Административная ответственность за коррупционные деяния
На современном этапе формирования и становление Украины как независимого , демократического и правового государства коррупция представляет собой особенно опасное явление . Она подрывает авторитет демократических институтов государства , тормозит ход экономических реформ . Кроме того коррупция попирает законные права и интересы граждан , отрицательно влияют на моральное состояние общества .
По оценкам специалистов , из числа всех совершаемых в Украине преступлений более половины являются латентными , т.е. по различным причинам не регистрируемых в правоохранительных органах и не попадающих в официальную статистику . Данные средств массовой информации , опросов работников правоохранительных органов и населения свидетельствуют о том что в последние годы наиболее широкое распространение в самых различных сферах общества приобрели взяточничество и другие должностные преступления , связанные с коррупцией . Истинный уровень подобных преступных проявлений правоохранительная система на сегодняшний день определить не в состоянии . На основании некоторых теоретических разработок , с учетом имеющихся данных об уровне латентности некоторых других преступлений , можно предположить , что из всей массы преступлений , связанных с коррупцией , регистрируется не более одного процента .
Официальная статистика подтверждает , что более чем по половине зарегистрированных фактов совершения должностных преступлений органами дознания, предварительного следствия и прокурорами выносятся постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, а каждое второе возбужденное по указанным фактам уголовное дело прекращается в ходе предварительного расследования по основаниям , которые не могут быть признаны полностью реабилитирующими .
Таким образом с относительной степенью точности можно утверждать что из каждых ста тысяч лиц , совершивших преступления содержащие признаки связанные с коррупцией лишь около 250 лиц предстают перед судом . Отметим , что в отношении 7 из них (2,7%) выносятся оправдательные приговоры1.
Данные Министерства юстиции Украины по судимости за должностные преступления ( ст.165-168 , 171-172 Ук . Украины) за 1991 –95 г.г. , показывают что в отношении 1,3% процента осужденных обвинительные приговоры выносились без назначения наказания , а наказание, связанное с лишением свободы назначалось лишь 19,5% осужденных ( при этом в 80,9% случаях применялась отсрочка исполнения наказания ) . К подавляющему большинству виновных были применены исправительные работы без лишения свободы ,штраф , условное лишение свободы или общественное порицание , лишь 11,9% лиц , осужденных за совершение должностных преступлений , были лишены права занимать определенные должности . Это наказание как дополнительное применялось судами в отношении лиц , которые в качестве основного наказания назначалось реальное лишение свободы . Таким образом , 9 из 10 осужденных за взяточничество , злоупотребление властью или служебным положением , превышение власти или служебных полномочий , служебный подлог даже после осуждения за перечисленные преступления , которые они не смогли бы совершить без использования своего служебного положения , вопреки интересам службы остались на своих должностях .
Приведенные расчеты показывают , что из каждых 100000 лиц , совершивших должностные преступления , осуждены с назначением наказания лишь 215 человек , а наказание в виде реального лишения свободы , предусмотренного санкцией статей 165-168 , 171-172 Ук и наиболее полно отвечающим целям общей и специальной превенции , понесли всего 8 человек . При этом не учитывается что определенная часть лиц , привлекавшихся к уголовной ответственности , могла стать жертвой судебной ошибки , однако временно не принимается во внимание и то, что другая более значительная часть осужденных , не отбывало наказание в связи с амнистией или тем что назначенное наказание в виде лишения свободы было заменено более мягким в результате рассмотрения дела в кассационном или надзорном порядке .
Следовало бы упомянуть и о сроках лишения свободы назначаемых судами в случаях когда этот вид наказания ими применяется . Надо подчеркнуть что не следует говорить о ужесточении наказания , а следует ставить акцент на его неотвратимости и реальности .
Данные судебной статистики показывают , что за такое тяжкое преступление как за получение взятки при квалифицирующих обстоятельствах ( части 2 и 3 статьи 168 УК ) судами в 34,2% случаев назначалось наказание , не связанное с лишением свободы . В тех случаях когда было назначено лишение свободы , сроки его распределялись таким образом : 28,6 % - до трех лет , 42,5 % - от трех до пяти , 25,0% - от пяти до восьми , 3,2 %- от восьми до десяти и 0,7 % - от десяти до пятнадцати . Кроме того , в 11,5 случаев применялась отсрочка наказания1.
Помимо глобальных социально – экономических факторов , бурный рост коррупционных проявлений , обусловлен прежде всего тем , что на фоне резкого увеличения числа насильственно – корыстных преступлений взяточничество и коррупция в общественном мнении значительно утратили свою общественную опасность . Ведь коррумпированный государственный чиновник не совершает открыто общественно опасные деяния ставившие бы под угрозу жизнь или здоровье людей .
Неоправданная (гуманизация) правоприменительной практики, связанная с освобождением от уголовной ответственности и реального наказания значительного числа лиц , совершивших преступления , в том числе должностные ,- это тоже следствие коррупции , проникшей в правоохранительные органы и в суды .
В этих условиях закон ( О борьбе с коррупцией ) является тем инструментом , который может нейтрализовать или пресечь коррупционные проявления на стадиях , когда они еще не приобрели признаков соответствующих составов оконченных преступлений , а также , когда имеющиеся признаки должностных преступлений очевидны и в силу своей относительно невысокой степени общественной опасности позволяют не прибегать к мерам уголовной ответственности и связанным с ними сложным и громоздким процессом расследования и судебного разрешения дел .
Совершение коррупционного правонарушения , не имеющего признаков преступления , влечет ответственность на основании Закона ( О борьбе с коррупцией ) , которая как правило , состоит в применении административного штрафа .
Разумеется вся эта деятельность не должна осуществляться репрессивными методами .
Необходимо нормативно урегулировать многие формы деятельности государственного аппарата, которые сделали бы невозможным или значительно усложнили коррупционные проявления, постепенно сузили сферы чиновничьего произвола, внедрили различные формы эффективного контроля за принятием нормативно-правовых актов, решений и отказов в принятии законных решений, а так же стимулировали процесс нравственного оздоровления общества.
Последнее тесно взаимосвязано с кадровой политикой государства. Подбор и расстановка кадров на соответствующие посты должны осуществляться по принципу: Порядочность, Профессионализм, Патриотизм. Несоответствие хотя бы одному из этих принципов должно быть препятствием для назначения лица на государственную службу.
В таких условиях усиление борьбы с коррупцией является объективной необходимостью, поэтому борьба с ней , как и с любыми другими общественно-опасными проявлениями должна вестись на основе и в рамках закона. Действовавшее до принятия Закона (О борьбе с коррупцией) законодательство Украины предусматривало лишь уголовную ответственность за совершение отдельных коррупционных деяний, в частности за взяточничество , либо провозглашало необходимость борьбы с коррупцией , не определяя необходимые правовые и организационные основы для предупреждения , выявления и прекращения ее проявлений , устранение ее негативных последствии1 .
Так , Распоряжением Президента Украины от 28 .09 .92 ( О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и укреплением правопорядка в Украине ) Кабинету Министров Украины , министерствам , и иным центральным органам государственной исполнительной власти , Совету Министров Республики Крым , местным государственным администрациям было предписано , в частности, рассмотреть материалы о финансовых нарушениях , злоупотреблениях в экономических структурах , возникших в процессе приватизации , изменения форм собственности , лицензировании и квотировании , отреагировать надлежащим образом на каждый из таких фактов, устранить недостатки в работе по борьбе с коррупцией и т.д.
Постановлением Верховного Совета Украины от 26 января 1993 г. ( О состоянии выполнения законов и постановлении Верховного Совета Украины по вопросам правопорядка и мерах по усилению борьбы с преступностью ) было признанно необходимым обязать представительские и исполнительные органы государственной власти включить в программы социального и экономического развития государства специальный раздел, в котором предусмотреть соответствующие административные и иные правовые мероприятия , направленные на устранение причин злоупотреблении служебной властью .
27 мая 1993 г. Президентом Украины был издан Указ ( О некоторых вопросах прохождения службы в органах государственной исполнительной власти ) , который декларативно установил , что должностные лица Администрации Президента Украины , Кабинета Министров Украины , министерств , других центральных органов государственной исполнительной власти и местных государственных администрации не имеют права использовать служебное положение с корыстной целью в личных интересах или в интересах других лиц ; заниматься предпринимательской деятельностью непосредственно или через посредников или быть поверенными третьих лиц в делах государственного органа , где должностные лица работают ; выполняют работу на условиях совместительства ( кроме научной, преподавательской и творческой деятельности ) ; содействовать физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении ими предпринимательской деятельности с целью получения материального вознаграждения , услуг и льгот . Этим же Указом перечисленным должностным лицам было запрещенно занимать руководящие должности и входить в состав органов управления компаний , корпораций , ассоциаций , иных хозяйственных объединений , а также предприятий , кооперативов , занимающихся предпринимательской деятельностью , хозяйственных обществ и т.д.
