Местный бюджет
Введение 4
1. Местный бюджет – составляющая бюджетной системы Украины 1.1. Необходимость формирования местного бюджета. 6
1.2. Нормативно – правовая база местного бюджета. 14
2. Анализ формирования и исполнения местного бюджета. 26 2.1. Формирование и исполнение Каменнобродского бюджета за 2002 год. 26
2.2. Сравнительный анализ формирования и исполнения Каменнобродского бюджета. 51 3. Направления совершенствования бюджетного процесса. 60 3.1. Опыт других стран.60
3.2.Проблемы местных бюджетов. 62
3.3. Проблемы Каменнобродского бюджета. 73
3.4. Совершенствование бюджетного процесса основанное на программно-целевом методе 77
3.5. Финансово – кредитные методы сбалансирования местных бюджетов. Заключение 108
Список использованной литературы 111
Введение
В настоящее время актуальной темой является совершенствование бюджетного процесса. Улучшение формирования и исполнения средств местных бюджетов помогло бы улучшению бюджетной системы в целом, так как местные бюджеты являются важной составляющей государственного бюджета.
В связи с демократизацией государственного устройства и управления в Украине значительное развитие приобретает местное самоуправление. Местное самоуправление осуществляется территориальными обществами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, которые представляют общественные интересы территориальных обществ сел, поселков, городов. В соответствии с принципом материально-финансовой самостоятельности местные представительские и исполнительные органы власти для исполнения возложенных на них обязанностей формируют, распределяют и используют централизованные фонды средств.
Именно местным бюджетам на современном этапе развития страны уделяется значительное внимание, поскольку они являются гарантом, финансового обеспечения развития регионов.
Интересы экономической независимости государства, его финансовой стабильности требуют создание системы принципиально новых межбюджетных отношений, их прозрачности и четкости.
Стабильные и достаточные финансы микроуровня важный источник внутренних инвестиционных ресурсов.
В последнее время наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Через местные финансы государство активно проводит социальную политику, финансируя местные учреждения образования, медицины, коммунального обслуживания населения и т.д. С государственного бюджета в местные бюджеты передаются средства в виде дотаций. Этим самым государство влияет на выравнивание социально-экономического развития территорий. В связи с определенными выше процессами возрастает роль местных финансов.
Объектом данной дипломной работы является местный бюджет в частности Каменнобродский.
Главная цель дипломной работы: разработка мероприятий по совершенствованию бюджетного процесса
Для решения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:
* Рассмотреть сущность местного бюджета в бюджетной системе Украины.
* Рассмотреть финансовую деятельность местных органов власти.
* Рассмотреть нормативно – правовую базу
* Проанализировать формирование и исполнение Каменнобродского бюджета.
* Наметить мероприятия по совершенствованию местного бюджета.
* Рассмотреть опыт других стран.
* Рассмотреть программно – целевой метод . Его преимущества и недостатки.
* Рассмотреть финансово кредитные методы сбалансирования местных бюджетов.
1. Местный бюджет – составляющая
бюджетной системы государства
1.1. Необходимость формирования местного бюджета
Финансовая система государства представляет собой совокупность различных звеньев финансовых отношений (финансовых институтов), урегулированных финансово-правовыми нормами, с помощью которых государство создает, разделяет и использует централизованные и децентрализованные фонды средств.
Государственная финансовая система Украины состоит из четырех звеньев:
- государственного бюджета;
- финансов местных органов власти;
- специальных внебюджетных фондов;
- финансов государственных корпораций.
В связи с демократизацией государственного устройства и управления в Украине значительное развитие приобретает местное самоуправление. Местное самоуправление осуществляется территориальными обществами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, которые представляют общественные интересы территориальных обществ сел, поселков, городов. В соответствии с принципом материально-финансовой самостоятельности местные представительские и исполнительные органы власти для исполнения возложенных на них обязанностей формируют, распределяют и используют централизованные фонды средств.[13, С. 30-35]
В последнее время наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Через местные финансы государство активно проводит социальную политику, финансируя местные учреждения образования, медицины, коммунального обслуживания населения и т.д. С государственного бюджета в местные бюджеты передаются средства в виде дотаций. Этим самым государство влияет на выравнивание социально-экономического развития территорий.
В связи с определенными выше процессами возрастает роль местных финансов. Следует обратить внимание, что эти понятия не исчерпываются финансами местных органов власти. Поскольку существенными проявлениями финансов как экономической категории являются экономические и общественные (социальные) отношения, то местные финансы взаимосвязаны с социально-экономическим развитием региона. Поэтому, анализируя местные финансы, мы не можем не сказать о средствах организаций, предприятий всех форм собственности, которые направляются на развитие социальной инфраструктуры региона и на удовлетворение общественных интересов и потребностей.
Рассмотрим сущность местных финансов. Во-первых, это экономические отношения, которые отображают движение средств, например:
– формирование доходной и расходной части местных бюджетов;
– межбюджетные отношения;
– формирование и использование региональных внебюджетных фондов;
– местные займы, лотереи и т.д.;
– создание коммунальных банков и других финансово-кредитных учреждений;
– перечисления в местные бюджеты налогов и других обязательных платежей предприятиями разных форм собственности;
– деятельность предприятий по созданию фондов средств разнообразного назначения;
– создание и функционирование благотворительных фондов и т.д.
Все указанные выше экономические отношения имеют распределительный и перераспределительный характер, поскольку с движением средств изменяется и их собственник. Например, часть прибыли предприятий в виде налогов удерживается в бюджет, перераспределяется на рассмотрение органов местной власти. О местных финансах как о перераспределительной категории можно говорить с точки зрения сбалансирования доходов и расходов местных бюджетов.[14, С. 100-120]
Целью финансовой деятельности местных органов власти является удовлетворение общественных интересов и потребностей и содействие социально-экономическому развитию региона. Природно, что другое проявление сущности местных финансов – социальное. Выявляются различные отношения между участниками производственной и непроизводственной сферы, с одной, стороны, и предприятиями и государством, с другой, например:
– финансирование учреждений и организаций образования, культуры, науки, охраны здоровья, физической культуры, молодежной политики, социального обеспечения и социальной защиты населения;
– использование местных финансовых ресурсов на: мероприятия по охране окружающей природной среды, обновление памятников природы и культуры, которые находятся в ведомстве соответствующих органов власти; на облагораживание городов, сел, поселков, содержание и капитальный ремонт жилищного фонда и объектов коммунального назначения, сети путей соответствующего подчинения; на содержание органов самоуправления; на защиту прав потребителей и т.д.
Даже такой неполный перечень путей перераспределения централизованных фондов средств (в виде бюджета и внебюджетных фондов) указывает на решающую роль местных финансов в обеспечении конституционных прав граждан.
Смотря на демократические процессы, которые происходят в Украине, все большую роль в удовлетворении социальных интересов и потребностей играют децентрализованные финансы. Децентрализованные финансы – это денежные отношения, которые опосредствуют кругооборот денежных фондов предприятий различных форм собственности, общественных организаций. Так часть прибыли предприятий разных форм собственности может быть использована на создание премиальных фондов, назначенных для стимулирования наилучших результатов работы трудовых коллективов; на удовлетворение социально-культурных потребностей: строительство и капитальный ремонт жилых домов, детских дошкольных учреждений, дотаций рабочим столовым и т.д. Часть прибыли может быть использована на благотворительность, поддержку творческих коллективов.[23, C. 16]
Удовлетворению социальных интересов и потребностей способствуют также финансовые ресурсы общественных организаций и учреждений: спортивных обществ, партий профсоюзов, благотворительных фондов и т.д. Например, в последнее время в Украине начинают действовать не только всеукраинские, а и региональные благотворительные фонды. Так, например, в Тернопольской области создан фонд для финансовой поддержки малообеспеченных граждан. А в США существует более 50 тысяч различных благотворительных фондов. Фонды создаются сроком на 50 лет, и на протяжении этого времени их средства могут быть использованы на благотворительные цели.
Подводя итоги вышесказанному можно дать определение местным финансам. Местные финансы – это экономические отношения, связанные с формированием централизованных и децентрализованных фондов средств, и использование их на обеспечение социальных потребностей и социально-экономического развития территорий.
Материальной основой местных финансов являются централизованные и децентрализованные фонды средств. Местные финансовые ресурсы – это фонды средств, которые создаются и используются на социальное и экономическое развитие регионов. Важной с точки зрения методологии является структуризация местных финансовых ресурсов. Структурный метод дает возможность не только показать совокупность финансовых отношений, а и выявить характер взаимосвязи между элементами системы. Это в свою очередь дает возможность сделать и количественный и качественный анализ местных финансовых ресурсов. При проведении анализа местных финансовых ресурсов необходимо учитывать, что существует взаимосвязь между разными звеньями финансовой системы Украины. Это должно учитываться органами местного самоуправления в своей финансовой деятельности. Финансовая деятельность является особой отраслью управления, специальное задание которой – мобилизация, распределение и использование фондов средств.
Финансовая деятельность местных органов власти должна строится на таких принципах:
1) принцип взаимосвязи и взаимозависимости – отображает влияние финансовой политики государства, местных органов власти на все элементы системы региональных финансовых ресурсов;
2) принцип полноты – учет всех возможных региональных финансовых ресурсов;
3) принцип комплектности – отображает взаимосвязь между элементами местных финансов, показатели местных бюджетов во взаимосвязи с социально- экономическим развитием регионов;
4) принцип учета и контроля за местными финансами;
5) принцип законности и соблюдения финансовой дисциплины;
6) принцип самостоятельности в управлении местными финансами.
Существует мнение, что только такое расширение понимания сущности местных финансов, структуры и принципов формирования местных финансовых ресурсов дает возможность органам местного самоуправления реализовать основное их задание – социальное и экономическое развитие территорий, приводит к их финансовой независимости.
Финансовая независимость органов местного самоуправления – важное условие построения демократического государства. От финансовых возможностей зависят в конечном итоге реальные властные функции государства.[12, C.200-220]
Финансовую независимость местного самоуправления необходимо рассматривать, прежде всего, как экономический простор для его деятельности в пределах определенной территории на принципах экономической эффективности и экономической целесообразности. Приоритетным условием должна быть совокупность территориальных интересов, которые отображают особенности экономических и социальных условий региона.
Под финансовой независимостью местного самоуправления понимается возможность самостоятельного решения вопросов комплексного финансового обеспечения экономичного и социального развития данной территории, которые входят до компетенции соответствующего уровня местного самоуправления.
Предусловием финансовой независимости местного самоуправления является разумная с точки зрения экономической целесообразности децентрализация власти и адекватное распределение ответственности полномочий, а также, и финансово-экономической базы между центром и регионами. Пределы финансовой независимости местного самоуправления всегда должны определяться в законодательном порядке, то есть закон должен четко выделять функции местного самоуправления и в соответствии с ними - источники ресурсов, которые составляют финансовое обеспечение этих функций.
Законодательное закрепление функций местного самоуправления должно найти отображение, прежде всего, в конституции государства. Но, к сожалению, в Конституции Украины четко не сформулированы фундаментальные положения и функции местного самоуправления, как это сделано в конституциях большинства европейских государств, не учтено и основные положения Европейской хартии о местном самоуправлении.[15, C. 80-85]
Реальность экономической, в том числе финансовой, независимости органов местного самоуправления возможна при соблюдении таких принципов:
– местные органы власти имеют достаточное количество собственных источников доходов, которые соответствуют их полномочиям;
– в связи с тем, что масштабы функций и финансовые возможности должны постоянно корригироваться в результате экономических, социальных и демографических изменений, реформы местных органов власти должны быть нацелены на постоянную переоценку и достижение баланса между государственными и местными функциями и доходами;
– какое- либо решение, которое принимается органами законодательной и исполнительной власти, если оно предусматривает определенные расходы, должно иметь финансовое обоснование;
– обеспечение гибкости системы финансирования, то есть действующее законодательство должно давать возможность оперативно решать вопросы относительно уточнения или изменения объемов и источников финансирования;
– широкое участие предпринимательских структур, размещенных на данной территории, в финансовом обеспечении предоставления услуг, отнесенных к компетенции местных органов власти.
Таким образом, концептуальные основы финансовой независимости местного самоуправления должны заключаться в оптимальном учете интересов государства, предпринимательских структур, населения и местного самоуправления. Вместе с тем важно заметить, что ничем не ограниченная финансовая независимость местного самоуправления имеет также негативные черты, как, например, чрезмерная централизация в использовании финансовых ресурсов, которые создаются на данной территории.[19, C. 60-70]
Из всего вышеизложенного можно сделать следующее заключение, что местные финансы, органы местного самоуправления играют очень важную роль в бюджетном процессе государства. С их помощью производится финансирование бюджетных учреждений, находящихся на территории данного совета, их работа позволяет вышестоящим органам иметь представление о положении дел определенной территории и тем самым строить бюджетную политику всего государства. Финансовая независимость органов местного самоуправления – важное условие построения демократического государства. От финансовых возможностей зависят в конечном итоге реальные властные функции государства.
1.2. Нормативно правовая база местного бюджета
Нормативно правовая база местного бюджета включает вопросы:
* бюджетная политика;
* стратегическое или политическое планирование;
Установление правительством конкретных целей и задач улучшает качество информации, анализа и принятия решений в бюджетном процессе. Но поскольку политики склонны избегать этого, возможно, необходимо внедрять официальный политический процесс. Он даст существенную действительную информацию на начало бюджетного процесса; определит сферы, в которых существующую политику и программы следует пересмотреть более тщательно и где есть необходимость принять соответствующее законодательство. Бюджетный процесс, который продолжается без конкретного политического руководства, теряет много времени и не служит тем, кто принимает решения, соответствующим образом.
С целью надлежащего понимания и применения политики правительства в процессе составления бюджета, ее следует четко задокументировать.
Действующее законодательство устанавливает много политических курсов правительства.
Определение приоритетов необходимо для того, чтобы руководить ассигнованием средств министерствам и программам в начале процесса составления бюджета, а также для того, чтобы бюджетные предложения, предоставленные министерствами, соответствовали приоритетам правительства в проекте бюджета на соответствующий год.
Можно рекомендовать осуществление отдельного стратегического или политического планирования, что даст возможность разработать основные политические инициативы перед изданием инструкций к бюджету.[12, C. 180-200]
Типичный процесс стратегического или политического планирования: 1) оценивает предложения относительно основных вопросов; 2) устанавливает задачи, содержание программ, ответственность и расходы для каждой инициативы; и 3) определяет приоритеты между различными предложениями.
Процесс разработки политики должен начинаться раньше процесса составления бюджета.
Политические решения относительно формирования главного финансового плана государства находят свое отражение в форме Послания Президента, постановления Кабинета Министров, основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период.
Результаты процесса планирования политики часто состоят из нескольких больших инициатив правительства и конкретных направлений, которые относятся отдельных министерств и программ.
Установление политических приоритетов во время процесса составления бюджета является главным показателем определения бюджетного объема расходов для программ/функций.
Политический процесс имеет одинаково важное значение для определения, как сокращения, так и увеличения расходов.
Бюджетная политика- это заявления, сделанные политиками для конкретизации и философии финансового управления. В широком понимании политика- это официальная позиция органов местного самоуправления для поддержки реализации финансовых целей. Политика создает рамки для финансового управления и направляет финансистов в ведении финансовых дел органов местного самоуправления.[19, C. 30-40]
Важным документом, который определяет бюджетную политику на местном уровне, является программа экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы.
В программе экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы на следующий год должны быть отображены:
1. Анализ социально-экономического развития административно-территориальной единицы за предыдущий и текущий годы и характеристика главных проблем развития ее экономики и социальной сферы.
2. Состояние использования природного, производственного, научно-технического и трудового потенциала, экологическая ситуация.
3. Возможные пути решения главных проблем развития экономики и социальной сферы.
4. Цели и приоритеты социально-экономического развития на будущий год.
5. Система мероприятий органов местного самоуправления относительно реализации социально-экономической политики с определением сроков исполнения и исполнителей.
6. Основные показатели социально-экономического развития административно-территориальной единицы (по каждому направлению).
7. Данные о получении и использовании доходов от распоряжения объектами права коммунальной собственности, эффективности использования объектов права коммунальной собственности, показатели развития предприятий и организаций, которые являются объектами права коммунальной собственности.
8. Местные программы.
Текущая бюджетная политика определяет объем бюджета, балансовые показатели, объем резервного фонда и распределение ролей между разнообразными бюджетными показателями.
Бюджетный кодекс определяет необходимость распределения доходов и расходов на общий и специальный фонды, а также текущие и капитальные расходы. При этом бюджет развития местных бюджетов является составной частью специального фонда.
Через разнообразие процедур процессов планирования и привлечения источников финансирования органы местного самоуправления, как правило, разрабатывают свои текущие бюджеты и бюджеты развития отдельно.
Текущий бюджет покрывает ежедневные затраты на предоставление услуг, в то время как бюджет развития финансирует затраты на развитие инфраструктуры, общественные сооружения, оснащение, выкуп земельных участков. Развитие инфраструктуры касается публичных инвестиций, как вод путей, водосливов, трубопровода и канализации, очистительных сооружений, внешнего освещения, утилизации твердых бытовых отходов, новых транспортных маршрутов.
Эти четыре вида публичных инвестиций, развитие инфраструктуры является важнейшим для наибольшего количества людей. Все выиграют от хороших дорог, водосливов, трубопровода и канализации, и освещения улиц.
Развитие инфраструктуры не только совершенствует качество жизни, но и создает немало предпосылок для деятельности предприятий. Хорошие дороги сокращают затраты и повышают скорость доставки изделий, давая возможность продавать их на региональных и национальных рынках. Если предприятия способные расширить свои рынки, они могут полностью использовать свои мощности и оснащение, которое повышает их производительность.
Выгоды от построения общественных сооружений, приобретения оснащения менее весомые и очевидные, тем не менее, тоже важны. Новый дом регистрации актов гражданского состояния или дворец творчества для детей и юношества может стать гордостью общины, а приобретение оснащения для больницы или компьютерных классов для школы обеспечит качественно новый уровень услуг, кроме этого повысит стоимость имущества. Капиталовложения в энергосберегающие технологии сэкономят средства.
