Государственная служба в США
1. Развитие государственной службы в США;
2. Государственная служба с цифрах;
3. «Система заслуг»;
4. Руководство государственной службой;
5. Структура государственной службы;
6. Поступление на государственную службу;
7. Статус государственного служащего;
8. Меры поощрения;
9. Обязанности государственных служащих;
10. Изменение должности и освобождение от должности государственного служащего.
1. Развитие института государственной службы в США
«Характерной особенностью развития государственной службы США является то, что она начала складываться не на основе законодательства, а на политическом обычае. Это объясняется своеобразием социально-политической истории США и, прежде всего тем, что государственный аппарат формировался в период, когда правящие круги, стремясь создать крепкую центральную власть, не могли, открыто противостоять ни силам, выступающим за укрепление власти штатов, ни массе американского населения, требующей последовательного проведения в жизнь завоеваний буржуазно-демократической революции»1.
После войны за независимость США нужен был полновластный глава государства, способный при помощи подчиненного ему исполнительного аппарата выполнить волю правящего класса. «...Энергия (главы) исполнительной власти, - писал один из идеологов победившей буржуазии А. Гамильтон, - является основной характерной чертой, определяющей хороший государственный аппарат». Эти требования и были закреплены правящей буржуазно-рабовладельческой верхушкой в конституции 1787 года, которая определила положение президента как главы исполнительной власти, предоставив ему также довольно широкие права по противодействию тем мероприятиям, которые может в противовес интересам правящего класса попытаться провести конгресс как высший представительный орган.
Создатели конституции вообще умолчали об основах построения государственного аппарата и принципах организации государственной службы. Закрепив положение президента как главы исполнительного федерального аппарата, конституция США говорит лишь о его праве «с совета и согласии сената назначать послов и иных полномочных представителей и консулов... а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов» и о том, что президент может «замещать все вакансии, которые откроются в период между сессиями сената» (ст. 11, разд. 2 Конст. США).
Вплоть до середины 19 века в США не было издано ни одного закона, определяющего порядок комплектования служебного персонала федеральных учреждений, замещения должно прохождения службы чиновничеством и т. д. Каждое министерство руководствовалось собственными правилами устанавливаемыми на основе так называемых «органических законов» (нормативных актов, учреждавших данное ведомство).
Развитию государственной службы США на основе политического обычая во многом способствовали особенности американского федерализма. Ввиду того, что конституция умолчала вопрос о построении государственной службы на местах, организация служебной деятельности чиновничества в управленческом аппарате штатов и местных органов стала прерогативой властей штатов и местного самоуправления.
«Особое влияние на организацию служебной деятельности личного состава федеральных учреждений оказала «нормотворческая» деятельность первых президентов США и, прежде всего Дж. Вашингтона, который, имея возможность строить свою администрацию с самого начала без юридической на то основы, а также без практики предыдущих президентов. Он определил порядок назначений на государственную службу, который сохранялся без каких-либо кардинальных изменений в течение первых четырех десятилетий формирования американской республики и наиболее важные элементы, которого имеют силу в настоящее время. «Нормотворчество» первых президентов оказало влияние и на организацию государственной службы в штатах и местных органах власти.
Дж. Вашингтон при формировании своей администрации исходил, прежде всего, из интересов господствующего класса. Он не изменил общей системы организации государственного управления, существовавшей в колониальный период. Методы деятельности государственного аппарата, принципы набора чиновников на государственные должности, а также место бюрократии в жизни общества оставались английскими и по форме, и по существу. Не менялась ни форма организации государственного управления, ни классовая направленность его деятельности»1.
При отборе кандидатов на административные должности президент руководствовался, прежде всего, личными качествами претендента и кастовыми признаками. Более подходящие кандидаты находились среди ближайшего окружения президента.
«При отборе руководящего состава федеральным учреждений первым президентам приходилось считаться не только со своими симпатиями, но и с желаниями отдельных сенаторов, политических деятелей, крупных капиталистов и плантаторов. Ставя на высшую дарственную должность доверенных людей того или иного влиятельного лица, президенты США получали возможность политического маневрирования. Комплектование государственного аппарата превратилось в эффективное орудие борьбы с политическими противниками и в способ награждения друзей. Президент, придя к власти и используя свое право замешать высшие государственные должности, считал возможным уволить некоторую часть высших чиновников, поставленных на должность его предшественником, и назначить своих ставленников или же лиц, близких его политическим друзьям. Последние в свою очередь заранее рассчитывали на то, что, поддержав своего «патрона», они сумеют устроиться сами или устроить своих сторонников на «теплые местечки» в центральном аппарате или же в своих штатах и муниципалитетах. Эта форма заполнения государственных должностей стала носить в американской практике наименование «системы патронажа». Она получила повсеместное распространение. Патронаж начали широко использовать губернаторы штатов, мэры и другие выборные должностные лица»1.
