1. особенности государственного управления в сфере экономики рыночной ориентации.
Государство, экономика и право - является, как известно, взаимообусловленных явлениями и категориями. Через существующие между этими категориями связи просматриваются закономерности соотношения экономического базиса и государственно-правовой надстройки. Опыт многих стран мира свидетельствует, что нельзя построить мощное государство без опоры на хорошо отрегулированную в правовом отношении экономику. Проведение государством соответствующей экономической политики требует динамичного и адекватного развития и совершенствования правовой системы.На современном этапе наше государство пытается создать целостную программу социально-экономического развития, реформировать экономику, обеспечить необходимые механизмы хозяйствования, соответствующую финансово-бюджетную, кредитную и денежную системы.
Наряду с этим сфера непосредственного государственного управления экономикой сегодня сужается. Если раньше доминировала и укреплялась государственная собственность на средства производства, а большинство предприятий, объединений и других объектов находилась в собственности государства, то она была призвана через систему своих органов осуществлять управление ими.
Сейчас ситуация коренным образом изменилась. Осуществляются процессы приватизации государственной собственности, а соответственно и уменьшается количество объектов, функционирующих на основе этой формы собственности. Если рассмотреть в отраслевом разрезе, то больше приватизированных предприятий наблюдается в строительной отрасли, перерабатывающей и в сфере торговли. По территориальному показателя, то больше всего предприятий было приватизировано в центральных и восточных регионах страны.
В отличие от первых этапов так называемой ваучерной приватизации или передачи государственного имущества в собственность трудовых коллективов предприятий и организаций, которые оказались недостаточно эффективными, сейчас в Украине начался процесс преимущественно денежной приватизации, в том числе продажа крупных украинских предприятий на международных торгах.
Изменение структуры собственности приводит и к изменению структуры самого управления. Если в настоящее время имущество находится преимущественно в государственной собственности, то это, конечно, обусловливает необходимость существования соответствующей и разветвленной системы органов государственного управления, на которые возлагаются исполнительные и распорядительные функции по использованию этого имущества. Ведь в таком случае государство, выступая монополистом - собственником этого имущества, призвана организовывать эффективное управление. Если же будет обеспечено значительное уменьшение доли имущества в государственной собственности, то это вызовет адекватные изменения в системе государственного управления и приведет к соответствующему сужение системы государственного управления, которая функционирует в экономической сфере.
Но это не значит, что процессы использования имущества, находиться в негосударственной собственности, происходить вне влияния со стороны государства. Изменятся характер и формы влияния. Если раньше государство как собственник абсолютного большинства имущества осуществляла через соответствующую систему исполнительных органов управленческую деятельность, то есть осуществляла функции субъекта управления, тол перспективе эти функции наполнятся более координирующим, регулятивным содержанию и характеру. Практически отпадет необходимость использования так называемых административных методов управления.
Как известно, административные методы управления вытекают из самой сущности государственного управления, которое предусматривает властность одних и подчиненность других. В этом случае через соответствующую систему органов государственного управления, их должностных лиц государство как субъект и владелец имущества осуществляла необходимость функции в экономической сфере.
В основу административных методов положено, прежде всего принятие обязательных для низших звеньев управления решений, которые осуществляли прямое влияние на объект управления путем одностороннего определения для него задач, а в ряде случаев - путей и средств их решения. Таким весомым инструментом своего времени, например, выступало планирования со стороны государства. Это одновременно было и функцией и методом государственного управления.
Конечно, государство использовало и экономические методы, сочетая их с административными. В основу этих методов положено использование таких экономических рычагов и стимулов, как цена, кредит, прибыль (доход), государственный заказ и др.. Содержание экономических методов не предусматривает прямого влияния на подчиненные объекты управления, а создает для них с помощью экономических рычагов и стимулов такую экономическую ситуацию, которая диктовала соответствующее им поведение с целью достижения положительных экономических последствий, то есть стимулировала экономическую заинтересованность
В условиях доминирования негосударственной собственности государство осуществлять соответствующую политику в экономической сфере, реализуя в ней свою хозяйственно-организаторскую, социальную и другие функции. Но в то же время в такой политике должен доминировать не диктат, а регулирование, контроль, координация и т.д.., А также преимущественно методы экономического характера, в основу которых возлагается разумная налоговая система, которая стимулировала бы производство и предпринимательство. Требует своего совершенствования и кредитная политика, проводимая государством.
Вообще, в такой экономической ситуации, с учетом структурной перестройки собственности, задача состоит в том, чтобы превратить первые, хотя еще далеко и не развиты рыночные принципы, в активный инструмент, способствующий эффективной деятельности всех участников общественного производства.
Одновременно сегодня высказывается немало мнений, смысл которых сводится к полному игнорированию централизованного регулирования со стороны государства, возможности ее функционирования только на основе рыночных отношений. При этом не учитываются ни история экономического развития Украины, ни масштабность и структурная сложность народнохозяйственного комплекса, ни разделение труда и его кооперация, ни другие факторы, наличие которых требует централизованного регулирования экономических процессов.