Формально антикоррупционный , данный Указ фактически не сыграл большой роли в деле борьбы с коррупцией . Любой правовой норме , содержащей какое-нибудь запрещение , должна сопутствовать норма , содержащая указание на санкции, принимаемые в случаях пренебрежения запретами , установленными государством . При этом , чем большую общественную опасность представляет собой деяние , тем строже и определеннее должны быть санкции за его совершение .
Указом Президента Украины от 18 июня 1993 г. образован Координационный комитет пор вопросам борьбы с преступностью, одним из заданий которого организация контроля за исполнением законодательства Украины по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией. .
В соответствии с Указом Президента Украины от 26 ноября 1993г. этот комитет был переименован в Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью .
Некоторые вопросы , имеющие значение для организации борьбы с коррупцией в Украине , впервые нашли отражение в Законе (О государственной службе ), вступившей в силу 5 января 1994г1. В нем были установлены ограничения , связанные с прохождением государственной службы , предусмотрены основные обязанности государственных служащих и этика их поведения . Однако основной проблемы – установление конкретной ответственности за совершение конкретных коррупционных правонарушений этот Закон не разрешил : как и во многих других законодательных актах Украины , в его статье 38 содержалось лишь стандартное декларативное положение – (лица виновные в нарушении законодательства о государственной службе , несут гражданскую , административную или уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством )2.
Что касается уголовной ответственности ,действительно многие статьи УК Украины вполне применимы для борьбы с коррупцией . Так , статьи 165, 166, 168, 172 , 176, 1761 , 1764 , 1893 УК предусматривают уголовную ответственность за злоупотребление властью или служебным положением ; превышение власти или служебных полномочий ; получение взятки ; должностной подлог ; вынесение судьями заведомо неправосудного приговора , решения , определения или постановления ; вмешательства должностного лица в разрешение судебных дел , совершенное с использованием служебного положения ; неисполнение служебного решения ; вмешательство в деятельность работников прокуратуры , органов внутренних дел , безопасности , совершенное должностным лицом с использованием своего служебного положения1 .
Лица совершившие коррупционные деяния , не всегда могут привлекаться к уголовной ответственности . Для этого должно быть определенное основание , которое в уголовном праве называется основанием уголовной ответственности , т.е. состав преступления . Кроме того , уголовная ответственность – это самый строгий вид ответственности , поэтому применятся она должна как крайняя мера . Стандарты морального поведения лиц , уполномоченных на выполнение функций государства , должны поддерживаться постоянно с помощью таких мер воздействия , которые могут быть применены за проступки , не содержащие общественной опасности , характерной для преступлений , а именно : мер административного и абсолютно определенного дисциплинарно воздействия . Такие меры эффективней , чем уголовная ответственность , поскольку их применение сопряжено с более простой процедурой ; не требуют значительных материальных затрат со стороны государства и усилий его правоохранительных органов ; наиболее полно соответствуют одному из основных принципов карательно-воспитательной политики , которого должно поддерживаться государство : наказание тем эффективней , чем быстрее оно применяется .
Кроме того , чем длительнее процесс применения наказания за совершенное правонарушение , тем больше вероятности , что оно останется безнаказанным . Для этого есть объективные и субъективные причины , что подтверждается правоприменительной практикой . Безнаказанность же служит заразительным примером . Кодекс Украины об административных правонарушениях содержит массу норм , запрещающих те или иные действия . Но , надо откровенно сказать , столь же массовым является в нашем обществе и нарушение этих норм . Массовость нарушений приводит к полному пренебрежению установленными правилами и запретами . Это же относится и к коррупционным деяниям : невозможное по морально-этическим соображениям для определенного государственного служащего становится возможным , если он видит , что так постоянно поступают его коллеги . Причем , чем чаще совершаются такие нарушения , тем меньше колебании при решении их совершить испытывают люди . Рушатся моральные запреты и сфера государственного управления пропитывается коррупцией .
2 Понятие коррупции и коррупционных деяний
Под коррупцией в Законе (О борьбе с коррупцией) понимается деятельность лиц, уполномоченных на исполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ.
Коррупционными деяниями являются:
А) Незаконное получение лицом , уполномоченным на исполнение функции государства , в связи с исполнением таких функции материальных благ , услуг , льгот или иных преимуществ , в том числе принятие либо получение предметов (услуг) путем их приобретение по цене (тарифу), которая существенно ниже их фактической (действительной) стоимости ;
Б) Получение лицом , уполномоченным на исполнение функции государства , кредитов или ссуд , приобретение ценных бумаг , недвижимости либо иного имущества с использованием при этом льгот или преимуществ , не предусмотренных действующим законодательством .
Коррупция может рассматриваться как философская, социальная или иная категория .Однако в нормативно-правовых актах она определена как категория правовая , т.е. коррупция рассматривается не как явление , а как деятельность определенных физических лиц, имеющая определенные правовые последствия . Такое понятие коррупции дает возможность законодательно определить правовые и организационные основы предупреждения коррупции , выявление и пресечение ее проявлений , а также устранение ее вредных последствий .
Из законодательного определение коррупции можно выделить такие основные ее признаки :
1) коррупционная деятельность может осуществляться лишь лицами , уполномоченными на выполнение функции государства ;
2) данная деятельность связана с противоправным использованием предоставленных указанным лицам полномочий ;
3) специальной целью такой деятельности является получение материальных благ , услуг , льгот и иных преимуществ.
Эти признаки взаимосвязаны и взаимообусловлены.
К лицам , уполномоченным на выполнение функций государства относятся : государственные служащие , а также народные депутаты Украины , народные депутаты Автономной Республики Крым , депутатов и председателей местных советов.
Полномочия , предоставленные лицам , уполномоченным на выполнение функций государства ,- это те конкретные обязанности , которые они должны выполнять , а также права , предоставленные для им для наиболее полного и эффективного выполнения своих обязанностей . Противоправное использование полномочий предполагает их превышение , а равно иное умышленное злоупотребление ими .
В законодательном определении коррупции подчеркнуто , что обязательной целью коррупционной деятельностью является корыстная цель , а сама эта деятельность , таким образом, обусловливается корыстными мотивами . Не исключено , что в отдельных ситуациях при совершении коррупционных деяний или иных других правонарушениях , связанных с коррупцией , на первый план могут выступать другие мотивы , например желание оказать поддержку родственнику или знакомому , трусость , карьеризм , желание отомстить , зависть и т.д., но при этом корыстный мотив тоже должен присутствовать в психическом отношении субъекта к совершаемому коррупционному правонарушению .
Также предусмотрено в качестве коррупционного деяния незаконное получение лицом , уполномоченным на выполнение функций государства , в связи с выполнением таких функций материальных благ , услуг , льгот и иных преимуществ 1.
Под материальными благами следует понимать вещи , предметы , способные дать достаток , материальное благополучие , удовлетворить меркантильные интересы .
Материальные услуги – это деятельность по предоставлению бытовых удобств (ремонт квартиры , строительство дачи , пошив одежд и т.д.) , требующая материальных затрат .
Льготы – это выгода , облегчения , предоставляемые лицам , уполномоченным на выполнение функций государства , как исключение из общих правил , связанных с возможностью получить материальные блага или услуги , либо с возможностью избежать материальных затрат .
2. Состав коррупционного правонарушения
предполагает / наличие четырёх взаимообусловленных и взаимосвязанных элементов: объекта и объективной стороны, субъекта и субъективной стороны.
Специальным объектом всех коррупционных правонарушений, как уже отмечалось, является установленный порядок осуществления служебных полномочий лицами, уполномоченными на выполнение функций государства. Кроме того, каждому конкретному коррупционному правонарушению, в зависимости от выполняемых уполномоченными на то лицами функций государства, присущ его непосредственный объект. Например, установленный порядок предоставления лицами, уполномоченными на выполнение функций государства, информации юридическим и физическим лицам; установленный порядок оказания этими же лицами содействия в осуществлении предпринимательской деятельности иными лицами и т.д.
Объективная сторона всех коррупционных правонарушений характеризуется действием (например, осуществление функций поверенного третьих лиц) либо бездействием (несоставление протокола о совершении коррупционного правонарушения).
Последствия совершения коррупционного правонарушения в диспозициях конкретных норм Закона не предусмотрены и значения для квалификации указанных действий (бездействий) как
коррупционных правонарушений не имеют.
Кроме того, для ряда коррупционных правонарушений характерен такой признак объективной стороны, как способ его совершения (например, получение кредита путём использования льгот, не предусмотренных действующим законодательством).
