5rik.ru

1. Некоторые выводы из предыдущего анализа

Теория конкурентного лидерства дала удовлетворительное объяснение фактам демократического процесса. Поэтому естественно, что мы будем ее использовать для того, чтобы разгадать тайну соотношения демократии и социалистического порядка. Как было сказано выше, социалисты утверждают не только то, что они совместимы; они заявляют, что демократия предполагает социализм и что не может быть подлинной демократии кроме как при социализме. С другой стороны, читатель не может не знать по крайней мере нескольких из многочисленных памфлетов, опубликованных в этой стране за последние несколько лет и говорящих о том, что плановая экономика, не говоря уже о полном социализме, совершенно несовместима с демократией. Обе точки зрения, конечно, легко понять, помня о психологической подоплеке спора и естественном желании спорящих сторон обеспечить поддержку людей, громадное большинство которых пламенно верит в демократию. Но давайте зададим вопрос: где же истина?

Анализ, проведенный в этой и предыдущих частях книги, легко дает нам ответ. Между социализмом, как мы его определили, и демократией в нашем определении не существует обязательных отношений: одно может существовать без другого. В то же время нет и несовместимости: при соответствующей социальной среде социалистическая машина может работать на демократических принципах.

Но отметим, что эти простые утверждения зависят от того, как мы определяем социализм и демократию. Следовательно, наши выводы означают меньше, чем то, или не совсем то, что имеют в виду обе спорящие стороны. Кроме того, неизбежно возникает следующий вопрос: будет ли демократический метод работать лучше при социалистическом режиме но сравнению с капиталистическим? По этому вопросу нам предстоит дать еще немало объяснений. Это будет сделано во второй части этой главы. Сейчас мы рассмотрим некоторые следствия из нашего анализа демократического процесса.

В первую очередь в соответствии с принятой нами точкой зрения демократия не означает и не может означать, что народ непосредственно управляет, если употреблять слова "народ" и "управлять" в любом из известных значений. Демократия значит лишь то, что у народа есть возможность принять или не принять тех людей, которые должны им управлять. Но поскольку народ может это решить совершенно недемократическими способами, мы вынуждены были сузить наше определение, добавив дополнительный критерий, определяющий демократический метод, а именно свободную конкуренцию за голоса избирателей между претендентами на роль лидеров. Один из аспектов этого можно выразить, сказав, что демократия - это правление политиков. Необычайно важно ясно понимать, что под этим подразумевается.

Многие толкователи демократической доктрины изо всех сил отрицали профессиональный характер политической деятельности. Они упорно и подчас страстно утверждали, что политика не должна быть профессией и что демократия вырождается, если она становится таковой. Но это лишь идеология. Верно, что, скажем, бизнесмены или юристы могут быть избраны в парламент и даже иногда занимать в нем посты и при этом оставаться прежде всего бизнесменами или юристами. Верно и то, что многие, став в первую очередь политиками, продолжают зарабатывать на жизнь другим способом [Тому, конечно, есть множество примеров. Особенно поучителен пример юристов во французских chambrе [палате депутатов] и sеnat [сенате]. Некоторые из выдающихся политических лидеров были также великими адвокатами: вспомните, например, Вальдека-Руссо и Пуанкаре. Но, как правило (если мы решим игнорировать случаи, когда юридические фирмы чудесным образом работают сами по себе, когда один из партнеров фирмы - ведуний политик и часто избирается на политические посты) успех в суде и политический успех не сочетаются.]. Но обычно личный успех в политике больше, чем случайное возвышение на пост в кабинете, предполагает сосредоточение сил и профессионализацию и оттесняет другие виды деятельности политика на второй план. Если мы хотим честно взглянуть в лицо фактам, мы должны признать, что в современных демократиях любого типа, кроме швейцарской, политика неизбежно является профессиональным занятием. Это в свою очередь влечет за собой признание ясного профессионального интереса у отдельного политика и группового интереса у всех профессиональных политиков как таковых. Очень важно ввести этот фактор в нашу теорию. Если мы примем это во внимание, многие загадки будут разгаданы [Cледует обратить внимание, как этот спор связан с нашим анализом позиции и поведения интеллектуалов в главе XII.]. В частности, мы немедленно перестанем удивляться, почему политики перестают служить групповым интересам своего класса или групп, с которыми они лично связаны. Не может быть серьезным политиком тот, кто не выучил на всю жизнь изречение, приписываемое одному из наиболее преуспевших политиков в истории: "Чего не понимают бизнесмены, так это того, что я торгую голосами точно так же, как они торгуют нефтью" [Такую точку зрения часто не одобряют как поверхностную и циничную. Я, напротив, считаю, что легкомысленно или цинично выказывать неискренне почтение к лозунгам, по поводу которых политики в своем кругу обмениваются улыбкой авгуров. Наша точка зрения не столь уничижительна для политика, как это может показаться. Она не исключает идеалов или чувства долга. Аналогия с бизнесменом снова поможет нам внести ясность. Как я говорил в другом месте, каждый экономист, который знает реальную жизнь бизнеса, прекрасно знает, что чувство долга и идеалы общественной пользы и эффективности играют определенную роль в формировании поведения бизнесмена. И все же экономисты имеют право основывать свои объяснения на схеме, в основе которой лежат мотивы прибыли.].

У нас нет никаких причин полагать, что положение улучшится или ухудшится при социалистической организации общества. Врач или инженер, который хочет преуспеть в роли врача или инженера, представляет один тип человека с определенными интересами; врач или инженер, который хочет реформировать институты своей страны, представляет другой тип с другими интересами.

Во-вторых, изучающие политические организации всегда испытывали сомнения относительно административной эффективности демократии в больших и сложных обществах. Эти сомнения, в частности, были вызваны тем, что по сравнению с другими способами устройства эффективность демократического правительства неизбежно снижается из-за гигантских вынужденных потерь энергии, которые навязываются лидерам нескончаемой борьбой в парламенте и вне его. Она снижается еще больше из-за необходимости приспосабливать политику к требованиям политической борьбы. Оба утверждения не вызывают сомнений. Оба они всего лишь следствия, вытекающие из наших предыдущих утверждений относительно того, что демократический метод производит законодательство и управление только как побочный продукт борьбы за политическую власть.