Особенно заметно «система патронажа» подняла роль конгресса при комплектовании личного состава местных отделений федеральных учреждений. В сенате сложился своеобразный обычай «круговой поруки» при обсуждении кандидатур на эти должности. Этот обычай, который получил название «правила сенаторской вежливости», требовал, чтобы все сенаторы, невзирая на партийную принадлежность, голосовали против кандидата, предложенного президентом, в том случае, если сенатор от данного штата выдвигал другую кандидатуру. Такие «правила» привели к тому, что сенатор - сторонник победившей партии - считал все важные федеральные должности в своем штате областью личного патронажа, в чем находил. полную поддержку сената. «Правила сенаторской вежливости» сохраняют свою силу до настоящего времени.
Данный метод назначения на должности привел к тому, что в руках президента сосредоточился большой контроль над государственной службой. Лишь изменения в экономической и социально-политической жизни американского общества в 20-х и З0-х годах 19 века привели к системе назначения на государственные должности только за политические услуги.
«Усиление промышленного и финансового капитала, начавшаяся промышленная революция способствовали быстрому росту средней и мелкой буржуазии. Новые слои собственников требовали демократизации политического режима, в том числе увеличения доли своего участия в управлении государством. Правящая верхушка была вынуждена пойти на уступки и санкционировать введение всеобщего избирательного права для мужчин. Она, однако, не собиралась сдавать свои позиции в деле государственного руководства. Господствующий класс изменил лишь методы своего контроля над государственным аппаратом, используя для этой цели политические партии»1.
Возросшее число избирателей и всеобщее избирательное право требовали перестройки партийной деятельности. На смену собраниям партийных фракций конгресса (так называемым «кокусам»), которые ранее были главным центром определения политической линии данной партии, пришли более представительные институты - партийные съезды. Местные партийные боссы, контролируя выдвижение кандидатов на съезды, заметно усилили свое влияние на развитие социально-политической жизни страны.
В новых условиях политическая деятельность, бывшая ранее привилегией сравнительно небольшого круга лиц, которые, по образной характеристике Джозефсона, «действовали сообща... для защиты своих собственнических интересов, имея благодаря собственности свободное время для этого», становится более доступной для средних слоев населения». Вместе с ростом числа избирателей неуклонно росла и численность государственных служащих.
Закон об административной процедуре от 11 июня 1946 г., разработка которого началась еще в 1938 г., стал миниатюрным кодексом американского административного права. Этот акт присваивал каждому органу в системе исполнительной власти, обладавшему правом определять правовой статус частных лиц путем издания нормативных актов или приказов, единообразное наименование «административное учреждение» (адепсу).
После второй мировой войны аппарат исполнительной власти продолжал расширяться. «В связи с колоссальным ростом в годы войны военной машины в 1947 г. военный департамент был преобразован в департамент армии (или сухопутных сил) и созданы новые департаменты: военно-воздушных сил и обороны. В связи с расширением масштабов вмешательства государства в социальные отношения в 1953 г. был создан департамент здравоохранения, просвещения и социального благосостояния, а в 1965 г.- департамент жилищного строительства и городского развития. В 1966 г. был учрежден 15-й департамент - транспорта. В те же годы появился и ряд новых независимых агентств: Администрация по делам мелкого бизнеса, Информационное агентство, Комиссия по урегулированию претензий к иностранным государствам, Управление федеральных банков жилищного кредита, Комиссия по гражданским правам и др»2.
Последний реорганизационный бум произошел при президенте Р. Никсоне, вынашивавшем, в частности, планы коренной реформы системы исполнительных департаментов. Это было связано в значительной степени с серьезными экономическими трудностями, с которыми страна столкнулась в конце 60 - начале 70-х годов.
В 1974 - 1975 гг. при президенте Дж. Форде были созданы в качестве независимых агентств Федеральная энергетическая администрация и Администрация энергических исследований и развития (в связи с обострением энергетического кризиса), Национальное управление по безопасности на транспорте, Федеральная комиссия по выборам, Комиссия по делам общинных служб и некоторые другие.
В связи с резким ростом аппарата исполнительной власти в послевоенные годы - главным образом на штатном и местном уровнях - в огромных масштабах увеличилось число государственных служащих.
2. Государственная служба в цифрах
Год
Число служащих, тыс.
Отношение числа служащих к общему числу занятых, %
1900
1110
4,1
1910
1736
4,9
1920
2529
6,3
1930
3310
7,3
1950
6402
14,2
1960
8808
16,25
1965
10589
17,4
1970
13028
18,4
1975
14973
19,5
1980
15746
17,4
1990
19573
17,1
Большой объем функций государства в экономической, социально-политической, внешнеполитической и идеологической сферах, их постоянное усложнение и диверсификация являются основой расширения государственного аппарата и собственно государственного сектора в США, что соответственно выражается в абсолютном и относительном увеличении численности государственных работников.