Субъективная сторона коррупционных правонарушений характеризуется прямым умыслом: виновное лицо осознаёт общественную опасность и противоправность совершаемого им действия или бездействия, и желает его совершить. I' Для некоторых составов коррупционных правонарушений характерны цель и мотив. Ни одно из коррупционных правонарушений не совершается по неосторожности.
Субъект.
Все коррупционные деяния предполагают их совершение специальным субъектом – лицом уполномоченным на выполнение функций государства.
Понятие государственных служащих вытекает из статьи 1 Закона Украины «О государственной службе», где указано, что «государственная служба в Украине — это профессиональная деятельность лиц, которые занимают должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получают заработную плату за счёт государственных средств. Эти лица являются государственными служащими и имеют соответствующие служебные полномочия».
Таким образом, к государственным служащим можно отнести лиц, которые:
— занимают должности в государственных органах и их аппарате;
— профессионально занимаются деятельностью по практическому выполнению задач и функций государства;
— получают за это заработную плату за счёт государственных средств.
Понятие должности сформулировано в статье 2 Закона «О государственной службе». Под ней понимается определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа и его аппарата, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий.
Должности могут быть выборными или такими, на которые государственные служащие назначаются. При этом избранию или назначению может предшествовать согласование и сопутствовать утверждение на должность. Последние бывают постоянными или временными (например, должность председателя окружной избирательной комиссии по выборам народных депутатов Украины учреждаются только на период избирательной кампании).
Основной признак должности как служебного места, занима-
емого государственным служащим — это присущие ей юридически властные полномочия, включающие право на приём (увольнение) работников, издание обязательных актов правового характера; осуществление контроля за их выполнением; стимулирование реализации соответствующих предписаний законодательных актов экономическими, организационными и юридическими принудительными мерами, а также совершение служебных действий, влекущих юридические последствия — составление протоколов, актов ревизии, служебных и докладных записок, справок, проектов нормативных актов. Служебными действиями государственных служащих являются не только властные распоряжения, но и их реальное осуществление.
Должность как служебное место отличается от должности как рабочего места, которое занимают служащие, выполняющие функции по обеспечению технических, производственных, информационных и иных процессов (машинистки, операторы ЭВМ, технички и т.д.), в том числе обслуживающий персонал.
Необходимо отметить, что к государственным служащим не могут быть отнесены лица, проходящие стажировку в соответствии с Положением о порядке стажировки в государственных органах, утверждённым постановлением Кабинета Министров Украины от 1 декабря 1994 г., поскольку они не занимают должностей в государственных органах, а лишь претендуют на это.
Как следует из статьи 4 Закона «О государственной службе», государственными служащими не могут быть иностранцы и лица без гражданства.
Под органами государства следует понимать отдельных государственных служащих (как правило, высших должностных лиц государства) или структурно-организованные коллективы государственных служащих, которые наделены властными полномочиями, т.е. полномочиями устанавливать обязательные правила поведения и обеспечивать их соблюдение.
Все органы государства (или государственные органы) можно разделить на следующие группы:
1) органы законодательной власти — Верховный Совет Украины, Верховный Совет Автономной Республики Крым;
2) органы исполнительной власти:
а) высшие — Президент Украины, Администрация Президента Украины, Кабинет Министров Украины, Совет Министров Автономной Республики Крым, Постоянный Представитель Президента Украины в Автономной Республике Крым;
б) центральные — министерства, государственные комитеты, другие ведомства (Лицензионная палата при Министерстве экономики Украины, Высшая аттестационная комиссия Украины и др.);
в) местные — областные. Киевская и Севастопольская городские, районные, районные в городах Киеве и Севастополе государственные администрации и председатели этих государственных администраций, председатели сельских и поселковых Советов;
3) органы судебной власти:
а) высшие — Конституционный суд Украины, Верховный Суд Украины, Высший арбитражный суд Украины;
б) местные — Верховный Суд Автономной Республики Крым, Арбитражный суд Автономной Республики Крым, областные, межобластные, межрайонные, районные, городские и военные суды, областные арбитражные суды, арбитражные суды городов Киева и Севастополя;
4)органы прокуратуры:
а) высшие — Генеральная прокуратура Украины;
б) местные — прокуратура Автономной Республики Крым, областные, районные, городские, межрайонные, транспортные, военные и другие прокуратуры;
5) контрольные и другие надзорные органы — Национальный банк Украины, Антимонопольный комитет. Фонд государственного имущества, органы государственного пожарного надзора, Государственного комитета Украины по надзору за охраной труда. Государственной налоговой службы. Государственной контрольно-ревизионной службы, государственного санитарного надзора, государственного ветеринарного надзора, рыбоохраны, Государственной инспекции электросвязи, Государственного комитета по делам защиты прав потребителей, таможенные органы и другие, перечисленные в статьях 222—2447, 255 Кодекса Украины об административных правонарушениях, в статье 18 Закона «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» — центральные и местные;
6) органы местного самоуправления (сельские, поселковые, городские, районные, районные в городах Киеве и Севастополе, областные Советы);
7) государственные предприятия и их объединения, государственные учреждения и организации, например, издательства газет «Голос Украини», «Урядовий кур'ер», другие государственные издательства, научно-исследовательские институты, учебно-воспитательные заведения, лечебные учреждения, музеи, театры, центры, фонды и т.д.
Государство является организацией, состоящей из органов, каждый из которых определённым образом связан с государством вообще и с другими государственными органами в частности. Основу внутренних связей государства составляет ориентация отдельных государственных органов на государство в целом, на его внутреннюю и внешнюю политику.
Каждый государственный орган, который является элементом структуры государства, в свою очередь имеет свою структуру. Таким образом, государство представляет собой иерархию структур, взаимодействующих между собой; координируют их
Согласно статье 12коАП, административной ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения шестнадцатилетнего возраста. Данное положение в принципе применимо и к субъектам коррупционных правонарушений, однако законодательство Украины не предусматривает возможности занятия должностей в государственных органах и их аппарате лицами, которым не исполнилось 16 лет, поэтому речь не идет о привлечении к ответственности за коррупционные правонарушения таких лиц.
Согласно статье 20 КоАП, не подлежит административной ответственности лицо, которое во время совершения противоправного действия или бездействия находилось в состоянии невменяемости, то есть не могло отдавать отчёт в своих действиях или руководить ими вследствие хронической душевной болезни, временного расстройства душевной деятельности, слабоумия или иного болезненного состояния.
Следует отметить, что хотя, в силу специфики субъектов коррупционных правонарушений, случаи, когда они могут быть больны хронической душевной болезнью, а тем более слабоумием, на практике встречаться не должны, иные проявления расстройств душевной деятельности не исключены. При этом медицинский (болезненное состояние) и юридический (невозможность давать отчёт в своих действиях и руководить ими) критерии невменяемости должны присутствовать одновременно, поскольку факт болезненного состояния души не всегда свидетельствует о невозможности давать отчёт своим действиям (в стадии ремиссии болезни человек действительно ведёт себя как полностью здоровый), и наоборот, факт невозможности руководить своими действиями не всегда свидетельствует о психической болезни (при клептомании, например, когда лицо психологически не может удержать себя от мелких краж). Впрочем, вопрос разграничения клептоманов, а также так называемых «несунов» и прочих расхитителей ещё требует своего изучения:
психология определённых групп и даже масс людей, видимо, может становиться болезненной. По данным пресс-службы Кабинета Министров Украины, за девять месяцев 1995 г. выявлено 60,5 тыс. преступлений в сфере экономики, из них каждое пятое связано с хищением государственного имущества и совершено государственными служащими (см.: Урядовий кур'ер.— 1995.— 23 ноября).
Основанием для освобождения лица, совершившего корруп-ционное правонарушение, от административной и иной предусмотренной Законом ответственности ввиду его невменяемости может быть только заключение судебно-психиатрической экспертизы. В случае установления невменяемости лица, производство по делу о коорупционном правонарушении не может быть начато или, если оно было начато, подлежит прекращению.
.
Ответственность
Субъекты, указаные в статье 2 Закона, за совершение коррупционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией, несут административную м дисциплинарную ответственность на основании настоящего Закона. Вопросы об уго
ловной, гражданско-правовой и материальной ответственности за коррупционные деяния и правонарушения, связанные с коррупцией, решаются в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Военнослужащие и другие лица, которые согласно действующему законодательству привлекаются к ответственности за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами, в случае совершения коррупционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией, несут ответственность, предусмотренную настоящим Законом.
1. При определённых условиях коррупционные деяния и иные правонарушения, связанные с коррупцией, приобретают характер преступлений и влекут уголовную ответственность в соответствии с нормами Уголовного кодекса Украины, что указывалось выше (см. комментарий к статье 1 Закона).