Для примера, в США различает инвестиционные и текущие расходы. Так, капиталовложения часто финансируют из разовых, целевых источников. Второй причиной обособления бюджета развития и текущего бюджета является отличие в процессах принятия решений. Подготовка бюджета развития включает подготовку перечня проектов, и их ранжирования: все проекты (или почти все) сравнивают между собой. По мере финансирования и выполнения проектов, к перечню прибавляют новые программы, и процесс повторяется. Третьей причиной отдельного процесса составления бюджета развития является то, что его временные рамки отличны от графика текущего бюджета. В текущем бюджете все происходит на протяжении одного бюджетного года: инвестиционные проекты, наоборот, можно планировать и осуществлять годами. Долгосрочные планирование и просмотр нужны по нескольким причинам. Любые ошибки в инвестиционном проекте можно исправить лишь немалым неприемлемым средством. Ошибку в текущем бюджете можно исправить в течение года, или пересмотреть бюджет следующего года. Инвестиционные же проекты, в особенности по развитию инфраструктуры, требуют координации, внимания и последовательности действий. Например, проекту замены дорожного покрытия может предшествовать замена труб трубопровода и канализации.
Графики выполнения этих двух бюджетов также различаются, так как капиталовложения часто происходят неравномерно. Бюджет развития разрешает органам власти планировать гораздо раньше по сравнению с текущим бюджетом, который разрешает экономить средства на большие программы или распределять затраты на них более равномерно на период в несколько лет.
В конце концов, инвестиционные проекты, которые часто страдают от изменений заказов и чрезмерных затрат, требуют более тщательного надзора, чем постоянные программы. Следует отметить, что тщательный надзор за выполнением проекта дает возможность вести отдельный учет инвестиционных проектов, который оказывает содействие осуществлению контроля за уровнем затрат.
Если орган местного самоуправления имеет бюджет развития, то он требует также плана развития инфраструктуры (ПРИ). Бюджет развития пересчитывает лишь программы и оснащения, которые надо осуществить или купить на протяжении бюджетного года, а также источник их финансирования. Бюджет развития, как правило, не пересчитывает программы, которые запланировано начать позднее текущего года.
В ПРИ, наоборот, пересчитываются программы и купля оснащения, которые предусмотрены и запланированы на период на пять лет или больше. ПРИ заставляет орган местного самоуправления прогнозировать и анализировать свои будущие потребности и планировать будущие проекты.
ПРИ полезен для любого местного самоуправления, даже если он не имеет многочисленных и сложных проектов. Кроме того, чтобы заставить должностных лица задуматься над будущими потребностями в инвестициях, ПРИ заставляет субъектов решений рассматривать, сравнивать и определять приоритетность программы, таким образом, формируя и общественную мысль относительно приоритетов. Средства первого года плана потом включают как инвестиционную часть бюджета. Составить ПРИ более просто и эффективно, так как он охватывает долгосрочную перспективу.
Инвестиционные проекты требуют продолжительного периода планирования через большие, авансовые инвестиции и то, что какие-либо ошибки в проекте не дешево исправлять после начала строительства. Хоть практика органов местного самоуправления неодинакова, развитие инфраструктуры, как правило, финансируют средствами долгосрочных займов, в то время как текущие расходы финансируют с текущих налогов, субсидий и дотаций.
Для лучшей оценки влияния развития инфраструктуры на годовые эксплуатационные расходы, некоторые органы местного самоуправления готовят бюджеты развития параллельно с текущим бюджетом. Другой выгодой одновременной подготовки бюджетов является то, что она концентрирует обсуждение бюджета и внимание тех, кто принимает решение, в едином промежутке времени.[27, C. 59-65]
Бюджетный баланс: проще говоря, если текущие доходы равны текущим расходом, то бюджет сбалансирован. К сожалению, для определения бюджетного баланса этого мало. Например, не решен вопрос считать ли доходы, перенесенные с прошлого года, текущими доходами, и можно ли их использовать для сбалансирования бюджета этого года и т. д. Чрезвычайно важным является установление механизма отнесения конкретных сумм доходов и расходов на баланс текущего года. Основным является выбор между кассовым и прирощенным методами бухгалтерского учета.
Поскольку его легко понять, измерять и пояснять, кассовый остаток в конце года широко используется как показатель бюджетного сальдо. Вместе с этим, кассовым остатком легко манипулировать: выплаты можно отложить до следующего бюджетного года, а удержание налогов можно досрочно отнести на доходы текущего года. Поэтому кассовый остаток не является реальным отображением финансового состояния бюджета.
В условиях неполного обеспечения полномочий финансовыми ресурсами, существование задолженности, для более объективного принятия решений целесообразно было бы осуществлять подготовку бюджета и отчетов о его исполнении по кумулятивному методу. Вообще прирост означает накопление (или отнесение)на определенный бюджетный год всех расходов (или обязательств), которые взяли распорядители бюджетных средств, в независимости от осуществления фактического финансирования, и занесение всех доходов на доход того года, когда они получены.
С целью определения ответственности бюджетный календарь (план мероприятий) должен конкретизировать, кто отвечает за подготовку бюджета и, в общем, описывать полномочия этого должностного лица, например, стандартизировать бюджетную документацию, разрабатывать инструкции по подготовке бюджетных запросов, рассматривать бюджетные запросы относительно точности и соответствия бюджетным инструкциям. Необходимо также конкретизировать, кто отвечает за прогнозирование доходов и как часто разрабатываются эти прогнозы. Ответственность за контроль за исполнением бюджета должна быть возложена на начальника бюджетного управления. Обязанности на этой стадии включают подготовку и просмотр промежуточных финансовых отчетов, контроль за уровнем доходов, просмотр ведомственных запросов на расходы относительно их ответственности за роспись бюджета, санкционирование возвратов, пересмотр дополнительных запросов на ассигнования.[25, C. 112-117]
Программное заявление по бюджетной политике должно конкретизировать порядок внесения изменений в бюджет на протяжении бюджетного периода. Через непредусмотренные экономические изменения доходы могут быть большими или меньшими, может измениться и структура расходов, поэтому текущий бюджет будет требовать изменений. Актуальность этому вопросу придает и то обстоятельство, что внесение изменений в решение о местном бюджете принимается соответствующим советом при предоставлении официального вывода местного финансового органа о перевыполнении или недовыполнении доходной части общего фонда соответствующего бюджета. Факт перевыполнения доходной части бюджета общего фонда определяется на основании официальных выводов местного финансового органа по итогам трех кварталов при превышении доходов общего фонда, учитываемых в росписи местного бюджета на соответствующий период, больше чем на 15 процентов. Факт недополучения доходов общего фонда местного бюджета определяется по итогам квартального отчета при недополучении доходов общего фонда местного бюджета, учитываемых в росписи на соответствующий период, больше чем на 15%.
Предупреждение чрезмерных расходов: есть несколько подходов, один из них это сокращение предусмотренных бюджетом ассигнований, которые ограничивают затраты, а другой – предоставление распорядителям лишь части их расходных полномочий. Политика органа местного самоуправления может уполномочить городского голову осуществлять секвестрирование, или возвращать отдельные статьи на «замороженные ассигнования», если этого требует экономическая конъюнктура. Такие мероприятия могут иметь место при экономических трудностях, если доходы отстают от требований.
Предоставление подразделам лишь части финансирования не предоставляет возможности расходовать целый бюджет за один квартал, а потом требовать дополнительного финансирования. Если чрезмерные расходы подразделений и программ становятся проблемою, орган местного самоуправления может возложить на начальников управлений личную ответственность за чрезмерные расходы. Альтернативный вариант: высчитать чрезмерные расходы этого года с ассигнований на следующий год.
Отчетность: бюджетная политика местного самоуправления должна конкретизировать содержание и частоту отчетов о состоянии исполнения бюджета. Для обеспечения оперативности анализа исполнения бюджета необходимо готовить ежегодные отчеты, которые сравнивают предусмотренные бюджетом суммы доходов и расходов с фактическими на определенную дату.[30, C. 26-27]
Наконец, бюджетная политика часто содержит заявление относительно независимого аудита и потенциала внутреннего аудита. Подобная политика заставляет орган местного самоуправления соблюдать профессиональные нормы управления финансами и аудита .
Программные заявления по бюджетной политике часто содержат информацию относительно выпуска и управления займами. Они могут конкретизировать, например, максимальный груз долгосрочных займов, которые может брать территориальное общество, удельный вес займов и текущих доходов в финансировании развития инфраструктуры, использование прибыли от облигаций, а также условий выпуска краткосрочных займов.
Ограничение максимальной суммы задолженности местного самоуправления происходит в двух формах:
– ограничение части текущих доходов, которые тратятся на обслуживание задолженности;
– ограничение суммы неоплаченной прямой задолженности как части полной оценочной стоимости имущества.
Бюджетным кодексом установлено ограничение расходов на обслуживание долга местных бюджетов в размере 10% расходов от общего фонда соответствующего местного бюджета на протяжении какого-либо бюджетного периода, когда планируется обслуживание долга.
Бюджетная политика иногда определяет удельный вес собственных средств и займов в финансировании инвестиционных проектов. Более широкой является практика пропорционального соотношения. Аргументом определения пропорций может быть часть выгоды от проекта, которую получат будущие жители в отличие от тех, которые имеются в настоящее время, хотя к такой части необходимо относиться больше как к контрольному показателю, чем как жесткому ограничению.
Другой общей нормой программных заявлений по бюджетной политике – является определение условий использования прибыли от облигаций. Кроме этого, могут быть и дополнительные ограничения:
– срок эксплуатации объекта должен превышать срок финансирования;
– доходы от объекта или конкретные ресурсы будут достаточными для обслуживания долгосрочной задолженности.
Органы местного самоуправления, которые выпускают краткосрочные займы, должны тщательно оценивать свои потребности, а потом разрабатывать такую политику, которая защитит их от чрезмерного использования такого рода займов, не подрывая их способности удовлетворять потребности кассового движения.
В процессе формирования местных бюджетов совет полезен как гарант верховенства интересов общества и достаточной подотчетности гражданам.
Планируя бюджет, должностные лица органов власти и местного самоуправления ограничены законами, уставами городов, другими нормативными актами, но и при этих условиях есть большой простор для формирования процесса, который поможет в решении многих проблем. Открытость процесса, привлечение общественности к формированию бюджета повышает ответственность, уровень подотчетности и гражданского контроля.
Программное заявление по бюджетной политике может стать полезным для получения поддержки финансово-эффективных методов и надежд, что эти методы будут соблюдаться. Подобная декларация определяет нормы бюджетной деятельности, утвержденные исполнительным органом. Чем конкретнее бюджетная политика, тем эффективнее она влияет на финансово-ответственные решения относительно бюджета.[33, C. 16-23]
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод: Бюджетный процесс, который продолжается без конкретного политического руководства, теряет много времени и не служит тем, кто принимает решения, соответствующим образом.
Процесс составления бюджета может серьезно начинаться лишь после определения влияния макроэкономических показателей и принятия решений относительно оценок поступлений, прогнозов расходов на основные программы, а также определения бюджетной политики.
При разработке местного бюджета и во время определения бюджетной политики на местном уровне возникает множество проблем, которые необходимо решать, чтобы не сорвать бюджетный процесс, в связи с этим нужно рассмотреть и постараться преодолеть все возникающие трудности.
2. Анализ формирования и исполнения местного бюджета
Важная роль в реализации задач формирования и исполнения местного бюджета отводится финансовому анализу. При этом в экономической практике финансовый анализ используется для получения достаточного числа наиболее информативных параметров. Они дают объективную и точную картину финансового состояния местного бюджета, его финансового результата. Это даст возможность временно выявить и устранить недостатки в финансовой деятельности, а также найти пути совершенствования бюджетного процесса.
Рассмотрим процесс формирования и исполнения местного бюджета на примере Каменнобродского.
2.1. Анализ формирования и исполнения Каменнобродского бюджета за 2002 год.
Рассмотрим формирование и исполнение доходной части районого бюджета.
Бюджет района на 2002 год по доходам был утвержден в сумме 3172,6 тыс. грн., в том числе общий фонд бюджета в сумме 3098,3 тыс. грн., специальный в сумме 74,3 тыс. грн.
Во время бюджетного периода в районный бюджет были внесены изменения, в соответствии с которыми доходная часть бюджета была уменьшена на сумму 747,6 тыс. грн., а именно официальные трансферты были уменьшены на 770,3 тыс. грн., Собственные поступления бюджетных учреждений были увеличены на 22,7 тыс. грн.
За 2002 год согласно отчетным данным в районный бюджет поступило 2255,1 тыс. грн. Налогов, сборов и других обязательных платежей, что составляет 79,2% к поступлениям за прошлый год, 71,1% к утвержденному, и 92,9 к уточненному.плану.
Значительную часть в поступлениях в районный бюджет за 2002 год составляют подоходный налог (33,9%), плата за торговый патент (26,6%), субвенция(29,0%).
План по подоходному налогу утвержденный в сумме 601,9 тыс. грн. Поступления по подоходному налогу составляют 763,8 тыс. грн., что состовляет126,9% к утвержденному плану на год.
В сравнении с соответствующим периодом прошлого года поступления подоходного налога в контингенте выросли на 3269,2 тыс. грн., что поясняется повышением уровня минимальной заработной платы в течении года с 118 грн. До 165 грн.
По доходу на прибыль предприятий и организаций, которые принадлежат местной коммунальной собственности, утвержденный план на год составляет 30,0 тыс. грн. Не поступило к плану 14,4 тыс. грн., из которых 2,2 тыс. грн. Составляют возвращение сумм налогов в соответствии с отчетами ГНИ. Утвержденный план на год исполнено на 52,0%.
Основные суммы поступили от Комбината зеленого хозяйства и благоустройства. Другие плательщики этого налога Парк 1 го мая и «СЕРВИС» работают с убытками.
Утвержденный план на 2002 год по налогу на промысел 3,0 тыс. грн. Фактически в районный бюджет поступило 8,6 тыс. грн., что составляет 65,6% к поступлениям за минувший год и 66,1 % к утвержденному плану на год
В текущем году плата за государственную регистрацию Субъектов предпринимательской деятельности поступает в полном объеме в общий фонд районного бюджета.
За 2002 год поступило 13,1 тыс. грн., то есть 131,0 % к запланированному на год.
За отчетный период отделом районного исполкома было выдано 458 свидетельств о гос регистрации СПД , в том числе 434 свидетельства – обычной регистрации, 23 свидетельства ускоренной регистрации, 1 дубликат.
За минувший год районам исполкомом было выдано 372 свидетельства про государственную регистрацию СПД, в том числе 349 свидетельств обычной регистрации и 23 свидетельства ускоренной регистрации.
Утвержденный план на год по плате за торговый патент составляет 818,2 тыс. грн. Поступило 600,6 тыс. грн., то есть 73,4% к утвержденному плану на год.
Основными плательщиками этого вида платежей являются: МП «ИЮЛЬ» - 1800, МП «МОДУС _ Н». План по поступлению платы за торговый патент выявился завышенным
За 2002 год при утвержденном плане в размере 7,9 тыс. грн. Поступило 10,7 тыс. грн.% банка, что составляет 135,4% к плану на год.
Однако в сравнении с поступлениями за прошедший год поступления % банка уменьшились в 2,6 раза.
Утвержденный план по поступлению Государственной пошлины за 2002 год составляет 106,4 тыс. грн. Поступило 101,7 тыс. грн., что составляет 95,6 % к утвержденному плану на год.
В районный бюджет поступает Государственная пошлина, уплаченная за рассмотрение и оформление документов в суде, в нотариальной конторе, а также за выдачу и оформление паспортов.
За 2002 год поступило3,5 тыс. грн. Сумм кредиторской и депонентской задолженности предприятий, что составляет 159,1% к утвержденному плану на год.
Суммы задолженности поступили от вагонного депо – 3,2 тыс. грн. Вокзала ст. Луганск – 0,2 тыс. грн. И ресторану ст. Луганск – 0,1 тыс. грн. В сравнении с прошлым годом поступления этого вида сборов увеличились на 1,3 тыс. грн.
Утвержденный план на 2002 год по поступлению сумм административных штрафов 6,0 тыс. грн
В течение 2002 года поступило 22,7 тыс. грн. Других поступлений, что составляет 36,6% к плану на год. К поступлениям за минувший год исполнение составляет 121,4%.
За 2002 год в районный бюджет поступило 555,7 тыс. грн. Субвенций на выплату пособий семьям с детьми 76,3 тыс. грн. Субвенции на выполнение собственных полномочий и 21,7 тыс. грн. субвенции на предоставление льгот ветеранам войны и труда.
В целом в общий фонд районного бюджета за год поступило 2194,1 тыс. грн. Доходов, исполнение уточненного плана составляет 94,2%
Фактически поступило 61,0 тыс. грн., в том числе собственных поступлений бюджетных учреждений 35,3 тыс. грн. И поступлений к целевому фонду 25,7 тыс. грн.
Льготы по платежам в бюджет Каменнобродского района за 2002 год Каменнобродским районным советом не предоставлялись.
С целью пополнения доходной части бюджета Каменнобродским советом и райфин управлением были проведены следующие мероприятия:
1.Созданой при исполкоме Комиссией по вопросам обеспечения своевременности и полноты уплаты налогов и погашение задолженности по зарплате и других социальных выплат, в течение года было проведено 13 заседаний, на которых были выслушаны 79 предприятий, которые имеют задолженность по выплате зарплаты. По результатам роботы комиссии от 24 предприятий начал поступать подоходный налог в бюджет.
-по кредиторской и депонентской
задолженности 159,1%
Всего по этим налогам сверх плана получено 168,1 тыс. грн.
По 6-ти видам налогов план не выполнен:
- налог на прибыль 52,0%
- налог на промысел 66,2%
- плата за торговый патент 73,4%
- госпошлина 95,6%
- прочие поступления 36,6% .._,._
и по этой причине недополучено 286,43 тыс. грн.
С учетом итогового исполнения бюджета по налогам недополучено всего за год 118,2 тыс.грн.
План по поступлению субвенции за год выполнен на 97,5%.
Субвенция из городского бюджета на содержание районных насосных станций получена в размере 100,0% к плану или 76,3 тыс. грн и полностью израсходована по их целевому назначению.
