Принятие политических решений: Создание СНБ и деятельность в период администрации Р Рейгана
Создание СНБ и его деятельность в период администрации Трумэна, 1947-1953гг.
Важное место во внешнеполитическом механизме США занимает Совет национальной безопасности (СНБ) — консультативный орган при президенте. За всё время существования его значение и роль менялись с приходом каждой новой администрации. За эти годы была создана целая система СНБ.
ревожные военные годы заставили правительственные и военные круги усиленно искать новые методы руководства вооруженными силами и планирования политики. В 1943 г. начальник штаба армии Дж. Маршалл беседовал по этому вопросу с У. Черчиллем, который предложил создать соответствующий орган в американской системе по образцу Британского военного кабинета. Чуть позже он прислал описание механизма его действия. Ознакомив с полученным документом Г. Гопкинса и адмирала В. Леги, Дж. Маршалл стал энергично отстаивать идею создания подобного органа перед президентом Рузвельтом и военными министрами.
Министр военно-морских сил Дж. Форрестол увидел в этом возможность объединения вооруженных сил в одно министерство и создания единого планирующего и координирующего органа. По его инициативе была создана небольшая группа во главе с Ф. Эберштадтом, бывшим в то время вице-президентом Управления военного снаряжения, которая в течение длительного времени изучала опыт Имперского совета обороны, существующего в Англии с 1908 г. Особое внимание было обращено на то, что Имперский совет не представлял премьер-министру свою программу действий, а лишь собирал и классифицировал полученную информацию.
В декабре 1945 г. Г. Трумэн в специальном послании конгрессу высказал свои соображения по поводу организации системы национальной безопасности. Ключевыми вопросами доклада были: объединение вооруженных сил и создание Совета национальной безопасности. Через полтора года Белый дом опубликовал программу национальной безопасности, в которой большое внимание уделялось развитию возможных видов вооружения и всеобщей воинской повинности. В целях координации при разработке единой политики национальной безопасности в разведывательной деятельности и в вопросах военной, промышленной и гражданской мобилизации предусматривалось создание Совета национальной безопасности, Центрального разведывательного управления и Управления ресурсов национальной обороны.
Наконец после долгого обсуждения 26 июля 1947 г. Трумэн подписал законопроект, и Закон о национальной безопасности 1947 под № 253 вступил в силу. В соответствии с этим законом были созданы министерство обороны, Совет национальной безопасности, Центральное разведывательное управление, подчиненное СНБ, и Управление ресурсов национальной обороны.1
Совет национальной безопасности должен был консультировать президента по всем аспектам внутренней, внешней и военной политики, касающейся вопросов национальной безопасности, в целях более эффективной координации деятельности военных ведомств и других правительственных департаментов и учреждений. Большое место в работе Совета должно быть уделено оценке действительной и потенциальной военной мощи страны, выявлению кризисных ситуаций для США, экономическим и психологическим аспектам национальной безопасности. Анализируя проводимую Соединенными Штатами внешнюю политику и координируя действия министерств и правительственных учреждений, занимающихся вопросами национальной безопасности, Совет национальной безопасности должен был давать президенту рекомендации, какие ему представлялись необходимыми, или те, которые требовал президент.
Таким образом, Совет понимался как сугубо совещательный орган при президенте. Это должен был быть своего рода «придворный круг», в котором различные департаменты, в первую очередь государственный департамент и министерство обороны, могли высказать свою точку зрения, провести обсуждение интересующего их вопроса. Сбор, классификация и оценка информации для президента также входили в задачу Совета. Только располагая всеми доступными фактами, президент мог оценить различные курсы действия, взвесить все возможные последствия, прежде чем взять на себя ответственность за принятие окончательного решения. Цель заседаний Совета состояла не в том, чтобы избавить президента от необходимости выбора, а в том, чтобы сделать этот выбор более обоснованным. Но какое бы решение ни принял президент после рекомендаций и разъяснении Совета, воплощать в жизнь это решение будет не Совет, а президент. Г. Трумэн всегда подчеркивал, что ответственность ложится на одного человека — на президента. Это давало возможность каждому президенту организовывать работу и использовать Совет в зависимости от собственного стиля руководства.
Закон 1947 г. определил не только задачи и функции Совета национальной безопасности, но и его состав. В него вошли: президент, государственный секретарь, министр обороны, министр армии, министр военно-морского флота, министр военно-воздушных сил, председатель Управления ресурсов национальной обороны. Эти семь человек, которые, за исключением президента, юридически обладали лишь совещательными правами, фактически подменяли собой кабинет при определении внешней политики Соединенных Штатов.
Кроме основных членов, президент имел право, с согласия конгресса, приглашать на заседания Совета представителей любых ведомств в качестве консультантов в зависимости от обсуждаемого вопроса. Закон предусматривал также создание аппарата чиновников во главе с исполнительным секретарем, который назначался президентом. Этот аппарат составлял основное административное ядро, которое формулировало точки зрения отдельных ведомств и готовило заседания Совета национальной безопасности.
Положение закона, позволявшее по мере необходимости набирать штат сотрудников, создало возможность для организации целой системы органов Совета. Формирование их проходило в основном по трем направлениям: создание постоянного штата работников, различных межведомственнных комиссий и комитетов при Совете и органов по делам Совета в составе других учреждений. Постоянный штат и различные межведомственные комиссии Совета являлись основными компонентами в его структуре. Постоянный штат сотрудников состоял из 28 человек административного и секретарского персонала. Из них 11 человек во главе с исполнительным секретарем составляли «группу анализа», которая «добросовестно и не делая политики... дает объективный анализ политических документов».
В 1950 г. в состав Совета вошла «группа второго уровня» — Штат ответственных сотрудников. Каждый член Совета национальной безопасности был представлен в Штате административным лицом в ранге помощника. В состав Штата вошли также начальники плановых отделов военных министерств. Штат ответственных сотрудников стал своего рода планирующим центром, куда стекались рекомендации всех ведомств.
В 1951 г. в систему Совета вошел новый орган—Бюро психологической стратегии. Бюро должно было стать руководящим органом пропагандистского аппарата, занимающегося разработкой общих целей политики и программы в области психологической стратегии. Оно должно было объединить отделы пропаганды, находящиеся в подчинении разных ведомств, таких, как госдепартамент, Центральное разведывательное управление, военное министерство и др. Однако все его чиновники оставались сотрудниками различных департаментов и старались выполнять их указания, а работа Бюро не была успешной. Специальная комиссия сената в 1953 г. поэтому и рекомендовала на основе Бюро психологической стратегии создать Управление по координации действий.
Создание системы органов Совета национальной безопасности повлекло за собой организацию специального аппарата по делам Совета во многих министерствах и ведомствах. В госдепартаменте делами Совета в первую очередь стала заниматься Группа планирования политики. В министерстве обороны ответственность за сотрудничество с Советом нес специально выделенный помощник заместителя министра обороны. Специальные сотрудники по делам Совета были и в комитете начальников штабов и в штабах каждого рода вооруженных сил.
Заседания Совета в основном были двух типов:
* По выработке проектов решений. Проходили в узком кругу (председатель комитетов начальников штабов, директор ЦРУ, директор информационного агентства, директор Бюро бюджета и др.). На этих заседаниях присутствовало 11—15 человек.
* Заседания, носившие «информационный» характер. На таких заседаниях заслушивались доклады комиссий Совета или сообщения департаментов. Обсуждения докладов на расширенных заседаниях не проводились, и проекты решения не готовились. Присутствовало 30-40 человек.
Для заседаний, на которых вырабатывались проекты решений, готовились так называемые политические обзоры. К 1952 г. была принята стандартная форма этого документа. В строго определенном порядке располагались следующие разделы: вступление, общие соображения, возможные возражения и пути их преодоления, финансовое приложение, материалы группы, поддерживающей данную точку зрения. Такая последовательность сохранялась в каждом документе, что обеспечивало оперативность в работе.
Министерства или ведомства, занимающиеся вопросами национальной безопасности, направляли свои соображения в Совет национальной безопасности. Полученные материалы тщательно исследовались во всех органах Совета, проводились консультации с заинтересованными департаментами. В результате длительного обсуждения составляли проект документа, который обсуждался на заседании Совета.
Решения по рассматриваемому документу могли быть приняты только после одобрения президента, и «это выражение одобрения делало его официальной политикой Соединенных Штатов». Политические документы, которые президент не подписывал, оставались «документами-пожеланиями». Выполнение решений возлагалось на соответствующие ведомства. Если для выполнения решения требовалось согласие других правительств, то это достигалось путем дипломатических переговоров.
Совет национальной безопасности занял ведущее место в правительстве и доминирующее положение в военной системе США, основными компонентами которой стали министерство обороны и Управление ресурсов национальной обороны. Совету принадлежало первое место в пятерке основных учреждений, определявших политику США, наряду с Управлением ресурсов национальной обороны, секретариатом Белого дома, министерством финансов, Группой экономических советников.
Работа Совета национальной безопасности тесно связана с деятельностью Центрального разведывательного управления, непосредственно подчиненного СНБ. Проведение «глобальной внешней политики» Соединенными Штатами Америки после второй мировой войны потребовало, по мнению американских политиков, создания «глобальной системы разведки».
Отсутствию разведывательной информации приписывается катастрофа в Пирл-Харборе. Комиссия Гувера отмечала в 1955 г., что своим существованием ЦРУ может считать себя полностью обязанным внезапному нападению на Пирл-Харбор и послевоенному расследованию той роли, которую сыграла разведка (или, скорее, ее отсутствие) в том, что вооруженным силам США не удалось получить соответствующее своевременное предупреждение о готовящемся нападении Японии.
огласно закону, ЦРУ должно было консультировать СНБ по вопросам разведывательной деятельности правительственных учреждений и ведомств, касающимся национальной безопасности; давать рекомендации СНБ в отношении координации разведывательной деятельности министерств; сопоставлять и оценивать разведывательную информацию и следить за правильным ее распределением между правительственными учреждениями.
Летом 1948 г. проведение «специальных операций» было официально узаконено постановлением Совета национальной безопасности, в котором подчеркивалось, что операции подобного рода должны быть тайными и проводиться так, чтобы правительство могло достаточно убедительно отрицать свою причастность к ним.
Президент Г. Трумэн вначале отнесся к СНБ очень настороженно. Он склонен был предполагать, что созданный орган будет покушаться на его конституционные прерогативы, поэтому использовал Совет выборочно. Часто, помимо Совета, он консультировался с представителями кабинета, госдепартамента и других ведомств.
И хотя регулярные заседания СНБ стали проводиться с сентября 1947 г., президент редко посещал их, и, как правило, председательствовал в Совете государственный секретарь. Несмотря на это, СНБ работал активно. За пять с половиной лет деятельности Совета в администрации Г. Трумэна было проведено 128 совещаний и принято 699 политических решений. Но в «критические» для США моменты Совет созывался еженедельно, а с некоторыми из его членов Трумэн совещался каждый день.
22 апреля 1948 г. на заседании Совета национальной безопасности заместитель государственного секретаря Ловетт доложил об основных положениях резолюции сената по вопросам создания НАТО. На заседаниях Совета были обсуждены все основные положения Североатлантического пакта.
Ликвидация атомной монополии США побудила Г. Трумэна организовать в ноябре 1949 г. в составе Совета национальной безопасности комиссию по атомной энергии. Комиссия занялась разработкой вопросов о создании водородного оружия и военном сотрудничестве в области атомной энергии между США, Англией и Канадой. После проведения тщательного исследования и обсуждения на заседании Совета Комиссия представила президенту документ «СНБ-68», в котором намечались долгосрочные задачи в области внешней и военной политики США при значительном увеличении военного бюджета. Подписанный президентом Трумэном в апреле 1950 г. документ «СНБ-68» на долгие годы определил направление внешней политики США.?
С началом войны в Корее значение СНБ значительно возросло. Стала очевидна необходимость улучшения разработки военной и внешней политики и координации действий. Трумэн признал важность работы Совета в области военной мобилизации и оценке стратегических интересов США. С этого времени президент стал регулярно посещать заседания СНБ и практически использовал его для проведения почти всех наиболее важных внешнеполитических мероприятий.
ревожная ситуация в районе Юго-Восточной Азии требовала активной деятельности Совета национальной безопасности. Многочисленные анализы разведки, политические и общенациональные оценки были предметом повседневных обсуждений на заседаниях СНБ.
В начале 1950 г. на заседании Совета был поставлен вопрос об отношении Соединенных Штатов к событиям во Вьетнаме. Когда стало ясно, что колониальная война в Индокитае затянулась, правительство США решило вмешаться во вьетнамский конфликт. В феврале 1950 г. Совет национальной безопасности представил президенту Г. Трумэну резолюцию № 64 о Вьетнаме, в которой указывалось, что государственный департамент и министерство обороны в качестве первоначальной задачи должны разработать программу действий США в Индокитае. Резолюция СНБ была принята правительством Соединенных Штатов за основу внешнеполитического курса и задала тон дальнейшим событиям. 2
Особое недовольство вызывало засилье военных в Совете, поскольку до 1949 г. из семи постоянных членов Совета четыре человека являлись руководителями военных министерств: министр обороны и министры трех видов вооруженных сил. Трое из них занимались практической военной деятельностью. И даже располагался Совета помещении Национального военного управления.
Деятельность СНБ в период администрации Эйзенхауэра, 1953-1961гг.
организация коснулась почти всех сторон деятельности правительственных органов, определявших политику национальной безопасности США или в какой-то степени влиявших на нее. Особое место в реорганизационной деятельности правительства было уделено Совету национальной безопасности. Рекомендации комиссии Гувера по улучшению структуры и работы Совета нашли поддержку у новой администрации.
правительстве Д. Эйзенхауэра Совет национальной безопасности стал такой силой при определении правительственной политики, какой никогда не был в предшествующей администрации. Президент не принимал никаких решений и не предпринимал важных внутриполитических действий до тех пор, пока они не были обсуждены и одобрены на заседаниях Совета.