Представьте себе, например, положение премьер-министра. Там, где правительства столь нестабильны, как во Франции с 1871 г. до краха 1940 г., его внимание должно быть почти исключительно поглощено задачей, которая похожа на построение пирамиды из бильярдных шаров. Только наиболее выдающиеся личности в таких условиях имеют силы на текущую административную работу над законопроектами и т.д.; только такие исключительные люди могут завоевать авторитет у подчиненных им чиновников, которым, как и всем остальным, известно, что их начальник долго не продержится. Конечно, в английской модели все отнюдь не так плохо. Нестабильные коалиционные правительства являются исключением, обычно правительство может рассчитывать на пять или шесть лет жизни. Министры могут обосноваться в своих кабинетах, и парламенту не так-то легко выбить их из седла. Но это не означает, что они не принимают участия в борьбе. Конкуренция всегда присутствует, и если правительства постоянно не борются за свою жизнь, то это только потому, что, как правило, им удастся отбить текущие атаки, не допустив их до опасного рубежа. Премьер-министр должен постоянно пристально наблюдать за своими оппонентами, постоянно руководить своими последователями, быть готовым закрыть брешь, которая может образоваться в любую минуту, держать под контролем обсуждение законопроектов, контролировать свой кабинет - и все это в таких объемах, что можно сказать, что во время сессии парламента у него в лучшем случае остается пара утренних часов на то, чтобы обдумать положение вещей, и на реальную работу. Отдельные неудачи и поражения правительства в целом нередко происходят из-за перегруженности и усталости лидера или лидеров [Приведем зловещий пример: ни один из изучающих причины мировой войны 1914-1918 гг. не может не поразиться пассивности английского правительства с момента убийства эрцгерцога до объявления войны. Не то, чтобы не предпринималось попыток избежать пожара. Но они были исключительно неэффективны и совершенно не соответствовали имевшимся возможностям. Конечно, это можно объяснить тем, что правительство Асквита на самом деле не стремилось избежать войны. Но если признать эту гипотезу неудовлетворительной, - а я считаю, что это следует сделать, - то мы приходим к другой гипотезе: возможно, госпола со скамьи министров были так заняты своей политической игрой, что не почувствовали опасности международного положения до тех пор, пока не стало уже слишком поздно.]. Вполне правомерен вопрос, как лидер может взять на себя руководство и наблюдение за административным организмом, т.е., по сути дела, охватить все проблемы экономической жизни?

Но пустая трата энергии правительства - это еще не все. Непрекращающаяся конкурентная борьба за получение поста или удержание его входит во все политические соображения и приводит к искажению, столь блестяще названному "торговлей голосами". Дело в том, что в условиях демократии правительство должно в первую очередь заботиться о политической ценности политики, законопроекта или административного акта, - это означает, что сам факт, который обеспечивает соблюдение демократического принципа зависимости правительства от голосования парламента и избирателей, вполне может исказить и отношение голосов "за" и "против". В частности, это навязывает людям, которые находятся у руля или около него, краткосрочный взгляд на все проблемы и делает необычайно трудным для них служение перспективным интересам нации, которые могут потребовать упорной работы ради далеких целей; например, есть опасность вырождения внешней политики в продолжение внутренней. И это, конечно, не облегчает проведение рациональной политики. Меры, которые принимает правительство, имея в виду политические возможности, не обязательно приведут к результатам, наилучшим для нации.

Таким образом, премьер-министра в условиях демократии можно уподобить всаднику, который так старается удержаться в седле, что не может спланировать свой путь, или генералу, настолько озабоченному тем, чтобы заставить армию выполнять его приказы, что он вынужден позабыть о стратегии. И это факт, который не могут опровергнуть никакие оправдания, необходимо честно признать, что в некоторых странах, таких, как Франция и Италия, это было одним из источников распространения антидемократических настроений.

Для начала отметим, что те случаи, в которых эти последствия оказываются невыносимыми, часто пытаются объяснить тем, что данная структура общества якобы не доросла до демократических институтов. Как показывают примеры Италии и Франции, эти неприятности могут случиться в странах, которые гораздо более цивилизованны, чем некоторые другие страны, которые успешно справились с этой задачей. Но тем не менее тяжесть критики сводится здесь к утверждению, что удовлетворительная работа демократического метода возможна при выполнении определенных условий. Ниже мы рассмотрим этот вопрос.

Далее, стоит вопрос об альтернативе. Описанные нами слабости, очевидно, присутствуют и в недемократических моделях. Прокладывание дороги к руководящим постам, скажем, в суде может потребовать почти столько же энергии и исказить взгляды человека на некоторые вопросы почти так же сильно, как политическая борьба в условиях демократии, хотя эти потери энергии или изменения взглядов не проявляются так открыто. Таким образом, пытаясь сравнить различные механизмы правления, мы должны учитывать многие другие факторы, помимо институциональных принципов.

Более того, некоторые из нас скажут в ответ на критику, что более низкий уровень эффективности правительства может быть и есть то, что нам нужно. Мы, конечно, не хотим быть объектами эффективной диктатуры, простым материалом для сложных игр. Такой орган, как Госплан, вероятно, невозможен сейчас в Соединенных Штатах. Но не доказывает ли это, что, как и русский Госплан, его гипотетический аналог в этой стране нарушил бы дух и органическую структуру общества?

Наконец, можно ослабить давление на лидеров с помощью соответствующих институциональных структур. Хорошим примером является здесь американская система. Американский "премьер-министр", без сомнения, должен следить за ходами на политической шахматной доске. Но он не несет ответственность за каждый отдельный шаг. Не принимая участия в заседаниях конгресса, он по крайней мере свободен от связанного с этим физического напряжения. У него есть все возможности беречь свои силы.

В-третьих, наш анализ в предыдущей главе рельефно очерчивает проблему качеств человека, который избирается на позицию лидера в соответствии с демократической процедурой. Едва ли стоит напоминать хорошо известный аргумент по этому поводу: демократический метод создаст политиков-профессионалов, которых затем превращает в администраторов-любителей и "государственных деятелей". Поскольку они сами не обладают всеми качествами, необходимыми для решения стоящих перед ними задач, они, говоря словами лорда Маколея, назначают "судей, не знающих законов, и дипломатов, не говорящих по-французски", которые разрушают государственную службу и мешают лучшим людям, в ней работающим. Однако еще печальнее другое: те свойства интеллекта и характера, которые присущи хорошему кандидату, не обязательно необходимы хорошему администратору, и отбор на основании успехов на выборах может не дать дороги людям, которые могли бы добиться успеха на вершине власти. И даже если победители на выборах сумеют добиться успехов на своих постах, эти успехи вполне могут быть неудачами для нации. Политик, если он силен в тактике, в состоянии успешно пережить любое число сделанных им административных ошибок.