Субвенция из государственного бюджета на выплату пособий семьям с детьми за год получена в сумме 555,7 тыс. грн или 98,2% к плану.
Субвенция на предоставление льгот ветеранам войны и труда поступила в размере 23,8 тыс. грн, израсходовано - 21,7 тыс.грн. На эту сумму 13 инвалидам произведен ремонт домов.
Специальный фонд выполнен на 60,6%. При плане 100,6 тыс. грн поступило 61,0 тыс.грн.
К специальному фонду относятся поступления бюджетных учреждений. плата за услуги, которые предоставляют бюджетные учреждения:
- 0,9 тыс. грн получено за услуги ТРЦСП
- 14,1 тыс. грн получено за аренду коммунального имущества
По состоянию на 01.02.задолженность по аренде составляет 4107,2 грн.
Исполнение плана по поступлению официальных трансфертов составляет 97,5% к уточненному плану на год.
По специальному фонду исполнение к уточненному плану на год составило 60,6 %. При плане поступлений 100,6 тыс. грн.
Невыполнение плана по налогу на промысел поясняется завышением годового плана по этому виду налогов.
По административным штрафам исполнение составляет 0,1 тыс. грн., что составляет 1,7 % к утвержденному плану на год.
Невыполнение плана поясняется возвращением ошибочно зачисленных в бюджет средств за прошлый год и за отчетный год в общей сумме 5,1 тыс. грн.
Невыполнение плана по поступлениям за торговый патент поясняется уменьшением численности граждан, которые приобрели патент.
АНАЛИЗ ИСПОЛНЕНИЯ РАЙОННОГО БЮДЖЕТА ПО ДОХОДАМ ЗА 2002Г. таб.2.1.1
Наименование показателя
Код бюджетной классификации
Утвержденный план на 2002
План на год с учетом внесенных изменений.
Исполнено за 2002г
% исполнения к плану
затв. уточ.
ОБЩИЙ ФОНД
НАЛОГОВЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ
100000
1473,1
1473,1
1401,7
95,2 95,2
Налоги на доходы налоги на прибыль
110000
631,9
631,9
779,4
123,3 123,3
Подоходный налог с граждан
110100
601,9
601,9
763,8
126,9 126,9
Налог на прибыль пр-й кот. прин. к местной комун. Собств.
110202
30,0
30,0
15,6
52,0 52,0
Внутренние налоги на товары и услуги
140000
841,2
841,2
622,3
74,0 74,0
Налог на промысел
140601
13,0
13,0
8,6
66,2 66,2
Плата за гос регистрацию СПД
140603
10,0
10,0
13,1
131,0 131,0
Плата за торговый патент
140700
818,2
818,2
600,6
73,4 73,4
НЕНАЛОГОВЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ
200000
184,5
184,5
138,7
75,2 75,2
Доходы от собств. и пред. деят.
210000
7,9
7,9
10,7
135,4 135,4
Поступление от размещения в банках свободных средств
210400
7,9
7,9
10,7
135,4 135,4
Административные сборы , доходы от комерч. и поб. прод.
220000
106,4
106,4
101,7
95,6 95,6
Государственное пошлина
220900
106,4
106,4
101,7
95,6 95,6
Поступления от штрафов и финансовых санкций
230000
6,0
6,0
0,1
1,7 1,7
Административные штрафы и другие санкции
230300
6,0
6,0
0,1
1,7 1,7
Другие неналоговые поступления
240000
64,2
64,2
26,2
40,8 40,8
Поступления кредиторской зад. Пр-й за сроком давности
240300
2,2
2,2
3,5
159,1 159,1
Другие поступления
240600
62,0
62,0
22,7
36,6 36,6
Всего доходов
900101
1657,6
1657,6
1540,4
92,9 92,9
ОФИЦИАЛЬНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ
400000
1440,7
670,4
653,7
45,4 97,5
Субвенция на выполнение собст. Полномочий
410305
76,3
76,3
100,0
Субвенция с гос. Бюдж. Мест. бюдж. На выплату помощи семьям с детьми, инвалидам.
410306
1440,7
565,8
555,7
38,6 98,2
Субвенция на помощь ветеранам войны и труда
410309
28,3
21,7
76,7
Всего общий фонд
3098,3
2328
2194,1
70,8 94,2
СПЕЦИАЛЬНЫЙ ФОНД
Собственные поступления бюджетных учереждений
241200
45,2
68,8
35,3
83,1 51,3
Плата за услуги, предоставленные бюджетными учреждениями
241210
22,2
22,2
15,0
67,6 67,7
Плата за услуги предоставленные бюджетными учреждениями
241211
0,9
0,9
0,9
100,0 100,0
Грамоты и подарки, полученные бюджетными учреждениями
241221
19,0
19,5
0,0 0,0
Всего специальный фонд
74,3
100,6
61,0
82,1 60,6
ВСЕГО ДОХОДОВ
3172,6
2428,6
2255,1
71,1 92,2Рассмотрим формирование и исполнение расходной части Каменнобродского бюджета.
Расходы общего фонда районного бюджета на 2002 год утверждены в сумме 3098,3 тыс. грн. Уточненный план 2328,0 тыс. грн. Финансирование расходов в отчетном периоде осуществлялось в рамках бюджетных средств с учетом ст. 21 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2002год.»
За отчетный период на финансирование бюджетных учреждений района
2196,328 тыс. грн., что составляет 94,3% уточненного плана на год.
АНАЛИЗ ИСПОЛНЕНИЯ РАСХОДОВ РАЙОННОГО БЮДЖЕТА 2002 ГОД. Таб.2.1.2
Код
Наименование показателя
Уточнено на год
Исполнено за год
% исполнения
РАСХОДЫ ОБЩЕГО ФОНДА
010116
Органы местного самоуправления
838800
808050
96,3
090000
Соц. защита и соц обеспечение
1114200
1041757
93,5
090200
Льготы ветеранам войны и труда
28300
21691
76,6
090300
Помощь семьям с детьми
565800
555661
98,2
090412
Другие расходы на соц. защиту
200202
171409
85,6
090802
Другие программы соц защиты несовершеннолетних
8000
6861
85,8
091101
Центр социальной службы для молодежи
51711
46449
89,8
091102
Программа защиты центра соц. служб
5989
5900
98,5
091107
Соц. программы защиты в делах семьи
7000
6842
97,7
091204
Территориальный центр соц. помощи
2427445
223267
92,0
091209
Финансовая поддержка ветеранов
4453
3677
82,6
100203
Лагоустрой
297049
284976
95,9
130106
Физкультура
5900
5620
95,3
250102
Резервный фонд
13400
0,0
250404
Мероприятия в районне
58662
55925
95,4
Всего общий фонд
2328000
2196328
94,3
Всего специальный фонд
100629
57435
57,1
Всего расходов
2428629
2253763
92,8
В общем объеме расходов районного бюджета за год больше всего составляют расходы на социальные выплаты – 47,4% в том числе на заработную плату с начислением – 36,8% ,государственную помощь семьям с детьми (субвенция) – 28%, также значительную часть составляют расходы на благоустрой района – 13%,
Расходы фин. управления за 2002 год составляют 64,316 тыс.грн., что составляет 81,3% к уточненному плану на год.
Расходы фин. Управления. Таб.2.1.3
Код
Наименование показателя
Уточненный план на 2002год
Исполнено за 2002 год
% исполнения
Финуправление
1110
Оплата труда
50515
45635
90,3
1120
Начисление на зарплату
17535
16035
91,4
1130
Приобретение предметов потребления
6771
2538
37,5
1131
Канц товары
2586
585
22,6
1137
Текущий ремонт
1825
679
37,2
1138
Услуги связи
2360
1274
54,0
1139
Другие расходы
1140
Командные расходы
122
108
88,5
1160
Оплата комунальных услуг
2725
0
0,0
1161
Оплата теплоснабжения
1835
0,0
1162
Оплата водоснабжения
156
0,0
1163
Оплата електроэнергии
734
0,0
2110
Приобретение предметов долгосрочного использования
1462
0,0
Всего
79130
64316
81,3СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА И СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
На 2002 год утверждено по социальному обеспечению 1902,2 тыс. грн., в том числе субвенция с государственного бюджета на помощь семьям с детьми –1440,7 тыс. грн., уточненный план на отчетный период состовляет 1114,2 грн. В том числе субвенция на помощь семьям с детьми – 565,8 тыс. грн., и субвенция на льготы ветеранам войны и труда – 28,3 тыс. грн. Расходы необходимые на социальную защиту оплачиваются в первую очередь.
ДРУГИЕ ВИДЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ
Социальная защита и социальное обеспечение. Таб. 2.1.4
Код
Наименование показателя
Уточнено на год
Исполнено за год
% исполнения
090412
Одноразовая помощь не работающим
15,0
13,8
92
Льготы по абон плате и установке телефона
17,5
7,3
41,7
Социальная программа
6,7
6,7
100
Обеспечение твердым топливом ветеранов
46,3
36,1
78,0
Обеспечение твердым топливом малообеспеченных
72,8
68,4
94,0
Социальная программа выконкома
34,9
33,8
96,8
Похороны неработающих граждан
7,0
7,0
100
Всего
200,2
173,1
86,5ЦЕНТР СОЦИАЛЬНЫХ СЛУЖБ ДЛЯ МОЛОДЕЖИ
Расходы центра социальных служб для молодежи Таб.2.1.5
Код
Наименование показателя
Уточненный план на год
Исполнено за год
Исполнено до ут. пл. на год.
Центр соц. службы для молодежи
1110
Оплата труда
12072
8719
72,2
1120
Начисление на зарплату
4491
3244
72,2
1130
Приобретение предметов потребления
952
952
100,0
1131
Канц товары
715
715
100,0
1134
Мягкий инвентарь
184
184
100,0
1139
Другие расходы
53
53
100,0
2110
Приобретение предметов долгосрочного пользования
34196
46449
89,9
Всего
51711
46449
89,9ПРОГРАММЫ И МЕРОПРИЯТИЯ В ДЕЛАХ СЕМЬИ
Уточненный план на 2002 год составляет 7,0 тыс. грн., исполнено – 6,842 тыс. грн., то есть 97,7 % к уточненному плану на отчетный период. Были проведены такие мероприятия:
Организация летнего отдыха и оздоровления, несовершеннолетних района – 0,8
Проведение конкурсов, фестивалей, мероприятий относительно семей – 4,0
Встреча руководителей исполкома с молодыми семьями района – 1,0
Социальный сопровождение семей, которые оказались в сложных условиях проживания – 1,0
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ ЦЕНТР СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ
Расходы на содержание территориального центра за 2002 год составляют 223,267 тыс. грн., то есть 92% от уточненного плана на отчетный период.
Расходы территориального центра социальной помощи. Таб.2.1.6
Код
Наименование показателя
Уточненный план на 2002 год
Исполнено за 2002 год
Выполнено к уточненному плану на год
1110
Оплата труда
120092
120082
100,0
120
Начисление на зарплату
41366
40132
97,0
1130
Приобретение предметов потребления
57074
52485
92,2
1131
Канцтовары
5001
5165
86,1
1132
Приобретение медикаментов
2090
2090
100,0
1133
Приобретение продуктов питания
12200
11584
95,0
1134
Мягкий инвентарь
4635
4237
91,4
1135
одержание транспорта
14724
14117
95,9
1136
Аренда
100
93
93,0
1137
Текущий ремонт
16084
14320
89,0
1138
Услуги связи
300
0,0
1139
Другие расходы
940
870
92,6
1140
Расходы на командировку
6270
5641
90,0
1160
Оплата коммунальных услуг
17935
4926
27,5
1152
Оплата водоснабжения
2000
938
46,9
1163
Оплата электроэнергии
9800
382
3,9
1164
Оплата газа
6000
3471
57,9
1165
Оплата других коммунальных услуг
135
135
100,0
Всего
242745
223267
92,0
ФИЗКУЛЬТУРА
Исполнено за 2002 год – 4,824 тыс. грн, что составляет 84,6% от уточненного плана на отчетный период.
МЕРОПРИЯТИЯ В РАЕНЕ
В районом бюджете на 2002 год утверждено с учетом изменений 58,652 тыс. грн., исполнено 55,925 тыс. грн., что составляет 95,4% от уточненного плана.
Мероприятия в районе.
Таб.2.1.7
№ п/п
Мероприятия
Исполнено
1
День пожарников
0,2
2
Юбилейные даты
23,4
3
День работников коммунального хозяйства
0,5
4
День святого Валентина
0,8
5
59-я годовщина избавления Луганщины от фашистов
0,2
6
День защитника отечества
6,4
7
Районная акция мир без наркотиков
0,1
8
Празднование 8 – го марта
6,3
9
День победы
6,0
10
День журналистики
0,2
11
День медика
0,2
12
День независимости
0,4
13
День района, города
8,8
14
Участие в семинарах конкурсах
0,3
15
Приобретение канцтоваров
1,8
16
Услуги сбер банка
0,3
Итого
55,9СПЕЦИАЛЬНЫЙ ФОНД
«Орган местного самоуправления»
уточненный план 36,0 тыс. грн., исполнено 23,7 тыс. грн., что составляет 65,8% от уточненного плана на отчетный период. Поступление направлены на ремонт помещения исполкома, а также на содержание референта.
«Социальная защита и социальное обеспечение».
Уточненный план 32,8 тыс. грн., исполнено 5,8 тыс. грн., что составляет 17,7% от уточненного плана на год.
«Целевой фонд»
уточненный план 31,8 тыс. грн., исполнено 27,9 тыс. грн.., что составляет 87,7% от уточненного плана на год.
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА В РАЗРЕЗЕ ЭКОНОМИЧНОЙ КЛАССИФИКАЦИИ ЗА 2002 ГОД
Таб. 2.1.8
Код
Расходы бюджета
Уточнено за год
Кассовые за год
Удельный вес
Фактически за год
1110
Оплата труда
580858
571176
26,0
571083
1120
Начисление на зарплату
197589
187919
8,6
187918
1130
Приобретение предметов потребления
230434
206921
9,4
212807
1131
Канцтовары
42019
39685
1,8
37836
1132
Приобретение медикаментов
2090
2090
0,1
2090
1133
Приобретение продуктов питания
11622
11594
0,5
11694
1134
Мягкий инвентарь
4819
4421
0,2
4421
1135
Содержание транспорта
55156
52030
2,4
57370
1136
Аренда
100
93
0,0
93
1137
Текущий ремонт
60464
53720
2,4
57370
1138
Услуги связи
37137
26420
1,2
27983
1139
Другие расходы
7027
16868
0,8
16867
1140
Расходы на командировку
9302
8487
0,4
8487
1160
Оплата коммунальных услуг
74295
57076
2,6
52598
1161
Оплата теплоснабжения
29674
26543
1,2
22149
1162
Оплата водоснабжения
6096
4767
0,2
4767
1163
Оплата электроэнергии
32390
22160
,0
22160
1164
Оплата газа
6000
3471
0,2
3471
1165
Оплата других коммунальных услуг
135
135
0,0
51
1170
Молодежные программы
85241
80884
3,7
79633
1310
Благоустрой
301501
288653
3,1
212629
1340
Трансферты населению
781102
744132
33,9
803171
2110
Приобретение оборудования
54278
51080
2,3
51080
3000
Нераспределенные расходы
13400
Разом
2328000
196328
100
2179306ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
На содержание органов местного самоуправления на 2002 год в районом бюджете утверждено с учетом изменений 838,8 тыс. грн., исполнено – 808,05 тыс. грн., что составляет 96,3% от уточненного плана на год.
Расходы исполкома составляют 517,085 тыс. грн., что составляет 97,2% к уточненному плану на год.
Расходы исполкома. Таб. 2.1.9
Код
Наименование показателя
Уточненный план на 2002 год
Исполнено за 2002 год
% исполнения
Исполком
1110
Оплата труда
245337
245295
100,0
1120
Начисление на зарплату
82490
76563
92,8
1130
Приобретение предметов потребления
131580
126060
95,8
1131
Канцтовары
24000
23236
96,8
1135
Содержание транспорта
39854
37913
95,1
1137
Текущий ремонт
34780
32663
93,8
1138
Услуги связи
18200
17502
96,2
1139
Другие расходы
14746
14746
100,0
1140
Расходы на командировку
2410
2410
100,0
1160
Оплата коммунальных услуг
56335
52150
97,2
1161
Оплата теплоснабжения
27839
26543
95,3
1162
Оплата водоснабжения
3840
3828
97,2
1163
Оплата электроэнергии
21856
21778
98,6
2110
Приобретение предметов долгосрочного использования
16610
14607
87,8
Всего
532062
517085
97,2Дебиторская задолженность исполкому за 2002 год составила 6,318 тыс. грн., в том числе
1139 «Оплата других услуг – 961 грн.
(неуплата бюджетными учреждениями, которые размещены в здании Каменнобродской районной Рады, счетов за коммунальные услуги)
1160 «Оплата коммунальных услуг» - 5,332 тыс. грн.
На 01.01.03 составила 6,563 тыс. грн. В том числе
1111 «Зарплата» - 95 грн.
1138 «Услуги связи» - 33 грн.
1139 «Оплата других услуг» - 961 грн.
(неуплата бюджетными учреждениями, которые размещены в здании КРР., расчетов за коммунальные услуги)
1160 «Оплата коммунальных услуг» - 5,474 тыс. грн.
Кредиторская задолженность исполкома за 2002 год составила 9,985 тыс. грн., в том числе
1137 «Текущий ремонт» - 270 грн.
1138 «Услуги связи» - 856 грн.
1160 «Оплата коммунальных услуг» - 7,708 тыс. грн.
2132 «Капремонт админ объектов» - 1,149 тыс. грн.
На 01. 01. 03. составила 7,356 тыс. грн в том числе
110 «Зарплата» - 2 грн.
1131»Предметы, материалы» - 4 грн.
1135 « содержание транспортных средств» 1,574 тыс.грн.
1137 «Текущий ремонт» - 2,410 тыс. грн.
1138 «Услуги связи» - 64 грн.
1161 «Тепло обеспечение» - 3,302 тыс. грн.
Расходы Управления трудовой и социальной защиты населения за 2002 год составляют 217,22 тыс. грн., что составляет 95,4% к уточненному плану на год.