В 1953 году был создан пост помощника президента по национальной безопасности. Советник должен был лично докладывать президенту по вопросам, касающимся национальной безопасности. Это усилило роль аппарата Белого дома при принятии президентом внешнеполитических решений и вместе с тем положило начало постепенному ослаблению влияния государственного секретаря.3 По распоряжению президента с июля 1953 г. каждое предложение СНБ дополнялось финансовым приложением, определявшим стоимость предложенного курса, чтобы установить «связь между национальной безопасностью и финансовой ответственностью». В связи с этим министр финансов и директор Бюро бюджета были включены в число постоянных членов СНБ. Кроме того, в его состав вошли директор Центрального разведывательного управления, председатель комитета начальников штабов и директор Программы взаимной безопасности.
В период администрации Д, Эйзенхауэра большое развитие получили отделы Совета национальной безопасности. Созданный Г. Трумэном Штат ответственных сотрудников был реорганизован и переименован в Совет по планированию (СП). Каждый член СНБ был представлен в Совете официальным лицом в ранге помощника. Возглавлял СП специальный помощник президента по делам национальной безопасности. Первым председателем Совета был Р. Катлер, затем этот пост занимали Д. Андерсон, Г. Джексон и Г. Грей. Совет по планированию сосредоточил всю работу по подготовке политических обзоров в своих руках.
Основываясь на рекомендациях специальной комиссии сената, президент исполнительным приказом №10483 от 2 сентября 1953 г. преобразовал Бюро психологической стратегии в Совет по координации действий (СКО) в составе помощника государственного секретаря (председатель), помощника министра обороны, директора ЦРУ, директора Информационного агентства, директора Администрации международного сотрудничества. В качестве временных членов в его состав входили также представители тех ведомств, которые отвечали за проведение какого-либо мероприятия в области национальной безопасности. 50 межведомственных рабочих групп составляли основной штат сотрудников. Каждая группа была ответственна за отдельную область политики, отдельную страну или проблему. Главная функция СКО заключалась в детальной разработке той основной линии политики, которая была сформулирована Советом национальной безопасности и одобрена президентом, а также в координации действий министерств и ведомств, призванных проводить эту политику в жизнь. Оно решало задачи претворения политики в формы и методы действий.4
Организационная система СНБ при Д. Эйзенхауэре отличалась большой активностью всех его органов. Создав СП и СКО, президент разграничил проблемы разработки политики и ее осуществления. Детализированному процессу принятия политических решений уделялось главное внимание, вопросы же осуществления политики были отодвинуты на второй план. Особенно углубился этот разрыв при последующих администрациях.
Концентрация всех вопросов разработки внешнеполитического курса страны в Совете и усиление роли военных ведомств в области внешней политики повлекли за собой определенное ослабление значения государственного департамента.
лавный документ СНБ, который ежегодно тщательно готовили и анализировали на заседаниях,— «Основная политика в области национальной безопасности» — представлял собой глобальный обзор внешнеполитических проблем. Он давал общую политическую директиву всем правительственным учреждениям, связанным с национальной безопасностью. Документ содержал широкий обзор целей национальной стратегии США, а также подробное изложение военных, политических, экономических и внутриполитических факторов, необходимых для реализации этой стратегии. Несмотря на чрезвычайную важность, его объем не превышал 25 страниц.
Все внешнеполитические акции правительства Д. Эйзенхауэра были неразрывно связаны с деятельностью Совета национальной безопасности. С 1953 г. Совет приступил к разработке плана реорганизации Пентагона и вооруженных сил США. Программа реорганизации, получившая позже название «New Look», предусматривала создание таких вооруженных сил страны, которые, по замыслу их авторов, были бы лучшими в мире и включали в себя все достижения науки середины XX в.
* В 1954 г. Совет национальной безопасности санкционировал так называемый «банановый переворот» в Гватемале, приведший к свержению правительства Хакобо Арбенса Гусмана, в котором видную роль играли коммунисты.
* В 1956 г. англо-франко-израильские агрессоры совершили нападение на Египет, которое произошло незадолго до президентских выборов в США. 24 августа государственный секретарь Даллес сделал сообщение о Суэце на заседании Совета национальной безопасности. Опасение за исход избирательной кампании вынудило Соединенные Штаты воздержаться от поощрения агрессии.
* В 1957 г. Советом национальной безопасности был разработан план поддержки мятежников в Индонезии, стремившихся свергнуть правительство Сукарно.
* В августе 1957 г. была сделана попытка спровоцировать нападение на Сирию. В июле 1958г. пал монархический режим в Ираке, что нанесло серьезный удар по замыслам США.
* 5 апреля 1954г. Совет национальной безопасности рассматривал меморандум Пентагона «О позиции армии», в котором говорилось, что, «если США намерены принять участие в наземных военных действиях для победы в Индокитае—в том случае, если французы уйдут, а китайские коммунисты не станут вмешиваться,— потребуется семь американских дивизий или эквивалентные вооруженные силы с соответствующей поддержкой с моря и с воздуха».
При администрации Эйзенхауэра структура Совета национальной безопасности непомерно усложнилась. Из оперативного органа при президенте, каким он был задуман, Совет превратился в тяжелый и неповоротливый механизм, в некое подобие сверхкабинета, подменявшего до определенной степени деятельность таких ведомств, как госдепартамент, министерство обороны и др. Критика СНБ нашла свое концентрированное выражение в докладе сенатской подкомиссии, занявшейся тщательным расследованием не только механизма принятия и осуществления решений в области внешней политики, но и всей системы национальной безопасности США. Работу подкомиссии возглавил сенатор Г. М. Джексон.
Говоря в целом о работе Совета национальной безопасности, подкомиссия Джексона констатировала, что основная работа СНБ концентрируется скорее вокруг вопросов внешней политики, нежели вокруг проблем национальной безопасности. В меньшей степени Совет помогает принимать решения по наиболее важным проблемам, которые определяют будущий курс внешней политики. В целях более плодотворной деятельности Совета национальной безопасности предлагалось: сократить штат СНБ и в дальнейшем подбирать его более тщательно; представлять на рассмотрение президента все возможные точки зрения по обсуждаемому вопросу; использовать СП главным образом для подготовки и комментирования политических документов, предлагаемых учреждениями; расформировать СКО; ответственность за осуществление политики возложить, где это возможно, на определенное ведомство или чиновника, которому может помогать межведомственная группа; согласовывать рекомендации СНБ с решениями бюджетных органов.
Деятельность СНБ в период администрации Кеннеди, 1961-1963гг.
В течение короткого времени Кеннеди провел коренную реорганизацию Совета, ликвидировав сложный механизм СНБ и заменив его гибкой и четкой системой. Администрация Дж. Кеннеди считала, что в новом виде СНБ будет лучше подходить для выполнения вновь принятой оперативной доктрины внешней политики США — «гибкого реагирования».
Реорганизация СНБ в какой-то мере ликвидировала перекос, обозначившийся в деятельности Совета при президенте Д. Эйзенхауэре с его военным видением основных процессов, происходивших в мире. В результате СНБ в известной степени утратил свои чисто военно-штабные черты и превратился в орган военно-политического руководства США, что в сущности отвечало его задачам, намеченным при создании.
Менее чем через месяц после вступления в должность Дж. Кеннеди упразднил СКО, а позднее и СП, возложив эти функции на государственного секретаря и его помощников, возглавлявших региональные отделы. Аппарат был укомплектован постоянными сотрудниками, которые должны были отстаивать интересы президента, а не отдельных ведомств. Этим были ликвидированы административные различия между планированием и оперативной работой. Процедура работы аппарата и самого СНБ при Дж. Кеннеди стала более простой и неформальной. Следующим шагом стало упразднение издания общих ежегодных директив СНБ.
При всем том, что деятельность аппарата СНБ приобрела более динамичный характер, нововведения имели негативные последствия. В частности, по оценке ряда экспертов, в результате упразднения СП и СКО взаимодействие спецслужб с другими правительственными ведомствами заметно ослабло, что привело к их изоляции и увеличило риск ошибки. Недостатки подобной системы выявились особенно зримо в период операции в Заливе Свиней и кризиса в Лаосе.5
Важным инструментом в эти годы в области формулирования внешней политики и «большой» стратегии стали специальные группы, создаваемые для решения определенных проблем. Их членами были представители различных ведомств, а их руководителями обычно назначался помощник государственного секретаря по соответствующему региону.
Президент активно участвовал в заседаниях СНБ. Были введены в практику ежедневный заседания аппарата СНБ с приглашением внешнеполитических советников Белого дома и представителей различных ведомств. Аппарат СНБ состоял всего из 10 сотрудников и был организован по региональным направлениям. Его сотрудники обязательно входили в состав специальных групп. Они участвовали в подготовке заседаний СНБ. После провала американской акции в заливе Кочинос в апреле 1961 г. и особенно во время Карибского кризиса в октябре 1962 г. Дж. Кеннеди все больше отказывается от «персональной дипломатии» и ищет совета у своих ближайших друзей и единомышленников. Создается знаменитый «исполком СНБ», имевший в принципе мало отношения к СНБ и состоявший в первую очередь из людей персонально подобранных президентом по принципу личной к нему лояльности. В эту группу помимо министра обороны Р. Макнамары и государственного секретаря Д. Раска входили брат президента Роберт Кеннеди, специальный помощник по вопросам национальной безопасности М. Банди, министр финансов Д. Диллон, председатель Комитета начальников штабов М. Тейлор, директор ЦРУ Д. Маккоул, заместители государственного секретаря Д. Болл и министра обороны Р. Гилпатрик, посол по особым поручениям Л. Томпсон и специальный советник президента Т. Соренсен.6
Деятельность СНБ в период администрации Джонсона, 1963-1969гг.
Президент Л. Джонсон сохранил принципы и методы организационной структуры, установленной Дж. Кеннеди. Немаловажное значение имел тот факт, что три важных поста в кабинете Л. Джонсона сохранили за собой члены предыдущей администрации. Это—Р. Макнамара, Д. Раек и М. Банди.
ри Л. Джонсоне, продолжился рост влияния СНБ. В этот период была создана система региональных и функциональных межведомственных групп при СНБ, которая с некоторыми дополнениями существует и поныне. Американский ученый Дж. Прадос отмечает, что именно при Л. Джонсоне началось использование аппарата СНБ (пока лишь его отдельных сотрудников) для проведения тайных операций за рубежом – порочная практика, приведшая к “ирангейту”.7
В то время непосредственное влияние аппарата СНБ на формирование решений уменьшилось, несмотря на увеличение числа его сотрудников до 16 человек в 1967 г. Привычка полагаться на своего помощника по национальной безопасности и временные рабочие группы при решении внешнеполитических вопросов привела к тому, что сам СНБ как коллегиальный орган к концу администрации Л. Джонсона потерял свое былое значение. На это в немалой степени оказало воздействие назначение в начале 1966 г. на пост специального помощника президента по вопросам национальной безопасности У. Ростоу. В противоположность М. Банди, редко позволявшему себе высказывать личные взгляды, У. Ростоу стремился навязать президенту свои взгляды весьма «ястребиного» толка. Его назначение нарушило единство цели внешнеполитических советников президента.8
Хотя состав и функции СНБ менялись, он все больше превращался во внешнеполитический аппарат президента и все меньше выступал в роли «нейтрального», координирующего органа; наконец, произошло значительное увеличение технических, информационных и административных возможностей аппарата СНБ.
Президенту стали доступны новые технические, административные и управленческие возможности. В то время позиции государственного департамента как основного органа координации внешней политики еще более ослабли.
Деятельность СНБ в период администрации Никсона, 1969-1974гг.
Внешнеполитический курс США конца 60-х — начала 70-х годов нашел свое отражение в выдвижении «доктрины Никсона», представлявшей собой «прагматико-консервативную реакцию на изменения, происходящие в мире, характеризующуюся попытками сблизить уровень американских возможностей с некоторыми реальностями международной жизни».
6 февраля 1969 г. циркуляром № 521 президент Р. Никсон ввел новую систему СНБ в действие. Циркуляр определял роль Совета национальной безопасности как «основного форума для рассмотрения проблем политики национальной безопасности, требующих принятия решений со стороны президента». Реорганизация системы включала три основных момента:
* преобразование межведомственных региональных групп и военно-политической группы в межведомственные группы (МГ) СНБ под руководством помощников государственного секретаря. Образовалось шесть МГ: по Европе, Дальнему Востоку, Ближнему Востоку, Африке, Латинской Америке и военно-политических вопросам. За первые 33 месяца работы администрации Никсона группа по Ближнему Востоку получила 14 заданий, по Дальнему Востоку –12, по Латинской Америке –9, по Африке –4, по Европе –11,9
* подтверждалась возможность создания специальных временных групп СНБ,
* создание группы анализа СНБ во главе с Г. Киссинджером для изучения документов, поступающих от межведомственных групп, специальных групп СНБ или ведомств до их представления в СНБ.
Создавался также Комитет заместителей министров (КЗМ) под председательством первого заместителя государственного секретаря, который должен был рассматривать проблемы, переданные ему группой анализа, а также оперативные вопросы, не требующие рассмотрения на уровне президента или СНБ.
аким образом, группа анализа получила широкие полномочия, выступая в качестве регулятора потока документов, направляя их на четыре уровня в зависимости от степени важности — президент, СНБ, КЗМ, межведомственные группы. Кроме того, будучи поставленной над двумя органами СНБ, возглавлявшимися представителями государственного департамента, она поставила под свой контроль отношения между высшим и средним уровнями ведомства. Это в какой-то степени положило начало новому распределению власти во внешнеполитическом механизме США.
В течение 1969 г. роль помощника президента по национальной безопасности еще больше возросла, когда он возглавил четыре комитета, дополнительно созданные в системе СНБ. Каждый из этих комитетов имел дело с соответствующей важной Областью политики и был создан в соответствии с внешнеполитическими направлениями, провозглашенными в «доктрине Никсона».
* Группа проверки, в состав которой вошли представители ведомств на уровне заместителей министров, была создана для рассмотрения вопросов контроля над вооружениями и разоружением.