В отношении административной и дисциплинарной ответственности субъектов коррупционных правонарушений этот Закон является актом прямого действия: он предусматривает специальные составы указанных правонарушений, специальный механизм привлечения виновных лиц к административной и дисциплинарной ответственности (см. комментарий к статьям 1, 5—12 Закона), регламентирует другие связанные с этим вопросы.
2. Положение части 1 статьи 3 настоящего Закона о том, что субъекты коррупционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией, несут административную и дисциплинарную ответственность на основании этого Закона, следует понимать так, что иные законодательные акты Украины и их отдельные нормы, предусматривающие основания и порядок привлечения указанных лиц к административной и дисциплинарной ответственности, могут применяться лишь в той мере, в которой они не противоречат требованиям этого Закона. Иное положение вещей внесло бы такой беспорядок в вопросы применения Закона «О борьбе с коррупцией», при котором его дей-ствие оказалось бы невозможным.
3. В части 3 статьи 2 Кодекса Украины об административных правонарушениях (КоАП) подчёркивается, что положения Кодекса распространяются и на административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, ещё не включенным в Кодекс. Слово «ещё» в данном контексте может означать лишь то, что авторы КоАП являются приверженцами концепции кодифицирования всех норм, предусматривающих административную ответственность. Полностью разделяя требование части 3 статьи 2 данного Кодекса, не можем согласиться лишь с необходимостью включения норм Закона «О борьбе с коррупцией» в КоАП хотя бы потому, что ответственность за коррупционные деяния и другие правонарушения, связанные с коррупцией, как правило, является одновременно
административной и дисциплинарной, кроме того, в отдельных случаях предусматривает дополнительные ограничения. Для Кодекса Украины об административных правонарушениях это явно не характерно.
4. Если говорить об административной ответственности, которая применяется за совершение коррупционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией, следует признать, что при её применении действуют все общие и процессуальные нормы, содержащиеся в главах 1—4, 18—33, а также в статье 221 Кодекса Украины об административных правонарушениях, не противоречащие Закону «О борьбе с коррупцией», а также конкретные нормы указанного Закона, прежде всего устанавливающие вид и меру ответственности. \
Так, в соответствии со статьями 7, 8 КоАП:
— никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке, установленных законодательством;
— применение уполномоченными органами и должностными лицами мер административного воздействия производится в пределах их компетенции, в соответствии с законодательством;
—— соблюдение требований законодательства при применении мер воздействия за административные правонарушения обеспечивается систематическим контролем со стороны вышестоящих органов и должностных лиц, прокурорским надзором, правом обжалования, другими установленными законодательством способами;
— лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения;
— акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, т.е. распространяются и на правонарушения, совершённые до издания этих актов;
— акты, устанавливающие или усиливающие ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют;
— производство по делам об административных правонарушениях ведётся на основании законодательства, действующего во время и по месту рассмотрения дела о правонарушении, п
Перечисленные общие положения имеют значение и для при- | менения Закона «О борьбе с коррупцией». При этом следует учитывать, что основания для применения мер воздействия за коррупционные правонарушения содержатся только в указанном Законе; применять эти меры воздействия может только суд,/ решения которого обжалованию не подлежат, но могут быть опротестованы; Закон «О борьбе с коррупцией» как акт, устанавливающий ответственность за коррупционные правонарушения, обратной силы не имеет. 1
5. В соответствии со статьей 9 КоАП административным пра-^
вонарушением признаётся посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
• По аналогии конструкции данного определения, коррупци-онным правонарушением следует признавать общественно-опасное, посягающее на установленный порядок осуществления лицами, уполномоченными на выполнение функций государства, предоставленных им полномочий, противоправное, умышленное действие или бездействие, за которое Законом Украины «О борьбе с коррупцией» предусмотрена административная и иные виды ответственности.
Данное понятие раскрывает материальное содержание, юридическую природу и социальную сущность коррупционного правонарушения и тем самым определяет такие его признаки, как общественная опасность, противоправность, наказуемость, виновность и объект посягательства.
Конкретные составы коррупционных правонарушений предусмотрены в статьях 1, 5—11 Закона «О борьбе с коррупцией», в которых описываются конкретные проявления противоправного поведения, включающие объективные и субъективные признаки, а также пределы наказуемости. Поведение субъектов, уполномоченных на выполнение функций государства, не ограничено запретами, изложенными в указанных статьях Закона, не имеет юридического значения при его применении.
(-->. 6. В отличие от общих принципов законодательства об ответственности за административные правонарушения, в соответствии с которыми создание условий для административного правонарушения не является основанием для привлечения к ответственности, в Законе «О борьбе с коррупцией» предусмотрена ответственность за совершение не только коррупционных деяний, но и нарушение определённых ограничений, направленных на предупреждение коррупционных деяний, которые сами по себе, в отрыве от общего смысла и содержания Закона, выглядят как виды подготовительных действий или способы покушений на совершение коррупционных деяний.
^^ 7. Принципы законодательства об административных правонарушениях не исключают того, что за определённые административные правонарушения можно понести также дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную и иную ответственность. Взаимоисключающими являются лишь административная и уголовная ответственности за совершение одного и того же деяния.
|8. В отличие от административных правонарушений, многие из которых не носят общественно-опасный характер, хотя и являются антиобщественными проявлениями, коррупционные пра-
вонарушения, в каких бы конкретных деяниях они не выражались, всегда представляют общественную опасность, поскольку они объективно способны причинять или создавать угрозу причинения вреда государству и обществу, а именно установленному порядку осуществления служебных полномочий лицами, уполномоченными на выполнение функции государства.
9. Признак противоправности отражает запрещённость определённого поведения как причиняющего или создающего угрозу причинения вреда.
10. Признак наказуемости является обязательным для коррупционных правонарушений, поэтому нормы, предусматривающие их, выгодно отличаются от некоторых других. Например, в соответствии со статьей 5 Закона «О статусе депутатов местных ^Советов народных депутатов» депутат не может использовать свой депутатский мандат в целях, не связанных с депутатской деятельностью. Однако случаи нарушения этого запрета неединичны, хотя ответственности за это виновные депутаты практически не несут благодаря тому, что для приведенной нормы, содержащей признаки противоправности и виновности, признак наказуемости не характерен.
11. Виновность как признак коррупционных правонарушений предполагает наличие у лица соответствующего психического отношения к совершённому действию или бездействию, а именно умысла, о чем свидетельствует проведенный анализ норм Закона «О борьбе с коррупцией»
Целью административного взыскания в виде штрафа, который, согласно статьям 7—11 Закона «О борьбе с корруп-щией», налагается на правонарушителей, является, как целью •любого другого административного взыскания, воспитания лица в духе соблюдения законов, так и предупреждением подобных нарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами, уполномоченными на выполнение функций государства (по аналогии со статьей 23 КоАП).
г-\ 24. Статьями 24—32 КоАП предусмотрены различные виды ,' административных взысканий. При этом, как следует из смыс-' ла статьи 24 КоАП, за конкретное правонарушение может быть ' применено лишь такое взыскание, которое прямо предусмотрено в норме, предусматривающей ответственность за это правонарушение. Из всех видов административных взысканий Законом «О борьбе с коррупцией» предусмотрен лишь штраф, который является основным видом наказания и может взыскиваться только в денежной форме в тех относительно-определённых размерах, которые установлены нормами указанного Закона.
Дополнительными видами административных взысканий, согласно статье 25 КоАП, являются конфискация и возмездное изъятие предметов, однако они, наряду со штрафом, по делам о коррупционных правонарушениях применяться не могут, поскольку в санкциях статей 7—11 Закона «О борьбе с коррупцией» не предусмотрены. Часть 3 статьи 1 этого Закона предполагает специфический порядок взыскания (возмещения) предметов коррупционных правонарушений, который, согласно пункту 4 постановления Верховного Совета Украины от 5 октября 1995 г. «О порядке введения в действие Закона Украины «О борьбе с коррупцией», регулируется специальным Положением, принятым Кабинетом Министров Украины.