Расходы управления трудовой и социальной защиты населения. Таб. 2.1.10
Код
Наименование показателей
Уточненный план на 2002 год
Исполнено на 2002 год
% исполнения
УТСЗН
1110
Оплата труда
152834
147445
96,5
1120
Начисление на зарплату
51707
50445
96,5
1130
Приобретение предметов потребления
20557
16992
82,7
1131
Канцтовары
335
7984
85,5
1137
Текущий ремонт
6857
5058
73,8
1138
Услуги связи
3077
2751
89,4
1139
Другие расходы
1288
1199
93,1
1140
Командировочные расходы
500
328
65,6
2110
Приобретение предметов долгосрочного пользования
2010
2010
100,0
Всего
227608
217220
95,4Кредиторская задолженность УТСЗН на 01.01.03. составила 3,725 тыс. грн., в том числе
1341 «Помощь семьям с детьми» - 3,725 тыс. грн.
Кредиторская задолженность Текрцентра на 01,01,2003 г. составила 1666 грн. , в том числе
1343 «Трансферты населению – 1,666 тыс. грн.
БЛАГОУСТРОЙ
Расходы на благоустрой района составляют 284,976 тыс. грн., что составляет 95,9% к уточненному плану на отчетный период.
Кредиторская задолженность на 01,01,03, составляет 9,340 тыс. грн., в том числе
САБ – 11 за авто услуги 217 грн.
«Теплокомунэнерго» 3,303 тыс. грн.
Совхоз «Каштан плюс» 3,346 тыс. грн
«Укремсервис» 2,410 тыс. грн.
Укртелеком за уличный таксофон 64 грн.
За 2002 год было заплачено за:
* Реконструкция ливневого коллектора 86,07 тыс. грн.
* Обслуживание насосной станции 76,3 тыс. грн.
* Уборка дорог 8,009 тыс. грн.
* Изготовление стояков для детской площадки 1251 грн.
* Обрезка деревьев 1,153 тыс. грн.
* Покраска бордюр, лавок 1,193 тыс. грн.
* Восстановление внешнего освещения 10,1 тыс. грн.
* Таксофон 72 грн.
* Уборка травы на центральных улицах 5,88 тыс. грн.
* Разные работы по благоустройству 9,904 тыс. грн.
* Текущий ремонт спортивной площадки 1,394 тыс. грн.
* Водо-учетный колодец на пл. Ленина 1,2 тыс. грн.
* Промывание труб 2,650 тыс. грн.
* Ремонт дорог 75,8 тыс. грн.
* Проведение работ с гидроочещением подземных трубопроводов 4,0 тыс. грн.
РАСХОДЫ
Расходы районного бюджета за год исполнены на 92,8%.
При плане 2498,6 тыс. грн. Фактически израсходовано 2253,7 тыс. грн.
В пределах поступивших доходов обеспечено своевременное финансирование в первую очередь защищенных статей и других расходов районного бюджета.
2.2. Сравнительный анализ формирования и исполнения Каменнобродскоо бюджета
Выполнение доходной части бюджета Каменнобродского района.
Доходная часть районного бюджета на 1 квартал 2002 года утвержденная в сумме 812,8 тыс. грн, в т.ч. общий в сумме 792,4 тыс. грн, специальный фонд -в сумме 20,4 тыс. грн.
В районный бюджет за 1 квартал 2002 года поступило всего доходов в сумме
750,9 тыс. грн, в т.ч. к общему фонду - 744,9 тыс. грн, к специальному фонду - 6,0 тыс. грн.
Выполнение районного бюджета за 1 квартал 2002 года составляет 140,1% по поступлениям за соответствующий период минувшего года, 23,6% по утвержденному плану на год и 92,1% по утвержденному плану на 1 квартал 2002 года (приложение1).
Основной удельный вес в поступлениях в районный бюджет за 1 квартал 2002 г. составляют подоходный налог (23,1% ), плата за торговый патент (20,8% ), субвенция -( 48,0 %).
Динамика поступлений в районный бюджет в 1 кв.2001 - 2002 годов представлена на рисунке 2.2.1
Доля налогов и сборов, зачисленных в районный бюджет, от общего объема налогов и сборов, уплаченных плательщиками Каменнобродского района в 1 квартале г.г., составляет - 9,7%, большая их часть - 90,3% зачисленная в другие бюджеты и фонды.
Распределение общих поступлений бюджета Каменнобродского района в 1 кв. 2000 - 2002гг.представлена на рисунке 2.2.2
Подробный анализ выполнения доходной части бюджета района отображен в разрезе налогов, сборов и платежей, которые зачисляются в районный бюджет в 2002 году.
Подоходный налог с граждан.
План на 1 кв. 2002 года по подоходному налогу утвержденный в сумме 157,6 тыс. грн. Поступление по подоходному налогу составляют 173,8 тыс. грн, что составляет 28,9% от утвержденного плана на год и 110,3 % - от утвержденного плана на 1 квартал.
В сравнении с соответствующим периодом минувшего года поступления подоходного налога в контингенте возросли на 821,0 тыс. грн, что поясняется повышением размера минимальной заработной платы с 1 января 2002 года от 118 гривен до 140 гривен.
Налог на прибыль предприятий и организаций, которые относятся к городской коммунальной собственности
Утвержденный план на 1 квартал составляет 6,1 тыс. грн. Поступило 9,4 тыс. грн, то есть 154,1% от плана 1 квартал и 31,3% от утвержденного плана на год.
Основные суммы поступили от Комбината зеленого хозяйства и благоустройства
Налог на промысел.
Утвержденный план на 1 квартал 2002 года - 2,7 тыс. грн. Фактически в бюджет района поступило 2,0 тыс. грн, что составляет 181,8% от поступлений за соответствующий период прошлого года, 15,4% от утвержденного плана на год и 74,1 % от утвержденного плана на 1 квартал.
Невыполнение плана поясняется тем, что в бюджет не поступили запланированные на январь месяц суммы налога.
Плата за государственную регистрацию субъектов предпринимательской деятельности.
В текущем году плата за государственную регистрацию в районный бюджет поступает в полном объеме к общему фонду.
За 1 кв.2002 года поступило 3,6 тыс. грн., то есть 36,0% от запланированного на год и 133,3% от плана на 1 квартал .
За отчетный период отделом предпринимательства райисполкома было выдано 127 свидетельств о государственной регистрации СПД, в т.ч. 121 свидетельство обычной регистрации, 6 свидетельств ускоренной регистрации.
За соответствующий период минувшего года отделом предпринимательства райисполкома было выдано 96 свидетельств о государственной регистрации СПД, в т.ч. 93 свидетельства обычной регистрации, 3 свидетельства ускоренной регистрации. В районный бюджет поступило 2,6 тыс. грн.
Поступление платы за свидетельства о государственной регистрации за 1 кв.2000-2002 гг.
Плата за торговый патент на некоторые виды предпринимательской деятельности.
Утвержденный план на 1 квартал составляет 219,2 тыс. грн. Поступило 156,3 тыс.грн, то есть 71,3% от плана 1 квартала и 19,1% от утвержденного плана на год.
Основными плательщиками этого вида платежей есть МП "Июль - 1800", МПП "Модус-Н", ООО "ЮСЕ".
План 1 квартала оказался завышенным.
Поступления от размещения в учреждениях банков временно свободных бюджетных средств.
За 1 квартал 2002 года при утвержденном плане в размере 2,0 тыс. грн поступило 2,8 тыс. грн, что составляет 140% от плана на 1 квартал и 35,4% от плана на год.
В сравнении с поступлениями за соответствующий период минувшего года поступления процентов банка уменьшились в 2,1 раза.
Другие поступления (код 210800).
План на 1 квартал 2000г. оставляет 1,1 тыс. грн. Поступило 4,5 тыс. грн, то есть 409,1% от плана 1 квартала и 125% от плана на год. План по этому виду доходов оказался заниженным.
Поступление составили, тыс. грн:
финсанкция согласно заключению ГНИ 1,6;
финсанкция по результатам проверок ГНИ 0,5;
финсанкция, уплаченная физическими лицами 2,4;
Всего 4,5.
Государственная пошлина.
Утвержденный план на 1 квартал 2002 года составляет 24,3 тыс. грн. Поступило 25,9 тыс. грн, что составляет 106,6% от утвержденного плана на квартал и 24,3% от плана на год.
В районный бюджет поступает госпошлина, уплаченная за рассмотрение и оформление документов в суде, в нотариальной конторе и в РАГСе, а также за выдачу и оформление паспортов.
Поступление сумм кредиторской и депонентской задолженности предприятий, организаций и учреждений, относительно которых минул срок исковой давности.
За 1 квартал 2002 года поступило 1,2 тыс. грн, что составляет 400% от утвержденного плана на квартал и 54,5% от утвержденного плана на год.
Суммы задолженности поступили от Вагонного депо.
В сравнении с соответствующим периодом минувшего года поступления этого вида налогов увеличились на 0,5 тыс. грн.
Поступление административных штрафов, которые накладываются исполнительными органами соответствующих советов или образованными ними в установленном порядке административными комиссиями.
Утвержденный план на 1 квартал 2002 года - 1,8 тыс. грн. Выполнен - 2,1 тыс. грн, или 116,7% от плана на квартал и 35,0% - от плана на год. Перевыполнение плана поясняется зачислением в бюджет района сумм штрафов, которые должны быть зачислены к государственному бюджету. В районный бюджет зачислены:
штрафы Каменнобродского РВВС 0,1 тыс. грн;
штрафы по решению суда 0,2 тыс. грн;
штрафы по исполнительным листам 0,3 тыс. грн;
штрафы ГАИ 0,1 тыс. грн;
штрафы ГНИ 0,3 тыс. грн;
штрафы транспортной милиции 0,1 тыс. грн;
штрафы по решению админкомиссии райисполкома 0,3 тыс. грн;
штрафы КРУ 0,3 тыс. грн;
штрафы санстанции 0,3 тыс. грн;
другие штрафы 0,1 тыс. грн;
Всего 2,1 тыс. грн.
Другие поступления (код 240603).
На протяжении 1 квартала 2002 года поступило 2,9 тыс. грн., что составляет 5,0% от плана на год и 20,3% от плана на квартал. Поступления за соответствующий период минувшего года составляют 45,3%. Поступление составили:
возвращение дебиторской задолженности за коммунальные услуги 1,8 тыс. грн;
возвращение недостачи на предприятии 0,5 тыс. грн;
возвращение финансирования 0,6 тыс. грн;
Всего 2,9 тыс. грн.
Официальные трансферты
За 1 кв.2002 года в районный бюджет поступило 360,3 тыс. грн субвенции на выплату пособий семьям с детьми.. Выполнение составляет 100%.
В целом, к общему фонду районного бюджета за 1 кв. гг. поступило 744,9тыс. грн. доходов, выполнение плана составляет 94,0%.
Поступление в специальный фонд районного бюджета состоянием на 1.04.2002 г. составили:
- плата за услуги, которые предоставляются бюджетными учреждениями в размере 2,4 тыс. грн, в т.ч.
а) плата за аренду коммунального имущества - 2,3 тыс. грн;
б) плата за услуги Терцентра - 0,1 тыс. грн;
- средства, полученные на выполнение отдельных поручений в размере 2,8 тыс. грн, в т.ч.
а) поступление на выплату з/пл помошнику депутата на счет исполкома - 2,8 тыс. грн
- поступление в целевой фонд в размере 0,8 тыс. грн, в т.ч.
а) благотворительная помощь предприятий - 0,8 тыс. грн
План 1 кв. гг. по собственным поступлениям выполнен на 30,4%, выполнение к плану на год составляет 11,5%. По поступлениям в целевой фонд план 1 квартала выполнен на 13,3%, план года выполнен на 2,5%.
Льготы по платежам в бюджет Каменнобродского района за 1 квартал 2002 года Каменнобродским районным советом не предоставлялись.
Проанализировав формирование и исполнение Каменнобродского бюджета можно сделать вывод: что бюджет района на 2002 год по доходам был утвержден в сумме 3172, 6 тыс. грн., а по расходам 232800 тыс. грн.
За 2002 год согласно отчетным данным в районый бюджет поступило 2255,1 тыс. грн. Налогов сборов и других обязательных платежей, что состовляет 79,2 % к прошлому году и 71,1% к утвержденному на 2002 год.
Во время бюджетного периода в районный бюджет были внесены изменения, в соответствии с которыми доходная часть бюджета была уменьшена на сумму 747,6 тыс. грн., а именно официальные трансферты были уменьшены на 770,3 тыс. грн., Собственные поступления бюджетных учреждений были увеличены на 22,7 тыс. грн.
Значительная часть в поступлениях за 2002 год составляет подоходный налог (3.9%), плата за торговый патент (26,6%), субвенция (29,0%)
Расходы общего фонда районного бюджета на 2002 год утверждены в сумме 3098,3 тыс. грн. Уточненный план 2328,0 тыс. грн. Финансирование расходов в отчетном периоде осуществлялось в рамках бюджетных средств с учетом ст. 21 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2002год.»
За отчетный период на финансирование бюджетных учреждений района
2196,328 тыс. грн., что составляет 94,3% уточненного плана на год.
В общем объеме расходов за 2002 год большую часть составляют расходы на социальные выплаты 47,4 %, государственную помощь семьям с детьми 28%, расходы на благоустрой района.
3. Направление совершенствования бюджетного процесса.
3.1. Опыт других стран.
В международной терминологии местные налоги и сборы определяются как локальные налоги, которые являются основной статьей доходов местных бюджетов западных государств. В большинстве развитых стран местные налоги составляют 5-30% всех налоговых поступлений в государственный бюджет и очень значительную часть поступлений в местный бюджет. Например, в Японии-35%, Великобритании-37%, Германии-46%, Франции-67%, в США – это 66% доходов органов местного самоуправления.
Анализ структуры и ставок местных налогов в США дает возможность поделить их на четыре основные группы.
Первая- это собственные налоги, которые собираются только на данной территории: прямые (налог на имущество, промышленный и земельный налоги, местные налоги на наследство, дарение) и не прямые налоги (налог с продаж, специфические акцизы).
Вторая – это надбавки к общегосударственным налогам (определенный процент отчисляется в местный бюджет). По финансовой сущности эти надбавки отличаются от местных налогов только формой мобилизации финансовых ресурсов.
Третья группа – это налоги на транспортные средства, отельный и коммунальный сборы. Среди налогов на потребление в США следует определить такие, как налог на регистрацию автомобилей, парковку, акциз на топливо, налог за пользование автострадами. Последний делится между бюджетами штата и городов. Ставки налога зависят от вида автомобиля.
Четвертая группа – налоги, которые не носят фискального характера, а определяют политику органов местного управления. К этой группе относятся, прежде всего, экологические налоги. В Нью-Йорке есть, например, налог на очищение нефтяных пятен в водоемах. Специальным налогом облагаются компании, которые вырабатывают емкости для жидкости без вторичного использования (консервные банки и другая тара, которая идет после использования продукции в отходы).[17, C. 21-22]
Очень поучительным для Украины может быть опыт эволюции налоговой системы Германии - от финансово сильных земель и слабого государства через чрезмерной централизации до разумных финансовых отношений, которые строятся на основе соблюдения интересов регионов и государства. Так, в этой стране законодательно установлено, что государственные задачи должны распределяться между федерацией и землями, которые входят в ее состав. При этом федерация и земли отдельно осуществляют затраты, которые возникают при исполнении ими своих функций. Федерация и земли самостоятельны в вопросах бюджетного устройства. Принципы независимого ведения бюджетного хозяйства действуют с учетом необходимости взаимосвязи общегосударственных и земельных интересов при решении конкретных задач и обеспечения финансирования. Рядом с федеральным государством и землями носителями определенных общественных функций выступают общины, которые имеют местные бюджеты.
Ключевые позиции в налоговом законодательстве принадлежат федерации. Для обеспечения финансирования всех трех уровней управления налоговая система Германии построена таким образом, что наиболее значительные источники формируют сразу три или два бюджета. Например, налог на предпринимательскую деятельность удерживается местными органами управления, но им остается половина, а другая половина перечисляется в федеральный и земельный бюджет. Подоходный налог с физических лиц распределяется таким образом: 42,5% поступлений направляется в федеральный бюджет, 42,5%-в бюджет соответствующей земли и 15%- в местный бюджет.
Из этого можно сделать вывод: поучающим является то, что в Германии обостряется не только вертикальное, а и горизонтальное выравнивание доходов. Земли, которые имеют высокие доходы, например, Бавария, Вюртемберг, Северная Рейн-Вестфалия, перечисляют часть финансовых ресурсов менее развитым землям, таким как Саксония, Шлезвиг-Гольштейн. Это есть достижение многогодового развития налоговой системы.
3.2. Проблемы местных бюджетов.
Глобальные проблемы бюджета
1. Усовершенствование макроэкономического прогнозирования и бюджетного планирования.
2. Обеспечение реальности плановых показателей бюджета и их выполнение.
3. Приведение в соответствие конституционных и законодательных обязательств государства касательно предоставления управленческих. Гражданских и государственных услуг гражданам с финансовыми возможностями государства.
4. Переход от практики удержания установок и организаций бюджетной сферы к программно – целевому методу планирования и осуществления расходов.
5. Создание экономически и финансово самостоятельных территориальных обществ.
6. Переход от многоканальной к одноканальной системы финансирования учреждений и организаций бюджетной сферы, финансирование совместных программ.
7. Разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, укрепление собственной доходной базы территориальных обществ, внедрение новой системы финансового выравнивания, бюджетных трансфертов, формального распределения трансфертов.
8. Казначейское обслуживание кассового исполнения бюджетов.
Проблемы меж бюджетного финансирования
1. Система органов власти в Украине предполагает большую централизацию (соответственно западноевропейской модели), нежели это предусматривалось статусом независимости, наделенным местным органом власти. Очень важным является курс на децентрализацию.
2. Несоответствие между обязанностями по расходам и источниками финансирования.
3. Местные органы власти практически не имеют стимулов к повышению объемов своих поступлений в контексте бюджета и управления своими ресурсами рациональными методами. Ни одна система межбюджетного финансирования не может функционировать эффективно, если нет стимулов увеличивать поступления и повышать ответственность за использование этих ресурсов.