* Рабочая группа по Вьетнаму в составе помощника президента по национальной безопасности, заместителей государственного секретаря и министра обороны, директора ЦРУ и председателя КНШ, имела своей основной задачей изучение фактической обстановки во Вьетнаме и подготовку рекомендаций по «вьетнамизации» войны.
* На Комитет анализа оборонных программ, созданный на уровне заместителей министров, возлагалась ответственность по согласованию внутренних ресурсов с внешними целями США, а также за координацию военной и политической деятельности США за рубежом. Кроме представителей ведомств — членов СНБ в него были включены директор Административно-бюджетного управления и председатель Экономического совета при президенте.
* После инцидента с американским разведывательным самолетом, сбитым над КНДР в апреле 1969 г., была создана Вашингтонская группа специальных действий в составе заместителей министров все тех же ведомств. Она была основным органом Белого дома в период «кризисных ситуаций» и включала как планирование, так и координацию действий в случае возникновения кризисов.
результате реорганизации «разведывательного сообщества» в конце 1971 г. в рамках системы СНБ был создан Комитет по вопросам разведки, ставший вершиной всей иерархии информационно-аналитических органов внешнеполитического механизма США. Председателем этого комитета, так же как и всех вышеуказанных, был помощник президента по национальной безопасности Г. Киссинджер. Кроме того, он возглавлял и небезызвестный «Комитет 40», существовавший при СНБ и занимавшийся утверждением тайных операций ЦРУ и других ведомств. 10
тержнем всей этой системы была сеть межведомственных комитетов, большая часть которых возглавлялась Г. Киссинджером. Другим важным элементом данной системы был аппарат СНБ, который под руководством Г. Киссинджера с 1969 по 1975 г. увеличился почти до 132 человек. РОЛЬ аппарата разбивалась на четыре функции: текущие операции, программирование, планирование, делопроизводство в канцелярии помощника президента по вопросам национальной безопасности.
то касается деятельности системы СНБ и его органов, то в первые годы администрации Р. Никсона эта система действовала по задуманному плану: ведомства участвовали в подготовке проектов исследований СНБ, включая формулирование альтернатив, в работе межведомственных комитетов и рабочих групп, могли изложить свою точку зрения на заседаниях СНБ. Тем не менее постепенно заседания СНБ в полном составе проходили все реже и реже: 37—в 1969 г., 21—в 1970 г. и только 7 за первые шесть месяцев 1971 г.
. Киссинджер всячески стремился оттеснить госсекретаря У. Роджерса от формирования международного курса США, особенно в таких вопросах, как арабо-израильский конфликт и советско-американские отношения. Стремясь привлечь на свою сторону средства массовой информации и общественное мнение, Г. Киссинджер ввел практику регулярных пресс-конференций по международной тематике, пытаясь внушить, что именно советник президента по национальной безопасности, а не госсекретарь является рупором администрации в этой сфере политики.
аконец, Г. Киссинджер стал активно вмешиваться и непосредственно в дипломатический процесс, разъезжая по всему миру в качестве личного посланника президента. Он фактически монополизировал переговорный процесс в таких сферах, как Ближний Восток («челночная дипломатия»), отношения с Китаем («пинг-понговая дипломатия») и разработка договоров ОСВ-1 и ПРО.
В конце концов, Г. Киссинджер совсем выжил У. Роджерса из администрации, заняв в августе 1973 г. его пост и оставив на некоторое время за собой и пост помощника президента по национальной безопасности. Все это привело к новому кризису системы СНБ, которая, по словам американского исследователя И. Дестлера, все больше стала походить на модель Кеннеди—Джонсона, когда совет превратился в прикрытие для автоматического одобрения решений, принятых его аппаратом. 11
Деятельность СНБ в период администрации Форда, 1974-1977гг.
Президент Форд, вступивший в должность в августе 1974г., не имел достаточного опыта в международных отношениях, поэтому почти исключительно полагался на авторитет Киссинджера и его советы. В течение 1975г., однако, разрасталось сильное недовольство со стороны конгресса и общественности, так как слишком большая власть в сфере внешней политики сконцентрировалась в руках одного человека. Во время перестановки в правительстве 3 ноября 1975г. Форд назначил генерал-лейтенанта Брента Скоукрофта, заместителя Киссинджера в СНБ, советником по национальной безопасности.
Киссинджер был сперва обижен из-за потери своего уникального, двойного положения. Но он скоро обнаружил, как писал он в своих мемуарах, что назначение Скоукрофта никоим образом не уменьшило его реальную власть в пределах администрации, потому что он сохранил доверие Форда и огромные полномочия, и Скоукрофт никоим образом не стремился отстаивать политический курс, конкурируя с госсекретарем. Киссинджер продолжал поддерживать теплые отношения со Скоукрофтом, что способствовало постоянному обмену идеями. Скоукрофт очень ответственно подходил к обязанности предоставления президенту ясных анализов и выборов для решения. Он управлял ослабленной системой СНБ Киссинджера, которая была похожа на роль госсекретаря в качестве главного советника президента по внешней политике. 12
Деятельность СНБ в период администрации Картера, 1977-1981гг.
приходом к власти администрации Дж. Картера структура и процедура работы, СНБ опять подверглась реорганизации. Прежде всего новый президент декларировал принцип «коллективного правления» (или «кабинетного правления») в противовес чрезмерной централизации процесса выработки политики при Р. Никсоне. СНБ в своей деятельности стал больше полагаться на департаменты и агентства. В состав совета были включены новые члены — представитель США в ООН, председатель Совета экономических консультантов, директоры Агентства по контролю за вооружениями и разоружению, ЦРУ, Администрации по исследованиям в области энергетики. Администрации по развитию, председатель КНШ.
Особо было подчеркнуто, что «СНБ будет главным форумом для рассмотрения президентом вопросов международной безопасности — внешнеполитических, военных, разведывательных, внешнеэкономических».
Существенно изменили и систему межведомственных комитетов при СНБ. Она была значительно упрощена. Вместо семи было учреждено два основных комитета. Первый — Комитет по анализу политики (председатель — госсекретарь, члены — министры обороны, финансов, директор ЦРУ, председатель КНШ, помощник президента по национальной безопасности) — должен был рассматривать внешнеполитические и военные проекты долгосрочного характера. Второй — Специальный координационный комитет (председатель — помощник; президента по национальной безопасности, члены — госсекретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель KHШ наблюдатели — министр юстиции и директор АБУ) — занимался вопросами исполнения принятых решений в области тайных операций, программ военной помощи, управления кризисными ситуациями. Было предусмотрено и создание других межведомственных групп и временных комитетов по мере надобности. Изменилось название документов, вырабатываемых СНБ: их стали именовать президентскими директивами.
Дж. Картер, обещавший в период избирательной кампании уменьшить раздутые штаты правительства, существенно сократил аппарат ИУП и СНБ. В начале правления Дж. Картера аппарат его помощника по национальной безопасности 3. Бжезинского составлял не более 35 чел. Однако со временем штаты СНБ были существенно увеличены, и, хотя они не достигли таких размеров, как при Г. Киссинджере, уже в конце 1977 г. в аппарате совета работали около 100 сотрудников. 3. Бжезинский разделил свой штат помощников на «команды» по функциональному и региональному принципам, заложив тем самым современную структуру аппарата СНБ.
Сам «Збиг» всячески отрекался от намерения сосредоточить в своих руках управление внешней и военной политикой США и заверял конгресс и общественность, что возврата ко временам «диктатуры» Г. Киссинджера не будет. Однако он не сдержал своего слова. С первых же дней пребывания в администрации началось его противоборство с госсекретарем С.Вэнсом. Дело было здесь не только в личных амбициях «Збига», хотя и их тоже хватало, но и в политических разногласиях этих государственных деятелей. С. Вэнс, принадлежал к категории политиков умеренного толка, призывавших продолжить курс разрядки, 3. Бжезинский же придерживался более консервативных позиций. В конце концов С. Вэнс был вынужден подать в отставку в апреле 1980 г. в связи с неудачной акцией американских «коммандос» по освобождению заложников в Иране, против которой он возражал, а «Збиг» настаивал на ее проведении.
Ослабление централизованного контроля за деятельностью правительственных учреждений в сфере национальной безопасности в сочетании с противоречиями между 3. Бжезинским и С. Вэнсом послужили причиной того разнобоя, который царил во внешнеполитической деятельности администрации на протяжении всего периода ее правления. Так что и Дж. Картеру не удалось создать эффективной модели координационного механизма, хотя некоторые из нововведений (упрощенная структура межведомственных комитетов, четкое распределение обязанностей между сотрудниками штата СНБ) заслуживают внимания и были использованы последующими президентами.13
Деятельность СНБ в период администрации Рейгана, 1981-1989гг.
Администрация Рейгана, подобно ее предшественникам, стояла перед дилеммой: какое должностное лицо или агентство возьмет на себя ответственность за руководство, управление и проведение американской внешней политики. В течение кампании 1980г. Рональд Рейган заверял, что уменьшит полномочия советника по национальной безопасности, чтобы положить конец конкуренции между СНБ и госдепартаментом. Он недвусмысленно заявил, что его основным советником по международным проблемам будет госсекретарь.14
Однако госсекретарь А. Хейг слишком буквально понял обещание президента сделать его главным лицом в сфере внешней политики. Прямо в день инаугурации Р. Рейгана он явился в Белый дом с проектом реформы СНБ, которая подчинила бы все основные межведомственные комитеты при совете госдепартаменту. Более того, он даже хотел перенести центр по управлению кризисными ситуациями из СНБ в госдепартамент. Интересно, что Р. Аллен был знаком с содержанием предложений А. Хейга и даже дал свое согласие на их осуществление. Однако меморандум госсекретаря встревожил других высших чиновников Белого дома — начальника аппарата президента Дж. Бейкера и советника президента по политическим вопросам Э. Миза, которые и заблокировали предложения А. Хейга.15
Хотя инициатива Хейга потерпела неудачу, госсекретарь, казалось, достиг какое каких результатов. Впервые в истории СНБ Советник по национальной безопасности потерял прямой доступ к президенту и стал докладывать через Миза. В последующих публичных заявлениях президент подчеркнул свою веру в то, что Госсекретарь это его «основной советник по международным отношениям и, следовательно, главный разработчик и представитель во внешней политике текущей администрации.» Аллен, у которого было меньше полномочий, взял на себя роль Советника по национальной безопасности, подчеркивая «интеграцию» всех предложенных политических решений и предложений, исходящих из различных ведомств, занимающихся международными отношениями. 16
В январе 1982г., после отставки А. Хейга, Рейган сделал аппарат СНБ ведущим внешнеполитическим ведомством, руководство которым передавалось советнику по безопасности У. Кларку, затем Макфарлайну и Дж. Пойндекстеру. Дополнительно фактором, усиливающим роль СНБ, послужило его организационно-техническое отношение, которое обеспечило передачу и прием текущей информации по линии госдепартамента, МО и ЦРУ непосредственно в Белый дом, в так называемую “Ситуационную комнату”, минуя штаб-квартиры соответствующих ведомств.17
Изменения были внесены в структуру СНБ с самого начала рейганского президентства. Основной замысел был в том, чтобы добиться коллегиальности в механизме выработки политики. Руководящую роль в СНБ сыграли рабочие группы, создаваемые внутри Совета на неформальной основе под председательством вице-президента. Они были предназначены для руководства межведомственными группами и доклада президенту о текущих и предполагаемых кризисах.18 25 февраля 1981г. заседание под председательством Миза, в котором приняли участие главы основных ведомств иностранных дел, решило создать три высшие межведомственные группы (ВМГ) по внешней политике, по политике в области обороны и по политике в области разведки под председательством соответственно госсекретаря, министра обороны и директора ЦРУ. В пределах ВМГ решено было создать ряд вспомогательных групп – межведомственных групп (МГ), каждая из которых занималась бы определенными вопросами. Штат СНБ был ответствен за назначение определенных вопросов каждой группе.19
Одним примером неудавшихся попыток создания обновленного СНБ в надеждах улучшения координации межведомственных органов и уменьшения разногласий между госдепартаментом, министерством обороны, ЦРУ и СНБ было указание президента Рейгана от 24 марта 1981г. о назначении вице-президента Джорджа Буша главой группы по особым ситуациям. СНБ был обязан обеспечить группу необходимым числом сотрудников. Она получила название Группы по особым ситуациям (ГОС). Группа получила формальный устав 14 декабря 1981г.. Госсекретарь Хэйг немедленно выразил свое неодобрение по поводу создания группы, посчитав что она лишит его возможности координирования.20 Для аппаратной поддержки этой группы стали использовать центр по управлению международными кризисными ситуациями, входивший в систему СНБ. В период правления Р. Рейгана в составе центра были учреждены еще две группы — по прогнозированию и планированию кризисных ситуаций во главе с заместителем помощника президента по национальной безопасности и специальная группа по борьбе с терроризмом во главе с Дж. Бушем. Образование этих органов в системе совета отражало внешнеполитические реалии периода рейгановского правления, когда США активно вмешивались в события в различных регионах мира.21 Специальным распоряжением президента деятельность СНБ была окружена повышенными мерами секретности.22
Еще одна попытка улучшить координацию политического курса была предпринята летом 1981г. Президент учредил Группу планирования по национальной безопасности (ГПНБ), в которую вошли вице-президент, госсекретарь, министр обороны, директор ЦРУ, председатель комитета начальников штабов и советник по национальной безопасности. Эта группа еженедельно встречалась с президентом и формировала политику до формальных заседаний СНБ.23 Группа рассматривала документы, касающиеся долгосрочного планирования и прогнозирования международных отношений, а также проекты тайных операций за рубежом. Группа планирования в области национальной безопасности во главе с Дж. Бушем не была включена ни в одно из звеньев совета и продолжала работать в самостоятельном режиме.24
В январе 1982г., после отставки советника по национальной безопасности Аллена, президент назначил своего близкого друга, заместителя госсекретаря Уильяма Кларка, имевшего мало опыта в международных и военных вопросах и имевшего непомерные амбиции, своим новым советником. Кратковременный период ослабления роли советника по национальной безопасности был завершен. Кларк стал докладывать непосредственно президенту, а не через Миза, чем задел Дж. Бейкера и особенно самого Миза, считавшего руководство работой СНБ своей привилегией.25
январе 1982 г. президент Рейган подписал директиву, указывающую структуру и функций Совета национальной безопасности. Директива возложила ответственность за развитие, координирование политики национальной безопасности на советника по национальной безопасности, а также на членов аппарата СНБ. На госсекретаря возлагались «полномочия и ответственность» за «полное руководство, координацию и наблюдение за межведомственными органами, занимающимися формированием внешней политики и действиями исполнительных властей и агентств за границей», кроме военных действий. Данная директива обозначила функции трех ВМГ. Госсекретарь был назначен председателем ВМГ по внешней политике. Был также создан «постоянный секретариат, состоящий из персонала государственного департамента», увеличивающийся «по мере необходимости» за счет сотрудников других агентств, по усмотрению госсекретаря, занимающихся международными отношениями.26
Чтобы помогать ВМГ по внешней политике госсекретарь основывает межведомственные группы (МГ) для каждого географического региона, а также группы по военно-политическим и по международным экономическим отношениям. МГ в свою очередь создали полные рабочие группы. Две другие ВМГ также были преобразованы по этой схеме, только уже под руководством министра обороны и ДЦР. В конце 1984 г. к трем указанным ВМГ была добавлена еще одна — по экономике и внешнеэкономической политике во главе с министром финансов.27
Старые функциональные и региональные межведомственные группы, руководимые различными помощниками госсекретаря, в основном были переподчинены ВМГ по внешней политике. В заявлении Белого дома было сказано, что «региональные межведомственные группы будут готовить планы на случай чрезвычайных обстоятельств, рассчитанные на потенциальные кризисы в соответствующих районах». При этом данные группы должны были согласовывать свои планы с группой по военно-политическим вопросам. К числу функциональных групп была добавлена группа по международным экономическим делам.
