Грейсон Джексон К. младший, О'Делл Карла ." Американский менеджмент на пороге XXI века" - Глава XXII Что правительство должно делать
Мы рекомендуем восемь направлений, в которых правительство должно работать для того, чтобы повысить эффективность и конкурентоспособность экономики.
1. Образование
У Соединенных Штатов есть очень серьезное слабое звено в борьбе за конкурентоспособность: образование.
Внимание страны сосредоточено на бюджетном и торговом дефицитах. Но гораздо более опасен третий дефицит - образовательный. Если американцы не улучшат систему образования, они никакими усилиями не сохранят экономическое лидерство.
Мы считаем образование наиболее важным звеном и всю следующую главу посвящаем тому, что страна должна в этой области сделать. Основная ответственность здесь лежит на школьной системе, властях штатов и местных общинах, на родителях и бизнесе. Однако есть некоторые обстоятельства, в которых федеральное правительство могло бы им помочь.
2. Включить эффективность в государственную политику
Влияние планируемых мер правительства на производительность в США должно оцениваться систематически и глубже, чем это делается сейчас. Многие должностные лица будут спорить с нами, говоря, что они достаточно много уделяют внимания этим моментам, однако, судя по нашему опыту, это не так.
В политических дискуссиях о налогах, методах контроля за сохранением окружающей среды, за внешней торговлей, инфляцией, о субсидиях и конкурентоспособности на мировом рынке производительности крайне редко отводится особое место. Для этого есть три принципиальные причины.
Во-первых, большинство правительственных чиновников не считают производительность груда особой темой, имеющей значение для всех, и существенным пунктом политики. Гораздо интереснее, приятнее, полезнее, информативнее заниматься внешней политикой, социальными вопросами, вопросами справедливости и собственности, чем вопросами производительности. Кроме того, многие политики думают, что, если они будут много говорить о производительности, это будет выглядеть как забота об ускорении конвейера, о сокращении рабочих мест или больших прибылях для бизнеса.
Во-вторых, большинство правительственных чиновников чувствуют себя неуютно во время длительных бесед о производительности, особенно если обсуждаются не самые банальные истины. Они чувствуют, что вступили на территорию экономистов, а их модели и принятый здесь язык понятны далеко не всегда. Поэтому они предоставляют производительность заботам экономистов.
И здесь возникает третья проблема. Выработка экономической политики чересчур монополизирована экономистами, и, мы думаем, это - ошибка.
Широко распространено представление, что только экономисты до конца понимают, как же работает экономика. Экономисты также доминируют при выработке экономической политики (в том числе и в вопросах производительности) - через Совет экономических консультантов при президенте и Бюджетное управление конгресса. Кроме того, экономисты разбросаны по другим отделам, где они либо сами принимают решения, либо готовят их.
Экономисты - ученые люди. Но угол зрения, под которым большинство экономистов, особенно работающих в правительстве, рассматривают вопросы производительности, является преимущественно "макроэкономическим". Типичное лекарство, предлагаемое для лечения экономики и ускорения экономического роста, - изменение таких макроэкономических переменных, как спрос, денежная политика, политика сбережений и накоплений. Они считают абсолютно ненужным заглядывать внутрь фирм в поисках решения проблем, так как по общепринятой экономической теории хорошие фирмы и руководители и так вытесняют плохих и неэффективно работающих. Поэтому делается вывод, что в экономике, как правило, преобладают эффективные организации, хорошие руководители и грамотные капиталовложения.
Все эти допущения теории полезны при построении экономических моделей. Да и на деле макроэкономические переменные действительно оказывают воздействие на экономику. Однако главные факторы, влияющие на производительность в долгосрочном плане, находятся внутри фирм. Деятельность и взаимодействие руководителей, рабочих, профсоюзных лидеров оказывают наиболее сильное влияние на повышение производительности, а это уже выходит за рамки макроэкономики. И изучают эти процессы не только экономическая теория, но и другие общественные науки - психология, социология, политология, философия, а также наука об управлении. Экономика описывает только одну сторону явления.
Мы не предлагаем обойтись без экономистов, они вносят значительный вклад в наше понимание процесса функционирования экономики. Их подход тоже нужен. Однако он не должен быть единственным при выработке экономической политики. Экономические проблемы являются всегда и социальными, частью техническими, частью политическими, однако в основном к их решению подходят с одних позиций -экономических, точнее, макроэкономических. Наше предложение состоит во включении в Совет экономических консультантов и Бюджетное управление конгресса практиков и представителей и других общественных наук.