«Прогрессирующий количественный рост государственных работников всегда довольно точно отражал историческое развитие США. В период свободной конкуренции государственная деятельность сводилась в основном к политической охране существующего строя, внешнеполитической деятельности и военным вопросам. На данном этапе развития страны сравнительно малому объему функций государства соответствовал и небольшой в численном выражении государственный аппарат. Превращение США в развитую индустриальную державу, становление массового рабочего движения обусловили и быстрый рост государственного аппарата. Так, если в начале 19 в. численность чиновников в органах федерального правительства не достигала 10 тыс. человек, а в 1851 г. составляла около 33 тыс. человек, то только за одно десятилетие после гражданской войны и реконструкции, с 1871 по 1881 г., она увеличилась вдвое - с 51 тыс. до 100 тыс. человек, а с 1891 г. и до начала мировой войны почти в 3 раза - с 166 тыс. до 482,7 тыс. человек»3.
Быстрый количественный рост государственных работников в США наблюдался с переходом к государственно-монополистическим методам регулирования в 30-е годы, когда экономические потрясения «великой депрессии» и выступления народных масс побудили монополистическую буржуазию пойти на допущение широкого «вмешательства» государства в экономику и обратиться к политике «социального маневрирования».
«Осуществление программы «нового курса» Ф. Рузвельта потребовало создания десятков новых и расширения старых федеральных ведомств и агентств. Статистические данные показывают, что в это время государственный аппарат был единственной областью, где занятость неуклонно повышалась. Например, в 1929 - 1939 гг. численность рабочих и служащих в промышленности уменьшилась с 11 млн. до 10,5 млн. человек, в области строительства - с 3,3 млн., до 1,6 млн. человек, на транспорте - с 2,46 млн. до 1,8 млн. человек. Падение занятости или стагнация наблюдалось и в других отраслях экономики страны. Одновременно за тот же период число служащих федерального правительства возросло почти в 2 раза - с 559 тыс. до 920 тыс. человек, а работников штатов и местных органов управления - с 2,5 млн. до 3 млн. человек»2.
Особенно резкое увеличение численности государственных работников происходит в последние десятилетия.
За 1950- 1990 гг. число государственных работников возросла почти в 3 раза, а число наемных рабочих и служащих на частных предприятиях и в учреждениях - менее чем в 2 раза. В этот период каждое четвертое место, создаваемое в стране, приходилось на государственный сектор. Согласно прогнозу министерства труда, занятости в государственном секторе будет увеличиваться впредь.
В последние три десятилетия увеличение числа государственных работников происходит как в административно-управленческом аппарате, так и - в гораздо, большей степени - собственно в государственном секторе: в государственных системах образования и здравоохранения, коммунальном обслуживании и т. п.
В 1960 - 1990 гг. темпы расширения федерального аппарата были относительно невелики, а в последние годы отмечалось и некоторое уменьшение численности федеральных служащих. Это было вызвано стремлением правительства несколько сократить расходы на содержание государственного аппарата. Что же касается работников штатов и местных органов управления, то их численность увеличивается очень быстрыми темпами и именно за счет опережающего роста занятости в штатах и на местах увеличиваются масштабы и удельный вес государственного сектора США в целом.
Причиной этого процесса является известное «разделение труда» между центральными и местными органами власти. Так, федеральное правительство осуществляет важнейшие функции государственного управления, представляющие жизненно важный интерес для господствующего класса США: регулирование экономики страны, обеспечение ее обороны, проведение внешней политики. А штаты и местные органы управления, оставляя за высшими эшелонами власти функции первостепенного значения и освобождая их от огромной массы рутинных операций, материализуют многие важные цели и интересы господствующих классов главным образом в области внутренних социально-экономических программ. На них возложена задача развития и поддержания таких отраслей общественной и социально-экономической жизни страны, как системы образования и здравоохранения, полицейская и пожарная охрана, коммунальные и прочие городские службы и пр. Реализация этих государственных функций не только требует большого числа работников, но и обусловливает - с ростом населения и урбанизацией - постоянное увеличение их численности.