Однако общественное производство, распределение и обмен состоят из многих отраслей, которые одновременно являются самостоятельными системами с их внутренними взаимосвязями и закономерностями функционирования. Учитывая такие факторы, нельзя их просто игнорировать и строить экономику только исключительно на рыночных механизмах. Не следует отказываться от существенной роли государства в экономической сфере, недооценивать роль государственного регулирования и управления.
Важным инструментом государственного регулирования экономики, как и государственного управления в целом, было, есть и будет право. Украина, как суверенное государство, сделала значительные шаги в создании своей собственной целостной правовой системы. За последние годы Верховной Радой принято много законов, которые регулируют соответствующие отношения, связанные с собственностью, предпринимательством, банковской, инвестиционной и внешнеэкономической деятельностью, налогообложением, защитой прав потребителей, осуществлением валютной политики, приватизацией и т.п.. Это так называемые «экономические» законы.
Кроме экономических законов, во многих других законах содержится немало норм, касающихся регулирования отношений в экономической сфере. Например, Закон Украины от 1 марта 1991 г. «О занятости населения», не следует рассматривать как закон, который направлен только на защиту населения от безработицы, создание социальных гарантий со стороны государства в реализации гражданами права на труд. Этот закон связан с экономикой как предприятий, так и Украины в целом.
Насколько важное значение имеет надлежащее законодательное регулирование для решения сложных проблем экономического развития свидетельствует, в частности, опыт создания и развития правовых условий иностранного инвестирования. Привлечение иностранных инвестиций является одним из существенных средств финансирования производственного, социально-экономического и научно-технического развития государства
Даже такие высокоразвитые государства, как США, Великобритания, Япония, Германия, Франция и другие широко пользуются иностранными инвестициями для экономического развития государства.
Действующее законодательство определяет два основных вида иностранного инвестирования: инвестирование, которое используется совместно с отечественными предпринимателями, и инвестирование как разновидность самостоятельной, на свой риск, предпринимательской деятельности, иностранного юридического или физического лица. Четыре года назад Верховная Рада приняла Закон Украины «О государственной программе поощрения иностранных инвестиций в Украине», введенный в действие с 1 марта 1994 года. Эта программа направлена на поощрение вложения иностранного капитала в приоритетные отрасли экономики Украины за счет предоставления налоговых льгот и страховых гарантий наиболее эффективным инвестиционным проектам, усовершенствование системы правового регулирования иностранного инвестирования, развитие инфраструктуры международного бизнеса и других предпосылок иностранного инвестирования. Однако в силу многих политических, экономических, правовых и организационных факторов большинство предусмотренных программой инвестиционных проектов не были реализованы.
Практика показывает, что, несмотря на некоторые осуществленные государством меры, иностранные инвесторы слишком осторожно предоставляют свои средства. Это обусловлено рядом причин: социально-экономическими трудностями в современной Украине, дефицитностью продукции производственно-технического назначения, товаров и услуг, непоследовательностью законодателя и решений правительства Украины и тому подобное. В этих условиях нужно шире применять международно-правовое регулирование инвестиционной деятельности путем заключения международных соглашений о поощрении и взаимной защите капитальных вложений, имеющих целью создания нормального инвестиционного климата в Украине.
Такие соглашения способствовали, с одной стороны, привлечению в национальную экономику ведущих иностранных фирм передовой техники и технологий, опыта руководства, повышению квалификации рабочих, привлечению материальных и финансовых ресурсов. С другой стороны, такие соглашения поощряли бы зарубежных партнеров выполнять свои обязательства по стимулированию и обеспечения благоприятных условий для действия украинской капитальных вложений на своей территории.
При подготовке этих соглашений необходимо определять вид режима, который предоставляется иностранному инвестору: режим наибольшего благоприятствования или национальный режим. Считают, что большего уровня интеграции в национальную экономику оказывает иностранному капиталу национальный режим, то есть предоставление таких же условиях, которые имеют местные инвесторы. Эта, на наш взгляд, позиция не всегда правильная, поскольку некоторые государства имеют специальное регулирование в отношении иностранных капитальных вложений. Причем положения соответствующих документов могут быть как более, так и менее благоприятными по сравнению с условиями предпринимательской деятельности собственных инвесторов.
Возвращаясь к проблемам, связанным с разработкой нового и совершенствованием действующего законодательства, с помощью которого осуществляется государственное регулирование в экономической сфере, необходимо знать, какие формирования рыночных основ экономики требуют структурных преобразований в государственном регулировании отношений, возникающих на фондовом рынке капитала, кредитном и валютном рынках, рынке рабочей силы и рынка товаров. Каждый из этих сегментов общенационального экономического рынка требует собственных и одновременно взаимно и определенных законами механизмов государственного регулирования.