4. Система межбюджетного финансирования развивалась хаотично и непредсказуемо, что усложняет органам власти всех уровней прогнозирование и управление своими ресурсами. Это в первую очередь касается трансфертов. Проведение расчетов на основе формул – самый важный шаг к предвиденью.
5. Хотя органы местного уровня обязаны делать значительный вклад в обеспечение социальных благ и инфраструктуры, очень мало из них имеют возможность финансировать необходимые инвестиции.
Осуществление, изменений в системе меж бюджетного финансирования есть чрезвычайно сложным и долго действующим процессом. Однако, существует ряд ключевых элементов или структурных блоков, которые следует рассмотреть во время решения проблем данной системы в целом, к ним относятся:
а) институциональная и правовая база межбюджетного финансирования;
б) финансирование расходов;
в) распределение поступлений;
в) система трансфертов;
г) местные заимствования.
После провозглашения независимости Украины стали значительно более актуальными проблемы создания дееспособного хозяйственно-правового механизма решения вопросов, которые относятся к отношениям общегосударственного и регионального управления, местного самоуправления.
Государственное вмешательство в экономику при рыночных отношениях, к которым стремится Украина на современном этапе, должно иметь ограниченный характер и быть направлено на обеспечение бесперебойного функционирования рыночного механизма в целом, на развитие производительных сил, укрепление обороноспособности страны, а также на экономическую поддержку и социальную защиту самых незащищенных слоев населения.
Самым важным инструментом, через который государство регулирует экономические процессы, решает социальные, политические, производственные, экономические проблемы, является бюджет, так как именно через бюджет, то есть через перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода, государство может аккумулировать в своих руках достаточно средств для решения вышеуказанных проблем.
Становление рыночных отношений в Украине обусловило чрезвычайное обострение проблемы финансового обеспечения ее регионов, что обуславливает появление и развитие крайне опасных тенденций-процессов территориальной дезинтеграции, то есть разногласий между территориями, органами законодательной и исполнительной власти на основе распределения финансовых ресурсов(38).
Проблема финансового обеспечения развития территорий свойственна фактически всем странам. Ее суть в том, что административно-территориальные образования, на которые распределено государство, имеют различную налоговую базу и финансовый потенциал, который является следствием неравномерности территориального размещения природно-ресурсного потенциала и производительных сил.
Конечно же, в бюджетном устройстве Украины большая роль отводится государственному бюджету, но проведение успешных экономических преобразований в стране невозможно без пересмотра роли регионов в жизни государства. Об этом свидетельствует пример бывшего СССР, где централизация во всех сферах деятельности государства производит к не разумным решениям. Так как, то, что приемлемо для одного региона, может быть совсем нецелесообразно для другого. Смотря на это необходимо более тщательно изучать возможности регионального самоуправления, беря во внимание специфику каждого региона.
В экономически развитых странах финансовые проблемы регионов решаются через предоставление местным органам власти стабильно закрепленных доходных источников, расширения сферы местного налогообложения и реформирования всей системы межбюджетных взаимоотношений[44, C. 65-68]
Определенные условия для решения финансовых проблем регионов дает Закон «О местном самоуправлении в Украине», который в соответствии с Конституцией Украины определяет как материальную, так и финансовую основу местного самоуправления. Предусматривается, что органы местного самоуправления в селах, поселках, городах, районах больших городов (в случае их образования) самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют соответствующие местные бюджеты (бюджеты местного самоуправления). Областные и районные советы утверждают соответствующие бюджеты, которые формируются на основе средств государственного бюджета для их соответствующего распределения между территориальными обществами или для исполнения совместных проектов, и со средств, привлеченных на договорной основе с местных бюджетов для реализации совместных социально-экономических и культурных программ, а также контролируют их исполнение. Местный бюджет разделяется на текущий бюджет и бюджет развития. Текущий бюджет- это доходы и расходы местного бюджета, которые создаются и используются для покрытия текущих расходов; бюджет развития - это доходы и расходы местного бюджета, которые создаются и используются для реализации программ социально-экономического развития и укрепления материально-финансовой базы.[2, C. 34]
Самостоятельность местных бюджетов гарантируется собственными и закрепленными за ними на стабильной основе общегосударственными доходами, а также правом самостоятельно определить направления использования средств местных бюджетов в соответствии с Законом.
Законом «О местном самоуправлении в Украине» предусматривается участие государства в формировании доходов местных бюджетов. Государство гарантирует органам местного самоуправления доходную базу, достаточную для обеспечения населения услугами на уровне минимальных социальных потребностей, в то же время, когда доходы от закрепленных за местными бюджетами общегосударственных налогов и сборов превышает минимальный размер местного бюджета, государство изымает из местного бюджета в государственный часть излишка в порядке, установленном Законом о государственном бюджете. Минимальные размеры местных бюджетов определяются на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя с учетом экономического, социального, природного и экологического состояния соответствующих территорий, исходя из уровня минимальных социальных потребностей.
В Законе определено, что доходы местных бюджетов формируются за счет собственных, определенных Законом источников и закрепленных в установленном Законом порядке общегосударственных налогов, сборов и других платежей. В случае, когда возможности сбалансирования доходов и расходов местных бюджетов исчерпаны и при этом не обеспечивается покрытие расходов, необходимых для осуществления органами местного самоуправления предоставленных им Законом полномочий и обеспечение населения услугами не ниже уровня минимальных социальных потребностей, государство обеспечивает сбалансирование местных бюджетов путем передачи необходимых средств в соответствующие местные бюджеты в виде дотаций, субвенций, субсидий.
Дотации – это форма централизованного регулирования доходов и расходов предприятий, организаций, учреждений, а также бюджетов, плановые затраты которых превышают полученные доходы, в виде предоставления средств, которые компенсируют убытки. Такая дополнительная выдача средств может идти на покрытие убытков предприятий и организаций как производственной, так и непроизводственной сферы, а также на сбалансирование местных бюджетов.
Субвенции – это целевая помощь, вид государственного содействия местным органам власти или отдельным отраслям хозяйства, которая предоставляется для решения отдельных задач.
Субсидии - это финансовая помощь в форме денежной помощи, которая предоставляется чаще всего за счет средств государственного бюджета местным органам власти, юридическим и физическим лицам. Субсидии делятся на прямые и непрямые.
В соответствии с Законом органы местного самоуправления могут устанавливать местные налоги и сборы. Средства, которые поступают от их удержания, зачисляются в соответствующие местные бюджеты. По решению собрания граждан по их месту жительства могут вводиться местные сборы на условиях самоналогообложения – привлечения на добровольной основе средств для финансирования разовых целевых мероприятий социально-бытового характера.
Состав и размеры отчислений от общегосударственных налогов, сборов и платежей, которые поступают в местные бюджеты, определяются в соответствии с социально-экономическими нормативам, бюджетной обеспеченности населения территории и состояния местных источников. Источниками доходов местных бюджетов являются: общегосударственные налоги, сборы, платежи; налог на прибыль предприятий и организаций всех форм собственности; часть акцизного сбора; подоходный налог с граждан; плата за землю; налог с владельцев транспортных средств; таможенный сбор; плата за воду; налог на промысел и др.; а также местные налоги, сборы и обязательные платежи, к которым принадлежат: отельный сбор; сбор за парковку автомобилей; рыночный сбор; сбор за выдачу ордера на квартиру; курортный сбор; и другие.
Таким образом, Закон, предлагает определенные пути решения финансовых проблем регионов и городов Украины. Важное место в Законе отводится развитию местного налогообложения. [2, C. 6-10]
Опыт применения местных налогов и сборов в Украине свидетельствует пока что незначительную их роль, в формировании финансов органов местного самоуправления. По сравнению с практикой западных стран институт местных налогов и сборов в Украине фактически остается недееспособным.
Регионы Украины, которые имеют более мощную налоговую базу, отстаивают свои права на преимущества в формировании доходной части своих бюджетов, а «бедные» территории, наоборот, апеллируют к центральной власти с требованиями увеличения объемов финансовой помощи. В связи с этим возникает необходимость осуществлять государственную политику бюджетного выравнивания высоко- и мало развитых регионов.[37, C. 125-127]
Обострение этой проблемы в значительной степени зависит от масштабов территориальных диспропорций в размещении налоговой базы. Анализ финансовых проблем местных органов власти, проведенный известным ученым В. Кравченко, свидетельствует, что налоговые доходы на территории Украины формируются очень неравномерно. Лидером в налоговых доходах на душу населения является Киев. Второе и третье место по показателям абсолютного объема налоговых доходов занимают соответственно Донецкая и Днепропетровская области. К категории «богатых» территорий, то есть, к тем, где средние показатели доходов на душу населения были выше, чем в среднем по Украине, кроме указанных, принадлежат Полтавская, Запорожская, Львовская, Сумская и Харьковская области. В тоже время средние налоговые доходы на душу населения в Тернопольской области составили 58% к среднему уровню, а в Ивано-Франковской – лишь 56,6%. Возрастает разрыв между среднедушевыми доходами самых богатых и самых бедных территорий.
В таких условиях проблемы бюджетного выравнивания продолжают обостряться. При увеличении диспропорций в территориальном размещении налоговой базы центральной власти, чем дальше, тем тяжелее осуществлять бюджетное выравнивание для обеспечения единого стандарта услуг, которые предоставляются за счет бюджета на всей территории государства.
При этих обстоятельствах возрастает объем перераспределения финансовых ресурсов непосредственно через Государственный бюджет Украины, что остро критикуется как представителями власти «богатых» территорий, так и отдельными политическими силами.
Нельзя не согласиться и с мыслью доктора экономических наук, профессора, заслуженного экономиста Украины Б. Панасюка, что доходная часть бюджета будет реальной лишь тогда, когда будет определяться не на так называемых макро показателях, неизвестно как рассчитанных, а на основе реального состояния экономики в каждом районе, городе, области. Это требует, прежде всего, постепенного отступления от распределения бюджетных средств по отраслевому принципу, а также соответствующих способов формирования доходной части бюджета. А чтобы доходная часть бюджета была реальной, необходимо начинать с территорий и, в первую очередь, с бюджета районов. Районная налоговая администрация вместе с районной администрацией по установленным нормативом должны формировать проекты доходов района и часть поступлений в областной и государственный бюджет. Обрабатывая доходы бюджета по районам и в целом по области, можно более объективно определить возможные поступления в государственный бюджет согласно с установленными нормами и нормативами.
Вместе с этим в Украине необходимо создать многоканальную систему формирования бюджета, на основании которой каждый уровень бюджетной системы должен иметь собственные закрепленные доходы. Объем этих доходов должен быть достаточным для обеспечения функций и обязанностей, которые наложены на тот или иной уровень власти.
При решении проблем бюджетного выравнивания необходимо, в первую очередь, разработать правовые мероприятия и механизм бюджетного регулирования в Украине, где зафиксировать стабильную часть разных уровней власти – центральной, региональной, местной - в распределении общегосударственных (регулирующих) налогов. На основе глубокого анализа установить уровни социально-экономического развития территорий и на этой базе определить объемы финансовых ресурсов, необходимых для бюджетного выравнивания. Следует поддержать также предложения ученых, которые считают, что на уровне Государственного бюджета Украины необходимо создать фонды трансфертов, за счет которых возможно осуществлять бюджетное выравнивание. Должны быть определены и мероприятия, на основании которых местные органы власти могут получать средства из трансфертных фондов.
Что касается формирования расходной части местных, то можно сказать, что расходы местных бюджетов – это те же экономические отношения, что и расходы государственного бюджета. Это экономические отношения, которые возникают в связи с распределением центральных средств, которые находятся в распоряжении местных органов власти.
В областных, местных и районных бюджетах создаются резервные фонды исполнительных органов советов народных депутатов для финансирования неотложных мероприятий, которые не были предусмотрены, когда утверждались эти бюджеты.
В Бюджетном кодексе указывается, что для составления проекта бюджета, в ходе его исполнения для решения проблемы нехватки собственных средств органы государственной исполнительной власти и исполнительные органы местных советов имеют право делать следующее:
1. Определить в своих бюджетах объем финансирования мероприятий социально-культурного развития соответствующих административно-территориальных единиц в пределах плановых бюджетных доходов, предоставленных дотаций, субсидий, а также с учетом полученных бюджетных средств.
2. Определить направления использования бюджетных средств с инвестиций на собственные целевые программы, а также на общие программы с органами власти других административно- территориальных единиц и другие.
3. Определить в установленном порядке в пределах дополнительных поступлений на протяжении года средства дополнительных льгот в помощь гражданам, которым необходима социальная защита.
4. Создавать в составе своего бюджета в пределах объема его доходов резервные и целевые фонды, если их создание предусмотрено законами Украины.
5. Определить размер дотаций, субсидий бюджетам нижнего территориального уровня и их целевое использование.[3, C.25-30]
Основной проблемой бюджетного процесса на местном уровне можно назвать недостаточную дееспособность Закона «О местном самоуправлении». Что касается формирования доходной части местных бюджетов, то главной проблемой является неплатежеспособность плательщиков и высокий уровень дебиторской задолженности.(2)
Таким образом, указанные подходы - это лишь отдельные пути стабилизации и укрепления местных финансов. Для успешного решения данной проблемы необходимы масштабные теоретические исследования.
Одним из важных подходов налогового реформирования является дальнейшее усиление роли местных налогов и сборов в формировании доходов местных бюджетов, что требует разработки и реализации региональной налоговой политики, которая должна строится на четком законодательном распределении полномочий, ответственности и финансово-экономической базы между государственными, территориальными и местными уровнями управления. Итак, можно сделать вывод что: Вместе с этим в Украине необходимо создать многоканальную систему формирования бюджета, на основании которой каждый уровень бюджетной системы должен иметь собственные закрепленные доходы. Объем этих доходов должен быть достаточным для обеспечения функций и обязанностей, которые наложены на тот или иной уровень власти.
Усовершенствование налоговой системы на макро- и микроэкономическом уровнях должно осуществляться путем установления стабильных ставок налоговых поступлений в государственные и местные бюджеты и расширении прав органов местной исполнительной власти относительно формирования и использования местных налогов и сборов.
3.3. Проблемы Каменнобродского бюджета.
Каменнобродский финансовый орган – учреждение, осуществляющее, в соответствии с законодательством Украины, функции по составлению, исполнению местных бюджетов, контролю за расходованием средств распорядителями бюджетных средств, а также иные функции, связанные с управлением средствами местного бюджета.
Он осуществляет общую организацию и управление соответствующего местного бюджета координирует деятельность участников бюджетного процесса по вопросам исполнения бюджета, и в процессе исполнения местного бюджета по доходом, осуществляет прогнозирование и анализ доходов соответствующего бюджета.
Проблемы Каменобродского бюджета.
1. Определение социально – экономических приоритетов и приоритетов бюджетного финансирования, концентрации бюджетных средств на наиболее важных социально – экономических программах.
2. Оптимизация и рационализация границы учреждений, которые финансируются с государственного и местных бюджетов, с целью повышения уровня и качества услуг, которые оказываются гражданам, повышение эффективности использования бюджетных средств.
3. Определение и разграничение функций органов государственной власти в бюджетном процессе, а также финансовых органов, которые осуществляют управление финансово – бюджетной системой, правового и организационного определения природы и функций местных финансовых органов.
4. Усовершенствование и правовое закрепление организаций бюджетного процесса и бюджетных процедур, как на центральном, так и на уровне органов местного самоуправления.
5. Усовершенствование распределения финансовых ресурсов между звеньями бюджетной системы. Повышение заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления в эффективном администрировании налогов и укрепления налоговой базы.
6. Создание эффективного механизма государственных и местных предложений, обслуживание государственного долга с целью укрепления доходной базы государственного и местных бюджетов, а также минимизации их затрат.
7. Путаница в том, какие услуги должен оказывать каждый из уровней власти.
Действующие законодательные процедуры четко не определяют, на котором из уровней власти который вид услуг может предоставляться. Органы власти всех уровней имеют определенные полномочия работать в любой из указанных областей. В соответствии с Конституцией и Законом о местном самоуправлении областные и районные органы власти могут предоставлять услуги лишь на основании делегирования соответствующих полномочий, которые имеют общие интересы.
8. Отсутствие четкого распределения функций между разными звеньями власти одного уровня. Это отсутствие точности делает практически невозможным разделение «делегированных расходов» и «собственных расходов». Обозначение границы ответственности в Законе про местное самоуправление довольно расплывчатое.
Отсутствие точности делает практически невозможным разделение "делегированных расходов" и "собственных расходов". Определение границ ответственности в Законе о местном самоуправлении очень не четкое.
Наиболее серьезной проблемой, рожденной старой системой, есть не заинтересованность местных органов власти в увеличении поступлений. Будь - то увеличение местных поступлений, или мероприятия по уменьшению расходов, сводится на нет уменьшением частицы регулирующих налоговых поступлений или трансфертов. Ежегодные изменения нормативов и отчислений от общегосударственных налогов и собрания, которые направляются к местным бюджетам, не задавали стимулов к увеличению поступлений.
9. «Эффект замещения». Эффект этот обнаруживается в том, что каждая наращенная гривна собственных доходов местных бюджетов "вытесняет", соответственно, трансфертную гривну из государственного бюджета. То есть, если местный бюджет увеличивает собственными усилиями собственные доходы, то он теряет на такую же сумму дотации из "вышестоящего" бюджета, или получает уменьшение отчислений от общегосударственных налогов, или должен больше перечислять в государственный или областной бюджет. Классический пример, который уже цитируется на интернетовских сайтах и на страницах учебников из публичных финансов в Европе – это муниципальный бюджет города Хмельницкого, который имеет один из трех наибольших в Украине групповых рынков. Внимание тамошней городской власти к развитию рынка привело, в результате, к тому, что поступление от местных налогов и сборов (прежде всего от рыночного сбора) в Хмельницком среди наивысших в Украине. Если, в среднем, по Украине часть этих поступлений в местных бюджетах составляла 4%, то в Хмельницком она превышала 10%. Однако, Хмельницкий получил мало бюджетной признательности за свои усилия, более того, был наказан за такое упорство. На каждую наращенную от рыночного сбора гривну областной бюджет уменьшался на туже гривну, и даже больше, отчислений городскому бюджету от общегосударственных налогов.