Правила наложения административного взыскания за коррупционные правонарушения регулируются главой 4 КоАП. В соответствии с ними:
— взыскание за коррупционное правонарушение налагается судом в пределах, установленных в санкциях статей 7—11 Закона «О борьбе с коррупцией»;
— при наложении взыскания учитываются характер совершённого правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность;
— при совершении лицом двух и более коррупционных правонарушений административное взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более серьёзное правонарушение из числа совершённых. При этом могут применяться также иные виды дополнительной ответственности, предусмотренные санкциями этих норм (см. комментарий к статье 7 Закона);
— административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения коррупционного правонарушения, при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения, а в случае отказа в возбуждении уголовного дела либо его прекращения, но при наличии в действиях нарушителя признаков коррупционного правонарушения — не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении (при этом давнос-тный срок завершается в 12 часов ночи последних суток установленного срока). —----
Срок, по истечении которого лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, в сатьях 7 и 8 Закона «р борьбе о. коррупцией» устанавливается иначе, чем Э10\ определено в статье 39 КоАП Украины, где такой срок равен году со дня окончания исполнения взыскания. Анализ норм, изложенных в указанных статьях, показывает, что лицо считается не подвергавшимся административному взысканию лишь после того, как пройдёт три года со дня его увольнения с должности или иного отстранения от выполнения функций государства, связанного с совершением им коррупционного деяния;
если речь идёт о народном депутате Украины, народном депутате Автономной Республики Крым, депутате или председателе местного Совета народных депутатов — пять лет с момента прекращения депутатских полномочий, связанного с совершением/ такого деяния. В случае, когда лицо уволено с должности или иным образом отстранено от выполнения функций государства за нарушение им специальных ограничений, предусмотренных статьей 5 Закона, такой срок составляет один год со дня его увольнения (иного отстранения от выполнения функций государства). В случае совершения иных правонарушений, связанных с 1 коррупцией, предусмотренных статьями 6, 9—11 Закона, срок, по истечении которого лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, законодательством Украины не установлен. Его следовало бы установить в пределах, предусмотренных статьей 39 КоАП Украины.
Дисциплинарная ответственность за совершение коррупционного деяния и иного правонарушения, связанного с кор-1) рупцией, является производной от административной ответствен-1 нести за такие же правонарушения. Она применяется на основа-! нии постановления суда о привлечении к административной ответственности за эти правонарушения и в случаях, предусмотренных частями 1 и 2 статьи 7, частью 2 статей 8 и 9, частью 3 статей 10 и 11 Закона «О борьбе с коррупцией». ,
28. Основания и порядок привлечения лица к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного деяния или ;
иного правонарушения, связанного с коррупцией, определяются нормами иных законодательных актов Украины в части, не противоречащей Закону «О борьбе с коррупцией».
раины предусматривают обязательное получение письменного объяснения от лица, совершившего дисциплинарный проступок, а в случае необходимости — проведение служебной проверки, срок который не может превышать двух месяцев. О наложении дисциплинарного взыскания издаётся приказ прокурора, с которым работник ознакамливается под роспись. С приказом могут быть ознакомлены работники соответствующей прокуратуры, а также, при необходимости, личный состав органов прокуратуры Украины.
54. Дисциплинарным уставом органов внутренних дел Украины каких-либо особенностей дисциплинарного производства, по сравнению с положениями КЗоТ Украины и Закона «О государственной службе» не установлено.
55. Во Временном дисциплинарном уставе Вооружённых Сил Украины данный порядок регламентируется достаточно подробно. Статьями 87—111 устава предусмотрено проведение дисциплинарного расследования, установлен срок его проведения (5 суток), определены лица, которым можно или нельзя поручить его проведение, указаны порядок принятия решения о наложении дисциплинарного взыскания и его оглашения.
56. Как следует из статей 222, 232 КЗоТ Украины, обжалование дисциплинарного взыскания в виде увольнения с должности любого государственного служащего, кроме судей, прокурорско-следственных работников и имеющих классные чины работников учебных, научных и других учреждений прокуратуры, а также военнослужащих и лиц рядового и начальствующего составов органов внутренних дел, производится в районном (городском) суде в порядке, установленном статьями 233—241' КЗоТ Украины.
57. Согласно пункту 5 статьи 35 Закона «О статусе судей», судьями обжалуется не сам факт увольнения с должности, а лишь решение квалификационной комиссии о наложении дисциплинарного взыскания. Обжалование производится в течение 10 дней в Высшей квалификационной комиссии судей Украины.
58. Работником прокуратуры Украины приказ об увольнении его с должности может быть обжалован в Верховный Суд Украины в месячный срок со дня ознакомления с приказом, как указано в части 2 статьи 16 Дисциплинарного устава прокуратуры Украины.
59. В соответствии со статьями 40, 43 Дисциплинарного устава органов внутренних дел Украины, при увольнении со службы по инициативе администрации работник милиции обжалует неправомерные действия начальников у вышестоящих должностных лиц, а в случае отклонения ими его жалобы — обращается в суд. В органах внутренних дел жалоба должна быть рассмотрена в срок до одного месяца; в случае необходимости проведения специальной проверки этот срок может быть продлён ещё на один месяц.
60. Согласно действующему порядку, установленному в статьях 118—122 Временного дисциплинарного устава Вооружённых Сил Украины, военнослужащий подаёт жалобу о его незаконном увольнении со службы непосредственному начальнику того лица, чьим решением он был уволен, а в случае отклонения им жалобы — в военный суд.
61. В соответствии с частью 6 статьи 12 Закона «О борьбе с коррупцией» государственный или выборный орган, после получения постановления суда о наложении административного взыскания на лицо, совершившее правонарушение, связанное с коррупцией, вправе самостоятельно решать вопрос об увольнении виновного с должности или об ином его отстранении от выполнения функций государства. При этом факт совершения указанного правонарушения считается установленным.
Служебным расследованием (проверкой) могут устанавливаться лишь отдельные обстоятельства совершения коррупционного правонарушения, связанные с нарушением служебных (трудовых) обязанностей лица, причины совершения правонарушения и условия, ему способствовавшие. По окончании расследования соответствующим государственным органом (должностным лицом) не может быть принято решение о Применении к виновному другого вида дисциплинарного взыскания, кроме увольнения с должности, поскольку последнее предусмотрено как единственно возможный вид дисциплинарного взыскания за корруп-
ционные правонарушения.
Если решение суда о наложении административного взыскания за коррупционное правонарушение опротестовано в установленном законом порядке, то государственный орган (должностное лицо) обязан приостановить принятие решения об увольнении с должности до вступления в силу постановления суда.
62. Увольнение лица с должности за совершение коррупционного правонарушения должно производиться на основании статьи 41 КЗоТ Украины.
63. Согласно части 7 статьи 32 Закона «О статусе народного депутата Украины», народный депутат Украины в течение пяти лет после окончания его полномочий не может быть в порядке дисциплинарного взыскания уволен с работы по инициативе владельца предприятия, организации, учреждения или уполномоченного им органа; с воинской службы, службы в органах Министерства внутренних дел. Службы безопасности Украины — по инициативе командования, исключён из колхоза другого кооператива, учебного заведения, понижен в должности или в звании без предварительного согласия Верховного Совета Украины.
Аналогичное положение в отношении действующего народного депутата Украины законодательством не установлено и установлено быть не может, поскольку, согласно статье 4 Закона «О статусе народного депутата Украины», народный депутат Украины осуществляет свои полномочия на постоянной основе и не имеет
права занимать другие должности в государственных органах и, их аппарате. В этой связи следует признать, что в том случае, если народный депутат Украины, в нарушение действующего законодательства, всё же занимает должность государственного служащего, к нему как к государственному служащему могут применяться любые меры дисциплинарного взыскания, в том числе увольнение с должности без предварительного согласия на это Верховного Совета.
64. Законом «О статусе депутатов местных Советов народных депутатов» не запрещено привлекать депутатов местных Советов к дисциплинарной ответственности за нарушения, допущенные ими по месту их основной работы (депутаты местных Советов, согласно статье 5 данного Закона, не имеют права занимать должности глав местных государственных администраций, их заместителей, руководителей их структурных подразделений, а также являться прокурорами, судьями и арбитрами, но, согласно статье 4 этого же Закона, осуществляют свои полномочия, не порывая с другой служебной деятельностью).
Следовательно, руководители депутатов местных Советов, работающих постоянно в других государственных органах, вправе привлекать их к дисциплинарной ответственности за совершение любых дисциплинарных правонарушений, в том числе и содержащих признаки коррупционных, независимо от привлечения или непривлечения таких депутатов к административной ответственности за коррупционные правонарушения.
65. Невозможность привлечь к административной ответственности за совершение коррупционных правонарушений других лиц, которые пользуются так называемым правом неприкосновенности (например, судей), в случаях, когда, скажем, установленный законодательством двухмесячный срок для привлечения лица к административной ответственности истёк, не исключает их привлечения к дисциплинарной ответственности в общем порядке, поскольку коррупционное правонарушение всегда содержит в себе признаки дисциплинарного, а установленный Законом «О борьбе с коррупцией» порядок привлечения лица к ответственности за коррупционное правонарушение предусматривает дисциплинарную ответственность не как основную, а как производную.