Во всем этом есть элементы истины, но есть и смягчающие обстоятельства. В частности, в пользу демократии говорит возможность рассмотрения альтернатив: ни одна система отбора людей в любой социальной сфере - возможно, за исключением конкурентной капиталистической экономики - не основана исключительно на проверке деловых способностей, подобно тому, как из беговых лошадей выбирают участников скачек в Дерби. Хотя и в разной степени, все общественные системы высоко оценивают и другие качества, которые часто препятствуют выполнению работы. Но мы, пожалуй, можем пойти и дальше. То, что обычно политический успех ничего не говорит о человеке, и каждый политик - это всего лишь дилетант, не совсем верно. Есть одна вещь, которую он знает профессионально, а именно как обращаться с людьми. И по крайней мере в большинстве случаев способность завоевать позицию политического лидера связана с сильным характером и другими способностями, которые полезны премьер-министру. В конце концов в потоке, который несет человека к управлению страной, много подводных камней, которые довольно эффективно препятствуют продвижению идиота или болтуна.

В таких вопросах абстрактные доводы обычно не приводят к определенным результатам - этого нам и следовало ожидать. Гораздо более любопытно и важно, что фактические свидетельства, по крайней мере на первый взгляд, не являются убедительными. Нет ничего легче, чем составить впечатляющий список неудач демократического метода, особенно если мы включим в рассмотрение не только случаи развала или крушения планов, но и те ситуации, когда страна жила здоровой и процветающей жизнью, но политический сектор явно работал хуже других. Но столь же легко привести не менее впечатляющие свидетельства в пользу политиков. Можно привести выдающийся пример: во времена античности война не была "делом техники", каковым она стала в последнее время. Тем не менее можно подумать, что способность добиться успеха в войне даже и тогда была очень мало связана со способностью добиться избрания на политический пост. Все римские военачальники времен Республики, однако, были политиками и все они получали командование непосредственно через выборные должности, которые они занимали в то время или ранее. С этим было связано несколько ужасных поражений. Но в целом эти политики-солдаты замечательно делали свое дело.

В чем причина этого? На этот вопрос может быть только один ответ.

2. Условия успеха демократического метода

Если физик наблюдает, что один и тот же механизм работает по-разному в разных местах и в разнос время, он приходит к выводу, что функционирование механизма зависит от внешних условий. Мы не можем не прийти к такому же выводу. И увидеть, что это за условия, так же легко, как и установить, при каких условиях классическая доктрина демократии будет приблизительно соответствовать реальной ситуации.

Это заключение неизбежно подводит нас к тому строго релятивистскому взгляду, которого мы все время придерживались. Как нет никаких доводов за или против социализма, которые были бы справедливы во все времена и везде, точно так же мы не можем вынести и окончательный вердикт за или против демократического метода. Здесь так же, как и в случае с социализмом, трудно использовать аргумент ceteris paribus [при прочих равных] условиях, поскольку "прочие" не могут быть равными в ситуациях, в которых демократический порядок является осуществимым или единственно осуществимым порядком, и в ситуациях, когда дело обстоит наоборот. Демократия процветает тогда, когда модель общества обладает определенными характеристиками, и бессмысленно спрашивать, как она будет существовать при других социальных моделях, не обладающих этими характеристиками, или как будут жить люди в таких обществах в условиях демократии. Условия, которые, как я считаю, должны быть выполнены для успешного функционирования демократического метода [Под "успешным функционированием" я имею в виду то, что демократический процесс воспроизводится без возникновения ситуаций, которые толкают к недемократическим методам, и текущие проблемы решаются таким образом, который в конечном счете находят приемлемым все политически значимые заинтересованные круги. Я не хочу сказать, что каждый отдельный наблюдатель обязательно должен одобрить эти результаты со своей точки зрения.], - в обществах, где вообще возможно его действие, - я объединю в четыре рубрики; я ограничусь крупными индустриальными странами современного типа.

Первое условие - человеческий материал политики - люди, которые составляют партийный аппарат, избираются в парламент, возвышаются до министерских постов - должен быть достаточно высокого качества. Это значит не только то, что количество людей, обладающих достаточными способностями и моральными свойствами, должно быть довольно большим. Как уже говорилось раньше, демократический метод отбирает кандидатов не просто из всего населения, но только из тех частей населения, для которых доступна профессия политика, точнее говоря, из тех, которые выставляют на выборах свои кандидатуры. Это, конечно, происходит при любом способе отбора. Любой из них, в зависимости от того, насколько данная профессия привлекает талантливых и выдающихся людей, может производить политиков на уровне выше или ниже среднего для данной страны. Но, с одной стороны, конкурентная борьба за ответственный пост означает пустую трату людей и энергии. С другой стороны, демократический процесс может легко создать в политическом секторе такие условия, которые, установившись однажды, будут отвращать большинство из тех, кто может достичь успеха в какой-либо другой сфере. По этим причинам адекватность человеческого материала особенно важна для успеха демократического правления. Неверно, что в условиях демократии люди всегда получают правительство такого типа и качества, которое они хотят или заслуживают.

Есть довольно много путей обеспечения политиков достаточно хорошего качества. Однако до сих пор опыт, похоже, подсказывает, что единственной эффективной гарантией является существование особого социального слоя, для которого занятия политикой естественны и который сам по себе является продуктом жесткого процесса отбора. Если такой слой не слишком недоступен, а с другой стороны, не слишком доступен людям со стороны и если он достаточно силен, чтобы ассимилировать большинство включенных в него элементов, он не только поставит для политической карьеры людей, успешно прошедших испытания в других областях, - как бы пройдя ученичество в частных делах, - но и повысит степень их соответствия государственной службе, дав им традиции, которые включают опыт, кодекс профессиональной чести, и общие взгляды.