Почти во всех группах были представлены три основных внешнеполитических ведомства — госдепартамент, министерство обороны и ЦРУ. Три человека — ДЦР, председатель КНШ и помощник президента по национальной безопасности — были представлены лично во всех без исключения ВМГ и группах более низкого уровня.28
За последующие 5 лет администрация Рейгана создала дополнительно еще 22 ВМГ и 55 МГ в пределах системы СНБ. Некоторые комитеты собирались только один раз. В отличие от предыдущего периода, когда главы межведомственных групп докладывали президенту через его помощника по национальной безопасности, руководители вновь образованных органов имели право сами выходить на президента, минуя аппарат СНБ. Стало быть, это опять свидетельствовало о повышении статуса госсекретаря, министра обороны и ДЦР.29
Подобная организация СНБ позволила в некоторой степени преодолеть институциональный конфликт между помощником президента по национальной безопасности и госсекретарем. Во время правления Р. Рейгана только У. Кларк претендовал на равное положение с главой Фогги Боттэм, что и служило причиной их столкновений.
В то же время понижение статуса помощника президента по национальной безопасности и возвышение госсекретаря и других руководителей внешнеполитического аппарата США привело к тому, что аппарат СНБ все больше стал замыкаться на проведении тайных операций за рубежом и вообще облекать свою деятельность строжайшей секретностью (даже от госдепартамента, министерства обороны и ЦРУ). Изданная Р. Рейганом в январе 1982г. директива об обеспечении повышенного режима секретности в работе СНБ дала сотрудникам совета юридическую базу для этого.30
ларк очень активно взялся за координацию политики среди ведомств в таких областях как разведка и защита секретной информации. Он поменял много высокопоставленных сотрудников СНБ и реорганизовал свой офис для создания трех «групп», которые имели бы дело с политическими, военными и разведывательными вопросами. Кларк стал основным представителем внешней политики администрации Рейгана, особенно в Конгрессе. Он публично подтвердил позицию президента Рейгана, что госсекретарь является основным «разработчиком внешней политики.» В то же самое время Кларк настаивал, чтобы роль президента как окончательного арбитра по вопросам внешней политики являлась достоянием общественности. Он также отстаивал юрисдикцию штата СНБ по долгосрочной разработке политики, прежде являвшейся функцией госдепартамента.31
оординационные проблемы системы СНБ при Кларке не были решены. Трения между госдепартаментом и СНБ продолжались и достигли пика во время интенсивных дебатов в пределах администрации о том, как Соединенные Штаты должны поступить в Ливанском кризисе весной 1982г. после израильского вторжения. Споры закончились 25 июня 1982г. отставкой госсекретаря Хэйга и назначением П. Шульца новым госсекретарем. Шульц подчеркнул первичную роль президента в формировании политики и коллегиальный характер формирования политики администрации Рейгана.
Очевидное изменение полномочий госсекретаря иронически совпало с постоянно возрастающей активностью в области международных отношений. СНБ часто не соглашался с госдепартаментом по вопросам проведения повседневной внешней политики. Заместитель советника по национальной безопасности Роберт Макфарлайн сменил Филипа К. Хабиба, занимавшегося Ближневосточными вопросами, в июле 1983г., таким образом, советник по национальной безопасности стал непосредственно заниматься внешней политикой. Все это привело к важным изменениям работы СНБ.
В октябре 1983г., пост советника по национальной безопасности занял Макфарлайн, а адмирал Джон Поиндекстер стал его заместителем. Новый советник имел опыт и в военных, и в дипломатических делах. Сохраняя структурные изменения СНБ, введенные Кларком, Макфарлайн стал активно пытаться разрешать межведомственные споры. У McFarlane уже не было таких тесных отношений с президентом, какие были у Кларка. За все время своей работы советник по национальной безопасности уже не так часто появлялся на публике, но стал больше заниматься управлением ключевых областей внешней политики.
В ноябре 1987г. советником по национальной безопасности стал Фрэнк Карлуси, а его заместителем - генерал-лейтенант Колин Пауелл. За три месяца Карлуси преобразовал СНБ, заменив более половины всех сотрудников. Карлуси в значительной степени оградил СНБ от его управляющей роли, но по вопросу Никарагуа продолжил осуществлять четкую координацию.
сенью 1988г. Карлуси был переведен в Министерство обороны, и в третий раз из шести назначений на должность советника по национальной безопасности Рейган назначил заместителя. Генерал Пауел, управляя СНБ, стремился обеспечивать сбалансированную координацию основных предложений по проведению внешней политики для президента. Новый советник активно привлекал к работе Группу политического обзора (ГПО) и группу планирования по вопросам национальной безопасности (ГНП). ГПО – была создана в июне 1987г.- под руководством Дж. Буша заменила наиболее влиятельную Группу кризисного планирования, а также Рабочую группу по борьбе с терроризмом и получила функцию координатора разведывательной деятельности. Ключевыми фигурами группы были К. Пауэл (заместитель советника по национальной безопасности), Р. Эрмитидж (МО), Дж. Моллеринг (КНШ), Д. Керр (ЦРУ), Д. Грегг (помощник вице-президента по национальной безопасности).32
Привлекая в СНБ в качестве полноправных членов глав ведущих политических ведомств и своего аппарата и сделав акцент на межведомственной структуре Совета, Р. Рейган рассчитывал избежать столкновений в своем ближайшем окружении. На практике, по оценкам госсекретаря Дж. Шульца и сотрудника аппарата Совета К. Менгеса, внутри СНБ не было единства. В целом Р. Рейган не сумел добиться эффективной работы СНБ, поскольку фактически Совет, получив большие полномочия, помимо основных функций втянулся в непосредственное и бесконтрольное руководство секретными акциями, закончив незаконными поставками оружия «Иран-контрас» и судебным разбирательством.33
а этот период произошли очень важные события: кризис в Персидском заливе 1987 –1988гг., последствия аферы “Иран-контрас”, а также переговоры Рейган-Горбачев, которые достигли кульминации в Москве на Встрече на саммите в июне 1988г.
Часть II
Вторжение на Гренаду
В начале 1980-ых президент Рейган послал более 1000 американских военных в охваченный войной Ливан. Ни одному из военнослужащих не разрешалось использовать оружие. В сущности, американские морские пехотинцы в Бейруте находились в бездействии. В 1983г. 241 американец был убит, когда грузовик, управляемый экстремистами-самоубийцами из “Хизбалла”, взорвался у казарм морских пехотинцев. Это событие оказалось одним из наиболее неприятных и разрушительных событий во внешней политике Рейгана.
Чтобы отвести внимание от событий на Ближнем Востоке Рейган двумя днями позже совершил вторжение на маленький остров Гренада, c населением около 110000 человек и площадью 133 кв. Миль. Хотя потребовались недели, чтобы полностью захватить Гренаду, результат был положителен для Рейгана - его популярность заметно возросла.
Рейган мотивировал вмешательство несколькими причинами. Сначала он смог убедить некоторые государства карибского бассейна, что Гренада представляет угрозу Западному полушарию. Только шесть карибских стран, которые были членами Организации восточно-карибских стран (ОВКС), осудили гренадского социалистического премьер-министра Мориса Бишопа.
Во вторых, администрация Рейгана упорно утверждала, что тысячи кубинцев на этом крошечном острове достраивают взлетно-посадочную полосу длиной 10000 футов для советских бомбардировщиков. Бишоп заявил, что они строили взлетно-посадочную полосу, чтобы позволить приземляться большим коммерческим самолетам, так как Гренада - туристский остров. По словам Бишопа, из 784 кубинцев, работавших в Гренаде, 636 были строителями, 44 докторами и преподавателями и 43 военнослужащих.34 Слова Р. Рейгана не соответствовали действительности. По мнению экспертов Пентагона, аэропорт не имел военного значения. В его строительстве участвовали страны ЕЭС и даже одна американская фирма из Флориды, что также говорит о гражданском характере аэродрома в Пойнт-Салинос, не имевшего ни спецоборудования, ни соответствующей охраны. Канада вложила 16 млн долл. в туристический отель в непосредственной близости от аэропорта. Позже был запущен тезис о том, что Гренада готовится стать базой советских атомных подводных лодок. Но он имел меньше популярности, так как морское дно вокруг острова настолько неглубокое, что может быть приспособлено только для пляжей.35
В третьих, Рейган заявил, что американские студенты из гренадской медицинской школы Святого Джорджа находятся в опасности. Представители администрации, включая Элвина Снайдера, знали, что студентам на самом деле ничего не угрожало, так как прокубинское правительство предложило вывести их еще задолго до американского вторжения. После вторжения директор школы свидетельствовал, что никто не находился в опасности и что студенты не хотели эвакуироватьcя. Тем временем американцам говорили, что их жизни были в опасности и что они были освобождены американскими военнослужащими.36
отя М. Бишоп стремился наладить с США добрососедские отношения, администрация Р. Рейгана заняла позицию «дистанцирования» от Гренады. Осенью 1983 г. вопрос о ситуации в Гренаде ежедневно обсуждался на утренних совещаниях СНБ. Эксперты Совета: специалист по Латинской Америке К. Менгес, посол США в организации Американских государств В. Миддендорф, заместитель госсекретаря по межамериканским вопросам Л. Моутли - считали момент кризиса удобным для захвата Гренады и устранения в ней советско-кубинского влияния, хотя госсекретарь Дж. Шульц, вице-президент Дж. Буш, министр обороны К. Уайнбергер и глава КНШ генерал Дж. Весси придерживались более умеренных позиций.
Идея захвата Гренады и основные моменты официальной позиции Вашингтона были предложены и разработаны К. Менгесом, пришедшим в СНБ из ЦРУ в октябре 1983 г. по рекомендации директора У. Кейси. К. Менгес был известен как правый консерватор и приверженец силовых методов, причем даже больший, чем сам Кейси. Именно К. Менгес убедил в необходимости решительных действий советника президента по национальной безопасности Р. Макфарлайна и советника вице-президента по международным отношениям Ф. Хьюга, которые готовили документы для участия первых лиц в работе СНБ. Вместе с Ф. Икле (заместитель министра обороны по планированию политики), Т. Моутли (госдепартамент), О. Нортом (СНБ) и Дж. Пойндекстером (советник президента) К. Менгес координировал действия МО, ЦРУ и госдепартамента по подготовке операции и готовил черновики официальных меморандумов Р. Рейгана как по линии СНБ, так и для средств массовой информации.
4 октября была подписана директива СНБ за номером 105, по которой К. Менгес получил от президента полномочия на форсирование кампании по дестабилизации режима М. Бишопа экономическими, политическими и военными средствами. Через две недели М. Бишоп был убит в результате разногласий внутри политического руководства Гренады, в стране начался хаос. План вторжения К. Менгеса обсуждался 20 октября на заседании Группы предварительного планирования кризисов (ГППК), ее рекомендации легли в основу дальнейших решений на более высоком уровне - в Группе по особым ситуациям (ГОС). В тот же день ГОС поручила К. Менгесу подготовить для Р. Рейгана черновик директивы СНБ 110 о санкции на вторжение.37
Формальным основанием интервенции США послужил запрос проамериканского премьера Доминиканской Республики, хотя представители двух стран ОВКС воздержались, а четверо соседних государств, членов Карибского общего рынка, были против военного вмешательства. Группа американских военных кораблей во главе с авианосцем «Индепенденс», направлявшихся в Бейрут, получила от Р. Рейгана приказ сменить курс на Гренаду.
На другой же день на заседании ГОС было утверждено решение о военном вторжении и определены следующие цели: спасение студентов - граждан США; восстановление демократии на Гренаде; устранение советско-кубинского влияния. Официально вопрос об эвакуации ставился на первое место. По оценкам дипломатов, которые позже были подтверждены на слушаниях конгресса, опасность для студентов возникла как раз с началом высадки американского десанта.