66. Закон «О борьбе с коррупцией» не исключает возможности привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности до возбуждения административного производства по факту совершения коррупционного правонарушения, когда руководитель принимает меры дисциплинарного воздействия вплоть до увольнения с должности на основании проведенного внутреннего расследования. Кроме того, принятие таких мер не освобождает руководителя от других его обязанностей, предусмотренных статьей 10 Закона «О борьбе с коррупцией».
67. Административная и уголовная ответственности за коррупционные правонарушения являются взаимоисключающими видами, при этом к административной лицо может быть привлечено лишь в том случае, если не имеется оснований для его привлечения к уголовной ответственности. Основанием уголовной ответственности за коррупционные правонарушения может явиться лишь наличие в деянии лица состава преступления, предусмотренного определёнными статьями УК Украины. Это могут быть статьи 165, 166, 168, 172, 176, 176», 254, 2542, 2543, предусматривающие ответственность за злоупотребление властью или служебным положением, превышение власти или служебных полномочий, получение взятки, вынесение судьями заведомо неправосудного решения, приговора, постановления или определения, вмешательство в разрешение судебных дел, а также ряд других статей УК Украины.
68. Гражданско-правовая и материальная ответственности за коррупционные правонарушения являются дополнительными видами ответственности и могут применяться лишь при наличии | соответствующих оснований. Основания гражданско-правовой ответственности предусмотрены Гражданским и Гражданским процессуальным кодексами Украины, законами «О собственности», «О залоге», «Об авторском праве и смежных правах», «Об охране прав на промышленные образцы», «Об охране прав на изобретения и полезные модели», «Об охране прав на знаки для товаров и услуг». Декретом Кабинета Министров Украины «О страховании», другими законодательными актами Украины, основания материальной ответственности — главой 9 КЗоТ Украины и Положением о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причинённый государству, утверждённым Постановлением Верховного Совета Украины от 23 июня 1995 года.
Гражданско-правовую ответственность при совершении коррупционных правонарушений государственный служащий или иное лицо, уполномоченное на выполнение функций государств ва, обязано нести, например, в случае причинения им физического, морального или имущественного вреда физическим и юридическим лицам и в других случаях (см. комментарий к ст-ям 13 и 15 Закона).
69. Материальную ответственность лицо, уполномоченное на выполнение функций государства, в случае совершения им кор рупционного правонарушения, может нести в случае, если, на пример, это правонарушение связано с причинением вреда учреждению излишними денежными выплатами, или с непринятием руководителем мер по предупреждению расхищений и т.п. (статья 133 КЗоТ Украины), с незаконным увольнением подчинённого (пункт 8 статьи 134 КЗоТ Украины), с нарушением военным начальником установленного порядка учёта, сохранения, использования и перевозки военного имущества (статья 11 Положения о материальной ответственности военнослужащих за
ущерб, причинённый государству) и в других случаях, предусмотренных законодательством (см. комментарий к статьям 13, 15 Закона).
70. Частью 1 статьи 15 Кодекса Украины об административных правонарушениях установлено общее правило, согласно которому военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего составов органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Эта же статья предусматривает, что на общих основаниях указанные лица несут ответственность лишь за нарушение правил дорожного движения, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил, за совершение корруп-ционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией, неправомерное использование государственного имущества, непринятие мер по частному определению суда или частному постановлению судьи, по представлению органа дознания, следователя или протесту, предписанию или представлению прокурора, за уклонение от исполнения законных требований прокурора и контрабанду.
В части 2 статьи 3 Закона «О борьбе с коррупцией» подчёркнуто, что военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего составов органов внутренних дел, за совершённые коррупционные деяния и иные правонарушения, связанные с коррупцией, несут административную ответственность на основаниях и в порядке, предусмотренных этим Законом, а также дисциплинарную, гражданско-правовую и материальную ответственности в соответствии с требованиями действующего законодательства, если эти виды ответственности подлежат применению в связи с совершёнными ими правонарушениями.
Таким образом, никаких исключений в порядке привлечения к ответственности и в выборе видов и мер ответственности при совершении коррупционных правонарушений для военнослужащих, призванных на сборы военнообязанных и лиц рядового и начальствующего составов органов внутренних дел, законодательство Украины не предусматривает.
71. В части 3 статьи 15 КоАП содержится положение о том, что в случае нарушения военнослужащими, военнообязанными во время прохождения сборов, а также лицами рядового и начальствующего составов органов внутренних дел правил дорожного движения, охоты и рыболовства и других правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 15 КоАП (в том числе коррупционного правонарушения), органы (должностные лица), которым предоставлено право налагать административное взыскание, могут передавать материалы о правонарушении соответствующим органам для привлечения виновных к дисциплинарной ответственности.
Создается впечатление, что указанное положение составляет коллизию с положением, содержащимся в части 2 статьи 3 Закона «О борьбе с коррупцией», однако к коррупционным правонарушениям оно не применяется, поскольку, согласно правилам разрешения коллизий, должны применяться нормы, категорически устанавливающие определённые правила обязательные для исполнения, т.е. нормы части 2 статьи 3, статей 7—12 Закона «О борьбе с коррупцией», а не нормы, предусматривающие не обязательность, а лишь возможность определённого поведения.
Кроме того, не может действовать норма части 1 статьи 15 КоАП, в соответствии с которой на военнослужащих и иных перечисленных в этой статье лиц штраф не налагается, поскольку Законом «О борьбе с коррупцией» штраф предусмотрен в качестве единственно возможного административного взыскания, в том числе в отношении указанных лиц.
72. В части 2 статьи 15 КоАП предусмотрено, что другие, кроме указанных в части 1 этой статьи, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, в случаях, предусмотренных ими, несут за совершение административных правонарушений дисциплинарную ответственность, а в остальных случаях — административную ответственность на общих основаниях.
Например, судьи и прокурорско-следственные работники несут дисциплинарную ответственность не только за нарушение государственной трудовой дисциплины, но и за совершение любых действий, порочащих звание работников суда или прокуратуры (мелкое хулиганство, мелкое хищение государственного или коллективного имущества и т.д.).
Подобное положение может быть установлено и для работников других государственных органов. Так, согласно Закону «О связи». Кодекса торгового мореплавания Украины, Лесного кодекса Украины, работники государственной связи, члены экипажей морских судов Министерства транспорта Украины и рыболовецких судов Министерства рыбного хозяйства Украины, работники государственной лесной охраны несут дисциплинарную ответственность на основании ведомственных уставов (положений) о дисциплине. Следовательно, они могут нести дисциплинарную ответственность за такие административные правонарушения, как, скажем, нарушение правил охраны водных ресурсов, незаконное использование земель государственного лесного фонда, нарушение правил китобойного промысла, наруше-ние правил охраны линий и вооружений связи и другие. —
Однако это не означает, что распространение на каких-либо лиц действия специальных уставов (положений) о дисциплине влечёт их ответственность за совершение коррупционных правонарушений на основании этих уставов (уоложений) либо других нормативно-правовых актов. Статья 3 Закона «О борьбе с коррупцией» исключает возможность иного порядка привлечения к административной ответственности лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, за совершение ими кор-рупцйонных правонарушений, кроме того, который установлен этим Законом.
I
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА КОРРУПЦИОННЫЕ ДЕЯНИЯ И ИНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С КОРРУПЦИЕЙ
Статья 7. Ответственность за совершение коррупционных деяний
Совершение лицом, уполномоченным на исполнение функций государства, какого-либо из указанных в статье 1 настоящего Закона коррупционных деяний, если оно не содержит состава преступления, влечет административную ответственность в виде штрафа от двадцати пяти до пятидесяти необлагаемых налогом минимумов доходов граждан и увольнение с должности или иное отстранение от исполнения функций государства. Таким лицам запрещается занимать должности в государственных органах и их аппарате в течение трех лет со дня их увольнения.
Совершение коррупционных деяний, предусмотренных настоящим Законом, народным депутатом Украины, народным депутатом Автономной Республики Крым, депутатом или председателем местного Совета народных депутатов влечет административную ответственность в виде штрафа от двадцати пяти до пятидесяти не облагаемых налогом минимумов доходов граждан и досрочное прекращение депутатских полномочий или увольнение с выборной должности. Решение о даче согласия на привлечение их к административной ответственности за совершение коррупционных деяний и досрочное прекращение депутатских полномочий или увольнение с выборной должности принимается соответствующим Советом на пленарном заседании. Порядок привлечения народного депутата Украины к ответственности в этих случаях определяется Законом Украины «О статусе народного депутата Украины*. Таким лицам запрещается баллотироваться в депутаты или на выборные должности в государственные органы в течение пяти лет со дня прекращения депутатских полномочий или увольнения с должности и занимать должности в государственных органах и их аппарате в течение трех лет со дня прекращения депутатских полномочий или увольнения с должности.