3. «Система заслуг»
Основы руководства государственной службой включаются в понятие «система заслуг», которая характеризуется следующими критериями:
1) набор на государственную службу должен производиться из числа квалифицированных лиц и по возможности из различных слоев общества; отбор кандидатов и продвижение по службе должны осуществляться исключительно с учетом способностей, заданий и профессиональной подготовки на основе справедливого и открытого конкурса, который обеспечивает всем равные возможности;
2) ко всем служащим и претендентам на занятие должности, независимо от их политической принадлежности, вероисповедания, национального происхождения, пола, семейного положения, возраста или физических недостатков, должно проявляться справедливое и беспристрастное отношение при рассмотрении любых вопросов управления кадрами при полном уважении к их частной жизни и конституционным правам;
3) за равную работу должна быть обеспечена равная оплата с учетом как федеральных, так и местных ставок оплата труда для служащих частного сектора, а для высококачественной работы должны быть предусмотрены соответствующие стимулы и поощрения;
4) все служащие должны отвечать высоким требованиям профессионального и должного поведения и заботиться об общественных интересах;
5) федеральная рабочая сила должна использоваться производительно и эффективно;
6) сохранение должностей государственными служащими зависит от результатов их деятельности; деятельность, не, соответствующая установленным требованиям, должна быть скорректирована; следует выявлять тех служащих, которые не могут или не желают улучшать качество своей работы в соответствии с установленными стандартами;
7) следует обеспечить эффективное обучение и подготовку служащих при условии, что такое обучение и подготовка имеют своей целью лучшую организацию работы и профессиональной деятельности;
8) служащие должны быть защищены от произвола, протекционизма или принуждения к осуществлению партийно-политических целей, служащим запрещается использовать свое служебное положение или влияние для вмешательства в избирательную кампанию или воздействия на результаты выборов или на выдвижение кандидатов во время избирательных кампаний;
9) служащие должны быть защищены от преследований за законное оглашение информации, которая, как обоснованно считают служащие, свидетельствует: а) о нарушениях какого-либо закона, правила или постановления, либо б) о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества» (пар. 3301 титула 5 Свода законов США).
Законодательство достаточно четко формулирует понятие запрещенной кадровой практики. Ответственные лица не имеют права:
1) проявлять дискриминацию в отношении, какого-.либо служащего или кандидата на занятие должности: а) но признаку расы, цвета кожи, вероисповедания, пола или национального происхождения; б) по признаку пола; в) по признаку физических недостатков; г) по признаку семейного положения или политической принадлежности;
2) запрашивать или рассматривать любую рекомендацию или заявление, письменное или устное, касающееся любого лица, в отношении которого проводится разбирательство дела по кадровым вопросам, если такая рекомендация или заявление не основаны на личном знакомстве или на документах, представленных заинтересованным лицом, и если они не включают: а) оценку трудовой деятельности лице, его подготовки, способностей или общей квалификации; б) оценку характера, лояльности или профессиональной пригодности этого лица;
3) принуждать лицо к политической деятельности (включая предоставление каких-либо услуг политического свойства) или совершать действия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за отказ этого лица осуществлять такую политическую деятельность;
4) вводить в заблуждение любое лицо или умышленно чинить ему препятствия в осуществлении им права на участие в конкурсе при найме на службу;
5) влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение какой- либо должности, с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;
б) оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не предусмотренное законом, или применять особые правила или постановления в отношении какого-либо служащего либо кандидата на занятие должности (включая определение условий или характера конкурса либо требований к какой-либо должности) с целью улучшить или ухудшить перспективы других лиц при найме на службу;
7) назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на должность в государственной службе, продвигать или отстаивать продвижение по должности либо повышать или отстаивать повышение в должности любого лица, которое является родственником ответственного должностного лица, если должность замещается в том органе, в котором работает ответственное должностное лицо;
8) совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отношении любого служащего или кандидата занятие должности в порядке наказания за:
а) публичное оглашение информации служащим или кандидатом на занятие должности, которая, как обоснован, считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о правильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества, если такое оглашение специально не запрещено законом, если такая информация не должна в соответствии с исполнительным приказом президента оставаться в тайне в интересах национальной обороны или ведения международных дел;
б) сообщение Специальной комиссии Совета по вопросам защиты "системы заслуг" или генеральному инспектору, регулирующему деятельность соответствующего органа, либо ответственному должностному лицу информации, которая, обоснованно считает служащий или кандидат, свидетельствует: о нарушении какого-либо закона, правила или постановления; о неправильном управлении, растрате фондов, злоупотреблении властью либо о наличии существенной и реальной опасности для благосостояния или угрозы для безопасности общества;
9) совершать или отказывать в совершении действия в отношении служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за реализацию права на обжалование, которое установлено законом, правилом или постановлением;
10) проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата на занятие должности. Тем не менее, не запрещается соответствующему органу принимать внимание достоверность и обоснованность обвинений служащего или кандидата на занятие должности в совершении преступлений по законам любого из штатов, федерального округа Колумбия или Соединенных Штатов;
11) совершать или отказывать в совершении любого другого действия, если совершение или отказ в совершении такого действия нарушают какой-либо закон, правило или постановление, реализующие принципы "системы заслуг" либо непосредственно их касающиеся" (пар. 2302 титула 5 Сводов законов США).