Конкретно мы предполагаем расширить состав Совета экономических консультантов до семи человек (таков сейчас состав Совета федеральной резервной системы), включив дополнительно трех представителей политических наук, социологии и психологии и одного руководителя-практика. Мы бы рекомендовали расширить аналогичным образом и состав Бюджетного управления конгресса.
3. Приватизировать часть правительственных служб
Приватизация - это возвращение предприятия, находящегося в собственности или под контролем государства, в условия конкурентной борьбы на рынке. Цель ее ясна: сэкономить деньги и повысить качество услуг.
Приватизация распространяется все шире, и подобную тенденцию следует всячески поощрять. Федеральное правительство с опозданием присоединилось к этому процессу. Власти штатов и местные органы уже давно идут по этому пути. Вряд ли сейчас в США можно найти городскую службу, которая не была бы продана или передана на подряд частной фирме хотя бы в одном из городов страны.
Власти Скотсдейла, штат Аризона, заключили контракт на защиту города от пожаров на сумму, равную половине затрат на содержание пожарной охраны в аналогичных городах.
Власти Ла-Мирады, штат Калифорния, передали на подряд выполнение 60 муниципальных услуг, а штат собственно муниципальных служащих вследствие этого сократился до 55 человек.
35% местных органов заключили договоры на уборку мусора, 44% - на коммерческий сбор макулатуры и других отходов.
Другие города заключают договоры подряда на охрану общественного порядка, содержание тюрем, очистку сточных вод, содержание больниц и многое другое. В большинстве случаев вследствие этого снижаются расходы и повышается качество предоставляемых услуг.
Федеральное правительство уже полностью или частично приватизировало или сняло регулирование с воздушного, железнодорожного и автомобильного транспорта, банковского дела. В будущем этот список будет дополнен энергосетями общего пользования, производством кинофильмов, почтой, центрами социальных услуг, больницами, хранением запасов бензина, федеральным страхованием урожая сельскохозяйственных культур и др.
Эта тенденция наблюдается во всем мире. Великобритания, Япония, Мексика, Италия, Франция, Бразилия, Индия и многие другие страны идут по тому же пути, хотя и относительно медленно. Международный валютный фонд установил, что из 1000 предпринятых во всем мире попыток приватизировать государственные предприятия успешными оказались только 150. Политики терпеть не могут отдавать власть и контроль, особенно над рабочими местами. Однако опыт показывает: практически всегда государство действует менее эффективно, чем частный сектор.
Приватизация помогает снизить уровень задолженности, уменьшить роль правительства в экономике и повысить производительность труда как в стране, так и во всем мире. Не каждая функция правительства может быть передана в частные руки, однако для решения многих задач это дает эффект; как правило, частный сектор производит товары и услуги дешевле и лучше, быстрее приспосабливается к быстрым изменениям технологии, требованиям рынка.
4. Реформировать антитрестовское регулирование
Система антитрестовского регулирования в США создана для экономики, которой больше не существует. В мире изменилось само содержание конкуренции.
Американские фирмы, определяемые как "большие" по действующим критериям концентрации капитала, могут оказаться крошечными по сравнению с конкурентами на мировом рынке.
Соглашения о совместном производстве признаются законными между "Дженерал Моторс" и "Тоетой", но не между "Дженерал Моторс" и "Фордом".
Внедрение на рынки, не связанные с основной продукцией, меняет строгие определения конкуренции: "Ю. Эс. Стил" внедряется на рынок нефти, "Гудир Тайр" - в строительство трубопроводов, "Сирс" начинает заниматься посредническими финансовыми операциями.
Американское антитрестовское законодательство должно быть изменено, исходя из признания трех факторов: 1) существует мировая экономика, 2) границы деятельности компаний не совпадают с границами отраслей, 3) некоторые соглашения между компаниями (например, в сфере НИОКР и производства) не обязательно нарушают свободу конкуренция.
Смягчение антитрестовского законодательства совсем не обязательно снижает накал конкурентной борьбы, не направлено оно и против потребителя. Мы глубоко уверены, что конкуренция - великий стимул изменений. Однако сейчас "конкуренция" имеет глобальный характер. Этот неоспоримый факт и должно отражать американское антитрестовское законодательство.