Едва ли простым совпадением является то, что Англия, единственная из стран, полностью выполняющая наши условия, является также единственной страной, в которой есть политическое общество в этом смысле слова. Еще более поучителен опыт Германии периода Веймарской республики (1918-1933). Как я надеюсь показать в пятой части, в германских политиках того периода не было ничего такого, что можно было бы счесть вопиющим недостатком. Средний член парламента и средний премьер-министр и член кабинета были честными, разумными и добросовестными. Это относится ко всем партиям. Однако при должном уважении к проявлениям таланта, возникавшим то тут, то там, хотя у занимающих высшие или близкие к высшим посты талант проявлялся редко, нужно добавить, что большинство политиков были явно ниже нормы, в некоторых случаях к большому сожалению. Очевидно, это нельзя объяснить недостатком способностей и энергии у нации в целом. Но способные и энергичные просто отказывались от политической карьеры. Не было и класса или группы, которые бы рассматривали политику как предопределенную карьеру. Та политическая система потерпела неудачу по многим причинам. Но тот факт, что в конце концов она потерпела сокрушительное поражение от рук антидемократического лидера, тем не менее указывает на отсутствие вдохновляющего демократического руководства.

Второе условие успеха демократии состоит в том, чтобы сфера действия политического решения не простиралась слишком далеко. Допустимый ее размер зависит не только от общих ограничений демократического метода, которые вытекают из анализа, представленного в предыдущей части, но и от конкретных обстоятельств в каждом отдельном случае. Выразимся более конкретно: сфера действия зависит не только от вида и количества вопросов, которые правительство может успешно решить в условиях постоянной напряженной борьбы за свое политическое существование. Она зависит также всегда и везде от качеств людей, входящих в правительство, от типа политического механизма и общественного мнения, с которыми им приходится работать. С точки зрения нашей теории демократии нет необходимости требовать, как это делает классическая теория, чтобы политический аппарат занимался только такими вопросами, которые народ в целом может полностью осознать и по которым он может иметь обоснованное мнение. Но менее обязывающее требование той же природы все же сохраняется. Это требует дополнительных разъяснений.

Конечно, не может быть никаких правовых ограничений относительно сферы, на которую парламент во главе с премьер-министром мог бы распространить свои решения, принимая в случае необходимости поправки к конституции. Но, как утверждал Эдмунд Берк, говоря о поведении английского правительства и парламента в отношении американских колоний, для того, чтобы правильно функционировать, этот всемогущий парламент должен ограничить сам себя. Аналогично мы можем считать, что даже среди вопросов, которые должны решаться путем парламентского голосования, парламенту и правительству часто необходимо обсуждать такие вопросы, по которым решение будет чисто формальным или контролирующим. В противном случае демократический метод приведет к уродливым явлениям. Возьмите, например, такой трудоемкий и сложный случай, как принятие уголовного законодательства. Демократическим методом следует решить вопрос, нужно ли стране вообще такое законодательство или нет. Он будет также применен к определенным "вопросам", по которым, как считает правительство, необходимо политическое, а не формальное решение - например, должна ли считаться незаконной практика тех или иных профсоюзов или ассоциаций работодателей. Но по остальным вопросам правительство или парламент должны будут принять рекомендации специалиста, что бы они ни думали при этом сами, поскольку преступление - явление сложное. Этот термин в действительности охватывает многие явления, которые имеют очень мало общего. Популярные мнения по этому вопросу почти всегда неверны. И разумное его рассмотрение требует, чтобы законодательство по этому вопросу было защищено как от уклона в карательные меры, так и от сентиментальности, в которые поочередно склонны впадать непрофессионалы в правительстве и парламенте. Вот что я хотел сказать, подчеркивая значение ограничения эффективной области действия политических решений - области, внутри которой политики принимают решения по форме и по сути.

Опять же рассматриваемое условие может на самом деле быть выполнено с помощью соответствующих ограничений деятельности государства. Но было бы серьезной ошибкой, если бы читатель заключил, что такие ограничения существуют автоматически. Демократия не требует, чтобы любая функция государства осуществлялась посредством данного политического метода. Например, в большинстве демократических стран судьям дана большая степень независимости от политических учреждений. Другой пример - положение Английского банка до 1914 г. Некоторые из его функций были по сути государственными. Тем не менее эти функции были переданы организации, которая была просто деловой корпорацией, достаточно независимой от политического сектора, чтобы проводить свою собственную политику. Некоторые Федеральные агентства в этой стране тоже могут быть отнесены к этой категории. Комиссия по торговле между штатами (Interstate commerce commission) представляет собой попытку расширить сферу государственного влияния, не расширяя при этом сферу политических решений. Или другой пример, некоторые из штатов финансируют университеты штатов "без всяких условий", другими словами, не ограничивая их в ряде случаев полную автономию.

Таким образом, почти любой тип человеческой деятельности можно ввести в сферу государства без того, чтобы она превратилась в арену конкурентной борьбы за политическое лидерство. Лидерство требуется здесь лишь для того, чтобы принять решение о создании государственного ведомства и придании ему определенной власти, а также для выполнения роли правительства как общего контролирующего органа. Конечно, этот контроль может выродиться во вредное влияние. Если политик бесконтрольно пользуется своей властью назначать персонал неполитических государственных учреждений, этого часто может быть достаточно для коррумпирования последних. Но это не влияет на рассматриваемый принцип.

Третье условие состоит в том, что демократическое правительство в современном индустриальном обществе должно иметь возможность контролировать во всех сферах государственной деятельности - независимо от того, насколько они многочисленны. - хорошо подготовленную бюрократию, имеющую высокий статус и исторические традиции, обладающую сильно развитым чувством долга и чувством чести мундира. Существование такой бюрократии - главный ответ на возражения против правительства дилетантов. Это единственный ответ на вопрос, который так часто задают в этой стране: демократия оказалась неспособной создать приличное городское правительство; как мы можем ожидать, что народ будет процветать, если все, включая в конечном счете и весь производственный процесс, будет отдано на откуп демократическому принципу? И наконец, это принципиальный ответ на вопрос о том, как можно выполнить наше второе условие [Ссылки на некоторые комментарии относительно бюрократии в гл. XVIII убедят читателя в том, что ответ, который дает бюрократия на все три вопроса, не идеален ни в каком смысле. С другой стороны, читатель не должен допускать, чтобы на него чрезмерно влияли ассоциации, связанные с этим словом в обыденной речи. В любом случае этот ответ единственно реалистичный.], когда сфера государственного контроля широка.