Конгресс вообще не участвовал в процессе подготовки решения по вторжению на Гренаду, который проходил в обстановке особой секретности. Лишь за сутки до операции Р. Макфарлайн сообщил об этом пяти лидерам конгресса. Официальное письмо Р. Рейгана конгрессу о вторжении было направлено в день проведения операции. В нем не были упомянуты конкретные пункты Закона о военных полномочиях (ЗВП), что не давало возможности конгрессу вмешаться, поскольку ЗВП не вводился в действие. В послании президент отметил, что войска США находятся на Гренаде по просьбе стран ОВКС и «будут оставаться столько, сколько потребуется» для «восстановления порядка, защиты и эвакуации граждан США». В то же время ЗВП предписывает президенту в подобном докладе четко определить необходимость введения ВС США, представить этому законное обоснование, оценить масштаб и сроки боевых действий.38
Вторжение потерпело фиаско, так как морские пехотинцы, армия и морское руководство не смогли координировать действия друг с другом. Солдатам дали устаревшие туристские карты для обследования острова. Потребовалось две недели, чтобы обнаружить последних кубинцев. Американскими самолетами была уничтожена психиатрическая больница, множество гражданских жителей были убиты и ранены.39
Часть демократов (П. Костмайер, Г. Уолп, Д. Бонкер) выступила с откровенной критикой действий Р. Рейгана,отметив:
• незаконность его действий, поскольку опасность для граждан США не очевидна, как и угроза национальной безопасности;
• нарушение США международных норм и отсутствие моральных и
иных оправданий вторжения;
• нарушение статьи 4 договора Организации американских государств, которая предписывает «воздерживаться от угрозы или использования силы против территориальной целостности или политической независимости любого государства и любых других действий, противоречащих целям ООН».
Идея и инициатива оккупации Гренады созрела в недрах «разведывательного сообщества», которое имело в администрации Р. Рейгана возросшее влияние на внешнюю политику. Оно обеспечивалось участием руководства ЦРУ в работе СНБ и его неформальных рабочих групп по планированию политики. Планы интервенции были поддержаны в госдепартаменте и в меньшей степени в МО.
В условиях нарушения со стороны США норм международного права, полного неодобрения оккупации Гренады в СБ ООН, конгресс голосовал за вывод войск, но его позиция, как и мнение мирового сообщества, не влияли на реальную политику Вашингтона. Часть конгрессменов усмотрела в действиях администрации опасный прецедент, когда США взяли на себя миссию силового решения внутренних проблем другого государства. В принятии резолюции о выводе войск свою роль сыграли военный провал в Ливане накануне вторжения на Гренаду, полное игнорирование администрацией мнения конгресса, а также произвольное толкование Р. Рейганом ЗВП, что нашло отражение в докладе конгрессу: информирование Капитолия постфактум вместо «совета и согласия», отсутствие законных обоснований интервенции, указание на неопределенность сроков военных действий.40
“Иран-контрас”
После свержения в Иране в январе 1979 г. шахского режима, который был надежным проводником американского влияния на Среднем Востоке и послушным военным союзником США, американо-иранские отношения стали исключительно напряженными. В ноябре 1979 г., когда сотрудников посольства США в Тегеране захватили в качестве заложников, Соединенные Штаты заморозили иранские авуары в своих банках, ввели эмбарго на торговлю с Ираном и разорвали с ним дипломатические отношения. 19 января 1981 г. было достигнуто соглашение об освобождении заложников, и США отказались от мер по бойкоту Ирана, но сохранили в силе запрет на продажу ему оружия.
пределенную роль в налаживании контактов США с Ираном сыграли надежды администрации добиться освобождения нескольких американских заложников, которые были захвачены в Ливане экстремистской шиитской группировкой «Хизбалла», находящейся под политическим контролем Тегерана. При рассмотрении побудительных мотивов, приведших администрацию к сделке с Ираном, нельзя обойти вниманием роль Израиля, который настойчиво советовал Рейгану начать этот торг.
Новым помощником президента стал Роберт Макфарлайн, одна из ключевых фигур в «ирангейтских» событиях.
Комиссия Тауэра в своем отчете выделила семь основных этапов в процессе американо-иранского «сближения» в 80-е годы.
На первом этапе, который приходится на 1984 г., в Вашингтоне развернулась аналитическая работа по пересмотру иранской политики США. В начале года Макфарлайн получил от директора отдела СНБ по проблемам Ближнего Востока и Южной Азии Джоффри Кемпа меморандум, где содержалась рекомендация изменить подход Соединенных Штатов к Ирану. Кемп писал, что «правительство Хомейни представляет угрозу американским интересам» и необходима активизация против него тайных операций. В этой связи он сообщал, что иранские эмигранты, с которыми он имел дело, надеются «с иностранной помощью посадить прозападное правительство» в Иране. Вдобавок выяснилось, что Соединенные Штаты не имеют контактов с влиятельными лицами в Тегеране, через которых можно было бы воздействовать на политику иранского руководства, но имелась возможность возобновления поставок оружия Ирану, если со стороны последнего будет выражено желание нормализовать отношения с США.
В 1984 г. попытки установить контакт с иранскими «умеренными» элементами предпринимались Центральным разведывательным управлением. В ноябре сотрудник ЦРУ Теодор Шекли встретился в Гамбурге с бывшим начальником контрразведки в шахской охранке «Савак» М. Хашеми, и тот представил ему М. Горбанифара, которому впоследствии выпало сыграть немаловажную роль в «ирангейтской» истории. Горбанифар, бывший офицер «Савак», одно время сотрудничавший с ЦРУ, являлся международным торговцем оружием, сохранившим связи в официальном Тегеране. Горбанифар дал понять, что он готов взять на себя роль посредника на переговорах об обмене американских заложников на оружие. Шекли доложил о беседах в Гамбурге своему руководству, но оно сочло тогда фигуру Горбанифара не внушающей особого доверия.
На втором этапе развития событий, в первой половине 1985 г., Совет национальной безопасности продолжил попытки в рамках легальных каналов государственного механизма принятия внешнеполитических решений добиться сдвигов в подходе США к Ирану. Сотрудники СНБ Дональд Фортиер и Говард Тичер в тесном контакте с ЦРУ готовили очередные документы для обоснования необходимости «сближения» с Ираном. В июне 1985 г. они предложили Макфарлайну развернутый проект директивы СНБ, который должен был пойти на подпись президенту. В нем в качестве долговременных целей политики США в отношении Ирана фигурировали следующие:
«1) восстановить умеренную и конструктивную роль Ирана в некоммунистическом политическом сообществе, в регионе Персидского залива и в мировой нефтяной экономике;
2) обеспечить сопротивление Ирана советской экспансии».
Главным средством достижения поставленных в проекте директивы целей было названо поощрение «западных союзников и друзей оказывать помощь Ирану... Это включает в себя поставку определенных военных материалов». Проект директивы так и не лег на стол президента. Протолкнуть планы военных поставок Ирану через формальный вашингтонский процесс принятия решений оказалось невозможно, и чиновники из Совета национальной безопасности и ЦРУ начали искать обходные «неформальные» пути. Направление этих поисков подсказал Израиль, ставший главным каналом, через который начали осуществляться американские сделки с Ираном на третьем этапе аферы.
В самом Израиле крайнюю заинтересованность в налаживании контактов с Ираном путем поставок ему вооружений проявлял тогдашний премьер-министр Ш. Перес. С января 1985 г. он неоднократно собирал на «военный совет» генерального директора МИД Израиля Д. Кимхе, своего помощника по вопросам борьбы с терроризмом А. Нира, торговцев оружием А. Швиммера и Я. Нимроди. Последние были прекрасно осведомлены о том, какое именно оружие нужно Ирану — противотанковые ракеты ТОУ и зенитные ракеты «Хок» американского производства», но по соображениям политическим и чисто правовым Израиль не мог переправлять это вооружение третьей стране, не получив предварительного разрешения правительства Соединенных Штатов. Кроме того, Перес хотел иметь твердые гарантии, что США пополнят Израилю арсенал этих ракет после того, как часть из них окажется в Иране.
Подготовка операции по доставке оружия в Иран велась Израилем одновременно в нескольких направлениях. Швиммер связался с миллиардером из Саудовской Аравии Д. Хашогги, предложив ему выступить ведущим маклером-финансистом. На роль посредника между Тель-Авивом и Тегераном был приглашен Горбанифар. Вскоре он привез в Израиль список оружия, которое требовалось предоставить в обмен на Бакли и, возможно, других заложников. В начале мая 1985 г. Перес встретился с первым из официальных американских эмиссаров, консультантом СНБ Майклом Лидиным, непосредственным подчиненным заместителя директора аппарата СНБ подполковника Оливера Норта. Лидин был послан в Тель-Авив самим Макфарлайном, и формально он должен был обсудить с Пересом состояние израильской разведывательной службы в Иране. Но содержание разговоров, естественно, выходило за эти рамки. Перес, по словам Лидина, прямо попросил его довести до сведения Макфарлайна намерения Израиля продать оружие Ирану в случае, если не последует возражений от правительства США. По возвращении в Вашингтон Лидин информировал помощника президента по национальной безопасности о своих переговорах, и вскоре Макфарлайн дал Лидину указание ответить Пересу: «0'кей. Но только это, ни слова больше».
13 июля 1985 г. Макфарлайн получил от Переса уже прямое послание. Доставивший его Швиммер клялся, что контрагенты Израиля в Тегеране смогут добиться вызволения всех захваченных в Ливане американцев, если в Иран поступят 100 ракет ТОУ, и что это послужит поводом для начала «частного» американо-иранского диалога. Выслушав содержание послания израильского премьера, Рейган сказал: «Да. Начинайте». Сам же Рейган впоследствии так и «не припомнил», что еще в июле 1985 г. дал добро на реализацию израильского (точнее, американо-израильского) сценария.
6 августа Макфарлайн рекомендовал президенту созвать заседание Группы планирования по национальной безопасности (ГПНБ). Поскольку на официальные заседания СНБ он имел обыкновение приглашать большое число людей, включая и многих сотрудников аппарата СНБ, президент предпочитал обсуждать самые деликатные вопросы в узком кругу, для чего и понадобилась ГПНБ. Были приглашены Дж. Шульц, К. Уайнбергер, У. Кейси, Д. Риган, вице-президент Дж. Буш, Р. Макфарлайн и его заместитель адмирал Джон Пойндекстер. Разногласия в ГПНБ не позволили Рейгану сразу прийти к определенному заключению. Вообще, одна из характерных черт его стиля руководства — принимать окончательное решение только на тех заседаниях, где царит полное единодушие. В противном случае президент сам через какое-то время сообщает свой вердикт заинтересованным лицам в правительстве. По словам Макфарлайна, спустя несколько дней после заседания ГПНБ Рейган позвонил ему, чтобы заявить о своем согласии на продажу Израилем запрошенного Ираном оружия и соответствующую компенсацию Тель-Авиву.
Основным статутом США, регулирующим продажу оружия за рубеж, является закон о контроле над экспортом оружия. В нем оговариваются условия, при соблюдении которых президент может дать согласие на реэкспорт вооружений американского производства в третью страну (в данном случае из Израиля в Иран). В числе условий есть и такое: должно быть получено письменное обязательство от третьей страны, что она не будет продавать это оружие (скажем, четвертой стране) без соответствующей санкции правительства Соединенных Штатов. Никаких письменных обязательств от Ирана, естественно, получено не было. Кроме того, президент должен заранее поставить в известность, опять-таки в письменной форме, конгресс, если сумма передаваемых вооружений составляет более 14 млн долл.
Другим статутом, под действие которого попадает афера с продажей оружия Ирану, является закон о национальной безопасности. В соответствии с его положениями директор ЦРУ и руководители других шпионских ведомств должны «подлостью и сразу» информировать комитеты по разведке сената и палаты представителей о своей деятельности. Если по каким-то «высшим соображениям» такая информация задерживается, она должна быть представлена в «кратчайший срок». Никаких данных насчет тайных поставок оружия Ирану, которые осуществлялись при самом прямом участии ЦРУ, в соответствующие комитеты конгресса не поступало. Более того, согласно поправке Хьюза — Райана к закону о помощи иностранным государствам, ЦРУ не имело права начинать новые «значительные» операции до тех пор, пока президент не подпишет так называемого заключения по разведке. До января 1986 г. Рейган никакого заключения, где бы речь шла об Иране, не подписывал.
Выданное Израилю разрешение на продажу оружия, является более чем сомнительным с точки зрения американских законов. Если Рейган не давал санкции в августе 1985 г., то сделка сама по себе остается незаконной. В этом случае виноватыми оказываются скорее Макфарлейн, якобы самовольно вершивший всей операцией, и Израиль. Если же Рейган распорядился дать «добро» Израилю, то тогда вся ответственность ложится на него. Комиссия Тауэра пришла к выводу, что действительности соответствует второй вариант.
20 августа Макфарлайн послал Лидина в Лондон, где он передал Кимхе секретный код, с помощью которого тот мог сообщать помощнику президента по национальной безопасности все новости. А 30 августа первая партия из 100 ракет ТОУ оказалась в Иране. Однако освобождения заложников не последовало. Как сообщают израильские источники, Горбанифар кричал: «Мы договаривались о поставках 500 ракет, а вы прислали только 100». Израиль согласился добавить еще 400 ТОУ. 14 сентября в иранском городе Тебризе были разгружены доставленные из Израиля 408 американских ракет, а на следующий день на свободу вышел священник Бенджамин Уэйр, захваченный в Ливане шиитскими экстремистами.
Техническая сторона операции выглядела следующим образом. Саудовский миллиардер Хашогги клал крупную сумму денег на указанный ему израильтянами счет в одном из швейцарских банков. На эти деньги закупалось оружие у правительства Израиля. Затем Горбанифар выдавал Хашогги на ту же сумму чек с отложенным (до специального разрешения) сроком получения денег со счета Горбанифара. После доставки и проверки качества оружия в Тебризе иранцы переводили деньги на счет Горбанифара в Швейцарию, и Хашогги мог получить деньги по чеку. Как видно из этой схемы, сами американцы на этом этапе аферы еще не имели никакого финансового «навара» от поставок ракет Ирану, хотя израильтяне продавали их втридорога. Прибыль оседала в карманах посредников, а также в самом Израиле, который имел возможность пополнять свой арсенал ракет, закупая их у министерства обороны США по обычной цене. Осенью 1985 г. Уайнбергер дал указание своим ближайшим помощникам быть готовыми «возместить» Израилю ракеты, отправленные в Иран. При этом, сообщают некоторые из них, министр обороны заявил, что в данном вопросе он подчиняется против своей воли приказу президента. Другие помощники это отрицают.