Примечание. Под иным отстранением от исполнения функций государства в настоящем Законе понимается досрочное прекращение депутатских полномочий или увольнение с выборной
должности, а равно увольнение с военной службы военного должностного лица (кроме военнослужащих срочной службы).
1. В данной статье установлены административные и дисциплинарные санкции за совершение коррупционных деяний, предусмотренных статьей 1 Закона «О борьбе с коррупцией», если эти деяния не содержат состава преступления, и порядок применения этих санкций к некоторым специальным субъектам коррупционных деяний.
2. Специфика двойной (административной и дисциплинарной) ответственности государственных служащих и иных лиц, выполняющих функции государства, обусловлена тем, что выполнение общеобязательных правил, охраняемых нормами Закона «О борьбе с коррупцией» входит одновременно в круг их служебных (трудовых) обязанностей. Невыполнением (нарушением) этих правил они совершают одновременно и административный, и дисциплинарный проступок, в связи с чем возникает основание для одновременного наложения административного |аи дисциплинарного взысканий. ,..-. ^ 3. Административная ответственность за совершение кор *рупционных деяний состоит в применении к лицам, их совер- ! [г шившим, штрафа в размере от 25 до 60 необлагаемых налогом —
минимумов доходов граждан... В соответствии с Указом Президента Украины от 3 февраля 1995 г. «О внесении изменений в Указ Президента Украины от 13 сентября 1994 года № 519», необлагаемый минимум доходов граждан с 1 февраля 1995 года составлял 1 млн 400 тыс.карбованцев в месяц.
С 1 октября 1995 г. необлагаемый минимум доходов граждан, согласно Указу Президента Украины от 21 ноября 1995 года «О внесении изменений в Указ Президента Украины от 13 сентября 1994 года № 519», составляет 1 млн 700 тыс.карбованцев в месяц (т.е. в настоящее время размер указанного штрафа вен 42,5—85 млн крб.).
4. Штраф является одним из традиционных видов административного взыскания, которые рассчитаны прежде всего на сдерживающий эффект — предупреждение в будущем новых подобных правонарушений как со стороны данного лица, уполномоченного на выполнение функций государства (специальное предупреждение), , так и иных лиц данной категории (групповое предупреждение). ._1
Штраф как административное взыскание является мерой воздействия на психический статус и имущественное положение I правонарушителя. Его следует отличать от штрафа, как одного 1из видов гражданско-правовых санкций, которые направлены на обеспечение исполнения договорных обязательств, а также от .штрафа как одного из видов уголовного наказания, отличающегося специфическим порядком установления и применения.
5. В данной статье штраф определяется в относительно-определённом размере, т.е. с указанием минимально и максималь
но возможных сумм взыскания. При наложении штрафа на конкретного нарушителя суду, таким образом, предоставляется возможность учесть характер совершённого коррупционного деяния, личность лица, его совершившего, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.
Характер коррупционного деяния определяется наступившими последствиями, размером и'спецификой причинённого государству, государственному органу, каким-либо юридическим и физическим лицам вреда, особенностями способа совершения этого деяния и т.д.
Учёт сведений о личности — лице, совершившем корруп-ционное деяние, и степени его вины — предполагает установление случайности или преднамеренности поведения этого лица;
выяснение, является ли такое поведение определяющим его антиобщественную поведенческую установку, образ жизни; выяснение мотивов и целей такого поведения.
Обстоятельствами, смягчающими ответственность лица, совершившего коррупционное деяние, суд может признать чистосердечное раскаяние виновного; предотвращение им вредных последствий правонарушения; добровольное возмещение ущерба или устранение причинённого вреда; совершение правонарушения при стечении тяжёлых личных или семейных обстоятельств, т.е. смягчающие обстоятельства, которые признаются таковыми статьёй 34 Кодекса Украины об административных правонарушениях, а также иные (например, совершение коррупционного деяния впервые, вследствие случайного стечения обстоятельств, под влиянием принуждения или в силу служебной зависимости и т.д.).
Обстоятельства, отягчающие ответственность лица, совершившего коррупционное деяние, исчерпывающе перечислены в статье 35 Кодекса Украины об административных правонарушениях. К ним относится, например, совершение коррупционного деяния группой государственных служащих и др.
6. При совершении лицом двух коррупционных деяний, предусмотренных одним или обоими пунктами части 2 статьи 1 Закона, административный штраф должен налагаться в пределах, предусмотренных статьей 7 Закона. Данное положение вытекает из статьи 36 Кодекса Украины об административных правонарушениях, в соответствии с которой, если лицо совершило несколько административных правонарушений, дела о которых рассматриваются одним и тем же органом (в данном случае — судом), взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более серьёзное правонарушение из числа совершённых (в данном случае санкции равны).
7. В соответствии со статьей 27 Закона «О статусе народного депутата Украины» народный депутат Украины не может быть подвержен мерам административного взыскания, налагаемым в
судебном порядке, без его письменного согласия либо согласия Верховного Совета Украины, а в период между сессиями Вер-
' ховного Совета Украины — Президиума Верховного Совета Украины с последующим утверждением Верховным Советом Ук-
I раины. По окончании срока полномочий бывший народный депутат Украины может быть привлечён к административной ответственности за нарушение закона, совершённое им в период исполнения депутатских полномочий в том же порядке, что и действующий народный депутат Украины.
Согласно статье 29 Закона «О статусе депутатов местных Советов народных депутатов», депутат местного Совета не может быть привлечён к мерам административного взыскания, налагаемым в судебном-порядке, без предварительного согласия соответствующего Совета.
8. Порядок применения к народному депутату Украины, народному депутату Автономной Республики Крым, депутату или председателю местного Совета мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, установлен Законом «О ;
порядке получения согласия Совета народных депутатов на при-' | влечение депутата к ответственности». Данный порядок статьёй | 7 Закона «О борьбе с коррупцией» не отменяется.
Решение о даче согласия на привлечение депутатов к" административной ответственности за совершение коррупционных деяний принимается соответствующим Советом на пленарном заседании. Рассмотрение этого вопроса вносится в повестку дня сессии Совета на основании представления соответствующего прокурора по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с коррупцией и организованной преступностью. Такое представление может быть внесено прокурором по надзору за исполнением законов специальными подразделениями по борьбе с коррупцией и организованной преступностью высшего уровня или Генеральным прокурором Украины. Эти же лица имеют право отозвать внесенное таким же прокурором низшего уровня представление. Совет рассматривает указанное представление не позднее, чем в месячный срок. В этот период при необходимости могут быть истребованы у прокурора дополнительные материалы. Мотивированное решение об отказе в даче согласия или о даче согласия на привлечение депутата к административной ответственности соответствующий Совет принимает квалифицированным (двумя третями) большинством голосов, о чём в трёхдневный срок уведомляет прокурора, направлявшего представление.
В случае поэтапных отказов сельского, поселкового, городского (города районного значения), районного в городе Совета в даче согласия на привлечение депутата такого Совета к административной ответственности за коррупционное деяние, соответствующий прокурор входит с представлением в районный или городской Совет, затем — в Верховный Совет Автономной Республики
Крым или областной Совет, и, наконец. Генеральный прокурор Украины — в Верховный Совет Украины.
В случае дачи соответствующим Советом согласия на привлечение депутата к административной ответственности последующее административное производство осуществляется в общем порядке, предусмотренном статьей 12 Закона «О борьбе с коррупцией». О результатах рассмотрения дела об администра-
^тивном правонарушении судьёй соответствующий прокурор в трёхдневный срок обязан проинформировать Совет, давший согласие на привлечение депутата к такой ответственности. 9. Подобной неприкосновенностью обладают не только депутаты.
- В соответствии со статьей 30 Закона «О Конституционном Суде Украины» на судей Конституционного Суда распространяются гарантии неприкосновенности, установленные для народных депутатов Украины. Они могут быть лишены её только с согласия Верховного Совета Украины. Судьи Конституционного Суда не могут быть привлечены к уголовной ответственности, арестованы или подвержены каким-либо иным мерам, которые
•ограничивают их права и свободу, а также мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без предварительного согласия Верховного Совета Украины.
Как следует из статьи 13 Закона «О статусе судей», судьи не могут быть подвержены мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия органа, избравшего судью на должность. Согласно статье 22 Закона «Об арбитражном суде», арбитры не могут быть подвержены таким же мерам без согласия Верховного Совета Украины, а в период между сессиями — Президиума Верховного Совета Украины.