Недостаточно, чтобы бюрократия была эффективна в текущем административном управлении и давала квалифицированные советы. Она должна также быть достаточно сильной, чтобы направлять и в случае необходимости обучать политиков, которые руководят министерствами. Для того чтобы быть в состоянии это делать, она должна занимать положение, которое дает возможность вырабатывать собственные принципы, и быть достаточно независимой, чтобы их утверждать. Она сама должна быть властью. Это равнозначно тому, чтобы сказать, что на деле, хотя и не формально, назначение на должность и продвижение по службе должно существенно зависеть - в соответствии с правилами государственной службы, которые политики не отваживаются нарушать, - от ее (бюрократии) собственного корпоративного мнения, несмотря на все возмущение, которое, естественно, часто поднимается по этому поводу среди политиков или обывателей.

И снова, как и в случае с кадрами политиков, первостепенным является вопрос о имеющемся человеческом материале. Обучение хотя и важно, но второстепенно. И вновь как необходимый материал, так и традиционный кодекс, необходимый для функционирования класса государственных служащих этого рода, легче всего обеспечить, если существует социальный слой нужного качества с соответствующим престижем, который может привлечь добровольцев, - не слишком богатый и не слишком бедный, не слишком закрытый и не слишком доступный. Бюрократии Европы, несмотря на то, что довольно резкая критика в их адрес испортила им репутацию, являются примером того, что я стараюсь объяснить. Они являются продуктом длительного развития, которое началось с ministerialеs средневековых вельмож (первоначально - слуг, которых выбирали для административных и военных целей и которые таким образом приобретали статус мелкого дворянства) и шло на протяжении столетий до тех пор, пока не возник мощный механизм, который мы видим сейчас. Его нельзя создать в спешке. Его нельзя "нанять" за деньги, но он растет везде, какой бы политический строй не избрала нация. Его расширение - это тенденция, которую без риска можно предсказать на будущее.

Четвертый набор условий можно суммировать выражением "демократический самоконтроль". Все, конечно, согласятся, что демократический метод не может работать гладко до тех пор, пока все группы, которые имеют значение в данной стране, согласны принять любую законодательную меру, если она включена в свод законов, и все распоряжения, изданные законными властями. Но демократический самоконтроль означает нечто большее.

Прежде всего избиратели и парламенты должны находиться на нравственном и интеллектуальном уровне, достаточно высоком, чтобы противостоять предложениям обманщиков и маньяков, иначе простые люди попадут в их сети. Кроме того, ошибки, которые дискредитируют демократию и подрывают преданность ей, возникают тогда, когда правительственные меры проводятся без учета требований оппозиции или ситуации в стране. Индивидуальные предложения по законодательной реформе или правительственным мерам должны быть согласны стоять в очереди за хлебом; они не должны пытаться ворваться в магазин. Вспоминая то, что было сказано в предыдущей главе о modus operandi демократического метода, читатель поймет, что это требует большой степени добровольной самодисциплины.

В частности, политики в парламенте должны противиться искушению наносить поражение правительству или стеснять его каждый раз, когда у них есть возможность это сделать. Если они будут это делать, никакая успешная политика невозможна. Это означает, что сторонники правительства должны принимать его руководство и позволять ему вырабатывать программу и действовать в соответствии с ней, а оппозиция должна принимать руководство "теневого кабинета" и позволять ему удерживать политическую борьбу в рамках определенных правил. Выполнение этого требования, привычное нарушение которого означает начало конца демократии, очевидно, требует необходимой доли традиционализма, не слишком большой, но и не слишком малой. Защитить этот традиционализм является в действительности одной из целей, ради которых и существуют правила парламентской процедуры и этикета.

Избиратели вне парламента должны уважать разделение труда между ними самими и политиками, которых они избирают. Они не должны слишком легко отказывать в доверии депутатам в промежутке между выборами и должны понимать, что раз они избрали индивида, то политические действия - это его дело, а не их. Это означает, что они должны удерживаться от поучений и инструкций, - принцип, который и был повсеместно признан в конституциях и политической теории уже со времен Эдмунда Берка. Но смысл этого принципа понимают не все. С одной стороны, не многие понимают, что этот принцип не вписывается в классическую доктрину демократии и фактически требует от нее отказаться. Поскольку, если народ должен управлять в смысле принятия решений по отдельным вопросам, что могло бы быть более естественным, чем давать инструкции своим представителям, как делали избиратели на выборах во французские Генеральные Штаты в 1789 г. и раньше? С другой стороны, еще реже сознают, что, если бы данный принцип был принят, не только формальные инструкции, подобные французским cahiers ("наказам"), но также и менее формальные попытки ограничить свободу действий членов парламента - например, практику бомбардирования их письмами и телеграммами - следует также запретить.

Мы не можем входить здесь в различные деликатные вопросы, которые возникают в связи с подлинной природой демократии, как мы ее определяем. Значение имеет только то, что успешной демократической практике в больших и сложных обществах присуща неизменная враждебность политиков к "подсказкам с заднего сиденья" со стороны своих избирателей, вплоть до того, что они предпочитают прибегать к тайной дипломатии и лгут о своих намерениях. Чтобы удержаться от этого вмешательства, от гражданина требуется высокая степень самоконтроля.

Наконец, эффективная борьба за лидерство требует большой терпимости к разнице во мнениях. Выше подчеркивалось, что эта терпимость никогда не является и никогда не может быть абсолютной. Но каждый потенциальный лидер, который не стоит вне закона, должен иметь возможность изложить свою позицию, не создавая беспорядка. Это может означать, что люди терпеливо стоят рядом, пока кто-то атакует их самые жизненно важные интересы и оскорбляет самые дорогие идеалы, или, напротив, потенциальный лидер, который имеет такие взгляды, сдерживает себя. Ни одна из этих ситуаций невозможна без подлинного уважения к мнениям сограждан, предполагающего даже подчинение им собственного мнения.

Любая система может выдержать искажения до определенной степени. Но даже для необходимого минимума демократического самоконтроля, очевидно, требуются определенный национальный характер и национальные привычки, для возникновения которых не везде были условия; нельзя надеяться, что сам по себе демократический метод произведет их. И повсюду этот самоконтроль существует лишь до определенных пределов. В самом деле, читателю нужно только вновь обратиться к нашим условиям, чтобы убедиться, что демократическое правительство будет работать наилучшим образом только, если все значимые интересы практически одинаковы не только в своей преданности стране, но также в лояльности основным принципам существующего общества. Когда эти принципы подвергаются сомнению и возникают проблемы, которые раскалывают нацию на два враждебных лагеря, демократия работает в невыгодных условиях. И она может совсем прекратить работать, как только люди перестают видеть почву для компромисса между интересами и идеалами, о которых идет речь.