10. Стратегическим вопросом для государственной финансовой системы является пропорция между собственными доходами местных бюджетов и субвенциями и дотациями, которые передаются из государственного бюджета. Чем больше в общих доходах местного бюджета частица собственных доходов, тем больше деятельность по собиранию налогов и собрания. В результате можно ожидать улучшения налоговой дисциплины и более суровой системы государственных финансов. Также подтверждено, что из-за таких обстоятельств наблюдается возрастание эффективности государственных расходов. Важной функцией такого механизма есть также возрастание заинтересованности местных органов власти в развитии предпринимательства. В следствие такой заинтересованности можно заметить все большую преданность органов местного самоуправления процессу формирования благоприятных условий для предприятий малого и среднего бизнеса. В этом есть механизм обратного действия: чем больше количество фирм вы имеете, тем больше есть база для собирания налогов, а значит и такими большими будут поступления в бюджет.
Итак, можно сделать заключение что: принятие в 1996 году Конституции Украины, закрепление в ней института местного самоуправления и его материальной и финансовой основы обусловило необходимость неотложного практического решения проблем становления местных финансов, организации финансовой системы на принципиально новых основах, которые следует подчеркнуть в особенности. Ведь местные финансы есть только в странах, которые приняли за основу модель "относительной автономии", то есть если государство признает право на автономию местных органов власти, если оно разграничивает функции задачи, которые полагаются на центр и территории.[20, C.80-90]
3.4. Совершенствование бюджетного процесса, основанное на программно-целевом методе формирования бюджета.
Необходимость перехода к формированию бюджета по программно-целевому методу является одним из главных направлений бюджетной политики на 2002 год. Программное бюджетирование определено и в Бюджетном кодексе. Важность программно-целевого подчеркнута Президентом Украины в Послании к Верховному Совету Украины и Кабинету Министров Украины «Об основных направлениях бюджетной политики на 2002 год». Формирование Государственного бюджета на 2002 год- первый шаг по внедрению этого метода. Министерство финансов предусматривает внедрить программно-целевой метод как ключевой элемент, который положен в основу формирования местных бюджетов на 2003 год.
Программно-целевой метод составления бюджета успешно используется во многих европейских странах. Он помогает укрепить и повысить эффективность бюджетного процесса. Программно-целевой метод составления бюджета внедрен во многих странах. Сначала он был введен в США в середине 1960-х годах. Впервые он был применен в министерстве обороны министром Робертом Макнамарой, который занял эту систему в автомобилестроительной компании «Форд», которую раньше возглавлял. Линдонову Джонсону, который на то время был президентом США, этот подход на столько понравился, что он приказал всем другим министерствам федерального правительства перенять его.
С тех пор практика программно-целевого составления бюджета расширилась на другие страны, а также на местные бюджеты многих из этих стран. Например, Канада и большинство стран Европейского союза активно практикуют искусство и науку программно-целевого метода составления бюджета. Сегодня большинство стран ЕС предоставляют помощь другим странам именно в форме помощи на основе программно-целевого метода. В Соединенных Штатах программно-целевой метод составления бюджета применяется большинством правительств штатов и муниципальных правительств. Все дальше большинство исследователей склоняется к мысли, что самым прогрессивным в плане применения программно-целевого метода составления бюджета является Австралия и Новая Зеландия. Из регулярных бюджетных отчетов, которые предоставляются этими двумя странами видно, что они достигли очень большого уровня качества и прозрачности относительно того, что делают их правительственные структуры, и как результат, их часто ставят в пример для других стран мира.[33, C.16-23]
Программно-целевой метод должен быть особенно полезен для Украины в последующие годы, потому что позволить государству сосредотачивать внимание на наиболее важных приоритетах при распределении финансовых ресурсов. Полное внедрение этого подхода требует несколько лет, поскольку министерствам необходимо будет определенное время для того, чтобы разработать и усовершенствовать их цели, задачи и показатели эффективности. Кроме того, программно-целевой метод позволит перейти от существующей практики сосредоточения внимания на экономических категориях к сосредоточению на целях, на которые распорядители средств требуют финансирование. Этот подход также поможет министерствам, Правительству, а также Верховному Совету устанавливать приоритеты и принимать решения относительно принятия решения относительно распределения ресурсов.
Согласно мероприятиям относительно обеспечения исполнения заданий, предусмотренных Посланием Президента Украины к Верховному Совету Украины, Программой деятельности Кабинета Министров Украины и направленных на улучшение социально-экономического состояния, утвержденной постановлением Кабинета Министров Украины от 29.04.2000г. № 747, определены задачи относительно применения принципов среднесрочного планирования при формировании государственного бюджета и создания условий для программно-целевого планирования, то есть внедрение программного подхода в бюджетном процессе Украины. Это, прежде всего, улучшить прозрачность и обоснованность бюджета относительно конкретных направлений расходов, повысить эффективность деятельности распорядителей бюджетных средств в достижении целей, поставленных перед ними на очередной бюджетный год, а также усилить связь между задачами распорядителей средств и бюджетным финансированием.
Внедрение программно-целевого метода составления бюджета является существенным изменением в бюджетной идеологии. Бюджетный процесс можно представить себе как производственную функцию, которая устанавливает связь между бюджетными результатами и ресурсами государственного сектора, которые используются для достижения этих результатов. В этом контексте один из подходов по формированию бюджета заключается в том, чтобы возмещать в первую очередь от объема имеющихся ресурсов, которые используются для достижения определенных результатов в государственном секторе. При традиционной практике формирования бюджетов внимание часто сосредотачивается именно на ресурсной части производственной функции государственного сектора и часто мало внимания уделяется природе получаемых результатов. С другой стороны программно-целевой метод формирования бюджета применяет совсем другой взгляд на формирования бюджета, при котором процесс формирования бюджета начинается со средоточения внимания, прежде всего на результатах, которые необходимо достичь в государственном секторе экономики, а уже потом ставить вопросы о том, какие больше всего соответствующие ресурсы следует использовать для достижения этих результатов. Результаты в этой системе это то, чего правительство должно иметь намерение достичь, или приоритеты, которые должны достигаться с помощью мероприятий, которые осуществляются в государственном секторе.
Программа-комплекс взаимосвязанных бюджетных мероприятий, которые необходимо осуществить или которые считаются необходимыми для достижения для достижения совместного бюджетного результата или получения желаемого следствия. Каждая программа определяется своей особенной бюджетной целью. Все мероприятия, предусмотренные программой, должны подлежать классификации в одной общей функциональной классификации.
Бюджетная программа – систематизированный перечень мероприятий направленных на достижение общей цели, задачи, исполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств в соответствии с возложенными на него функциями.
Программно-целевой метод составления бюджета – это практика группировки различных видов бюджетных расходов в отдельные программы таким образом, чтобы каждая статья расходов была закреплена за определенным видом программы. Как правило, каждая программа-это фискальное обязательство одного главного распорядителя средств, эффективность работы которого оценивается со стороны успешности достижения цели программы.
С введением в действие программно-целевого метода формирования бюджета заметно изменяется характер обговора государственной политики. Акцент переносится с контроля за исполнением обязательств на обеспечение эффективности. Разработки политики сосредотачивают свое внимание на том, что получает общество за эти средства, которые оно тратит. Вместо того чтобы ставить вопросы, правильно ли тратятся средства при исполнении бюджетного плана, поднимаются реже вопросы о том, насколько хорошо тратятся средства при достижении целей государственной политики.
Можно привести небольшой пример для того, чтобы стало понятно понятие программно-целевого метода составления бюджета. Министерство охраны здоровья является одним из главных распорядителей бюджетных средств в большинстве стран, и оно, как правило, выполняет целую сеть различных программ в сфере охраны здоровья. Поддержка и улучшение здоровья населения является всеобъемлющим заданием этого Министерства. Чтобы исполнить это задание министерство реализует и финансирует различные программы в сфере охраны здоровья. Например, это может быть иммунизация населения, медико-санитарное образование и развитие больничной сети. Чтобы оценить эффективность работы Министерства, оно, как правило, собирает и сообщает статистические данные о состоянии здоровья, также данные об уровне продолжительности жизни и заболеваемости на различные болезни, которые показывают насколько эффективно используются программы, которыми оно опекается. Кроме того, по отдельным программам устанавливаются специфические показатели эффективности. В случае иммунизации, например, целью может быть вакцинация 80 процентов населения новой вакциной на протяжении последующих трех лет. При установлении таких ориентиров бюджетные запросы могут быть сформулированы в плане ресурсов, которые были бы необходимы для достижения таких показателей, и руководители программ могли бы отвечать за их результаты.[36, C. 60-67]
Как показывает приведенный выше пример, разработка показателей эффективности является важным компонентом программно- целевого метода формирования бюджета, и эти показатели могут приобретать различные формы. Как правило, для каждой программы разрабатываются показатели трех типов. С помощью показателей затрат оценивают бюджетные ресурсы, направленные на программу, и критерием эффективности в это случае являются традиционные показатели исполнения бюджетного плана. С помощью показателей выхода оцениваются товары и услуги, которые предоставляются «на выходе» исполнения программы. И, наконец, с помощью показателей следствия оцениваются широкие результаты программы в свете их влияния на благосостояние народа. Например, в случае указанной выше программы вакцинации таким показателем может быть уменьшение заболеваемости на определенную болезнь.
Разработка надежных показателей эффективности, как правило, осуществляется главным распорядителем средств, который исполняет программу. Роль Министерства финансов заключается в утверждении показателей, разработанных распорядителем бюджетных средств для обеспечения их соответствия политике Министерства, хотя и не исключены такие случаи, когда оно может предоставить помощь в выборе соответствующих показателей. В рамках этого процесса распорядитель средств должен также разработать плановые показатели по каждому показателю эффективности, чтобы обосновать свои расходные запросы. Поскольку каждый распорядитель бюджетных средств должен придерживаться расходного «потолка», он должен будет создать внутренние консультационные процедуры, которые дозволят ему согласовать свои возможности достижения избранных плановых показателей с суммой средств, предусмотренных в бюджете.
Главный распорядитель средств отвечает также за установление и реализацию процедур, которые должны использоваться при оценке эффективности, которую будет осуществлять Министерство финансов в пределах своей контрольной функции. Эти задачи будут требовать от главного распорядителя бюджетных средств, предоставление данных, которые характеризуют «выход» программы, необходимых для осуществления оценки. Некоторые из этих данных могут быть собраны в ходе отчетности о работе подконтрольных главному распорядителю средств учреждений, которые предоставляют услуги. Отчетность этого типа может играть решающую роль в определении того, эффективно или нет, предоставляются услуги. Для получения других данных в некоторых случаях придется осуществлять опрос домохозяйств, которые исполняются государственной статистической службой. Независимо от происхождения данных (внутреннего или внешнего), все они имеют существенное значение для создания новой системной культуры оценки эффективности.
Согласно международной методологии и практики зарубежных стран система планирования бюджета на основании программ - это система принятия решений относительно разработки, анализа, внедрения программ и распределения ресурсов. Она включает такие три основные этапа:
1. Стратегическое планирование- определение и прогнозирование долго- и среднесрочных целей, для достижения которых необходимо направить деятельность органов власти, и разработку стратегии мероприятий и механизмов их реализации. Обязательным элементом этого этапа является отбор перечня соответствующих направлений и задач, исходя из финансовых возможностей. Это в основном определяется в виде программных и прогнозных документов органов власти. В Украине к таким программным и прогнозным документам Правительства относятся Программа деятельности Кабинета Министров Украины, Государственная программа экономического и социального развития на среднесрочный период.
2. Формирование программ – разработка, анализ и отбор программ, которые необходимо реализовывать главным распорядителям бюджетных средств, для достижения целей, определенных на этапе стратегического планирования в программных и прогнозных документах. На этом этапе главные распорядители разрабатывают программы, которые они должны реализовывать в соответствии с программным и прогнозными документами Правительства, определяют четкие цели, конкретные задачи и сроки относительно их реализации (однолетние или многолетние программы). То есть, каждое министерство, другой орган исполнительной власти должны иметь проект четкого плана своей деятельности на краткосрочный (1 год) и среднесрочный (от 3 до 5 лет) периоды, которые состоят из отдельных программ.
3. Составление бюджета – определение и анализ ресурсов, необходимых для реализации программ и достижения поставленных целей, и оценка ожидаемых результатов. На этом этапе главный распорядитель средств на основании плана своей деятельности на кратко- и среднесрочный период более четко распределяются человеческие, материальные и другие ресурсы, которые необходимы для исполнения определенной программы, исчисляет их стоимостную оценку, и приводит в соответствие с возможностями бюджета. В результате предоставляется бюджетный запрос Министерству Финансов для включения соответствующей программы в бюджет. При этом, объем расходов на соответствующую бюджетную программу определяется исходя из результатов работы главного распорядителя в прошлых и текущих годах, оценки плана его деятельности на кратко- и среднесрочные периоды в соответствии с программными и прогнозными документами Правительства, ожидаемых результатов программы на плановый и последующий годы, и граничного объема расходов главного распорядителя, доведенного Министерством финансов.
Одна бюджетная программа может исполняться лишь одним главным распорядителем средств и не имеет аналогов. При этом, расходы государственного бюджета на реализацию государственных целевых программ, которые имеют многоотраслевой характер или предусматривают исполнение несколькими центральными органами исполнительной власти могут предусматриваться для каждого главного распорядителя и назначается на ту часть мероприятий государственной целевой программы, которую непосредственно должен осуществлять такой главный распорядитель. Вместе с тем, бюджетные программы могут быть сопоставимыми между собой по отдельным признакам (по принадлежности к одному распорядителю, одному подразделу функциональной классификации, а также по направлению деятельности и так далее). Например, можно сравнивать объемы расходов на программы повышения квалификации в разных министерствах и их результативность.
Бюджетная программа по своему содержанию должна относиться к одному разделу функциональной классификации, но в отличие от функции, которая является общей категорией, что, определяет определенное направление деятельности государства, бюджетная программа должна иметь четко определенную цель и задачи отдельного главного распорядителя и давать возможность разрабатывать показатели измерения ожидаемого результата в процессе ее реализации. При этом, само название бюджетной программы должно вмещать основную сущность направлений затрат бюджетных средств. Например, программа «Подготовка кадров для агропромышленного комплекса в высших учебных заведениях» относится к одной функции «Образование» и под функции «Высшее образование», а ее название раскрывает основное содержание программы (мероприятия).
Во время определения бюджетной программы необходимо четко понимать главным распорядителям, каким образом измерять результаты реализации такой программы. Например, это может быть количество (объем) конечного продукта или услуги. В тоже время, цель программы может быть слишком сложная и не поддаваться количественному определению. В таком случае под «результатом» можно понимать:
– возможность эффективно выполнять свои функции;
– непосредственный продукт (товары или услуги);
– полезность для общества или отдельных категорий населения от получения конечного продукта;
– количество или вид категории населения – получателей конечного продукта;
– изменения, к которым может привести реализация бюджетной программы.
Это в свою очередь требует разработки показателей результативности. Использование результативных показателей расходов бюджета будет иметь важное значение для планирования бюджетных программ, экономичность и продолжительность программы, ее необходимость и действительную ответственность поставленной цели, а также даст возможность сравнивать бюджетные программы по годам, и, в конечном счете – отобрать наиболее эффективные программы при распределении бюджетных ресурсов. Подготовка информации по показателям результативности может быть очень сложной, поскольку эту информацию можно будет сложно собирать, а в некоторых случаях может просто не существовать методов для ее сбора. Не обращая внимания на то, информация по показателям результативности является очень важной для того, чтобы определить, достигают ли программы поставленных целей.
Показатели результативности группируют по таким типам:
– показатели затрат;
– показатели продукта (выхода);
– показатели эффективности;
– показатели результата (хотя показатели качества могут быть наиболее сложным типом результативных показателей, они являются наиболее полезными, поскольку они сосредоточены на конечной цели, для которой существует программа).[37, C. 125-129]
Таким образом, подводя итоги вышесказанного, можно сказать, что программно-целевой метод в бюджетном процессе вообще включает такие основные элементы:
– определение общей цели программы; задач программы на краткосрочный период; направлений деятельности, которые обеспечивают реализацию программы;
– среднесрочное бюджетное планирование (при определении расходов на бюджетную программу на плановый год каждый главный распорядитель должен оценивать необходимые и возможные бюджетные ресурсы для ее внедрения в следующих за планированных годах, ожидаемый результат и влияние от внедрения бюджетной программы в плановом году на объем соответствующих расходов в следующие периоды);
– разработка приоритетов бюджетных программ главными распорядителями в полном соответствии с основной целью деятельности такого главного распорядителя в соответствии с законодательством;
– определение ответственного за исполнение бюджетной программы в системе главного распорядителя, каким может быть или структурное подразделение министерства, или подведомственный ему орган, или не бюджетная организация, которая непосредственно управляет исполнением такой бюджетной программы и несет ответственность за результаты ее реализации;
– разработка критериев оценки и анализа результативности бюджетной программы относительно объемов затрат, конечного продукта, эффективности и качества;
– регулярный отчет главных распорядителей по достигнутым результатам в процессе внедрения бюджетных программ;
– формирование и утверждение бюджетных назначений главным распорядителям в разрезе бюджетных программ;
Преимущества программно-целевого метода:
1. Дает четкое понятие государственным органам и обществу, на что тратятся бюджетные средства;
2. Обеспечивает прозрачность бюджета и дает возможность по последствиям исполнения бюджета оценить, достигнуты ли поставленные на этапе планирования цели и выполнены ли задачи;
3. Требует более дисциплинированного бюджетного процесса, поскольку устанавливает конкретные показатели результативности и соответствующие показатели расходов, и тем самым тяжелее использовать эти средства на цели, которые отличаются от изначально определенных целей;
4. Упорядочивает организацию деятельности главного распорядителя относительно формирования и исполнения своих бюджетов путем четкого расчленения ответственности между ответственными исполнителями в его системе по реализации каждой бюджетной программы, а также повышает ответственность главного распорядителя в целом за соблюдением ответственности всех своих бюджетных программ установленной цели его деятельности, их финансовое обеспечение и улучшает управление бюджетными программами;
5. Дает возможность повысить эффективность распределения и использования бюджетных средств, обеспечению приоритетных направлений и целесообразности отдельных расходов бюджета исходя из большей информированности относительно конкретной бюджетной программы;
6. Дает возможность пересмотреть функциональную классификацию расходов бюджета для приведения ее к международным стандартам и применение исключительно с целью составления сводных бюджетов.