5. Улучшить статистику
Ни в одной стране нет лучше, чем в США, системы статистики.
Однако база данных должна быть расширена и изменена для того, чтобы отражать изменения в американской и мировой экономике.
Хотя все понимают важность информации для принятия решений, финансирование статистики имеет низкий приоритет в федеральном бюджете. На это выделяются небольшие суммы и только в традиционных направлениях. Сокращение бюджета в недавние годы нанесло ущерб сложившейся системе. Перемены необходимы в четырех направлениях.
Бюро статистики труда (БСТ) США делает хорошее дело, публикуя статистику производительности, лучшую, чем в какой-либо иной стране. Однако улучшения требуют: данные по производительности труда в сфере услуг; измерение качества товаров и услуг; данные по производительности труда в промышленности, сравнение уровней производительности труда в мире.
Соединенные Штаты должны увеличить внимание поиску и переводу зарубежной технической информации. Национальная служба технической информации (НСТИ) собирает определенную информацию из-за рубежа, однако в отчете Главного контрольно-финансового управления говорится о "существенной нехватке в США информации о зарубежном техническом развитии. Иностранные публикации и научные отчеты по промышленным технологиям недостаточно изучались, переводились или публиковались в США".
Другие страны, особенно Япония, производят огромное количество научной и технической информации, которой США не обладают. Япония учится у США, но Соединенные Штаты не делают и попытки научиться у Японии. В Японии издается около 10 тыс. технических журналов, из которых только 20% доступно для англоязычного читателя.
Только 5 % ученых и инженеров в США в состоянии переводить иностранные тексты, значительно меньшее число владеет японским. В дополнение ко всему из-за того, что образовательная система США игнорирует иностранные языки, в Соединенных Штатах ощущается дефицит квалифицированных переводчиков.
В Японии около 5 тыс. ученых и инженеров регулярно просматривают иностранные журналы и технические отчеты. Все японские фирмы имеют в США "своих людей", которые собирают информацию. Японцы говорят нам: "Мы подписываемся на ваши журналы. Очень мало американцев подписываются на наши".
В 1985 г. японским фирмам был задан вопрос: "Каковы основные мотивы вашей экспансии за рубеж?" Причиной номер один было названо расширение рынков. Однако второй причиной был сбор технической и управленческой информации.
Средства на поиск и перевод должны быть увеличены и на правительственном уровне; однако основная ответственность за положение дел в этой области лежит на частных фирмах.
Статистика торговли в США вполне удовлетворительна, за исключением двух пунктов:
несмотря на то что международная торговля услугами развивается очень быстро, данным по ней не хватает полноты и точности;
статистика "внутрифирменной торговли" очень бедна -это касается торговли между американскими фирмами и их филиалами за границей.
Стандартная классификация отраслей (СКО) устарела и требует пересмотра.
Эта классификация лежит в основе всей федеральной статистики и определяет таблицы "затраты - выпуск" для измерения ВНП. Хотя экономика существенно изменилась, кодировка отраслей осталась прежней. Существующая система классификации чересчур смещена в сторону производства товаров и недостаточно отражает произошедший сдвиг в сторону сферы услуг.
Некоторые изменения в нее были внесены в 1987 г., одна ко они недостаточны. Необходимо существенное обновление классификации с использованием компьютерной технологии.
6. Повысить эффективность работы правительственных органов
Правительство, как и любая другая организация в Соединенных Штатах, должно постоянно искать пути улучшения эффективности и качества своей работы.
Однако было бы несправедливо утверждать, как это делают некоторые, что правительство вообще работает неэффективно. Существует совершенно несправедливый образ государственного служащего - ленивого, некомпетентного и неэффективно работающего. Напротив, по оценке БСТ, с 1967 по 1983 г. производительность труда государственных служащих росла в среднем на 1, 5% в год по сравнению с 1, 4% в частном секторе.
Усилия по улучшению работы уже предпринимаются на уровне федерации, штатов и городов. В 1986 г. федеральное правительство начало программу повышения производительности. Однако она явно недостаточно финансируется, имеет низкий приоритет и страдает от многих ограничений, подрывающих все попытки правительства поднять свою эффективность: вмешательство политиков, ограничения на капиталовложения, заскорузлые организационные структуры и кадровая политика, зарегулированность деятельности, сложившиеся процедуры закупок, планирования бюджета, условия труда.