Обобщенно говоря, демократический метод находится в невыгодных условиях в неспокойные времена. В действительности демократии всех типов единодушно признают, что бывают ситуации, когда разумнее отказаться от конкурентного лидерства и принять монопольное. В Древнем Риме такой невыборный пост, осуществляющий монополию на лидерство в экстренных случаях, был оговорен в конституции. Человек, на которого возлагались эти обязанности, назывался magistеr populi или диктатор. Такое положение предусмотрено почти во всех конституциях, включая и нашу собственную: президент Соединенных Штатов при определенных условиях получает власть, которая делает его диктатором в римском смысле, как бы велики ни были различия в правовом устройстве и в практических деталях. Если монополия власти эффективно ограничена и дается на определенный срок (как это было в Риме) или ограничена кратковременной экстренной ситуацией, действие демократического принципа конкурентного лидерства просто временно приостанавливается. Если монополия, предусмотренная законом или фактическая, не ограничена во времени - и если она не ограничена во времени, то она будет стремится стать неограниченной и во всем остальном, - демократический принцип аннулируется и мы имеем дело с диктатурой в современном смысле [В Древнем Риме, термины которого мы имеем привычку неправильно употреблять, развилась автократия, которая на протяжении нескольких столетий обнаруживала определенные черты, сходные с чертами современной диктатуры, хотя аналогию и не следует проводить слишком далеко. Но римская автократия использовала республиканский пост диктатора только в единственном случае - с Гаем Юлием Цезарем. Диктатура Суллы была лишь временным магистратом, созданным для определенной цели (конституционной реформы). Других случаев нет, кроме самых "обычных".].

3. Демократия при социалистическом строе

1. Формулируя заключения, начнем лучше с отношения между демократией и капиталистическим строем.

Идеология демократии, как она отражена в классической доктрине, основана на рационалистической трактовке человеческих действий и жизненных ценностей. В силу предыдущих аргументов (гл. XI) одного этого факта было бы достаточно, чтобы предположить ее буржуазную природу. История ясно подтверждает это предположение: исторически современная демократия росла вместе с капитализмом и в причинной связи с ним. Но верно и обратное: демократия в том смысле, который придает ей наша теория конкурентного лидерства, главенствовала в процессе политических и институциональных изменений, посредством которых буржуазия изменила форму социальной и политической структуры, предшествовавшей ее господству, и, с се точки зрения, сделала ее более рациональной: демократический метод был практическим инструментом этой реконструкции. Мы видели, что демократический метод работает особенно хорошо в некоторых некапиталистических и докапиталистических обществах. Но современная демократия - продукт капиталистического процесса.

Является ли демократия одним из тех продуктов капиталистического режима, которые вымрут вместе с ним, это, конечно, другой вопрос. И еще один вопрос, насколько капиталистическое общество подходит для использования демократического метода, который оно породило.

Что касается последнего вопроса, очевидно, что капиталистическое общество благоприятствует демократии по крайней мере в одном смысле. Буржуазия располагает специфическим средством, которое позволяет сузить сферу политических решений до таких пропорций, где ею можно управлять методом конкурентного лидерства. Буржуазная система ограничивает сферу политики, ограничивая сферу государственной власти; она выдвигает идеал ограниченного государства, которое существует в первую очередь для того, чтобы гарантировать законные права буржуазии и обеспечивать жесткие рамки для независимых индивидуальных усилий во всех областях. Если сверх того учесть пацифистские - по крайней мере антивоенные - тенденции и тенденции к свободной торговле, которые, как мы видели, присущи буржуазному обществу, будет видно, что важность роли политического решения в буржуазном обществе может, по крайней мере в принципе, быть постепенно сокращена почти до любой степени, которая может требоваться исходя из немощности политического сектора.

Теперь этот тип государства, несомненно, потерял для нас привлекательность. Буржуазная демократия - это весьма специфический исторический случай, и любые заявления от се имени, очевидно, зависят от принятия стандартов, от которых мы уже отказались. Но абсурдно отрицать то, что политическое решение, которое нам не нравится, все же является политическим решением, а буржуазная демократия - демократией. Напротив, поскольку ныне его краски померкли, еще важнее осознать, как многоцветно оно было в лучшие времена; насколько широки и равны возможности, предоставляемые семьям (если не индивидам); насколько велика личная свобода, даваемая тем, кто прошел испытания этого строя (или их детям). Важно осознать также, насколько хорошо, но крайней мере на протяжении некоторых десятилетий, оно выдерживало давление неблагоприятных обстоятельств и насколько хорошо оно функционировало, когда сталкивалось с требованиями, которые выходили за рамки буржуазных интересов и были враждебны им.

Капиталистическое общество в период расцвета хорошо подходило для обеспечения успеха демократии еще и в другом смысле. Жить в нем легче тому классу, интересы которого лучше всего обслуживаются практикой демократического самоограничения, чем классам, которые но своей природе стараются жить за счет государства. Буржуа, который в первую очередь поглощен своими частными интересами, в целом - если только нет серьезной угрозы этим интересам - скорее будет обнаруживать терпимость к политическим различиям и уважение к мнениям, которые он не разделяет, чем любой другой человеческий тип. Более того, пока буржуазные стандарты господствуют в обществе, такое мироощущение имеет тенденцию распространяться и на другие классы. Английские земельные собственники приняли поражение 1845 г. [отмену хлебных законов. - Прим. ред.] с относительной благосклонностью; английские лейбористы боролись за устранение несправедливостей, но до начала нынешнего столетия не торопились требовать привилегий. Конечно, в других странах было значительно меньше примеров такого самоограничения. Эти отклонения от принципа не всегда были серьезными или связанными только с капиталистическими интересами. Но в некоторых случаях политическая жизнь сводилась к борьбе групп давления, и во многих случаях практика, которая была не в духе демократического метода, становилась достаточно существенной, чтобы исказить его modus operandi (образ действия). Тем не менее заявление о том, что подлинной демократии "не может быть" при капиталистическом строе, - это очевидное преувеличение [Следует сказать, что существуют некоторые отклонения от принципа демократии, связанные с наличием организованных капиталистических интересов. Но исправленное таким образом утверждение справедливо и с точки зрения классической теории, и с точки зрения нашей теории демократии. В первом случае результат означает, что средства, которые есть в распоряжении частных интересов, часто используются для того, чтобы препятствовать исполнению воли народа. С нашей точки зрения, результат состоит в том, что эти частные средства часто используются для того, чтобы вмешиваться в механизм конкурентного лидерства.].

