10.1. Теоретические основы становления и развития местных финансов
Научное определение местных финансов как совокупности теоретических положений и определенной суммы знаний и умений окончательно сформировалось в конце XIX в. Это явление объективное и обусловлено развитием демократических принципов в обществе. Так, в этот период завершилось становление в большинстве стран мира, прежде всего в Западной Европе, местного самоуправления, которое получило законодательное закрепление в конституциях. Местными органами власти определялись коммуны, общины, муниципалитеты, штаты и т.д.. Они наделялись правами и ответственностью в общей системе государственного управления и соответствующей финансовой базою.В научной литературе появились теоретические разработки об экономической природе и сущность местных финансов, их назначение и роль. Следует отметить, что само определение местных финансов постоянно менялось. Наиболее распространенным является определение местных финансов как "местного финансового хозяйства" административных единиц, или как "совокупности материальных средств", находящихся в распоряжении этих единиц для достижения их цилей4. Есть также определение местных финансов как "хозяйства местных союзов" 5.
В научной литературе социалистических времен определение местных финансов отождествлялось с понятием местных бюджетов. Некоторые исследователи этой проблемы придерживались той точки зрения, что местные финансы - явление, присущее капиталистическим государствам и странам "третьего мира". Однако доминирующей была точка зрения, которая нашла отражение в Большой Советской Энциклопедии, где говорилось, что "местные финансы в СССР - это финансы местного хозяйства и местных органов власти, составляющая единой системы финансов СССР. До местных финансов относятся финансы социалистических предприятий всех отраслей местного хозяйства и местные бюджети.
Местные финансы играют значительную роль в плановом распределении и перераспределении части национального дохода в соответствии с требованиями экономических законов социализма для создания фондов денежных средств, используемых местными советами с целью удовлетворения постоянно растущих материальных и культурных потребностей народа. Местные финансы - важная звено укрепления хозяйственного расчета и осуществления финансового контроля за выполнением предприятиями и организациями местного значения хозяйственных и финансовых планов и соблюдение режима экономии ".
Это довольно громоздкая и противоречивая конструкция в соответствии с тоталитарной логики дает определение местных финансов. Следует отметить, что в этот период в условиях социализма не было больших достижений в развитии теории местных финансив.
Однако зарубежная научная мысль в области местных финансов достигла значительных успехов и развивалась по нескольким направлениям. Один из них можно назвать теорией "естественных прав общин". Она имеет почти двухсотлетнюю историю. Суть этой теории заключается в том, что община как самоуправляемый территориальный коллектив является таким же общественным образованием, как и государство, причем община, по мнению сторонников этой теории, является образованием, которое предшествовало возникновению государства. Поэтому государство не может отменять общине прав, которые им не надавалися.
Учитывая это органы местного самоуправления имеют собственную компетенцию, они не подчинены государственной власти и находятся вне этой власти. Каждый территориальный коллектив собственные задачи, которые он самостоятельно определяет. Государство может влиять на деятельность территориального коллектива через законодательство. Но она не может лишить его природных прав.
В другом направлении развивалась так называемая "государственная теория местного самоуправления". Она основывается на утверждении, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления. Эти органы создаются государством для реализации функций и задач на местном уровне. Понятно, что по этой теории местное самоуправление не имеет собственных естественных прав, а является представителем государственной власти на местах, права и обязанности которых определяются центральной владою.
Исходя из вышесказанного, ключевой задачей является вопрос определения экономической сущности местных финансов, возможно только тогда, когда объективным явлением станет именно местное самоуправление. Поэтому прежде целесообразно выяснить, могут местные органы власти существовать самостоятельно, независимо от центральной власти, то есть, есть такие экономические явления, которые принадлежат исключительно к компетенции местных органов власти. Следует заметить, что в период средневековья были случаи, когда отдельные города или только общины могли иметь полную автономию и не входить в общую систему организации государственной влади.
Опыт развития человеческого общества подтверждает, что в современных условиях полная автономия отдельных городов или территориальных образований почти невозможно, да и экономически нецелесообразна. Время неоспоримой истиной является то, что большинство экономических и социальных функций, возложенных на государственные органы, успешно осуществляются органами местного самоуправления. Они являются надежной гарантией эффективного пути развития суспильства.
В современных правовых государствах мира местные органы власти входят в общую систему государственного управления, их компетенция определяется центральной властью. Прослеживается также тенденция роста функций, которые передаются в компетенцию местных органов власти. Все сказанное дает основание утверждать, что местные финансы - явление объективное, поскольку для осуществления возложенных на местное самоуправление функций требует наличия соответствующих фондов финансовых ресурсов в их розпорядженни.