В Белом доме явно были разочарованы итогами первой операции с оружием. Никаких каналов для расширения американского влияния в Иране не открылось, а Бакли так и не был освобожден. Неудивительно, что в конце 1985 г., на четвертом этапе аферы, высшие чины администрации несколько утратили к ней интерес. Их внимание было обращено на подготовку к 40-летию Организации Объединенных Наций, по случаю которого Рейган произносил очередную речь о «приверженности» Соединенных Штатов идеалам мира и международного права.
Но и американо-иранские отношения не выпали из сферы деятельности Совета национальной безопасности. Осенью 1985 г. одним из основных действующих лиц аферы «Иран-контрас» становится заместитель директора аппарата СНБ Оливер Норт. Еще в конце августа госдепартамент выдал ему подложный паспорт на имя Уильяма Гуди для использования «в деликатной операции в Европе, связанной с освобождением наших заложников в Ливане».
В сентябре и октябре 1985 г. Норт и его помощник Лидин неоднократно встречались в Вашингтоне и во многих европейских городах со Швиммером, Нимроди и Горбанифаром (он представлялся как Николае Кралис). После этих переговоров Кимхе привез Макфарлайну в начале ноября предложение об отправке третьей партии оружия в Иран - зенитных ракетах «Хок». Тогда же помощник президента по национальной безопасности положительно ответил на запрос израильского министра обороны И. Рабина о том, собираются ли США и далее «компенсировать» ракетный арсенал Израиля. Макфарлайн и Рабин договорились и о разработке деталей третьей сделки.
Сценарий ее готовился при активном участии Норта. Аппарат СНБ уже не хотел пускать дело на самотек. Согласно плану операции Норта, 80 ракет «Хок» необходимо доставить 22 ноября из Израиля в некую, не названную в материалах комиссии Тауэра, третью страну (по единодушному заключению американских журналистов — в Португалию). Там оружие предусматривалось перегрузить на три специально зафрахтованных самолета, которые отправлялись бы в Иран один за другим с интервалом в два часа. Когда получение груза, доставленного первым самолетом, будет подтверждено Горбанифаром, иранцы должны дать команду освободить пятерых американских заложников в Бейруте. Другие два самолета не приземляются в Тебризе, пока заложники не попадут в посольство США в Ливане. В случае успеха операции и гарантий иранской стороны в том, что шиитские экстремисты не будут в дальнейшем похищать американских граждан, предполагалось доставить Ирану дополнительно 40 зенитных ракет.
Столь тщательно подготовленная Нортом операция с треском провалилась. Правительство Португалии отказалось выдать разрешение на приземление на ее территории израильского самолета с грузом ракет на борту. По согласованию с Макфарлайном Норт на следующий же день командировал туда отставного генерала ВВС Ричарда Сикорда, агента ЦРУ и большого специалиста по нелегальным воздушным перевозкам и попросил ЦРУ предоставить в распоряжение Сикорда какой-нибудь американский самолет для переправки оружия из Израиля в Португалию. Но внесение корректив в ход операции привело к ее задержке. 22 ноября Швиммер сообщил из Португалии, что истек срок, в течение которого он мог держать на аэродроме три зафрахтованных для полета в Иран самолета, и он вынужден был их отпустить. Сикорду пришлось использовать «свой» самолет. ЦРУ потребовалось получать новые разрешения от правительств третьих стран на его пролет над их территориями. В итоге груз был доставлен в Тебриз с трехдневным опозданием и лишь одним самолетом, в котором было 18 ракет «Хок». Ни один из американских заложников не был освобожден, а от ракет отказались. В качестве одной из главных причин, по которым ракеты не устроили Иран, комиссия Тауэра назвала недовольство получателей их малым количеством, а также тем, что на них была израильская маркировка.
Ноябрьская операция была первой в «ирангейтской» истории, в которой открытое участие приняло ЦРУ. И это участие противоречило американскому законодательству. Руководство ЦРУ в конце ноября 1985 г. дало указание срочно подготовить проект заключения по разведке, чтобы хотя бы задним числом придать видимость законности участию ЦРУ в афере.
Начало пятого этапа ознаменовалось некоторой перестановкой действующих лиц. 30 ноября в отставку подал Макфарлайн. Помощником по национальной безопасности 4 декабря 1985 г. Рейган назначил адмирала Джона Пойндекстера, работавшего в СНБ еще при Аллене в качестве военного советника, а затем перемещенного на пост заместителя Макфарлайна. В тот же день Норт предложил Пойндекстеру новый план: поставку 3300 ракет ТОУ и 50 «Хок» в Иран. Оружие должно было поступать в Тебриз пятью партиями, после получения каждой из которых на волю выходили бы по два заложника.
В результате обсуждения проекта с президентом, Уайнбергером, Шульцем, Риганом, Макмэхоном и еще не сдавшим свои дела Макфарлайном родился компромисс, удовлетворивший всех присутствовавших. Было решено отправить Макфарлайна как уже неофициальное лицо в Лондон для встречи с Горбанифаром. Бывший помощник президента должен был сообщить ему, что США хотели бы освобождения заложников и «улучшения отношений» с Ираном, но не предлагать никакого оружия.
Макфарлайн в сопровождении Норта сразу же отбыл в Лондон, встретился там с Горбанифаром и изложил ему позицию правительства США. Конструктивного диалога не получилось.
Возвратившийся из Лондона Норт привез иные, нежели его бывший босс, впечатления от беседы с хорошо ему знакомым Горбанифаром. Подполковник быстро подготовил меморандум для Пойндекстера, где предлагал осуществить прямые поставки оружия из США в Иран, приставив к Горбанифару для контроля за всеми его действиями генерала Сикорда. Помощник по национальной безопасности после совещания 10 декабря не дал хода этому меморандуму. Но и не запретил Норту вместе с Лидином и Сикордом встречаться на протяжении всего декабря с Горбанифаром и помощником израильского премьер-министра по вопросам борьбы с терроризмом А. Ниром. 2 января 1986 г. Нир испросил аудиенции у Пойндекстера и изложил ему захватывающий план. Израиль дает команду освободить около 20 членов группировки «Хизбалла», которые захвачены марионеточным произраильским «правительством» на Юге Ливана, и поставляет Ирану 4000 ракет ТОУ. Взамен «Хизбалла» освобождает всех американских заложников в Бейруте.
Пойндекстер, как и Рейган, были в восторге от плана. Президент подписал заключение по разведке, дававшее зеленый свет возобновлению поставок Израилем американского оружия в Иран. В этом первом в «ирангейтской» истории документе, под которым стояла подпись главы государства, целями сделки США с Ираном объявлялись:
«1) насаждение более умеренного правительства в Иране;
2) получение важной разведывательной информации, которую нельзя получить иным путем, о намерениях настоящего правительства Ирана в отношении его соседей и террористических актов;
3) освобождение американских заложников в Бейруте».
Для достижения провозглашенных целей правительство США «будет поддерживать усилия третьих сторон и третьих стран по установлению контактов с умеренными элементами внутри иранского правительства и вне его через снабжение этих элементов оружием, оборудованием и другими материалами, чтобы повысить авторитет этих элементов в их усилиях по насаждению более проамериканского правительства в Иране путем демонстрации их способности добывать необходимые ресурсы для защиты страны от Ирака и интервенции Советского Союза».
17 января Рейган подписал еще одно заключение по разведке: «Израиль осуществит подготовку продажи 4000 ракет ТОУ Ирану. Необходимые средства для покрытия расходов будут переведены агенту ЦРУ. ЦРУ закупит оружие у министерства обороны и доставит его в Иран через своего агента».
После подписания Рейганом этих документов министр обороны и государственный секретарь перестали выражать свое робкое несогласие с «ирангейтской» аферой. Начался ее шестой этап — прямые поставки оружия из США в Иран.
Совет национальной безопасности незамедлительно принялся выполнять предписания президента. 18 января Пойндекстер, Норт, заместитель директора оперативного отдела ЦРУ Клэр Джордж, генеральный советник ЦРУ Стэнли Споркин начали готовить план новой операции. Наибольшие опасения в тот период вызывал главный посредник — Горбанифар. Он давно был известен американской разведке. СНБ сомневался, не водит ли Горбанифар за нос и американцев, и израильтян, выдавая себя за влиятельное лицо в кругах иранских «умеренных». Но в Вашингтоне так сильно хотели довести аферу до конца, что не желали откладывать операцию из-за поиска новых посредников.
24 января 1986 г. Норт вручил Пойндекстеру план операции «Восстановление». Предусматривалось, что начнется она с передачи Соединенными Штатами Ирану разведывательной информации об иракских вооруженных силах. После этого Горбанифар переводит деньги за первую тысячу ракет ТОУ на израильский счет в швейцарском кредитном банке в Женеве, откуда они поступают в том же банке на другой счет, находящийся под контролем Сикорда. Поскольку Иран должен платить за оружие гораздо больше его реальной стоимости, Сикорд мог оставить часть денег на своем счете, а часть перевести на отдельный счет в ЦРУ. Оттуда они поступают в министерство обороны США, которое передает 1000 ракет ТОУ в распоряжение ЦРУ. Сикорд организует их переправку из США в город Эйлат на юге Израиля. Там они перегружаются в израильский самолет, который пилоты из ЦРУ приводят в иранский город Бендер-Аббас. На обратном пути они забирают ненужные Ирану ракеты «Хок». На следующий день освобождаются американские заложники в Бейруте, и США организуют в дальнейшем отгрузку еще 3000 ТОУ в Иран.
Этот план был утвержден, и первая партия из 500 ракет ТОУ была доставлена в Бендер-Аббас 18 февраля (тогда же были вывезены в Израиль ракеты «Хок»), а вторая (также 500 ракет) — 27 февраля. Но никто из заложников освобожден не был. Горбанифар объяснил недовольной американской стороне, что первая тысяча ракет предназначалась для «восстановления доверия к добрым намерениям США» в Иране, подорванного в ноябре 1985 г. поставками устаревшего оружия.
В тот же день, когда все 1000 ракет оказались в Бендер-Аббасе, а заложники выпущены не были, адмирал Пойндекстер по указанию президента предложил Макфарлайну совершить конфиденциальный вояж для встречи с «высокопоставленными иранцами». 8 марта Норт и Кейв встретились с Горбанифаром в Париже и заявили ему о желании американского правительства начать прямые контакты с представителями иранского руководства. Горбанифар обещал все организовать, но, в свою очередь, передал список из 240 наименований запасных частей для ракет «Хок», в которых Иран остро нуждался. 3 апреля Горбанифар объявился в Вашингтоне и беседовал с Нортом, Кейвом и некоторыми другими сотрудниками ЦРУ. По завершении переговоров Норт сообщил Макфарлайну, что подготовил для рассмотрения президентом план предстоявшей встречи с иранскими деятелями. В соответствии с ним предполагалось, что ЦРУ закупает запасные части для ракет «Хок» и пересылает их в Израиль. Американская делегация во главе с Макфарлайном прибывает в Тегеран, через семь часов после этого освобождают заложников в Ливане, а через четырнадцать — в- Бендер-Аббасе садится самолет с запасными частями.
Горбанифар уверял, что «высшие иранские должностные лица» согласятся принять Макфарлайна только в случае, если он привезет с собой затребованные запасные части. Сошлись на том, что в самолет Макфарлейна будет загружена четвертая их часть. Остальные привезут после освобождения заложников.
Наконец, 23 мая команда в составе Макфарлайна, Норта, Кейва, сотрудника СНБ Тичера и одного «координатора» ЦРУ отбыла из Соединенных Штатов в Тель-Авив. Там израильский премьер-министр настоял на включении в делегацию своего представителя — А. Нира, которого в Тегеране выдавали за американца. В столице Израиля в самолет, который был предоставлен ЦРУ, загрузили запчасти для ракет «Хок». Запаслись и другим подарком. Купили большой шоколадный торт.
Воскресным утром 25 мая самолет с американской делегацией, «усиленной» Ниром и Горбанифаром, приземлился в аэропорту Тегерана. Вечером того же дня начались переговоры. Их участников с иранской стороны Макфарлайн описывал как «неуверенных, напуганных и робких третье- и четвероразрядных официальных лиц». Продуктивного диалога не вышло. Иранцы требовали недовезенных запасных частей. Макфарлайн настаивал на освобождении всех заложников, его собеседники соглашались выпустить только некоторых их них, к тому же не сразу. Встреча, которая замышлялась творцами внешней политики Соединенных Штатов как грандиозный дипломатический «прорыв» в американо-иранских отношениях, обернулась для них еще одним крупным провалом.
21 июля Норт, Кейв и Нир встретились с Горбанифаром в Лондоне для обсуждения в очередной раз вопроса об освобождении заложников в обмен на так и не полученные Ираном полностью запасные части для ракет «Хок». А через пять дней в Бейруте вышел на свободу преподобный Лоренс Дженко. Рейган дал команду доставить в Тегеран обещанные запасные части ракет, и они благополучно прибыли туда 3 августа.
В сентябре — октябре 1986 г. шиитскими экстремистами в Ливане в качестве заложников были захвачены один за другим три гражданина США. В Вашингтоне пришли к выводу, что главный виновник случившегося — Горбанифар, который, очевидно, не имел достаточного влияния, чтобы заставить иранское руководство отказаться от террористических актов против американцев. Горбанифар получил полный отвод, и взоры администрации США переместились на новый посреднический канал, что означало вступление аферы в ее седьмой этап.