Однако в обоих отношениях капитализм быстро теряет преимущества, которые у него были. Буржуазная демократия, обрученная с упомянутым идеалом государства, уже некоторое время испытывала возрастающие трудности. Частично это происходило в силу того обстоятельства, что, как мы видели раньше, демократический метод никогда не работает наилучшим образом, если нация сильно разделена по фундаментальным вопросам социальной структуры. И эта трудность в свою очередь оказалась особенно серьезной, поскольку буржуазное общество явно не смогло выполнить еще одно условие для обеспечения эффективного функционирования демократического метода. Буржуазия порождала индивидов, которые достигали успехов в политическом лидерстве, входя в политический класс небуржуазного происхождения, но не породила своего собственного лидирующего политического слоя, хотя третье поколение семей промышленников, по всей видимости, имело все возможности сформировать его. Почему так произошло, было подробно объяснено во второй части. Все эти факты вместе взятые, похоже, дают почву для пессимистических прогнозов относительно будущего данного типа демократии. Они также объясняют ту очевидную легкость, с которой в некоторых случаях она уступает диктатуре.

2. Идеология классического социализма - отпрыск буржуазной идеологии. В частности, она полностью разделяет рационалистическую и утилитарную подоплеку последней, и многие идеи и идеалы, вошедшие в классическую доктрину демократии. Социалисты действительно не испытали трудностей, присвоив эту часть буржуазного наследия и заявив, что те элементы классической доктрины, которые социализм не смог воспринять, - упор на защиту частной собственности, например, - в действительности противоречат ее фундаментальным принципам. Подобные доктрины могут сохраняться даже при совершенно недемократических формах социализма, и мы можем быть уверены, что писаки и фарисеи построят мостик из соответствующих фраз через любую пропасть между доктриной и действительностью. Но нас интересует практика, а именно судьба демократической практики при социализме с точки зрения доктрины конкурентного лидерства. Следовательно, поскольку мы видели, что недемократический социализм вполне возможен, вопрос опять-таки состоит в том, насколько социализм подходит для демократического метода, если будет сделана попытка его применения.

Главное - понять следующее. Ни один ответственный человек не может невозмутимо взирать на последствия распространения демократического метода, т.е., так сказать, сферы "политики", на все экономические дела. Веря, что демократический социализм означает именно это, такой человек, естественно, придет к выводу, что демократический социализм должен потерпеть поражение. Но это не обязательно. Как отмечалось выше, расширение области государственного управления не обязательно предполагает соответствующее расширение сферы политического управления. Предположительно, государственное управление может быть настолько расширено, что поглотит экономическую жизнь нации, тогда как политическое управление все еще останется в рамках, определенных ограничениями демократического метода.

Отсюда, однако, следует, что в социалистическом обществе эти ограничения вызовут гораздо более серьезную проблему. Дело в том, что в социалистическом обществе не хватает автоматических ограничений, налагаемых на политическую сферу в буржуазной системе. Кроме того, в социалистическом обществе невозможно будет долее утешаться мыслью, что недостатки политической процедуры в конечном итоге являются оборотной стороной гарантированной свободы. Отсутствие эффективного управления приведет к отсутствию хлеба. Однако агенты, которые должны запускать экономическую машину, - Центральный орган, который мы упомянули в третьей части, как и подчиненные органы, которым доверено управление отдельными отраслями промышленности или концернами, - могут быть организованы и укомплектованы кадрами таким образом, чтобы в выполнении текущих обязанностей быть достаточно независимыми от вмешательства политиков, или, если на то пошло, беспокойных комитетов граждан, или, наконец, их собственных работников. Иначе говоря, они могут быть достаточно далеки от атмосферы политической борьбы, так что им присущи лишь те недостатки, которые ассоциируются у нас с понятием "бюрократия". И даже они могут быть значительно ограничены при должной концентрации ответственности индивидов и системе хорошо продуманных стимулов и наказаний, среди которых важнейшая часть - назначения и продвижение по службе.

Серьезные социалисты, когда они не занимались агитацией и были настроены ответственно, всегда осознавали чту проблему и тот факт, что "демократия" ее не решает. Любопытную иллюстрацию представляют дискуссии в Германской комиссии но социализации (Sozialisierungs Kommission). В 1919 г., когда Социал-демократическая партия Германии решительно выступила против большевизма, наиболее радикальные из се членов все еще верили, что некоторая степень социализации неизбежна в силу практической необходимости, и в связи с этим была назначена комиссия для того, чтобы определить ее цели и методы. Она не состояла исключительно из социалистов, но социалистическое влияние было доминирующим. Председателем был Карл Каутский. Конкретные рекомендации были выработаны только по угольной промышленности, но принятые под собирающимися тучами антисоциалистических настроений, не очень интересны. Гораздо интереснее точки зрения, которые возникли в ходе обсуждения, тогда, когда все еще превалировали более честолюбивые надежды. Идея, что управляющие заводов должны избираться их работниками, была откровенно и единодушно осуждена. Рабочие комитеты, возникшие во время общего развала, были объектами неприязни и подозрения. Комиссия, которая старалась как можно дальше отойти от популярных идей "промышленной демократии"[Промышленная или экономическая демократия - это словосочетание фигурирует в стольких квазиутопиях, что в нем сохранилось очень немного точного смысла. В основном, я думаю, этот термин означает две вещи: во-первых, господство профсоюзов в промышленных отношениях; во-вторых, демократическое преобразование монархической организации фабрики через представительство рабочих в советах или другие меры, рассчитанные на обеспечение их влияния при внедрении технических новшеств, общую политику предприятия и, конечно, дисциплину на конкретном заводе, включая методы найма и увольнения. Излюбленным приемом является здесь разделение прибылей между предпринимателем и рабочим. С уверенностью можно сказать, что многое из этой экономической демократии растворится без следа при социалистическом режиме. Это не так опасно, как может показаться, поскольку многие из интересов, которые должен защищать этот тип демократии, тогда просто перестанут существовать.], постаралась придать им безобидную форму и не слишком беспокоилась о развитии их функций. Намного больше она была обеспокоена усилением власти и обеспечением независимости управленческих кадров. Было высказано много мыслей о том, как не дать управляющим утратить капиталистическую живость и погрязнуть в бюрократических колеях. В действительности - если возможно говорить о результатах обсуждений, которые вскоре утратили практическую значимость, - эти социалистические управленцы не отличались бы от своих капиталистических предшественников, и во многих случаях на посты были бы вновь назначены те же самые люди. Таким образом мы пришли, только иным путем, к заключению, полученному в третьей части.