В условиях переходного периода является вполне оправданным и целесообразным развитие предпринимательского законодательства путем создания норм, закрепляющих принципиальные основы в рамках отраслевых кодифицированных актов, а также в законодательных актах интеграционного характера, уже образовали отдельную комплексную отрасль законодательства. Основными составными частями этого законодательства можно рассматривать законодательство о ценных бумагах, инвестиционное, биржевое, страховое, банковское законодательство и т.д.. Именно в этом законодательстве должен быть определен объем публично-правового регулирования предпринимательских отношений, формы, методы и пределы вмешательства государственных институтов в эти отношения.
Среди правовых актов, которые могли бы способствовать реализации этой цели, можно назвать Закон Украины «О государственной поддержке и правовой защите предпринимательства», а также законы, направленные на борьбу с коррупцией, организованной преступностью, рэкетом, которые должны гарантировать безопасные условия для развития предпринимательской деятельности. Необходимо резко сократить количество разрешений и лицензий, получение которых требуется в процессе занятия предпринимательской деятельностью. Значительное внимание также необходимо уделить четкому определению порядка осуществления взыскания на имущество, на средства. В частности, целесообразно упростить процедуру о банкротстве с целью предоставления возможности кредиторам возврата своих средств путем конфискации отдельных актов предприятий-банкротов.
Закон Украины «О предприятиях в Украине» должен быть пересмотрен в части уточнения правового статуса категории государственных (казенных) предприятий, побрезгуют установление особого режима функционирования. Закон Украины «О хозяйственных обществах» должен оставаться базовым при создании будущего законодательного акта о субъектах предпринимательства и деловое партнерство. Этот акт должен четко определить правовой статус акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и различных типов партнерств.
Регулирования вертикальных отношений в экономике должно быть реализовано вне действия Гражданского кодекса, где государство может вмешиваться с помощью административных рычагов в сферу экономических отношений. В этом случае оно (государство) возлагает обязанности на участников экономической деятельности в области энергетики (прежде всего ядерного), транспорта и связи общенационального назначения, здравоохранения, социальной защиты, природопользования и защиты окружающей среды, общественной безопасности и т.п..
Совершенствование отраслей законодательства по вопросам государственного регулирования экономического развития общества должно быть направлено на создание условий, способствующих стимулированию физических и юридических лиц в инвестиционных накоплений за счет капитализации прибыли, а также оптимальной и эффективной государственной налоговой политики.
Важно урегулировать налоговые отношения за счет создания необходимой правовой базы, которая гарантировала бы субъектам предпринимательской деятельности, а также гражданам стабильность и прогнозируемость налогообложения, обеспечивала бы условия и механизм надлежащей уплаты налогов всеми плательщиками.
Состояние развития законодательного регулирования экономики Украины убедительно свидетельствует о переходе от преимущественно административных методов управления к экономическим (регистрация, лицензирование, квотирование, льготы, налог, заем и т.п.). Важной особенностью процесса регулирования является индикативное государственное планирование, которое применяется в ряде высокоразвитых стран. Неотложной потребностью здесь является принятие Закона Украины «О индикативное планирование».
Эффективным средством привлечения в экономику Украины частного капитала (в том числе иностранного) могло бы стать широкое внедрение специальных (свободных) экономических зон, которое невозможно без использования и внедрения соответствующих правовых механизмов и принятие Верховной Радой специальной государственной программы по этому вопросу.
В области финансового обеспечения экономической реформы дальнейшего совершенствования требует бюджетное законодательство и законодательство о банках и банковской деятельности. Необходимо специальным законодательным актом определить правовой статус Национального банка Украины как центрального банковского учреждения государства четко урегулировать его компетенцию. Следует в законодательном порядке разграничить функции Национального банка Украины (НБУ) и коммерческих банков, расширить полномочия НБУ по осуществлению контроля и надзора за банковской деятельностью.
Одним из важных аспектов влияния государства на экономическое развитие общества является законодательное установление системы поставок для общегосударственных нужд, стабилизация хозяйственных связей в сферах транспорта и связи, топливно-энергетическом комплексе, государственном секторе агропромышленного комплекса, легкой промышленности и др..
В ближайшей перспективе специальными законодательными актами должны быть урегулированы отношения по гарантированного государством обеспечения объектов агропромышленного комплекса современной техникой, минеральными удобрениями, ядохимикатами и сервисным обслуживанием, организации закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд. Главная задача государственного регулирования экономического развития аграрного сектора состоит в широком использовании экономических рычагов, обеспечении эквивалентности товарообменных операций между сельским хозяйством и другими отраслями экономики.
В сфере государственного регулирования внешнеэкономической деятельности следует сократить перечень экспортных и бартерных контрактов, которые должны регистрироваться в министерстве внешних экономических связей и торговли Украины, а также отменить квотирование и лицензирование экспорта, института уполномоченных экспортеров. Представительства иностранных компаний и предприятий с иностранными инвестициями позволить выплачивать заработную плату украинским гражданам в иностранной валюте.
| ГЛАВА XIV. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В отдельных сферах общественной РАЗВИТИЯ | 2. правовое регулирование таможенного дела. |