Нового «связного» разыскал в Лондоне А. Хаким, приближенный генерала Сикорда. Хаким и свел Сикорда с неким «родственником могущественного иранского деятеля», именуемым в американской печати «вторым каналом». Явно не без санкции президента «второй канал» с двумя сопровождающими его лицами был приглашен в Вашингтон на 19— 21 сентября, где был принял Нортом и Кейвом. Норт ознакомился с предложенным ему списком необходимых Ирану военных материалов и выразил предварительное согласие выполнить все пожелания иранцев. «Второй канал» настолько понравился Норту, что он решил продавать ему ракеты ТОУ по 8 тыс. долл. за штуку, тогда как с Горбанифара брал по 10 тыс. Было решено также создать американо-иранскую комиссию из восьми человек для обсуждения деталей тайных сделок.
Президенту сообщили об итогах этих переговоров 23 сентября, и он приказал продолжить контакты. «Второй канал» соглашался добиться освобождения одного, максимум двух заложников, если США продадут Ирану еще 500 ТОУ, запасные части для «Хок» или сами эти ракеты и будут регулярно предоставлять шпионскую информацию об иракской армии. Американскую сторону условия иранского посредника устроили.
Условия доставки первой партии оружия через нового связного обсуждались во Франкфурте 26— 28 октября 1986 г. Эйфорические ожидания успеха будущей операции были несколько омрачены сообщением «второго канала» о том, что в газетенке группировки «Хизбалла», которая издавалась в Ливане, появились сведения о поездке Макфарлайна в Тегеран в мае 1986 г.
29 октября Рейган утвердил отправку 500 ракет ТОУ в Иран, совершив таким образом еще одно, мягко говоря, правонарушение (27 августа вступила в силу новая статья в законе о контроле над экспортом оружия, которая запретила продавать американское оружие странам, поддерживающим международный терроризм. В списке таких стран фигурировал Иран.).
«Второй канал» не подвел: 2 ноября был освобожден американский заложник Дэвид Джэкобсен. Но уже на следующий день грянул гром. Публикация материалов о визите Макфарлайна в Иран в достаточно авторитетном ливанском журнале «Аль-Шираа» уже не могла пройти незамеченной. Источником «утечки» этой сенсационной новости можно с достаточной определенностью назвать самих иранских «умеренных». Видимо, поняв, что высшее руководство Ирана не простит им связей с «Великим сатаной» (так на языке официального Тегерана именуются Соединенные Штаты), они поспешили отвести от себя удар.
В Соединенных Штатах сообщение вызвало бурю негодования и недоуменных вопросов. Журналисты ринулись за разъяснениями в Белый дом. Но Рейган дал указание всем членам правительства держать язык за зубами, что еще больше возмутило американскую и мировую общественность. Скандал стал неминуем. Однако тогда еще не было известно об оборотной стороне «ирангейтской» медали — о незаконном финансировании администрацией Рейгана никарагуанских «контрас» и использовании для этого средств, вырученных от продажи оружия Ирану.
Никарагуа страдала от американского империализма ничуть не меньше, чем другие страны региона. После свержения там кровавой диктатуры Сомосы, которое пришлось на период президентства Дж. Картера, администрация Соединенных Штатов взяла курс на подрыв сандинистского правительства, объявив, что маленькая Никарагуа угрожает «жизненно важным интересам национальной безопасности США». Но предпринимать открытую интервенцию против Никарагуа Белый дом опасался: времена не те.
В декабре 1981 г. Рейган подписал заключение по разведке, разрешавшее ЦРУ начать финансирование антиникарагуанских сил. На эти деньги стали нанимать сомосовцев, создавать на территории Гондураса разветвленную сеть баз «контрас», снабжать их оружием, боеприпасами, обмундированием, продовольствием и т. д.
21 декабря 1982 г. была принята поправка Боулэнда, согласно которой ЦРУ и министерству обороны запрещалось предоставлять средства «для свержения правительства Никарагуа или для провоцирования военного конфликта между Никарагуа и Гондурасом».
В сентябре 1983 г. Рейган поставил свою подпись под заключением по разведке, вновь позволившим ЦРУ активизировать поставки для «контрас». В конце 1984 г. конгресс принял решение, ограничившее размеры военной помощи «контрас» суммой в 24 млн долл.
Демократы, стремившиеся предложить программу действий, отличную от курса республиканского правительства, добились принятия второй поправки Боулэнда к закону о военных ассигнованиях, где было записано: «В течение 1985 финансового года никакие фонды Центрального разведывательного управления, министерства обороны или любого другого ведомства Соединенных Штатов, участвующего в разведывательной деятельности, не могут быть использованы для оказания прямого или косвенного воздействия на военные или полувоенные операции в Никарагуа со стороны любой страны, группы, организации, движения или частного лица». Начался поиск различных путей обхода введенных конгрессом ограничений, и здесь на сцену вновь вышел СНБ.
Однако администрация сочла, что поправка Боулэнда к СНБ не относится. На его штат Рейган и решил переложить основные полномочия по оказанию помощи «контрас». Подполковник Норт взялся за решение проблем «контрас» по крайней мере в сентябре 1984 г., хотя, вне всякого сомнения, сотрудники СНБ и ранее принимали самое прямое участие в этом деле. В начале 1985 г. по поручению СНБ генерал ВВС США в отставке Джон Синглауб направился в поездку по Азии, где пробовал выбивать деньги для «контрас». В результате его усилий марионеточные режимы в Южной Корее и на Тайване «предложили оказать помощь» в размере как минимум по 10 млн долл. В марте 1985 г. Синглауб посетил базы «контрас» и обещал их главарям прислать на подмогу дополнительных американских военных советников. По согласованию с аппаратом СНБ их начали набирать в целях конспирации из числа отставных военных и сотрудников ЦРУ.
Норт вместе с Сикордом контролировали разветвленную сеть неправительственных организаций, занимающихся сбором средств для «контрас» и снабжением их оружием, которую сам подполковник называл «Проектом демократии». В рамках «Проекта демократии» осуществлялись создание складов боеприпасов вблизи границ Никарагуа, покупка самолетов, морских судов, джипов, радиопередатчиков и другой военной техники для «контрас». Всего в сеть «Проекта демократии» было объединено более 20 частных корпораций. Ряд из них (в частности, специально созданная в мае 1985 г. компания «Лейк рисорсез», через нее перекачивалась львиная доля средств «Проекта демократии») выступали в качестве каналов движения денег, предоставляя в распоряжение Норта и Сикорда свои банковские счета. Другие, типа панамской «Юдалл корпорейшн», оказывали необходимые предпринимательские услуги. Третьи — переправляли оружие.
Существовали и многие частные фонды, в основном поставщики финансовых средств. Размеры «частного» финансирования «контрас» постоянно росли. Но руководству СНБ этого казалось недостаточно. Ставилась цель срочно раздобыть еще 15—20 млн, чтобы довести число «контрас» до 30—35 тыс.
Эти деньги вскоре были получены. Источником их поступлений Макфарлайн назвал комиссии Тауэра «иностранное официальное лицо» (установлено, что это был представитель правительства Саудовской Аравии), которое согласилось вносить добровольные «пожертвования» и которому Норт сообщил номера банковских счетов «контрас» в городе Майами во Флориде. Из этого источника, как свидетельствовали Уайнбергер и Весси, в 1985 г. было получено по меньшей мере 25 млн долл.
В августе 1985 г. Конгресс после многомесячного давления на него администрации ассигновал 27 млн. долл. для оказания «гуманитарной», то есть строго невоенной, помощи никарагуанским «борцам за свободу» на период до 31 марта 1986 г. Всем было ясно, что разница между «гуманитарной» и военной поддержкой была чисто условной. В любом случае «контрас» получали деньги для борьбы за свержение сандинистского правительства.
В ноябре 1985 г. Норт договорился с ЦРУ о выделении ему самолета, который должен был сбрасывать военные материалы уже непосредственно на территорию Никарагуа, где действовали банды «контрас». Но отправку самолета пришлось задержать, поскольку он срочно понадобился генералу Сикорду в Португалии для пересылки в Иран ракет «Хок» из Израиля. Иранская и никарагуанская линии аферы пересеклись, чтобы впредь стать двумя сторонами единого «иран-контрасгейта». Вскоре и два отдельных оперативных кода, которые Норт использовал для параллельного руководства операциями в отношении Ирана и Никарагуа, для простоты дела были заменены одним, общим. Состоялось слияние и участников обеих операций в объединенную команду.
После возвращения самолета ЦРУ из Ирана грузы для «контрас» были спешно отправлены по назначению. В конце 1985 г. дебаты вокруг «контрас» вновь активизировались в конгрессе и были приняты два противоречащих друг другу решения: с одной стороны, действие поправки Боулэнда продлевалось на весь текущий финансовый год, то есть до 1 октября 1986 г.; с другой — в законе об ассигнованиях на нужды разведки предусматривалось выделение ЦРУ засекреченной суммы на «обучение» «контрас» и «поддержание связи» с ними.
Ассигнованных средств, считала администрация, было явно недостаточно. В январе 1986 г. Рейган запросил у конгресса еще 100 млн долл. на прямые военные поставки «контрас». Но борьба вокруг этого требования в стенах Капитолия приняла затяжной характер. К апрелю истекал срок, в течение которого США могли субсидировать «борцов за свободу» под флагом «гуманитарной» помощи. Вот тут-то и возникла идея использовать деньги, вырученные от продажи оружия Ирану.
Горбанифар припоминал, что в те дни, когда обсуждались детали отправки первой партии ракет ТОУ, Норт и Сикорд выглядели очень озабоченными. Но они буквально на глазах воспряли духом, когда Горбанифар согласился выкладывать за каждую ракету по 10 тыс. долл. вместо предварительно оговоренной суммы в 6,5 тыс. Сделка с Ираном породила настоящий фонтан неподотчетной наличности: 6,3 млн долл. от продажи февральской партии ТОУ, 8,5 млн — за запчасти к ракетам «Хок» и 5 млн — за ТОУ, отправленные в октябре 1986 г., то есть около 20 млн долл.
Переправку оружия осуществляли несколько подставных авиакомпаний. Крупнейшей из них была «Сазерн эйр трэнспорт», до 1972 г. принадлежавшая ЦРУ официально, а сейчас — неофициально. Когда в разгар «ирангейтского» скандала стало известно, что самолеты «Сазерн эйр трэнспорт» появлялись в небе Никарагуа, государственный департамент США заявил, что они использовались якобы в связи с «гуманитарной» помощью. Другой подставной компанией была фирма «Корпорейт эйр сервис». Именно от нее получал жалованье Ю. Хазенфус, который был захвачен в плен, когда его грузовой самолет «С-123К» сбили в Никарагуа 5 октября 1986 г. (все 4 члена экипажа самолета были американцами, трое из них погибли41). Хазенфус в ходе судебного процесса над ним подтвердил, что ЦРУ руководило обширной операцией снабжения «контрас», предусматривавшей до 70 полетов. Свой вклад вносила и «Америкэн маркетинг энд консалтинг инкорпорейтед», директором которой был отставной генерал Сикорд. Все эти и, вероятно, многие другие авиакомпании перевозили грузы, которые были приобретены не только на «иранские» деньги, но и на «частные» вклады и тайные средства различных американских спецслужб.
Весной и летом 1986 г. мероприятия по снабжению «контрас» приобрели такой размах, что их уже невозможно было скрыть от посторонних глаз. Пойндекстер советовал Норту еще больше законспирироваться, чтобы до его тайных операций не докопались в конгрессе, где все чаще заявляли, что в нарушение поправки Боулэнда администрация продолжает военную помощь антиникарагуанским формированиям. Норту уже тогда, по существу, предписывалось взять на себя роль «козла отпущения». 24 июня палата представителей, где большинство принадлежало демократам, приняла специальную резолюцию, которая требовала от Рейгана предоставить «некоторую информацию в отношении деятельности подполковника Норта или любого другого сотрудника аппарата Совета национальной безопасности в поддержку сил сопротивления» в Никарагуа. В июле подполковник предложил Пойндекстеру начать свертывать участие СНБ в снабжении «контрас» и вручить все его «хозяйство» ЦРУ после выделения конгрессом столь желанных Белым домом 100 млн долл. 6 августа Норт сам пошел объясняться при закрытых дверях с комитетом по разведке палаты представителей. Показания его сводились к следующему: с «контрас» Норт «имел контакты для вооружения их жизнеспособной, демократической политической стратегией... не давал военных советов, не был в курсе никаких военных операций»; не давал указаний Синглаубу и не видел его 20 месяцев; Оуэн никогда не работал с Нортом и не получал от него указаний.
Осенью 1986 г. администрация Рейгана, казалось, могла перевести дух. Выкручиванием рук одним законодателям и велеречивыми обещаниями другим президент добился от конгресса выделения для «контрас» 100 млн долл.
