Административное право РФ
1.ВВЕДЕНИЕ
2.АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА
3.СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РФ
4.ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РФ
5.СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РФ
ВВЕДЕНИЕ
В демократическом государстве формирование деятельности административной ветви государственной власти должны быть чётко урегулированы, юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы госаппарата – исполнительной власти.
Административно право – важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объём государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.
Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему госадминистрации, полномочия её структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.
Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно – правовых норм. В 90-х годах ХХ века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно – правового регулирования. Были закреплены демократические начала, организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властеотношений.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА.
Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России и несет свои отличительные признаки с учетом своей направленности и стоящих перед ней задач. “ Административное право есть совокупность норм, регулирующих государственную деятельность в области внутреннего управления и вытекающие из этой деятельности юридические отношения между властью и гражданами” - писал в 1929г. В. Хоболевский. 1
Административное право как отрасль современного права появилась тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от административного произвола. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией - необходимое условие превращения полицейского права в административное.
Административное право - одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это определяется разнообразием задач, стоящих перед ней. Для каждой из сфер общества необходимы свои административно - правовые нормы, охватывающие их деятельность.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер - в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, народном образовании, транспорте, связи, энергетике - ее роль является решающей. Административное право - очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От нее зависит эффективность управления и реализация гражданами многих прав.
Отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования.
Предмет административного права - совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.
В самой общей форме можно сказать, что административное право - управленческое право. Оно реализует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, и “ обслуживает” сферу государственного и муниципального управления.
Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько связана с особым видов управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческая деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников реализует трудовое право, дознание и предварительное расследование - уголовно - процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансами, - финансовое право. Поэтому в определении предмета административного права необходимо сделать уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права РФ.
Предмет административного права можно разделить на две части:
“ 1. Внутриаппаратные отношения.
Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы, комплектацию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных и муниципальных органах.
2. Взаимоотношения административной власти с гражданами, государственными и негосударственными организациями”.2
“ Административное право как самостоятельная отрасль права представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в процессе организации и осуществления государственного управления”.3
Необходимо запомнить: сфера государственного управления мобильна. Здесь постоянно происходят изменения, диктуемые потребностями социальной и экономической жизни общества, все более усложняющихся процессов управления. Административное право призвано четко реагировать на эти изменения, что вызывает необходимость совершенствовать его нормы. Данная работа ведется постоянно, намечена подготовка ряда важных законодательных и подзаконных актов, регулирующих в новых условиях соответствующие стороны управленческой жизни.
Нормы административного права регулируют большой комплекс управленческих отношений, возникающих в связи с государственными и общественными отношениями.
Значительна роль административных средств правоохранительного характера, т.е. контрольно - надзорной деятельности за соблюдением законности и государственной дисциплины в сфере государственного управления. Административное право широко использует эти средства в целях профилактики правонарушений и борьбы с ними, обеспечения должного порядка управленческих общественных отношений, охраны конституционных прав и свобод граждан.
Административное право призвано регулировать те общественные отношения, которые возникают, складываются, развиваются и прекращаются в сфере управления. Все подобного рода общественные отношения так или иначе связаны с процессом осуществления исполнительно - распорядительной деятельностью общественного государства. А это означает, что административное право свое регулирующее воздействие оказывает на те виды общественных отношений, которые возникают непосредственно в связи с осуществлением задач государственного управления, с практической деятельностью органов государственного управления по руководству хозяйственным, социально - культурным и административно - политическим строительством. Вместе с тем эти общественные отношения возникают по поводу осуществления органами государственного управления исполнительно - распорядительных функций. Следовательно, предмет административного права составляют фактически управленческие общественные отношения.
Правовое регулирование общественных отношений в сфере государственного управления осуществляется путем установления закрепленных в нормах административного права правил поведения, юридически обязательных для всех участников регулируемых отношений.
Устанавливая такие правила, государство по существу создает определенный правовой режим реализации управленческих функций и возникающих в этой связи отношений. Конкретное общественное отношение является управленческим, а потому и подпадает под регламентирующее воздействие административного права в следующих случаях. Во - первых, когда в нем обязательно участвует соответствующий орган государственного управления (должностное лицо). Во - вторых, когда этот орган практически реализует полномочия, предоставленные ему для осуществления управленческой деятельности.
Дело в том, что далеко не всякое общественное отношение в сфере деятельности органов государственного управления и с их участием является управленческим. Как уже говорилось выше, эти органы могут совершать и такие действия, которые регулируются нормами других отраслей права. Например, они могут заключать имущественные сделки.
Такого рода действия регулируются гражданским правом. Приобретая имущество, соответствующий орган управления, конечно, не осуществляет исполнительно - распорядительную деятельность, он реализует свои имущественные права.