Благодаря тому, что программно-целевой метод составления бюджета сосредотачивает внимание на результатах достижениях деятельности правительства и его структур он позволяет усилить деятельность государственного сектора. В аналитическом плане он внедряется в бюджетный процесс, важными элементами анализа, обращая внимание на расходы и поступления. Этот анализ является инструментом оценки проектов, который обеспечивает, чтобы в бюджетной сфере осуществлялись и вводились в действие только те проекты, выгоды от которых (которые могут быть определены количественно) будут превышать расходы на них. Однако, поскольку во многих случаях выгоды государственного сектора являются нематериальными по своей природе (для примера можно вспомнить национальную безопасность), во многих сферах бюджетного сектора применять анализ расходов и выгод от них непросто. В таких случаях, когда выгоды трудно оценить количественно, вместо этого нередко применяется менее сильный критерий эффективности, а именно критерий эффективности расходов. Анализ эффективности расходов требует от разработчиков политики государственного сектора искать такой метод достижения того или иного уровня «выхода» бюджетного сектора, который связан с самыми меньшими затратами.
Практика заказа услуг на договорной основе является важным примером того, как во многих странах применяется критерий эффективности расходов. Правительство отвечает за предоставление общественных услуг, но это не совсем означает, что он должен обязательно предоставлять эти услуги сам. Во многих случаях например когда идет речь о вывозе мусора, бывает дешевле, а именно эффективнее, со стороны затрат, заказать предоставление таких услуг в частном секторе. Программно-целевой метод составления бюджета, как правило, требует, чтобы главные распорядители бюджетных средств проводили анализ эффективности расходов, связанных с осуществлением ими мероприятий которые повышают эффективность бюджетного сектора.
Кроме этих прямых преимуществ, относительно эффективности, программно-целевой метод составления бюджета дает некоторые непосредственные выгоды государственному сектору, обеспечивать ответственность руководства бюджетного сектора за последствия своей работы. При программно-целевом методе составления бюджета существуют очень сильные стимулы для руководителей бюджетного сектора, которые способствуют к применению более эффективных методов руководства, поскольку их награда и перспективы продвижения по службе более тесно связаны с их возможностью – достичь четко определенных целей поставленных программно-целевым бюджетом.
Благодаря тому, что программно-целевой метод составления бюджета формирует систему отчетности и оценки работы, он обеспечивает высший уровень прозрачности утверждения решений в государственном секторе. По программно-целевому методу составления бюджета как общество в целом, так и законодательная ветвь власти могут получить значительно более четкую картину того, что и как делают главные распорядители бюджетных средств, а также насколько хорошо они выполняют свои задачи. Эта более четкая картина в свою очередь помогает созданию такого климата, для разработки политики в котором, становится возможным принимать значительно более рациональные финансовые решения относительно уровня и состава расходов бюджета.
К тому же программно-целевому методу составления бюджета присуще повышать эффективность бюджетного процесса как такового. Если установлены цели программно-целевого метода составления бюджета, главные распорядители бюджетных средств не могут не предоставлять более дисциплинированные запросы на средства с более подробным обоснованием того, что лежит в основе этих запросов. Это дозволяет Министерству финансов с большей точностью определить. Соответствует ли бюджетный запрос цели той или иной бюджетной программы.[26, C. 64-69]
Элементы программно-целевого метода, которые применяются в бюджетном процессе Украины:
– введение форм бюджетных запросов, в которых предусматривается обязательное определение главными распорядителями основной цели деятельности, главных задач на плановый год, а также анализ результатов, достигнутых в прошлом году, и ожидаемых результатов в текущем году, обоснование распределения граничного объема по функциям и направлениям деятельности;
– наличие отдельных названий кодов функциональной классификации, которые применяются для одного главного распорядителя, и по своему признаку могут считаться названиями бюджетных программ;
– предоставление возможности перераспределения главными распорядителями своих расходов с целью учета их приоритетности.
Основными задачами программно-целевого составления бюджета при формировании бюджета на 2002 год является следующее:
– разработка программной классификации расходов государственного бюджета (то есть определение перечня бюджетных программ) и на их основе формирование проекта государственного бюджета на 2002 год;
– усовершенствование форм бюджетного запроса на 2002 год и соответствующее обеспечение качественного его заполнения главными распорядителями;
– распределение бюджетных программ по приоритетам главными распорядителями;
– применение элементов среднесрочного бюджетного планирования;
– определение результативных показателей бюджетных программ;
– разработка перечня показателей бюджетных программ;
– разработка перечня показателей отчетности главных распорядителей.
Пересмотр программной классификации и разработка программной классификации является первоочередным этапом дальнейшего постепенного внедрения программно-целевого метода и составление проекта государственного бюджета на 2002 год в целом.[30, C. 26-27]
Одновременно с разработкой программной классификации расходов государственного бюджета возникла необходимость пересмотреть функциональную классификацию расходов бюджета для приведения его в соответствие с международными стандартами.
Хотя введенная в декабре 1997 года бюджетная классификация Украины в значительной степени была приближена к международным стандартам, но по многим параметрам она уже на то время им не соответствовала. Например, действующая бюджетная классификация состоит из 25 разделов (новыми международными стандартами предусмотрено 10 разделов), среди которых отдельные вообще не определяют общей функции государства. Подразделы действующей функциональной классификации вмещают элементы ведомственной классификации, экономической классификации, а иногда просто название программ. А, учитывая, что название кодов функциональной классификации используются для утверждения бюджетных назначений, они часто изменяются и не соответствуют требованиям функциональной классификации.
Учитывая, что государственный бюджет 2002 года формируется по программной классификации, функциональная классификация расходов бюджета будет применяться исключительно в аналитических и статистических документах (составление показателей сводного бюджета, макроэкономический анализ, сравнительная характеристика с бюджетами других стран и так далее) и не предусматривает внесения существенных и частых изменений.
Можно выделить две основные структуры отличия новой функциональной классификации от действующей функциональной классификации. С одной стороны ряд одинаковых кодов функциональной классификации должны быть отнесены в зависимости от типа главного распорядителя и назначения к разным разделам новой функциональной классификации. Прежде всего, эти расходы на содержание аппаратов центральных органов исполнительной власти, прикладные научные разработки и капитальные вложения, которые могут быть отнесены до категории соответствующей отрасли. С другой стороны есть коды действующей функциональной классификации, которые относятся к одному главному распорядителю, но в них включены направления деятельности по разным отраслям и поэтому они должны относиться к разным разделам бюджетной классификации.
Программная классификация имеет следующую структуру:
1.1 -часть кода – показывает главного распорядителя (соответствующий код действующей ведомственной классификации расходов государственного бюджета);
1.2 часть кода – показывает соответствующих исполнителей в системе главного распорядителя;
1.3 часть кода – показывает бюджетную программу в пределах одного соответствующего исполнителя;
1.4 часть кода – показывает направление деятельности в одной бюджетной программе.
Обязательным условием является привязка кода конкретной бюджетной программы к соответствующему коду новой функциональной классификации, что обеспечивает возможность автоматической группировки показателей бюджетных программ по функциональной классификации.
В большинстве случаев за базу определения бюджетной программы необходимо брать бюджетные назначения отдельного главного распорядителя по функциональной классификации, анализировать организационную структуру такого главного распорядителя с целью определения ответственных исполнителей и детально определить цель бюджетной программы, которой необходимо достичь , и задачи которые необходимо выполнить для достижения этой цели за счет соответствующего бюджетного назначения.
Следует подчеркнуть, что название бюджетной программы должна отражать ее основную сущность. К тому же название каждого кода программной классификации должна быть единой и не должна повторяться, то есть отличаться от других названий кодов программной классификации.
С целью улучшения прозрачности и контроля использования бюджетных средств бюджетную программу, объем расходов, на которую приходится больше 1-1,5 процента общего объема расходов государственного бюджета, целесообразно распределить на несколько меньших бюджетных программ.
Следует также понимать, что программная классификация расходов государственного бюджета будет ежегодно уточняться и переутверждаться путем установления бюджетных назначений в Законе о Государственном бюджете Украины (некоторые программы из года в год могут пересматриваться по содержанию и соответствующего названия, отдельные программы будут иметь лишь одно-годовой характер), то есть неизменной должна быть лишь структура кода программной классификации расходов государственного бюджета.
Рассмотрим дальнейшие шаги, которые должна осуществить Украина на пути к внедрению программно-целевого метода составления бюджета.
В проекте Бюджета-2002 содержится полный перечень всех расходных мероприятий, которые осуществляют разные главные распорядители средств государственного бюджета. Впервые можно очень подробно рассмотреть, как государство расходует имеющиеся в нем средства. Однако тут не хватает наглядной программной структурой, и следующим шагом должна стать группировка аналогичных видов деятельности в формате программно-целевого бюджета.
Когда будет внедряться программная структура, каждая программа, при незначительных исключениях, должна быть передана одному распорядителю средств с присвоением кода существующей функциональной классификации расходов. Потом каждый главный распорядитель средств должен будет разработать и огласить четкое формулирование миссии с очертанием широких целей данного распорядителя. После этого каждый из этих распорядителей средств должен будет определить краткосрочные или временные цели, которые, в случае их достижения, позволят исполнить широкие, долгосрочные цели. Конечным и много в чем самым сложным шагом является создание надежных показателей эффективности для каждой программы, которые могут применяться для оценки поступления в плане достижения как краткосрочных, так и долгосрочных целей. Для осуществления этого заключительного шага необходима большая работа по сбору и обработке данных и продолжительное время, поскольку необходимые данные не всегда есть в наличии. Для достижения успеха в этой сфере активное участие в этой работе, очевидно, должны брать отраслевые отделы Министерства финансов.
Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод: Программно-целевой метод должен быть особенно полезен для Украины в последующие годы, потому что позволить государству сосредотачивать внимание на наиболее важных приоритетах при распределении финансовых ресурсов.
Наиболее вероятно, что на осуществление указанного выше процесса пойдет два-три года. В это время возникнет очень большая необходимость в обучении правительственных работников правильного применения процедур программно-целевого метода составления бюджета и в разработке новых форм бюджетных запросов и других форм, которые служат программно-целевому составлению бюджета.
3. 5. Финансово – кредитные методы сбалансирования местных бюджетов.
В условиях становления рыночного хозяйства особое значение приобретает проблема сбалансирования бюджетов, обеспечение их бездифицитности. Учитывая хроническую нехватку финансовых ресурсов, как на общегосударственном уровне, так и на местном, достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов превратилось в одно из самых важных заданий современной бюджетной политики. Опыт показывает, что от того насколько эффективно осуществляется бюджетное регулирование, в значительной мере зависит функционирование всей бюджетной системы, в том числе местных бюджетов, а также реального внедрения принципа их самостоятельности.
Кроме установления соответствия между доходами и расходами местных бюджетов, в процессе бюджетного регулирования решаются задания финансового выравнивания. Дело в том, что в пределах каждой страны всегда существуют различия в финансовом потенциале отдельных территорий, есть особенности в формировании доходной базы бюджетов и возможностей удовлетворения местных потребностей. В связи с этим расходы местных бюджетов в сопоставлении с количеством населения могут значительно отличаться в разрезе административно территориальных единиц.
Так в 1999 году доходы местных бюджетов в расчете на одного жителя составили в Львове - 347,5 грн., Запорожье - 77,1грн, Николаеве 218,5 грн.. В границах однотипных бюджетных административно территориальных единиц, иногда наблюдается достаточно значительные различия. В прошлом году в Черниговской области доходы бюджетов Вижницкого района в расчете на одного жителя составили 189,3 грн. Сторожнецкого 117,6, Кицманского 217,1 грн и т. д. Значит финансовое выравнивание направлено на нивелирование в определенном границе таких отклонений, потому что они создают неодинаковые условия для предоставления гарантированных государством социальных, административных и других услуг населению разных территорий.
Традиционно в бюджетной практике Украины используются такие два метода бюджетного регулирования:
1. Метод процентных отчислений от общегосударственных доходов и налогов.
2. Метод предоставления финансовой помощи бюджетам в полной мере обозначенной суммы.
Основанием для применения данных методов бюджетного регулирования является: установленный в законодательстве раздел полномочий органов исполнительной государственной власти и местного самоуправления; система налогообложения и раздел всех налогов и сборов на общегосударственные и местные; разграничение доходов между звеньями бюджетной системы, а также закрепление в действующем законодательстве.
Метод процентных отчислений предусматривает поступления в местные бюджеты части общегосударственных налогов и сборов (регулируя доходы), которые взыскиваются на территории местного самоуправления, нормативы отчислений в государственный бюджет Украины и местных бюджетов. Таким образом, пропорции распределения отображают в ежегодных Законах о государственном бюджете Украины. Вследствие невозможности сбалансирования местных бюджетов с помощью регулирующих доходов применяют бюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции).
Метод процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов был зарожден еще в 1993 году вместе с проведением налоговой реформы. В условиях командной экономики использование этого метода было целиком закономерным и достаточно эффективным, потому что решалось задание сбалансирования местных бюджетов, устанавливалась заинтересованность и ответственность местных финансовых органов в полной мобилизации не только собственных источников дохода, но и общегосударственных налогов. Результативность метода процентных отчислений поясняется тем, что как регулирующие доходы у нас используются те, которые характеризуются равномерностью поступлений во времени и по территории страны, достаточно большими размерами поступлений, защищенностью от действий экономичных и других факторов, которые могли быть причиною колебаний в объемах поступлений.
Этим требованиям соответствуют такие общегосударственные налоги, как налог на добавленную стоимость, акцизный сбор, налог на доход предприятий, а также подоходный налог с граждан. Перечень регулирующих налогов, которые использовались в течение последних лет, был достаточно ограниченный (а с 1997 года он еще уменьшился НДС полностью включен в состав доходов государственного бюджета Украины). Однако соответствие данных налогов выше обозначенным критериям, а также существенная фискальная роль обозначают их достаточность в процессах бюджетного регулирования.
При использовании метода процентных отчислений обязательно используют нормативы: общие, групповые или индивидуальные. Достаточно широкой является точка зрения об использовании индивидуальных нормативов в бюджетном регулировании, как атрибут административно распределительной экономики со свойственными ей особенностями в строительстве бюджетной системы и механизме бюджетного регулирования. Правда, в течение длительного времени в бюджетной практике Советского Союза использовались индивидуальные нормативы отчислений от общегосударственных налогов в доходы местных бюджетов, конкретные размеры которых определялись в результате сопоставления запланированных расходов бюджетов и ожидаемых доходов.
В условиях рыночной экономики, по мнению многих ученых и практиков, предпочтение должно предоставляться общим нормативам в бюджетном регулировании, которые создают одинаковые условия для всех территорий. На первый взгляд применение единых нормативов отчислений от общегосударственных налогов и доходов, которые поступают на территории местного самоуправления, очень удобно и просто с позиции практического внедрения. В этом процессе можно избежать болезненной процедуры обозначения конкретного размера норматива отчислений для каждого местного бюджета.
Кроме того, следует учитывать, что использование единых нормативов в бюджетном регулировании, обязательно становится причиной увеличения перечислений местных бюджетов, которые не удается сбалансировать без применения бюджетных трансфертов. Мы считаем, что более целевым в современных условиях развития Украины является использование групповых нормативов отчислений от общегосударственных налогов.
В практике бюджетного регулирования Украины за годы ее независимости применялись все виды нормативов отчислений от общегосударственных налогов. Так налог на добавленную стоимость в 1992 – 1993 годах, и 1995 – 1996 годах распределялся по индивидуальным, а в 1994 году по единым нормативам; акцизный сбор в 1994 году по единым, а в 1992 – 1993 годах, а также в 1999 году по групповым нормативам; налог на прибыль предприятий в 1994 – 1998 годах по единому, а в 1992- 1993 и 1999 годах по групповым нормативам; подоходный налог с граждан в 1992 – 1998 году по единому, а в 1999 году по групповым нормативам.
Первый шаг к использованию групповых нормативов отчислений был сделан в 1993 году; распределения налога на доходы в том году проводилось лишь по трем нормативам 25 %, 50 и 100%; акцизного сбора также по трем нормативам – 10 %, 50 или 100%. Остаточное сбалансирование доходов и расходов большинства местных бюджетов осуществлялось с использованием индивидуальных отчислений от НДС со значительной их дефицитностью.
В 1994 и 1997 годах использовались единые нормативы отчислений по всем регулирующим налогам, что одновременно стало причиной увеличения количества дотационных местных бюджетов. В 1998 году была попытка распределения налогов: за государственным бюджетом закреплялись непрямые (НДС и акцизный сбор), а за местными бюджетами – прямые налоги (налог на доход предприятий и подоходный налог с граждан). В 1999 году вернулись к групповым нормативам отчислений, по которым осуществляется расщепление трех регулирующих налогов: акцизного сбора с отечественных товаров, налога на доход предприятий и подоходного налога с граждан.
Дифференциация нормативов отчислений в широких диапазонах всегда имела место в расщеплении НДС, которому отводилась главная роль в процессе сбалансирования местных бюджетов. Использование диференционных нормативов отчислений от НДС давало возможность сбалансировать местные бюджеты с использованием не значительных по абсолютным размерам дотаций ограниченному кругу административно территориальных единиц.[53, C. 33-34]
Переход к использованию единых и групповых нормативов в бюджетном регулировании, а также закрепления НДС за государственным бюджетом Украины обусловили увеличение уровня централизации бюджетных ресурсов, а также количества дотационных местных бюджетов.
Если в 1992 году в государственном бюджете Украины сосредотачивалось 52,4 % доходов бюджета, а в 1995 году – 47,6%, то в 1999 году предусматривалась аккумуляция почти 70% доходов бюджета Украины[4, C. 15]
Динамика количества административно территориальных единиц, которым предоставлялись бюджетные трансферты из государственного бюджета Украины, характеризовалась такими данными: в 1992 году их было всего три, в 1993 – 9, 1994 году – 22, 1995году – 14, 1996 году – 12, 1997 году – 20, 1998 году – 22, в 1999 году – 26.