Под градом накапливающихся разоблачений президент Рейган признал 6 декабря в радиообращении к стране, что в политике администрации были «допущены ошибки» в отношениях с Ираном.42
Это скандальное дело нарастало с 25 ноября, когда на пресс-конференции президент Рейган с необычным для него весьма мрачным выражением лица предстал перед аккредитованными при Белом доме журналистами. Он объявил об отставке своего помощника по национальной безопасности Дж. Пойндекстера и об увольнении заместителя начальника отдела Совета национальной безопасности по политическим и военным вопросам подполковника О. Норта. В осуществлении политики в отношении Ирана, сказал тогда президент, допущены промахи. Также президент мотивировал это тем, что его “полностью не информировали” об “одном из аспектов” секретных поставок оружия в Иран. Он объявил об учреждении специальной комиссии «для рассмотрения роли и методов деятельности аппарата СНБ в проведении внешней политики и политики в области национальной безопасности». Комиссию было поручено возглавить одному из ближайших политических сторонников президента, бывшему сенатору республиканцу Дж. Тауэру. В ее состав вошли также государственный секретарь в администрации Картера Э. Маски и помощник президента по национальной безопасности в администрации Форда генерал-лейтенант Б. Скаукрофт.43
Президент отказался отвечать на посыпавшиеся было вопросы журналистов и передал слово находившемуся рядом министру юстиции Э. Мизу. Тот огорошил собравшихся новой сенсацией. Он объявил, что его министерство проведет «тщательное расследование» деятельности подполковника Норта, который непосредственно руководил поставками вооружений в Иран и прибегал к методам и акциям, якобы не согласованным с руководством СНБ и с президентом. В частности, Норт, как заявил Миз, направлял «часть» полученных от Ирана денег на секретный счет в один из швейцарских банков, откуда они переправлялись «силам в Центральной Америке, выступающим против сандинистов», т. е. «контрас». По свидетельству Миза, с января 1986г. каналами ЦРУ в Израиль было переброшено оружия на 12 млн. долларов. Через свою агентуру в Иране Израильские “посредники” продали американское снаряжение этой стране по более высокой цене, выручив 22-40 млн. дол., которые поступили не счета в швейцарский банк. Пентагону было выплачено 12 млн. дол. В качестве “компенсации” за стоимость вооружений. Остаток же 10-30 млн. дол. Пошел на финансирование войны “контрас” против сандинистского правительства Манагуа. Деньги поступали антиникарагуанским бандам в то время, когда еще действовал запрет конгресса США на оказание им американской военной помощи. Миз явно пытался свалить всю ответственность на подполковника Норта. Он утверждал, что только Норт был “в курсе дела”, тогда как его шеф Пойндекстер хотя, дескать, что-то подозревал, но значение этому “не придал”.
Многие конгрессмены расценили этот шаг как отвлекающий маневр, направленный на то, чтобы принести в жертву “козлов отпущения”, постараться скрыть подлинные масштабы и последствия этой истории.44
4 августа 1987г. на Капитолийском холме закончились слушания по “Иран-контрас”. Слушания продолжались почти 3 месяца и стоили американским налогоплательщикам около 10 млн. дол. Выступили 29 вызванных для дачи показаний высокопоставленных деятелей администрации Р. Рейгана и СНБ. Только Норт и Пойндекстер заявили, что действовали сознательно, “исходя из высших интересов страны”.45
За время аферы “Иран-контрас” был брошен вызов нескольким американским законам:
Закону о национальной безопасности. Специальные комитеты в конгресса должны быть информированы о всей разведывательной информации, собранной ЦРУ.
Поправке Хьюза — Райана (1974г.). ЦРУ может только использовать фонды, которые предназначены для получения необходимых разведданых. ЦРУ должно пройти по крайней мере через восемь отдельных комиссий конгресса в отношении любых тайных операций помимо сбора разведданых.
Поправке Боулэнда (1984г.) Соединенные Штаты не могут использовать финансовые фонды, для поддержки любых военных действий в Никарагуа, если они не согласованны с Конгрессом.
Закону о государственном нейтралитете (1794г.) Незаконно вести, организовывать, и/или обеспечивать деньгами военные действия против любой страны, с которой Соединенные Штаты не состоят официально в мире. Соединенные Штаты официально разорвали дипломатические отношения с Ираном, который был официально объявлен террористической нацией.46
Оливер Норт получил иммунитет Конгресса, и, следовательно, большинство его обвинительных приговоров было опрокинуто апелляционным судом. Как ни странно, Норт был приговорен нескольким сотням часов общинных работ, чтобы помогать решать проблему наркотиков в Вашингтоне, Округе Колумбия.
На судебных разбирательствах по делу "Иран-контрас" Норт был признан виновным в изменении и уничтожении документов, принятии взяток и препятствии деятельности конгресса. Он был приговорен к трехлетнему тюремному сроку условно и двум годам испытательного срока; оштрафован на 150000 долл. и подвергнут 1200 часам общинных работ. В июле 1990г. обвинительный приговор Норта был отменен апелляционным судом, потому что показания на основе которых его обвиняли, были получены во время слушаний перед Конгрессом, за которые он получил иммунитет.
Бывший Советник по национальной безопасности Джон Поиндекстер был обвинен в пяти уголовных преступлениях, включавших заговор, препятствие деятельности конгресса и лжесвидетельство. Он был приговорен к шести месяцам тюрьмы.
Роберт Макфарлайн признал себя виновным в сокрытии информации от конгресса. Он был приговорен к двум годам испытательного срока и оштрафован на 20000 долл. и подвергнут 200 часам общинных работ.
Каспер Веинбергер был обвинен в сокрытии информации о незаконных Саудовско-арабских капиталовложениях; также как и во лжесвидетельстве дважды, отрицая свою осведомленность об израильских поставках оружия Ирану и потребности снабжать Израиль оружием для продажи Ирану.
Ричард Секорд, который помогал доставлять незаконно купленное оружие для мятежников, признал себя виновным в высказывании ложных утверждений комиссии по расследованию "Иран-контрас". Он был приговорен к двум годам испытательного срока.
Также были выдвинуты обвинения против Ричарда Миллера, Карла Ченнела, Клер Джорджа, Эллиотта Абрамса, Альберта Фиерса, Альберта Хакима, Томаса Клинеса.
Другие высокопоставленные чиновники Белого дома не пострадали, кроме директора ЦРУ Уильяма Кейси, который непосредственно организовывал и контролировал тайную войну мятежника и умер, прежде ем какие-либо обвинения были выдвинуты против него.
Перед тем как специальный прокурор Валш закончил расследование, президент Буш амнистировал участников "Иран-контрас" в 1992г., за две недели до своего ухода с поста президента. Это сделало фактически невозможным обвинить любого, включая непосредственно самого Буша. Он помиловал Веинбергера, Абрамса, Макфарлайна, Феиерса, Джорджа.47
Заключение
Итак, США имеют весьма разветвленный механизм внешнеполитической координации, появившийся в связи с потребностью согласовывать деятельность многочисленных правительственных учреждений, действующих в данной сфере политики. Кратко суммируя сказанное, подчеркнем, что к числу особенностей американской системы относятся, во-первых, незначительная роль кабинета министров, во-вторых, сосредоточение центра принятия решений в первую очередь в СНБ. Оценивая степень эффективности этого координирующего механизма, отметим, что, хотя он и выполняет в целом возложенные на него функции, но в то же время его функционированию присущи и серьезные недостатки, выражающиеся в попытках президентского помощника по национальной безопасности поставить под свой контроль всю систему выработки внешней политики, необоснованном вмешательстве других высокопоставленных чиновников в процесс принятия решений, в увлечении аппарата СНБ участием в тайных операциях и пр. (например, Гренада и “Иран-контрас”), что особо проявилось в период администрации Р. Рейгана. Очевидно, эти проблемы будут присущи координирующему механизму и в обозримом будущем, ибо они обусловлены как объективными причинами (сложность согласования разнообразных интересов ведомств), так и субъективными факторами (стремление отдельных личностей и учреждений преобладать в данной сфере политики).
риложение
сточник: Колобов О. А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. Н. Новгород: ННГУ, 1992. С. 65.
Источник: Menges C. C. Inside the National Security Council: the true story of the making and unmaking of Reagan’s foreign policy. NY: A Touchstone Book, 1988. P. 355.
Примечания агентства:
1) Контрас – поддерживаемые США антисандинистские элементы
2) Суммы в $ указаны приблизительно
3) Схема составлена на базе материалов брифинга министра юстиции США Эдвина Миза. 25.11.86
Источник: Как сработал “Ирангейт”. // Правда, 1987, 28 января.
Примечания
? См.: USA. American Cold War strategy: Interpreting NSC-68. Boston, 1993.
1 Агафонова Г. А. Совет национальной безопасности США: история создания и начальный период деятельности 1947-1960 гг. М.: Наука, 1977
2 Ibid.
3 Menges C. C. Inside the National Security Council: the true story of the making and unmaking of Reagan’s foreign policy. NY: A Touchstone Book, 1988. P. 391.
4 Агафонова Г. А. Совет национальной безопасности США: история создания и начальный период деятельности 1947-1960 гг. М.: Наука, 1977. С. 79.
5 Колобов О. А. Актуальные вопросы американистики. Н. Новгород, 1996. С. 79.
6 Филатов А. И. Совет национальной безопасности США // США - экономика, политика, идеология, 1977. №9. С. 118.
7 Колобов О. А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. Н. Новгород: ННГУ, 1992.
8 Филатов А. И. Совет национальной безопасности США // США - экономика, политика, идеология, 1977. №9. С. 118.
9 Leacacos J.P. The Nixon NSC. // Foreign Policy, #4.
10 Филатов А. И. Совет национальной безопасности США // США - экономика, политика, идеология, 1977. №9. С. 118.
11 Колобов О. А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. Н. Новгород: ННГУ, 1992. С. 100.
12 См.: History of the National Security Council, 1947-1997. // http://www.whitehouse.gov/WH/EOP/NSC/html/NSChistory.php
13 Колобов О. А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. Н. Новгород: ННГУ, 1992. С. 101.
14 См.: History of the National Security Council, 1947-1997. // http://www.whitehouse.gov/WH/EOP/NSC/html/NSChistory.php
15 Колобов О. А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. Н. Новгород: ННГУ, 1992. С. 102.
16 См.: History of the National Security Council, 1947-1997. // http://www.whitehouse.gov/WH/EOP/NSC/html/NSChistory.php
17 Конышев В.Н. Принятие решений о военных интервенциях: отношения президента и конгресса США (1982 – 1991гг.). С.-Петербург: СпбГУ, 1999. С. 44.
18 Ibid.
19 См.: History of the National Security Council, 1947-1997. // http://www.whitehouse.gov/WH/EOP/NSC/html/NSChistory.php
20 Ibid.
21 Колобов О. А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. Н. Новгород: ННГУ, 1992. С. 104.
22 Конышев В.Н. Принятие решений о военных интервенциях: отношения президента и конгресса США (1982 – 1991гг.). С.-Петербург: СпбГУ, 1999. С. 45.
23 См.: History of the National Security Council, 1947-1997. // http://www.whitehouse.gov/WH/EOP/NSC/html/NSChistory.php
24 Колобов О. А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. Н. Новгород: ННГУ, 1992. С. 102-104.
25 См.: History of the National Security Council, 1947-1997. // http://www.whitehouse.gov/WH/EOP/NSC/html/NSChistory.php
26 Ibid.
27 Колобов О. А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. Н. Новгород: ННГУ, 1992. С. 103.
28 Ibid. С. 104.
29 См.: History of the National Security Council, 1947-1997. // http://www.whitehouse.gov/WH/EOP/NSC/html/NSChistory.php
30 Колобов О. А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. Н. Новгород: ННГУ, 1992. С. 105.
31 См.: History of the National Security Council, 1947-1997. // http://www.whitehouse.gov/WH/EOP/NSC/html/NSChistory.php
32 Конышев В.Н. Принятие решений о военных интервенциях: отношения президента и конгресса США (1982 – 1991гг.). С.-Петербург: СпбГУ, 1999. С. 45.
33 Ibid.
34 См.: Imperialism in Central America. // http://
35 Конышев В.Н. Принятие решений о военных интервенциях: отношения президента и конгресса США (1982 – 1991гг.). С.-Петербург: СпбГУ, 1999. С. 68.
36 См.: Imperialism in Central America. // http://
37 Конышев В.Н. Принятие решений о военных интервенциях: отношения президента и конгресса США (1982 – 1991гг.). С.-Петербург: СпбГУ, 1999. С. 69.
38 Ibid. C. 71.
39 См.: Imperialism in Central America. // http://
40 Конышев В.Н. Принятие решений о военных интервенциях: отношения президента и конгресса США (1982 – 1991гг.). С.-Петербург: СпбГУ, 1999. С. 77.
41 Калашников М. По ступеням эскалации // Правда, 1986, 8 октября
42 Никонов В.А. Афера “Иран-контрас”. М.: МГУ, 1987.
43 Туркатенко Н.Д. Иранская афера и ее последствия. // США – экономика, политика, идеология, 1977. №1. С. 60.
44 Ган В. Кризис двуличия // Правда, 1986, 27 ноября
45 Васильев Г. Когда король голый. // Правда, 1987, 5 августа
46 См.: Imperialism in Central America. // http://
47 Ibid.
Литература
1. Агафонова Г. А. Совет национальной безопасности США: история создания и начальный период деятельности 1947-1960 гг. М.: Наука, 1977
2. Колобов О. А. Актуальные вопросы американистики. Н. Новгород, 1996. С. 79.
3. Колобов О. А., Корнилов А.А., Макарычев А.С., Сергунин А.А. Процесс принятия внешнеполитических решений: исторический опыт США, государства Израиль и стран Западной Европы. Н. Новгород: ННГУ, 1992.
4. Конышев В.Н. Принятие решений о военных интервенциях: отношения президента и конгресса США (1982 – 1991гг.). С.-Петербург: СпбГУ, 1999.
5. Никонов В.А. Афера “Иран-контрас”. М.: МГУ, 1987.
6. Туркатенко Н.Д. Иранская афера и ее последствия. // США – экономика, политика, идеология, 1977. №1. С. 60.
7. Филатов А. И. Совет национальной безопасности США // США - экономика, политика, идеология, 1977. №9. С. 118.
8. Васильев Г. Когда король голый. // Правда, 1987, 5 августа
9. Ган В. Кризис двуличия // Правда, 1986, 27 ноября
10. Как сработал “Ирангейт”// Правда, 1987, 28 января
11. Калашников М. По ступеням эскалации / Правда, 1986, 8 октября
12. Koening Louis W. The Chief Executive. N.Y: New York University, 1975.
13. Menges C. C. Inside the National Security Council: the true story of the making and unmaking of Reagan’s foreign policy. NY: A Touchstone Book, 1988.
14. Kornbluh Peter. The Iran-contra scandal: a postmortem. // World Policy Journal, Volume V, No. 1 Winter 1987-88
15. Leacacos J.P. The Nixon NSC. // Foreign Policy, #4.
16. History of the National Security Council, 1947-1997. // http://www.whitehouse.gov/WH/EOP/NSC/html/NSChistory.php
17. Imperialism in Central America. // http://
18. Walz R. D. U.S. National Security and Process. DJCO Selected Readings Book. U.S. Army Command and General Staff College.