Следовательно, только тогда, когда данный орган фактически осуществляет исполнительно - распорядительную деятельность, возникают такие общественные отношения, которые действительно являются управленческими, а поэтому и подпадают под административно - правовое регулирование.
В учебнике Ю.М. Козлова по административному праву указано, что “ Практика советского государственного управления свидетельствует о том, что к числу управленческих можно отнести следующие виды общественных отношений:
а) отношения между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления. Например, это отношения между подчиненными органами;
б) отношения между органами государственного управления и подчиненными им государственными предприятиями и учреждениями;
в) отношения между органами государственного управления и общественными организациями;
г) отношения между органами государственного управления и гражданами”4.
Из этого можно полагать, что во всех названных общественных отношениях непременно участвует орган государственного управления. И что закономерно, так как исполнительно - распорядительная деятельность есть одна из форм практической реализации функций общественного государства. Без участия органа управления, выступающего от имени государства и выражающего его волю в сфере государственного управления, управленческие общественные отношения, следовательно, возникнуть не могут. По этой причине нельзя признать управленческими отношения между гражданами, ни один из них не наделен полномочиями по осуществлению исполнительно - распорядительной деятельности. Договорные отношения между государственными предприятиями также не являются управленческими, поскольку они связаны с их хозяйственной деятельностью, регулируемой нормами гражданского права. Наконец, отношения внутри общественных организаций (например, между вышестоящими и нижестоящими общественными организациями, между этими органами и членами организации и т.п.) также не относятся к числу отношений, в которых находит свое отражение государственное управление.
Второй стороной управленческих отношений может быть и орган управления, и государственное предприятие или учреждение, и общественная организация, и гражданин. И это полностью соответствует условиям, при наличии которых возникают управленческие общественные отношения, а также и границам их возникновения: область исполнительно - распорядительной деятельности органов государственного управления и складывающихся в связи с ней общественных отношений.
В некоторых случаях, специально предусмотренных существующим законодательством, в отношениях, регулируемых административным правом, одной из сторон могут выступать лица, равнозначные органам управления по своему юридическому положению. Они должны обладать полномочиями, аналогичными тем, которые есть в распоряжении любого органа государственного управления (например, право давать юридически обязательные предписания). В такой роли, как правило, выступают отдельные должностные лица, являющиеся официальными представителями данного органа управления и действующие от его имени и в пределах предоставляемых полномочий. Практика государственного управления вместе с тем знает случаи, когда властной стороной управленческих отношений могут быть органы либо представитель общественной организации, но только тогда, когда государство специально наделяет их определенным объемом юридически властных полномочий. Это дает им возможность выступать уже не только от имени данной общественной организации, но и от имени государства. Данное исключение не колеблет общих условий, в соответствии с которыми в управленческих отношениях всегда должна быть представлена властная сторона (как правило, орган управления). Предмет правового воздействия - главный, но не единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет определяет специфику метода регулирования общественных отношений.
Человек - существо общественное, он всегда живет и существует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует согласованности, упорядочения и организации, условия разных людей должны быть гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели единым правилом безопасности. Совместная деятельность, как уже указывалось ранее, предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. А значит, управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, охранять.
Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремиться устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административного правового метода.
Главные признаки метода правового регулирования: каково устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений; как они защищаются. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.
Административное право - юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, неодинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела.
Административно - правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.
Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключать договоры, определяют взаимные права и обязанности.
Иначе строится административно - правовое регулирование. Очень часто нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правовые отношения, каковы будут права и обязанности сторон, так, отношения граждан, связанные с получением паспорта, призывом на военную службу, получение прав на управление транспортом, возникают при заранее определенных обстоятельствах с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической нормой.
Особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования.
Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Нам административно - правовое регулирование управления обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.
В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей, закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроль за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, механизмы решения конфликтов, четкие процедуры и другое. Административное право придает управленческим отношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них демократии. Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность. Это довольно четко просматривается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.
Административное право - целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые определения, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и социальных. А в целом отрасль создает специфический административно - правовой режим регулирования.
“ Под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования - особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность прав”.5
Вот основные направления, регулирующие общественные отношения.
СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РФ.
Административное право как отрасль права представляет собой в общем виде огромный, разобранный на множество нормативных актов конгломерат различных правовых норм. Чтобы привести такое собрание норм в стройный порядок, наука распределяет их по группам, из которых каждая образует институт. В результате создаётся стройная система норм административного права.
На сегодняшний день административное право знает две основные системы: институционную и отраслевую.