10. Кроме того, невозможность привлечения перечисленных лиц к административной ответственности за совершённое кор-рупционное деяние не исключает их привлечения к дисциплинарной ответственности за это деяние, если такие лица являются субъектами дисциплинарной ответственности (см. комментарий к статье 3 Закона).
Дисциплинарная ответственность за совершение корруп-щионных деяний заключается в увольнении лица, уполномоченного на выполнение функций государства, с должности либо в /ином отстранении его от выполнения функций государства. | 12. Правовыми основаниями увольнения государственного | служащего с должности за совершение коррупционных деяний, | а также иных правонарушений, связанных с коррупцией, явля-' ются положения статьи 147 КЗоТ Украины, статьи 16 и пункта 1 2 статьи 30 Закона «О государственной службе». /
В соответствии со статьей 147 КЗоТ Украины за нарушение трудовой дисциплины (которая, вообще, согласно статье 139 КЗоТ включает в себя обязанность работать честно и добросовестно, соблюдать дисциплину труда, своевременно и точно выполнять распоряжения собственника или уполномоченного им органа,
беречь собственность и т.д.) к работнику могут быть применены лишь такие виды взысканий, как выговор и увольнение (для отдельных категорий работников — некоторые иные, если они предусмотрены специальными уставами или положениями о дисциплине). На основании пункта 2 статьи 30 Закона «О государственной службе» государственный служащий увольняется с должности в случае несоблюдения им связанных с прохождением государственной службы требований, предусмотренных статьей 16 этого же Закона. В соответствии с этой статьей государственный служащий не имеет права совершать действия, предусмотренные статьями 1 и 5 Закона «О борьбе с коррупцией», а также иные действия, препятствующие нормальному функционированию государственного органа, в котором он работает.
13. Статьёй 14 Закона «О государственной службе» установлены особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих. Дисциплинарные взыскания к ним применяются за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, превышение своих полномочий, нарушение ограничений, связанных с прохождением государственной службы, а также за поступки, которые порочат их как государственных служащих или дискредитируют государственные органы, в которых они работают.
14. В соответствии с Законом «О государственной службе» и ,' статьями 41, 43 и 43' КЗоТ Украины, согласие профсоюзного I органа на увольнение государственного служащего с должности по указанным выше основаниям не требуется. '\
15. Дисциплинарное взыскание в виде увольнения с должности, как предусмотрено статьями 147' и 148 КЗоТ Украины, при- / меняется органом, которому предоставлено право принятия на ^ работу (избрания, утверждения и назначения на должность) данного государственного служащего, а также вышестоящим органом. Такое дисциплинарное взыскание должно быть применено непосредственно после поступления в данный государственный орган постановления судьи о наложении административного штрафа за коррупционное деяние (см.комментарий к статье 12 Закона), но не позднее одного месяца со дня поступления такого постановления, не считая времени-освобождения государственного служащего от работы в свлучае временной нетрудоспособностью или нахождения его в отпуске.
При этом, согласно пункту^ статьи 40 КЗоТ Украины, государственный служащий можетбьггь уволен с работы по инициативе администрации в случае неявки его на работу в течение более четырёх месяцев подряд вследствие временной нетрудоспособности (не считая отпуска по беременности и родам, а так/'' же случаев утраты трудоспособности в связи с трудовым увечьем или профессиональным заболеванием, когда должность сохраняется до восстановления трудоспособности или установления инвалидности).
народных депутатов, т.е. не могут являться субъектами корруп-ционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией, и, соответственно, быть отстранёнными от выполнения функций государства (см. комментарий к статье 2 Закона).
22. В примечании к статье 7 Закона «О борьбе с коррупцией» говорится об увольнении с военной службы военных должностных лиц — военных начальников, а также иных военнослужащих, которые занимают штатные должности в аппарате органов управления воинских формирований, профессионально занимаются деятельностью по практическому выполнению функций государства, связанных с охраной и защитой государственного строя, законности и правопорядка, обороны Украины от внешней агрессии, участием в борьбе с нарушениями международного правопорядка, помощью населению в случаях стихийных бедствий, кризисных ситуаций и т.п., и получают за это вознаграждение (содержание) в денежной и натуральной форме (см. комментарий к статье 2 Закона).
23. В случае привлечения народных депутатов Украины, народных депутатов Автономной Республики Крым, депутатов и председателей местных Советов народных депутатов к административной и дисциплинарной ответственности за совершение кор-рупционных деяний, повлекших их отстранение от выполнения функций государства, им запрещается баллотироваться в депутаты или на перечисленные выше выборные должности в государственные органы в течение пяти лет со дня прекращения депутатских полномочий (освобождения от должности председателя местного Совета), а также занимать должности в других государственных органах и их аппарате в течение трёх лет со дня прекращения депутатских полномочий (освобождения от должности председателя местного Совета).
24. Отстранение от выполнения функций государства не следует путать с отстранением от выполнения полномочий по должности, предусмотренным статьей 22 Закона «О государственной службе». Последнее применяется только по единоличному решению руководителя государственного органа, в котором работает государственный служащий, как временная мера (срок такого отстранения не может превышать времени, необходимого для проведения служебного расследования, но не более двух месяцев), которая может быть отменена, и лишь при невыполнении служебных обязанностей, которое повлекло отрицательные последствия, предусмотренные статьей 22 указанного Закона.
Кроме того, статьёй 147 УПК Украины предусмотрена такая мера, как отстранение обвиняемого от должности, которая применяется руководителем государственного органа (иным должностным лицом) во исполнение постановления следователя, санкционированного прокурором или его заместителем, может быть отменена только постановлением следователя (прокурора) и применяется лишь в случае привлечения должностного лица к уголовной ответственности за должностное преступление или за иное преступление, когда это лицо может негативно влиять на ход предварительного или судебного следствия.
25. Ответственность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, за совершение коррупционных деяний, не содержащих признаков преступления и не влекущих уголовной ответственности, не ограничивается административной и связанной с ней дисциплинарной ответственностью, установленными настоящей статьёй.
Как известно, гражданско-правовая и материальная ответственность являются, применительно к коррупционным деяниям и иным правонарушениям, связанным с коррупцией, самостоятельными видами ответственности и вопрос о привлечении к ним виновны» лиц при' наличии для этого оснований разрешается в соответствии с действующим законодательством. --—•
Кроме того, законодательством Украины предусмотрены дополнительные неблагоприятные последствия для лиц, совершивших коррупционные деяния, которые можно признать специфическим видом юридической ответственности, поскольку они предполагают обеспечиваемую государством юридическую обязанность правонарушителя испытать принудительное лишение определённых ценностей. Согласно части 5 статьи 37 Закона «О государственной службе», части 16 статьи 32 Закона «О статусе народного депутата Украины», пункту 4 статьи 43 Закона «О статусе судей», части 10 статьи 50' Закона «О прокуратуре», части 2 статьи 5 Закона «О пенсионном обеспечении военнослужащих и лиц начальствующего и рядового составов органов внутренних дел», государственные служащие, народные депутаты Украины, судьи, прокуроры и следователи прокуратуры, военнослужащие и лица начальствующего и рядового составов органов внутренних дел, отстранённые от выполнения функций государства в связи с осуждением за умышленное преступление, совершённое с использованием своего служебного положения, либо в связи с совершением коррупцией -ного деяния (именно коррупционного деяния, а не любого правонарушения, связанного с коррупцией), и члены их семей лишаются права на получение льготных пенсий, предусмотренных перечисленными законами, и пенсии им назначаются на общих основаниях, предусмотренных Законом «О пенсионном обеспечении».
Заключение .
Исследовав законодательство Украины на тему коррупции можно сделать вывод что оно не совершенно . Некоторые моменты требуют значительных доработок . По моему мнению ответственность за совершения коррупционного деяния слишком мягкая , что соответственно и толкает государственных служащих на совершение их . Также на мой взгляд проблема существует в корне, т.е. лицо обвиненное в совершении коррупционного деяния с легкостью может найти (своего человека) в органах рассматривающих его дело , который соответственно постарается сделать все чтобы дело было прекращено.
На мой взгляд должен быть создан орган по борьбе с коррупцией непосредственно подчиненный Министру Внутренних Дел ( на первом этапе ) .
Сотрудники данного органа должны быть социально защищены , они должны получать должное денежное вознаграждение чтобы коррупции было сложнее пробраться в их ряды . Соответственно они должны иметь ряд широких полномочий для того чтобы исполнять свои функций. На самом деле коррупция очень страшная вещь которая тормозит развитие общества государства и отдельны лиц .
Хотя размышления по поводу силового органа, имеющего широкие права для борьбы с коррупцией , непосредственно подчиненному МВД весьма не реальны ,так как будут существовать масса причин для его (не существования).