В XX в. произошли значительные изменения и определенная унификация органов местного самоуправления большинства европейских стран. В 1985 году было подписано Европейскую Хартию о местном самоуправлении, которая заложила общеевропейские принципы организации местного самоуправления. В ноябре 1996 года к Европейской Хартии о местном самоуправлении присоединилась и Украина.
Всего в теории и практике был наработан и распространился принцип целесообразности, согласно которому определенная функция возлагается на тот уровень власти, который выполнит ее лучше, экономнее и эффективнее. Это отразилось также в Европейской Хартии о местном самоуправлении. Согласно закрепленных за местным органом власти полномочий они наделяются финансовыми ресурсами, то есть источниками финансовых ресурсов, достаточными для осуществления указанных повноважень.
Сейчас дискуссионных является вопрос определения полномочий местных органов самоуправления. Согласно их объемов строится структура местных финансов. Расширение полномочий требует увеличения финансовых ресурсов в распоряжении органов местного самоуправления, что не всегда можно достичь с помощью налогов. Во многих странах местному самоуправлению предоставляются субсидии.
В Европе распространилась концепция субсидарности, т.е. передачи субсидий местному самоуправлению в соответствии с делегированными им полномочиями. Основной принцип субсидарности заключается в том, чтобы распределять полномочия между органами власти таким образом, чтобы они выполнялись ближайшее к месту событий уровнем влади.
Достигнут определенный прогресс по определению функций органов местного самоуправления. В большинстве стран к компетенции местного самоуправления относится начальное и среднее образование, здравоохранение, пути местного значения, ветеринарная помощь, благоустройство, уход за бедными и сиротами, жилищно-коммунальное хозяйство, жилищное строительство, водоснабжение, тепловое хозяйство, городские электрические сети, экономическая инфраструктура, трудоустройства безработных, переподготовка кадров с целью трудоустройства, ритуальные услуги, сбор и утилизация мусора, экологические проблемы, организация землепользования тощо.
Расходы, которые закрепляются за местными органами власти в пределах своей компетенции, в большинстве стран делятся на обязательные и факультативные. Обязательные расходы осуществляются местными органами власти в обязательном порядке, а факультативные - на основе решений, принятых их представительными зибраннями.
Согласно объема полномочий местного самоуправления строится система местных финансов, т.е. определяется их величина в общегосударственных показателях, и прежде всего в валовом внутреннем продукте государства. Сейчас через местные финансы перераспределяются значительные финансовые ресурсы. В европейские страны с высокими показателями муниципальных расходов по ВВП относятся: Швеция - 25,5%, Дания - 19,9%, Норвегия - 18,9%, Венгрия - 19%, Финляндия - 18%, Литва - 13,1%. Более 10% ВВП перераспределяется через муниципальные расходы в Австрии, Латвии, Великобритании, Швейцарии. Около 10% - в Болгарии, Чехии, Германии, Люксембурзи.
В Украине этот показатель составлял в разные годы от 15 до 18%, следовательно, Украина относится к европейским странам с высокими показателями перераспределения ВВП через местные финансы. Приведенные данные еще раз подтверждают, что местные финансы с важным звеном финансовой системы государства. По своей экономической сути местные финансы - это совокупность форм и методов создания и использования фондов финансовых ресурсов для обеспечения органами местного самоуправления выполнения возложенных на них функций в области экономического и социального развития соответствующих територий.
В Украине местные финансы находятся сейчас на стадии своего становления и развития. На сегодня уже созданы определенное правовое основание. В Конституции Украины одиннадцать разделов посвящены местному самоуправлению, где указано, что материальной и финансовой основой местного самоуправления является движимое и недвижимое имущество, доходы местных бюджетов, другие средства, земля, природные ресурсы, являются собственностью территориальных общин, сел, поселков, городов, районов в городах, а также объекты их общей власности.
В частности, Конституцией предусмотрено, что органы местного самоуправления могут объединять на договорных началах средства бюджетов для выполнения совместных проектов. Государство принимает участие в формировании доходов бюджетов местного самоуправления и финансово его поддерживает. Расходы, возникшие вследствие решений органов государственной власти, компенсируются державою.
Эти и другие положения Конституции Украины отразились и в Законе "О местном самоуправлении в Украине", принятом в мае 1997 г. Однако, как подтверждает опыт, еще есть ряд проблем, требующих своего решения. Это прежде осуществления четкого разграничения доходов и расходов местных бюджетов.
| Глава 10. МЕСТНЫЕ ФИНАНСЫ | 10.2. Местные бюджеты - основа местных финансов в Украине |