В то же время обнадеживающие результаты достигнуты в ряде городов, таких, как Финикс, или в отдельных службах, например в санитарном управлении Нью-Йорка.
Должно быть совершенно ясно, что правительство не может полностью функционировать по образцу частной компании. Оно действует в условиях ограничений, налагаемых собственностью, характером деятельности, подотчетностью и установленными полномочиями. Однако и в рамках этих ограничений можно многое сделать для повышения эффективности.
7. Использовать риторику
Некоторые недооценивают риторику, считая ее "словесным туманом", "дымовой завесой" или бесполезной "говорильней". Это ошибка. Риторика может двигать душами людей.
Мы живем в условиях демократии, и в конце концов общественное мнение и избирательная урна определяют направление движения страны. Все мы (в том числе и авторы) иногда забываем, когда жалуемся, что конгресс или Белый дом делает что-то не то, что нам нравится, что наш гнев должен быть направление на политиков, а на политическую волю американского народа. Члены конгресса голосуют за то, что требуют американцы, - иначе они не будут избраны или переизбраны.
Так называемое искажение политической воли политиками не совсем точно отражает суть процесса. На самом деле имеют место разногласия среди самого населения относительно того, что нужно сделать. Риторика может помочь в информировании людей и в повороте их на тот путь, который ведет к повышению конкурентоспособности, т.е. создать потребность в определенных решениях.
8. Сократить бюджетный дефицит
Соединенные Штаты находятся в тупиковой экономической ситуации. Президент не хочет увеличивать налоги, конгресс кажется неспособным существенно сократить расходы, производительность труда растет медленно, американцы не хотят снижать потребление, сбережения населения явно недостаточны. Результат: постоянный высокий дефицит федерального бюджета, займы за рубежом. Это не может продолжаться вечно, и, как любит часто повторять Герберт Стайн, если что-то не может продолжаться вечно, оно не продолжается.
Исходным пунктом сокращения федерального бюджета могло бы стать изменение в одном из перечисленных выше факторов или какой-то их совокупности. Дефицит бюджета плох не сам по себе. У Японии - тоже большой бюджетный дефицит. Разница в том, что уровень сбережений населения в Японии позволяет финансировать как дефицит, так и капиталовложения. В Соединенных Штатах ситуация иная. Относительно того, что американцы зарабатывают, они слишком мало сберегают и слишком много потребляют. Нация не может продолжать поддерживать свой жизненный уровень, не зарабатывая для этого достаточно средств.
Когда конгрессмены, сенаторы и сотрудники Белого дома спрашивают, что должна делать страна для возрождения былой эффективности и конкурентоспособности американской экономики, они могут найти ответ в федеральном бюджете. Не похоже, что уровень сбережений значительно изменится. Американцы никогда не откладывали больше, чем их конкуренты. Можно сократить капиталовложения, однако не очень существенно, если мы хотим добиться экономического роста. Можно сократить потребление, однако значительное сокращение может вызвать спад. Можно повысить налоги, однако слишком большое их повышение затормозит развитие экономики. Экономический рост на основе повышения производительности труда - очень привлекателен, однако не похоже, что высокие темпы роста можно поддерживать на протяжении ряда лет.
С нашей точки зрения, наилучшим началом этого процесса было бы сокращение федеральных расходов. Сокращения должны быть сделаны по всем позициям: военные расходы, социальное страхование, медицинская помощь, расходы на содержание сотрудников в Вашингтоне. Могут быть выработаны и другие меры, однако наиболее быстрым и верным путем является сокращение расходов федерального правительства. Сократить дефицит федерального бюджета должен весь американский народ.
Заметьте, что наш список рекомендаций правительству очень скромен по сравнению с другими предлагаемыми крупномасштабными программами. Причина этого проста. Большинство действий должно быть предпринято частным сектором.
Мы считаем, что большинство рекомендаций, которые сводятся к правительственным мерам, окажутся неэффективными, приведут к напрасной трате средств и помешают необходимым переменам. Мы отобрали эти восемь задач потому, что считаем их наиболее полезными.
Одной из областей, в которой правительство может играть наиболее значительную роль, является образование, но это -именно та область, где федеральному правительству труднее всего что-либо сделать.