4. Руководство государственной службой
Специализированными органами по управлению государственной службой являются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам "системы заслуг", Специальная комиссия.
Во главе Управления по делам государственной службы стоит директор, назначаемый президентом по совету и с согласия сената на 4-летний срок.
«В соответствии с законом директор управления наделен следующими полномочиями: 1) обеспечение точности, единообразия и справедливости в организации деятельности управления; 2) назначение на должности в аппарате управления; 3) руководство деятельностью и контроль за деятельностью служащих управления, распределение обязанностей между служащими и структурными подразделениями управления, руководство организацией деятельности управления; 4) руководство подготовкой бюджетных запросов управления и распоряжение средствами управлениями 5) осуществление, реализация и исполнение: а) правил и требований гражданской службы, установленных президентом и управлением, а, также законов о гражданской службе; б) других обязанностей управления, включая вопросы отставок по возрасту и квалификации служащих, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции Совета по вопросам "системы заслуг" и Специального совета; 6) контроль за исполнением законодательства; 7) содействие президенту в подготовке таких правил гражданской службы, которые будут затребованы президентом, а также консультирование президента по вопросам совершенствования гражданской службы»4.
Совет по вопросам защиты "системы заслуг" состоит из трех членов, назначаемых президентом по совету и с согласия сената на 7-летний срок. К одной и той же политической партии могут принадлежать не более двух членов Совета. Последнее требование призвано обеспечить определенны гарантии политической беспристрастности в деятельности Совета. Председатель Совета назначается из числа его членов президентом по совету и с согласия сената.
Совет рассматривает жалобы и принимает решения по вопросам "системы заслуг" в организации государственной службы и запрещенной кадровой практики. Решения Совета обязательны к исполнению всеми органами исполнительной власти и государственными служащими.
Совет проводит специальные расследования и ежегодно докладывает президенту и конгрессу о необходимых мерах по устранению запрещенной кадровой практики.
Специальная комиссия Совета по вопросам защиты "системы заслуг" формируется президентом по совету и согласия Сената на 5-летний срок из числа лиц, допущенных к адвокатской практике.
5. Структура государственной службы
«Согласно теории и практике государственного управления США, в категорию государственных служащих включаются как должностные лица и вспомогательно-технический персонал, связанный с реализацией государствено-властных полномочий, так и работники по найму (в том числе преподаватели государственных заведений, рабочие государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания). В США государственным служащим (government employee) или служащим общественного сектора (public employee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штатов или местных органов власти. «Понятие «служащий общественного сектора», - писал председатель Комиссии гражданской службы в правительстве Л. Джонсона Д. Маси, может включать полицейского в патрульной машине, преподавателя в классе, почтальона, сборщика налогов в его конторе или механика на военно-морской базе». Смешивая в понятии «государственный служащий» должностных лиц, обслуживающий персонал и работников по найму, государствоведческая наука США преследует цель создать представление обо всех лицах, занятых в государственном секторе, как о едином социальном слое»1.
Государственный сектор США имеет структурные особенности, обусловленные федеративным устройством страны. Поэтому все государственные работники подразделяются на:
а) федеральных, т. е. тех, кто занят в учреждениях федерального правительства,
б) работников штатов - занятых в органах правительств штатов;
в) местных - работающих на предприятиях и в учреждениях местной администрации (в графствах, муниципалитетах, округах).
В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной существуют государственные службы отдельных штатов и аппарат управления органов местного самоуправления.
В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории - "конкурсную" и "патронажную".
К первой категории относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами "системы заслуг", установленными законодательством.
Ко второй категории относятся те государственные служащие, которые назначаются на должности президентом единолично (помощники и советники президента) либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.). Кроме того, к числу "патронажных" относятся те доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти (советники, секретари министров и т.д.).
Особый статус имеют государственные служащие так называемых "исключенных" (не подпадающих под общее регулирование) государственных органов. К числу последних относятся Федеральное бюро расследований, ЦРУ, иные органы "разведывательного сообщества", Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.
«Законодательство делит государственных служащих на несколько категорий:
- карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с "системой заслуг";
- государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);
- государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);
- государственные служащие на резервируемых должностях перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы в тех случаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);
- не карьерные государственные служащие (занимающие главным образом, "патронажные" должности).
Должности государственных служащих делятся на 18 категорий. Первые восемь отведены техническим исполнителям с 9 по 15 - среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому персоналу высей квалификации; с 16 по 18- высшему руководящему составу, (В ряде министерств и ведомств, например в Государственном департаменте, установлены собственные табели о рангах.)»4.
