному улучшению практического использования, а также просмотра и уточнению локальных компетенцийних актов.
Вместе с тем следует учитывать, что в случае длительного срока действия компетенцийних актов вполне возможен дисбаланс между нормативно фиксированными задачами (целями), с одной стороны, и объемом реальных полномочий - с другой. Во-первых, из-за отставания объема полномочий от дополнительно наложенных задач в процессе их (актов) естественного старения и, во-вторых, в результате каких-либо ведомственных их уточнений путем дополнительных разъяснений, примечаний и т.д., которые фактически ведут к потере данными актами своего первоначального вида.
Поэтому целесообразно было бы установить правило обязательного внесения уточнений в общие и локальные (местные и ведомственные) компетенционные акты при возложении на соответствующие орган »управление задач и функций, которые так или иначе изменяют их компетенцию и эффективное выполнение которых невозможно без дополнительных полномочий. Было бы целесообразным также установить предельные сроки внесения таких уточнений. Для общих актов оправданным может считаться где-то трехмесячный срок, для локальных - месячный (положения об органах, их структурные подразделения) и 10-дневный - для должностных инструкций (положений о должности). Соблюдение этих сроков могли бы контролировать юридические службы органов управления.
Очень важно принимать меры против неоправданного существования устаревших актов, утративших значения базовых регуляторов управленческой деятельности и тормозят обновление их содержания. Поэтому следовало бы установить обязательность регулярного пересмотра актов всеми звеньями аппарата управления с периодичностью, например, в пять лет. Независимо от решения этого вопроса было бы целесообразным включать в текст каждого компетенционный акта специальный предписание о необходимости своевременного внесения в него компетентным субъектом соответствующих изменений и уточнений.
Завершающим рассмотрение основных элементов содержания деятельности аппарата управления, подчеркнем, что по своему значению категории методов (то есть «как» делать) и функций (то есть «что» делать) выражают своеобразную «статику» управленческой деятельности.
Для обеспечения же ее динамики целесообразно использовать понятие «функционирование» аппарата управления. Такое функционирование является реальным воплощением управленческой деятельности, то есть фактическим осуществлением управленческим аппаратом своих целей и задач, функций, методов и полномочий.
| 2. организация аппарата государственного управления. | Раздел 4. компетенция органов исполнительной власти: вопросы теории. |