Но сейчас мы в состоянии связать этот вывод с вопросом относительно демократии в условиях социализма. В определенном смысле, конечно, нынешние формы и органы демократической процедуры являются в такой же степени продуктом буржуазного мира, как и самого фундаментального принципа демократии. Но это не причина для их исчезновения вместе с капитализмом. Всеобщие выборы, партии, парламенты, кабинеты и премьер-министры могут по-прежнему оказаться самыми удобными инструментами для решения тех вопросов в повестке дня, которые при социалистическом строе останутся в сфере политических решений. Эта повестка будет свободна от всех тех вопросов, которые в настоящее время возникают из-за столкновений частных интересов и необходимости их регулировать. Вместо них появятся новые. Политическое решение будет приниматься по вопросам о том, каким должен быть объем инвестиций, каким образом следует изменить существующие правила распределения общественного продукта и так далее. Общие парламентские дебаты об эффективности экономики, комиссии по расследованию, подобные королевским комиссиям в Англии, будут продолжать выполнять их нынешние функции.

Таким образом, политики в кабинете, в особенности политики во главе Министерства производства, без сомнения, будут утверждать влияние политического элемента как при помощи законодательных мер, касающихся общих принципов управления экономическим механизмом, так и власти назначать исполнителей, которая будет вполне реальной. Но они должны делать это только до тех пор, пока это продиктовано соображениями эффективности. И министру производства не нужно будет вмешиваться во внутреннюю работу отдельных отраслей промышленности больше, чем английский министр здравоохранения или министр обороны вмешивается в работу соответствующих учреждений.

3. Совершенно очевидно, что управлять социалистической демократией указанным способом будет совершенно безнадежной задачей, за исключением случая, когда общество удовлетворяет всем требованиям "зрелости", перечисленным в третьей части, в частности, обладает способностью установить социалистический порядок демократическим путем и бюрократией соответствующего уровня и опыта. Но общество, которое удовлетворяет этим требованиям, - я не буду рассматривать никакие другие - в первую очередь будет располагать преимуществом, возможно, решающей важности.

Я подчеркивал, что нельзя ожидать эффективного функционирования демократии до тех пор, пока подавляющее большинство людей во всех классах не согласится подчиняться правилам демократической игры, что в свою очередь означает, что они в основном согласны с фундаментальными принципами институциональной структуры. В настоящий момент последнее условие не удастся выполнить. Очень много людей отказались и еще большее число собирается отказаться от лояльности к нормам капиталистического общества. Уже по одному этому демократия обречена на возрастающие трудности. На рассматриваемой стадии, однако, социализм может устранить раскол. Он может вновь установить согласие об основном принципе построения общественного строя. Если он сделает это, оставшиеся антагонизмы будут как раз такого типа, с которыми вполне может справиться демократический метод.

В третьей части указывалось также, что число и важность этих антагонизмов будут уменьшаться путем устранения столкновений капиталистических интересов. Отношения между сельским хозяйством и промышленностью, мелкими и крупными предприятиями, сталепроизводящей и сталепотребляющими отраслями, отраслями, заинтересованными в протекционизме и ориентированными на экспорт, возможно, перестанут быть политическими вопросами, которые улаживаются на основании относительного веса групп давления, и станут техническими вопросами, на которые специалисты смогут дать бесстрастные и недвусмысленные ответы. Хотя, может быть, утопично ожидать отсутствия четких экономических интересов и конфликтов между ними и еще более утопично ожидать, что вне сферы экономики будут вопросы, по которым будут разногласия, вполне можно ожидать, что общее количество спорных вопросов будет уменьшаться по сравнению с тем, что было при чистом капитализме. Не будет, например, политических краснобаев, обещающих людям золотые горы. Политическая жизнь будет очищена.

На первый взгляд социализм не может предложить очевидного решения проблемы, которая в других формах общества решается благодаря наличию политического класса, имеющего устойчивые традиции. Я говорил раньше, что при социализме будут профессиональные политики. Может возникнуть и политическая элита, размышлять сейчас о качестве которой было бы беспредметно.

Таким образом, социализм имеет преимущества. Еще можно спорить о том, что это преимущество легко уравновешивается вероятностью возможных важных искажений. До некоторой степени мы это предусмотрели, настаивая на экономической зрелости, которая среди прочего предполагает, что ни от какого поколения не потребуются великие жертвы ради следующего поколения. Но даже если нет необходимости принуждать людей к самопожертвованию средствами Госплана, демократического курса может быть очень сложно придерживаться. Обстоятельства, в которых индивиды, стоящие у руля, успешно будут с этим справляться, не легче себе представить, чем обстоятельства, в которых перед лицом паралича, распространяющегося с политической сферы на всю национальную экономику, они будут вынуждены придерживаться недемократического образа действий, который всегда представляет собой искушение для человека, сосредоточивающего в своих руках огромную власть над людьми, свойственную социалистической организации. В конце концов эффективное управление социалистической экономикой означает диктатуру не пролетариата, но над пролетариатом. Правда, люди, подчиненные столь жесткой производственной дисциплине, будут независимы на выборах. Но так же, как они могут использовать свою независимость, чтобы ослабить дисциплину на фабрике, так и правительство - а именно правительство, которое заботится о будущем нации, - может использовать дисциплину, чтобы ограничить их независимость. На практике социалистическая демократия может в конце концов оказаться более лицемерной, чем когда-либо была капиталистическая.

В любом случае эта демократия не будет означать увеличения личной свободы. И, уж конечно, она не будет означать приближения к идеалу, заложенному в классической доктрине.