Поскольку деятельность государственной службы определяется в основном профессиональной квалификацией ее высшего звена, в дальнейшем изложении материала мы будем рассматривать, главным образом, законодательство о высшем руководящем составе государственной службы.
Согласно параграфу 31З2 титула 5 Свода законов США, к высшему руководящему составу относятся служащие:
" - руководящие ведомствами или структурными подразделениями органов исполнительной власти;
- ответственные за реализацию определенных программ или проектов;
- контролирующие, оценивающие или координирующие осуществление задач, стоящих перед органами исполнительной власти;
- руководящие работой государственных служащих, не отнесенных к числу персональных помощников;
- иным образом выполняющие важные задачи принятия политических. решений и осуществления функций управления".
Законодательство США достаточно эффективно решает задачу ограничения неконтролируемого роста высшего звена государственной службы. Общая ее численность не должна превышать 10 777 человек (пар. 413 Свода законов США). Устанавливаются должности высшего руководящего состава следующим образом. Каждые два года соответствующие органы исполнительной власти обращаются в Управление государственной службы с заявками на утверждение общего числа высшего руководящего состава. В обосновании указываются не только предполагаемые характер и объем управленческих задач, но и предполагаемые бюджетные ассигнования на следующие два финансовых года. Управление государственной службы проводит консультации с Административно-бюджетным управлением (входит в аппарат президента) и выносит решение по заявкам каждого из ведомств, корректируя их при необходимости. Решения Управления государственной службы публикуются в "Федерал реджистер".
Установлены ограничения и в отношении других категорий государственных служащих. В частности, общее число не карьерных государственных служащих (заявки на утверждение этих должностей подаются ведомствами в Управление государственной службы ежегодно) не должно превышать 10% от общей численности высшего руководящего состава. А общее число государственных служащих, нанимаемых на определенный срок, и государственных служащих, нанимаемых на срок действия чрезвычайных обстоятельств, не может превышать 5% от общей численности высшего руководящего состава.
6. Поступление на государственную службу
«Законодательство достаточно скупо описывает процедуру допуска к "патронажным должностям". Как отмечалось, на эти должности проводятся лица, пользующиеся особым доверием президента или глав министерств и ведомств.
Что же касается государственной службы, основан на принципах "системы заслуг", набор на соответствующие посты проводится в двух формах - "открытой" (для должностей конкурсной службы) и закрытой (для государственного департамента, служб здравоохранения и лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие высших постов осуществляется правило, в порядке карьерной службы в данной системе.
На конкурсную службу и службу в "исключенных" государственных органах иностранцы, как правило, не принимаются. Исключение сделано только в отношении низших должностей и отдельных ведомств (например, государственного департамента) где существует необходимость в привлечении специалистов высшей квалификации, не являющихся гражданами США»4.
Одним из принципов государственной службы является равенство возможностей при трудоустройстве. Однако законодательством установлены льготные условия для ряда категорий, в том числе для ветеранов войны, бывших военнослужащих, инвалидов и представителей национальных меньшинств.
В последнем случае речь идет о недостаточном или непропорционально малом представительстве национальных меньшинств в федеральной государственной службе. Для устранения подобных перекосов в кадровой политике Управление государственной службы совместно с Комиссией по обеспечению равных возможностей при трудоустройстве разрабатывает особые программы для представителей национальных меньшинств.
Процедура приема на работу включает следующие стадии:
1) проверка заявления;
2) проведение экзаменов или собеседования;
3) проверка благонадежности;
4) выбор кандидата на должность;
5) проверка в течение испытательного срока.
Конкурсные экзамены проводятся в письменной и устной форме и имеют целью проверку профессиональных знаний и пригодности кандидатов для занятия должностей, как правило, среднего звена управления. Экзаменационные требования согласовываются с управлением государственной службы.
Важным условием является опубликование перечня вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу. Допускается выплата компенсаций тем соискателям должностей, которые приезжают для экзаменов или собеседования из другой местности.
Испытательный срок по закону не должен превышать одного года. По истечении этого срока государственный служащий зачисляется в штат соответствующего административного ведомства. Не прохождение испытательного срока на вышестоящей должности дает государственному служащему право на восстановление в должности, равноценной прежней по классу и уровню заработка.
Таковы общие требования к приему на государственную службу.
Квалификационные требования устанавливаются главой какого-либо административного ведомства в соответствии с теми нормами, которые разрабатываются управлением государственной службы.
Интересно отметить, что законодательство ограничивает прием на государственную службу высших чиновников, не имеющих должного опыта работы на государственной службе. Общая численность должностных лиц высшего руководящего состава, не имеющих до вступления в должность 5-летнего непрерывного стажа государственной службы, не должна превышать 30%.