Еще одним методом бюджетного регулирования, который используется в отечественной практике, является предоставление финансовой помощи в форме бюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций). В течение длительного времени в отечественной экономической литературе бюджетные дотации трактовались как безвозвратная помощь из вышестоящего бюджета нижестоящему без установления требований по поводу направления использования полученных средств. Главной целью выделения дотаций является сбалансирование местных бюджетов. Бюджетные субсидии предполагают целевое использование полученных средств на финансирование определенного перечня расходов и программ. Под субвенциями понималась денежная помощь бюджетам, которая предполагает установление требований по поводу целевого использования, а в случаи их невыполнения средства должны быть возвращены.
Вместе с введением новой бюджетной классификации в украинскую бюджетную практику было впервые введено понятие официальных трансфертов. Характерной особенностью современного отечественной трактовки бюджетных трансфертов, является то, что к ним относят не только средства, которые получают бюджеты нижних уровней из государственного бюджета и бюджетов внешних уровней, а также перевод денег в обратном направлении, то есть излишки доходов бюджетов низших уровней в бюджеты высших уровней.
Все бюджетные трансферты в бюджетной классификации делятся на две группы зависимо от целевого направления средств:
1. текущие
2. капитальные
К текущим трансфертам относят помощь, которую получают бюджеты низших уровней в недостаточности доходных источников, то есть целью предоставления текущих официальных трансфертов остается сбалансированность данных бюджетов.
В отличие от текущих, капитальные официальные трансферты предполагают целевое использование полученных средств, и поэтому влияют на структуру расходов бюджетов, которые их получают. Цели, на которые направлены субвенции, главным образом связаны с использованием органами местного самоуправления делегированных государством полномочий.
В зависимости от источников получения официальные трансферты подразделяются на:
1. официальные трансферты от органов государственного управления
2. Официальные трансферты, полученные из – за границы
3. Официальные трансферты из негосударственных источников.
Как показывает опыт организации межбюджетных отношений в нашей стране, а также в рыночных странах, с помощью бюджетных трансфертов решаются такие важные задания:
* достигают сбалансирования бюджетов;
* осуществляют активное влияние на структуру расходной части;
* проводят выравнивание бюджетных диспропорций в разрезе территорий страны;
* осуществляют финансирование социально – экономических программ общегосударственного значения;
* направляют развитие местного хозяйства в соответствии с обозначенными общегосударственными приоритетами;
Понятно, что объективно присущие официальным трансфертам потенциальные возможности позитивного решения указанных задач на практике работают только при условии наличия испробованного досконального и целостного механизма их предоставления, который предполагает гарантии полного и своевременного получения средств, а также контроль государственных органов за эффективным их использованием.[53, C. 35]
Трансферты занимают важное место в процессе бюджетного регулирования, по своему значению они не уступают методу отчислений от общегосударственных налогов и доходов. Опыт зарубежных стран показывает, что последние годы наблюдается тенденция возрастания роли бюджетных трансфертов, подтверждением которой является увеличение их части в совокупных доходах местных бюджетов. В большинстве стран субсидии преобразовались в основной элемент муниципального финансирования, их часть в составе финансовых ресурсов муниципальных формирований колеблется в пределах 30 – 60 %; в Австрии – 35%; Бельгии – 40; Финляндии – 31; Франции – 26; Германии – 45; Италии – 38; Нидерландах – 60; Польше 60% (53 с29 – 30)
Анализ отечественной практики бюджетного регулирования последних лет свидетельствует, что она не характеризовалась стабильностью, поскольку изменялись как сам перечень регулирующих доходов, так и размеры процентных отчислений по видам регулирующих налогов и в разрезе административных единиц; изменялись виды бюджетных трансфертов и условия их предоставления; делались попытки заинтересовать местные финансовые органы в дополнительном предоставлении средств в бюджет. Такая ситуация создала значительные трудности в бюджетном планировании, лишивши его реальности и научного обоснования. Понятно, что в современных условиях на первое место стала важная проблема стабилизации нормативной базы меж бюджетных отношений и бюджетного регулирования.
Механизм бюджетного регулирования привел к парадоксальной ситуации: в последние два года в Украине дотации предназначались бюджетам всех административно территориальных единиц.
Некоторые авторы считают, что расширение принципа субсидарности в зарубежных странах нельзя механически переносить в отечественную бюджетную практику.[53, C. 36]
Не следует забывать, что главною целью бюджетных трансфертов является предоставление финансовой помощи и сбалансирование местных бюджетов тех территорий, которые имеют меньший налоговый потенциал, то есть являются беднейшими в финансовом отношении.
Не может быть, что бы все районы страны одновременно требовали финансовой помощи.
Среди бюджетных территориальных общин в 1998 году больше всего было дотационных сельских бюджетов: почти 60 % общей численности; достаточно высока часть городских бюджетов 40 %. Кроме того, половина от общей численности бюджетов мест районного значения также получали в 1998 году дотации.[4, C. 12] Как видим, негативная тенденция увеличения численности дотационных местных бюджетов обязательно приводит к постепенному снижению эффективности использования полученных средств, уменьшение интереса в поиске альтернативных источников доходов, благоприятствует развитию потребительского настроения в органах местного самоуправления.
Общепризнанные недостатки дотаций требуют расширения сферы использования субвенций, характерными признаками которых является целевое использование полученных средств, стимулирование участия местных органов власти в осуществлении определенных расходов, возвращение сумм вследствие не целевого использования средств субвенции.
Однако недостаточно будет ограничиться лишь простой заменой названия бюджетного трансферта с дотации на субвенцию. Необходимо разработать эффективный механизм их предоставления, который должен соответствовать таким требованиям:
1. участие государства в финансировании расходов должно выражаться в значительном весе средств, полученных в виде субвенций, к общей сумме предусмотренных расходов на определенную цель;
2. это участие должно быть достаточно ощутимым, а не символичным;
3. уровень участия должен выражаться едиными или групповыми квотами в разрезе отдельных видов местных бюджетов;
4. система субвенций должна действовать на долгосрочной и стабильной основе;
В системе бюджетного регулирования возможным является создание фонда для предоставления помощи бюджетам территориальных громад, которым требуется немедленная финансовая помощь. Как показывает практика, в процессе исполнения местных бюджетов всегда возникают дополнительные незапланированные потребности, которые невозможно было учесть в процессе бюджетного планирования. Предоставление финансовой помощи необходимо осуществлять на кредитной основе, то есть обязательно условие возвращения средств. Дело в том, что бесповоротное бюджетное финансирование потребностей местных бюджетов обязательно приводит к снижению эффективности использования полученных средств. Кредитный метод финансовой помощи, наоборот, будет благоприятствовать рациональному использованию средств, а также более обоснованному подходу в решении действительной потребности в них, максимальному получению собственных доходных источников.
Заключение
Самым важным инструментом, через который государство регулирует экономические процессы, решает социальные, политические, производственные, экономические проблемы, является бюджет, так как именно через бюджет, то есть через перераспределение валового внутреннего продукта и национального дохода, государство может аккумулировать в своих руках достаточно средств для решения вышеуказанных проблем.
Местные финансы, органы местного самоуправления играют очень важную роль в бюджетном процессе государства. С их помощью производится финансирование бюджетных учреждений, находящихся на территории данного совета, их работа позволяет вышестоящим органам иметь представление о положении дел определенной территории и тем самым строить бюджетную политику всего государства. Финансовая независимость органов местного самоуправления – важное условие построения демократического государства. От финансовых возможностей зависят в конечном итоге реальные властные функции государства.
Бюджетный процесс, который продолжается без конкретного политического руководства, теряет много времени и не служит тем, кто принимает решения, соответствующим образом.
Процесс составления бюджета может серьезно начинаться лишь после определения влияния макроэкономических показателей и принятия решений относительно оценок поступлений, прогнозов расходов на основные программы, а также определения бюджетной политики.
Проанализировав формирование и исполнение Каменнобродского бюджета можно сделать вывод: что бюджет района на 2002 год по доходам был утвержден в сумме 3172, 6 тыс. грн., а по расходам 232800 тыс. грн.
За 2002 год согласно отчетным данным в районый бюджет поступило 2255,1 тыс. грн. Налогов сборов и других обязательных платежей, что состовляет 79,2 % к прошлому году и 71,1% к утвержденному на 2002 год.
Во время бюджетного периода в районный бюджет были внесены изменения, в соответствии с которыми доходная часть бюджета была уменьшена на сумму 747,6 тыс. грн., а именно официальные трансферты были уменьшены на 770,3 тыс. грн., Собственные поступления бюджетных учреждений были увеличены на 22,7 тыс. грн.
Значительная часть в поступлениях за 2002 год составляет подоходный налог (3.9%), плата за торговый патент (26,6%), субвенция (29,0%)
Расходы общего фонда районного бюджета на 2002 год утверждены в сумме 3098,3 тыс. грн. Уточненный план 2328,0 тыс. грн. Финансирование расходов в отчетном периоде осуществлялось в рамках бюджетных средств с учетом ст. 21 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2002год.»
За отчетный период на финансирование бюджетных учреждений района
2196,328 тыс. грн., что составляет 94,3% уточненного плана на год.
В общем объеме расходов за 2002 год большую часть составляют расходы на социальные выплаты 47,4 %, государственную помощь семьям с детьми 28%, расходы на благоустрой района.
Совершенствование налоговой системы на макро- и микроэкономическом уровнях должно осуществляться путем установления стабильных ставок налоговых поступлений в государственные и местные бюджеты и расширении прав органов местной исполнительной власти относительно формирования и использования местных налогов и сборов.
Программно-целевой метод должен быть особенно полезен для Украины в последующие годы, потому что позволит государству сосредотачивать внимание на наиболее важных приоритетах при распределении финансовых ресурсов.
Наиболее вероятно, что на осуществление указанного выше процесса пойдет два-три года. В это время возникнет очень большая необходимость в обучении правительственных работников правильного применения процедур программно-целевого метода составления бюджета и в разработке новых форм бюджетных запросов и других форм, которые служат программно-целевому составлению бюджета.
Предоставление финансовой помощи необходимо осуществлять на кредитной основе, то есть обязательно условие возвращения средств.
Кредитный метод финансовой помощи, будет благоприятствовать рациональному использованию средств, а также более обоснованному подходу в решении действительной потребности в них, максимальному получению собственных доходных источников.
Финансовая система, которая формируется в Украине, только тогда станет эффективной, когда в ее составе рядом с государственными финансами видное место будет принадлежать местным финансам как самостоятельному институту.
Список литературы.
1. Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2003 год».
2. Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине».
3. Бюджетный кодекс Украины. Справочное издание/Предис. к.э.н. Таукешивой Т.Д.-Х.:О.О.О. «Дельта,2001.- 112с.
4. Постановление Кабинета Министров Украины от 5.09.2001№ 1195 «Формула распределения объема меж бюджетных трансфертов (дотаций выравнивания и средств, которые передаются в государственный бюджет) между государственным бюджетом и бюджетами городов Киева и Севастополя, городов республиканского АР Крым и городов областного значения и районными бюджетами».
5. Письмо Кабинета Министров Украины от 17.08.2001 г.№ 1/29-1803 «О расчетных показателях местных бюджетов на 2003 год».
6. Письмо Кабинета Министров Украины от 3.10.2001 г.№ 20- 03/13 «Про организацию бюджетного процесса относительно составления проектов местных бюджетов на 2003 год».
7. Приказ Министерства Финансов Украины от 27.12.2001№ 604 «О бюджетной классификации и ее внедрении».
8. Постановление Верховного Совета Украины от 21.06.2001№ 2543- 111 «Об основных направлениях бюджетной политики на 2003 год (Бюджетная резолюция)».
9. Постановление Кабинета Министров Украины от 28.05.01№ 590 «Об основных мероприятиях составления проекта государственного бюджета на 2003 год».
10. Постановление Кабинета Министров Украины от 22.11.01№ 1569 «Внесение изменений в Пост. Каб. Мин. от 5.09.01№ 1195 «О формуле распределения объема межбюджетных трансфертов».
11. Бюджетний і податковий огляд. Січень- вересень 2001 р. Анализ проекту бюджету- 2002.-К.:2001.- 109с.
12. Єпифанов А.О., Сало І.В., І.І. Дяконова. Бюджет та фінансова політика України.- К.:Наук.думка, 1997.- 302с.
13. Іванов В.М.Бюджетна система:Конспект лекцій.-К.МАУП,1999.-80с.
14. Кікбахт Е., Гроннелі А. Фінанси.- К.:Основи, 1993.- 383с.
15. Кравченко В.І. Фінанси місцевих органів влади України.-К.:НШСД, 1996.
16. Методические указания и тематика написания дипломных работ студентами 5 курса специальности «Финанссы» /Сост.Л.А.Костырко, Т.В. Пащенко.-Луганск:Изд-во Восточноукраинский государственный университет,1998.- 17с.
17. Налоговые системы зарубежных стран.- М.:Закон и право, ЮНИТИ,1997.- с.21-22.
18. Пасічник Ю.В.Бюджетна сістема : Навчальний посібник.-Черкаси: Відлуння
1999.-376с.
19. Сало І.В. Фінансово- кредитна система України та перспективи її розвітку.- К.:Наук.думка,1995.- 178с.
20. Серія “Закон. Практика. Проблеми. ”Бюджет-2001 та розвиток міжбюджетних відносин. К.: Парламентське видавництво, 2001.- 159с.
21. Складання, розгляд та затвердження місцевих бюджетів на основі положень Бюджетного кодексу України. Навчальний посібник./С.І.Мельник,Ф. Щербина, Дж. Хансен, В.М. Терес, С. Лідс та ін.-К.:Міленіум, 2002.- 276с./
22. Біденко М. Центр хазяйнує на місцевому податковому полі./День-27. 11.1997, № 214.-с.5./
23. Панасюк Б. Податки як дзеркало економічного і політичного стану країни /Банківська справа.-1997, № 5(17).-с.16./
24. П.Мельник. Проблеми формування місцевих бюджетів./Економіка, фінанси, право.-1999,№ 5-с.3-5./
25. Василенко Л.І., Бабич П.С. Місцеві фінанси та фінансова незалежність./ Фінанси України.-1998,№ 8-с.112-117./
26. Кириленко О.П. Міжбюджетні відносини: стан і проблеми удосконалення./ Фінанси України.-2000, № 6-с.64-69./
27. Павлюк К.В. Проблеми формування бюджету розвитку./Фінанси України.-2000,№ 1-с.59-65./
28. Гецько В.В. Місцеві фінанси: суть, структура і принципи формування ресурсів. /Фінанси України.-1999,№ 5-с.103-107./
29. Коваль Л.М. Проблеми формування місцевих бюджетів та аналіз їх виконання./Фінанси України.-1999,№ 5-с.126-129/
30. Кузьменко Н.А.Удосконалення міжбюджетних відносин./Фінанси України.-1998,№ 1-с.26-27./
31. Василишен М.М.Формування місцевих бюджетів та обгрунтування міжбюджетних відносин./Фінанси України.-2001,№ 7-с.125-128./
32. Кульчицький М.І.Місцеві бюджети та механизм їх формування./Фінанси України.-2001,№ 9-с.98-104./
33. Мітюков І.О.Бюджетна реформа та основні напрямки удосконалення бюджетной політики./Фінанси України.-2001,№ 8-с.16-23/.
34. Тріпак М.М.Формування доходів бюджетів місцевого самоврядування./Фінанси України.-2001,№ 10-с.17-22./
35. Чугунов І.Я.Планування доходної частини місцевих бюджетів./Фінанси України.-2001,№ 12-с.38-47./
36. Яцюта В.П.Удосконалення фінансової політики./Фінанси України.-2001,№ 8-с.60-67./
37. Дьяконова І.І.Удосконалення методів регулювання доходів та видатків державного та місцевого бюджетів./Фінанси України.-1999,№ 3-с.125-129./
38. Поддєрьогіна А.М.Податкова система України на шляху розвитку./Фінанси України.-2001,№11-с.3-11./
39. Олексюк Г.В.Особливості формування бюджетів малих і середніх міст./Фінанси України.-2001,№11-с.99-104./
40. Кіреєв О.І.Казначейське обслуговування місцевих бюджетів: проблеми та шляхи розвязання./Фінанси україни.-2001,№5-с.34-40./
41. Дєєва Н.М.Стабільнисть і ефективність бюджетного процессу./Фінанси України.-2001,№5-с.41-44./
42. Копитов С.М.Функциї казначейства з виконання державного та місцевих бюджетів./Финанси України.-2001,№5-с.45-50./
43. Григораш Т.Ф.Фінансові чинники формування місцевих бюджетів./Фінанси України.-2001,№5-с.62-64/
44. Каленський М.М.Удосконалення фінансового контролю за витрачанням бюджетних коштів./Фінанси України.-2001,№5-с.65-68./
45. Пятаченко Т.О.Удосконалення механізму наповнення доходної частини бюджету./Фінанси України.-2001,№5-с.75-77./
46. Кожуба В.П.Удосконалення формування податкової системи.-/Финанси україни.-2001,№5-с.82-86./
47.Костырко. Л. А. Финансовый анализ. Луганск. ВУГУ 2000. 185 с.
48. Формування місцевих бюджетів на 2002 рік на основі положень Бюджетного кодексу /Матеріали розповсюджуються в рамках проекту “Реформування міжбюджетних видносин”, що реалізуеться за сприяння Агенції США з Міжнародного розвітку м.Київ,28-29 серпня 2001 року.
49. Отчет по исполнению бюджета Каменнобродского района за 2000 год.
50. Отчет по исполнению бюджета Каменнобродского района за 2001 год.
51 Отчет по исполнению бюджета Каменнобродского района за 2002 год.
52.Отчет по исполнению Каменнобродского бюджета за 2003 год.
53.Ольга Кириленко /“банківська справа” № 4 2002 рік. Від 9 червня.стр 33 – 36
54 Местное финансирование в Европе, 1997 год – с. 29 - 30