В каждом административном ведомстве с учетом, рекомендаций управления государственной службы разрабатывается собственная программа трудоустройства, которая должна предоставлять возможность получения должности не только лицам, занятым на государственной службе, но и не состоящим на ней.
В административных ведомствах, из числа работающих в них служащих создаются комиссии по вопросам приема на работу, в задачу которых входит рассмотрение заявлений кандидатов на занятие карьерных должностей. Решения комиссий по каждому из заявлений кандидатов на занятие карьерных должностей в письменной форме. Общими критериями оценки служат:
1) опыт управленческой деятельности;
2) успешное участие в программах повышения квалификации, созданных Управлением государственной службы;
3) наличие особых знаний и опыта, которые дают основания полагать, что государственный служащий будет успешно справляться с возложенными на него обязанностями (пар 3392-3393 Свода законов США).
7. Статус государственного служащего
«Законодательство не содержит специального раздела о правах государственных служащих. Соответствующие нормы разбросаны по всему тексту титула 5 Свода законов США.
Законодательство особо регламентирует вопрос о назначении должностных окладов в соответствии с "системой заслуг", предусматривая, в частности, необходимость:
а) учитывать в пределах фонда заработной платы качество исполнения должностных обязанностей; б) варьировать размеры должностных окладов на основе оценок профессиональной деятельности государственных служащих; в) повышать объективность и справедливость оценок профессиональной деятельности государственных служащих; г) устанавливать необходимые механизмы контроля" (пар. 5401 Свода законов США)
Заработная плата устанавливается в соответствии с тем местом, которое занимает государственный служащий в должностной классификации. Но при этом установлена определенная градация должностных окладов, которая дает возможность изменять их размеры в зависимости от опыта, профессиональных знаний и качества выполнения, должностных обязанностей, Так, например, для высшего руководящего состава установлены пять градаций каждой из ступеней должностной классификации.
Установление должностного оклада производится в соответствии с рекомендациями, разработанными Управлением государственной службы, не чаще чем один раз в год. В течение года допускается его изменение только в сторону уменьшения вследствие неудовлетворительного исполнения должностных обязанностей, При этом государственные служащие имеют право на предварительное (за 15 дней) уведомление об этом.
При установлении конкретного размера должностного оклада служащим высшего руководящего состава руководители ведомств должны учитывать качество исполнения им должностных обязанностей в достижении стоящих перед ведомством целей, которое оценивается на основе таких критериев как: 1) улучшение действенности и эффективности правленческого труда, качества работы, включая сокращение объема делопроизводства; 2) экономия средств 3) своевременность исполнения должностных обязанностей; 4) иные показатели действенности, эффективности и исполнительской дисциплины лиц, подчиненных государственному служащему (пар. 5403 Свода законов США)»4.
Помимо заработной платы государственным служащим даются выплаты в порядке поощрения или компенсации убытков. Кроме того, государственные служащие имеют право на частичную или полную оплату медицинского обслуживания: на социальное страхование из государственных средств. Данные меры существенно увеличивают число желающих поступить на государственную службу.
8. Меры поощрения
Применяются следующие меры поощрения: благодарность, премирование; повышение должностного оклада; повышение в должности; повышение должностной квалификации; присвоение почетных званий.
Премируются в общем порядке только те служащие, деятельность которых оценивается как успешная. При этом для выплаты премии должны соблюдаться несколько условий. Во-первых, размер единовременного премирования не должен превышать 20% от суммы должностного оклада. Во- вторых одновременно может поощряться не более 50% служащих высшего руководящего состава в каждом из ведомств, имеющих в своем составе больше четырех должностей этого уровня.
В особом порядке глава ведомства или президент могут давать денежное поощрение за особые заслуги в защите общественных интересов или за внесенный вклад в работу. Как правило, сумма указанных премий составляет $10 тыс., в исключительных случаях - $25 т.
Почетные звания заслуженного и выдающегося государственного служащего присваиваются сроком на один год не чаще раза в 4 года. Общая численность заслуженных государственных служащих не должна превышать 5%, а общая численность выдающихся государственных служащих – 1% от общего числа служащих высшего руководящего состава государственной службы США.
9. Обязанности государственного служащего
Обязанности государственных служащих в общих чертах закреплены в так называемом Кодексе этики государственной службы, утвержденном резолюцией конгресса США в 1958г.
"Каждое лицо, состоящее на государственной службе должно:
1) ставить преданность высшим моральным принципам и государству выше преданности, отдельным лицам, партии или государственным органам;
2) поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;
3) работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необходимые усилия и старание к выполнению своих обязанностей;
4) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий, как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;
6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности;
7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей
8) никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды;
9) вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
10) соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия"4.
В случае нарушения вышеуказанных обязанностей к государственным служащим применяются следующие меры дисциплинарного взыскания: замечание; выговор; понижение в должности; низкая оценка служебной деятельности; временное отстранение от работы без выплаты зарплаты до 14 дней; отпуск без содержания на срок до 30 дней; понижение в должностной квалификации; сокращение должностного оклада; увольнение со службы. 3а некоторые виды должностных проступков предусматривается уголовное наказание.
Государственный служащий, в отношении которого применяются такие меры дисциплинарного воздействия, как увольнение, временное отстранение от работы без выплаты зарплат до 14 дней, понижение в должностной квалификации, сокращение должностного оклада, отпуск без содержания срок до 30 дней, имеет право:
«1) на письменное уведомление за 30 дней, за исключением тех случаев, когда имеются основания полагать, что государственный служащий совершил преступление, за которое может быть в судебном порядке назначена такая мера наказания, как лишение свободы;
2) .на достаточное время, но не менее семи дней, подготовки объяснения в письменной форме и предоставления тех документов, которые подтверждают факты, приведенные в объяснение служащим;
3) быть представленным адвокатом или иным доверенным лицом;
4) на получение в письменной форме мотивированного решения в наиболее сжатые сроки» (пар. 7513 Свода законов США).
Меры взыскания могут быть обжалованы в Совет по вопросам защиты "системы заслуг".
Государственный служащий или кандидат на занятие должности имеет право на рассмотрение дела с участием адвоката или доверенного лица. Рассмотрение жалоб по делам об увольнении государственных служащих осуществляется Советом. Жалобы на иные меры взыскания рассматривается должностными лицами Совета либо судьями единолично. Стороны по делу представляют необходимые для его рассмотрения документы и участвуют в слушаниях. Решения о дисциплинарном взыскании могут быть отменены, если обнаружены серьезные нарушения процедуры при вынесении решения, если решение подпадает под понятие запрещенной кадровой политики и в случае когда, решение не основывается на требованиях законодательства. Решение Совета по вопросам защиты "системы заслуг" является окончательным и может быть оспорено в судебном порядке.
10. Изменения должности и освобождение от
должности государственного служащего
Общим основанием изменения должности и освобождения от должности государственных служащих служит оценка их профессиональной деятельности. В каждом из административных ведомств действуют собственные системы оценки профессиональной деятельности, разрабатываемые на основе рекомендаций Управления государственной службы.
Применительно к высшему руководящему составу государственной службы система оценок профессиональной деятельности должна: 1) давать возможность точной оценки деятельности на любой должности с учетом требований, предъявляемых к должности, и ее основных характеристик; 2) обеспечивать систематическую оценку деятельности служащих высшего руководящего состава; З) поощрять отличное исполнение должностных обязанностей; 4) служить основанием для продолжения службы в высшем руководящем составе и предоставления поощрений.
Требования, предъявляемые по каждой должности, согласовываются с соответствующими служащими и доводятся до их сведения ежегодно. Аттестации составляются в письменной форме и выдаются государственным служащим, которые имеют право высказать свои возражения и требовать пересмотра оценок профессиональной деятельности руководством соответствующего ведомства.
Критериями оценки деятельности служащих высшего руководящего состава являются: 1) совершенствование эффективности, действенности качества работы или услуг, в том числе существенное, сокращение объема делопроизводства; 2) экономия средств; 3) своевременность исполнения обязанностей по должности; 4) иные показатели эффективности, действенности и высокого качества выполнения должностных обязанностей теми лицами, которые находятся в подчинении служащих высшего руководящего состава.
Профессиональная деятельность оценивается как успешная, удовлетворительная и неудовлетворительная. Служащий, получающий неудовлетворительную оценку, либо увольняется из состава руководящего аппарата, либо переводится на другую должность. Однако такой перевод невозможен, если в течение пяти лет деятельность служащего на руководящем посту оценивалась дважды неудовлетворительно. Увольнение из состава руководящего аппарата наступает также в случае, если деятельность служащего дважды оценивает не выше чем удовлетворительно в течение 4 лет.
Основанием для повышения в должности может служить успешное прохождение учебных программ, разработанных руководством Управления государственной службы.
В заключение следует сказать, что большое значение в экономическом положении трудящихся имеет то, что все аспекты условий труда и организации служебной деятельности государственных работников определяются либо законодательными, либо административными органами.
Список литературы:
1. Новиков А.В., « Правовые формы организациии государственной службы в США», М. 1979.
2. Никеров Г.И., « Административное право США», М. 1977.
3. Тарасова Н.Н., «Государственные работники США», М. 1982.
4. Касаткина Н.М. «Государственная служба в зарубежных странах», М. 1996.