Институционная система, представляющая собой перенос гражданско-правовой схемы в область административного права, показывает нормы, отрасли наиболее полно. Преимуществом данной системы является то, что она группирует значительную часть правовых норм вокруг главных субъектов государственно-управленческих отношений, какими являются органы исполнительной власти, граждане, общественные объединения. Образуемые в пределах институционной системы правовые институты (органы исполнительной власти, государственной службы, административного принуждения) охватывают нормы административного права, регулирующие однородные общественные отношения, которые возникают во всех или в большинстве отраслей государственного управления. Данные правовые институты образуют общую часть административного права.
Отраслевая система административного права группирует нормы административного права с учётом исключительно отраслевых аспектов государственного управления и приводит к выделению обширного ряда правовых институтов:
Управление экономической сферой.
* Управление промышленным комплексом;
* Управление агропромышленным комплексом;
* Управление транспортно-дорожным комплексом и связью;
* Управление в сфере экологии;
* Управление финансами и кредитом.
Управление в социально-культурной сфере.
* Управление образованием;
* Управление в области науки;
* Управление в области культуры;
* Управление в области труда и социального развития;
* Управление здравоохранением.
Управление в административно-политической сфере.
* Государственное управление в области обороны;
* Управление в области безопасности;
* Управление в области внутренних дел;
* Управление иностранными делами;
* Управление в области юстиции.
Нормы данных правовых институтов регулируют отраслевые управленческие отношения, специфику каждой отдельной отрасли. Они образуют так называемую особенную часть административного права.
ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РФ.
Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включают пункты, параграфы в акты государственных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками права, внешними причинами его выражения.
Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно - правовые нормы.
Важнейшей особенностью отрасли являются разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью исполнительной власти.
Для правовой регламентации управления нужно большое число законов и еще большее число конкретизирующих их подзаконов, нормативных актов.
Существует значительное число чисто административно - правовых источников. Но много “ смешанных” многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и уголовного).
В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно разделить на несколько типов:
I. Акты Советов народных депутатов;
1) Законы (Конституция РФ и Конституции республик, входящих в РФ, Основы законодательства, Законы, кодексы);
2) Решения краевых, областных, окружных, районных, городских и т.д.;
II. Акты государственной администрации;
1) Указы, распоряжения Президента;
2) Постановления, распоряжения Совета министров;
3) Приказы, постановления министров, государственных комитетов и других ведомств;
4) Постановления, распоряжения глав администраций;
5) Приказы, постановления иных органов управления;
6) Приказы руководителей государственных предприятий, учреждений.
К этому классу нормативных актов относятся также акты органов исполнительной власти республик, входящих в РФ (Президента, правительства, министерства и других органов республики).
III. Союзные акты (акты органов бывшего СССР). Существование третьего типа источников связано с тем, что вплоть да начала 1992 года в числе источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада СССР эти акты продолжают действовать на территории РФ при двух условиях:
1) если еще не приняты соответствующие нормативные акты РФ.
2) если они не противоречат российскому законодательству.
IV. Международные акты. В соответствии с Конституцией РФ “ общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РФ и непосредственно порождают права и обязанности граждан РФ”. Международными актами, например, регулируются некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения.6
Единого административного кодекса нет и его невозможно создать.
Во - первых, потому, что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которого требует правовое регулирование управления.
Во - вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.
В чем же заключается основная доминирующая роль источников права в формах выражения административного права.
Под источниками административного права понимают различные формы его выражения, в которых норма административного права понимается как различные формы его выражения, в которых норма административного права проявляет все властно - регулирующие воздействия на общественные отношения.7
СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РФ.
Субъект права в любой отрасли права - это обладатель , носитель определенных прав и обязанностей , которыми он наделен в связи с необходимостью реализации своих жизненных потребностей , полномочий , возложенных на него правовым актом , участием в жизни общества , коллектива , государства.
В административном праве нормы реализуются гражданами , их объединениями , государственными органами и т.д. , которые и являются в этом случае субъектами административного права , носителями конкретных прав и обязанностей.
Полномочия , которыми наделены субъекты административного права , имеют определенные особенности по своему характеру , объему , формам выражения.
Полномочия субъектов административного права могут выражать право гражданина на получение высшего образования или занятия предпринимательской деятельностью или только обязанности , например , обязанность граждан и организаций блюсти правила общественного порядка , благоустройства , являться в правоохранительные органы по их вызову и т.д. Есть полномочия , состоящие из правообязанностей , например , право обучаться в образовательном учреждении и обязанность получить там определяемый государством обязательный минимум образования . Полномочия , которыми наделен субъект административного права , предоставляются ему в одних случаях по его желанию , например , гражданин обращается с заявлением в государственный орган , в другом случае - вопреки его желанию , например , лицо при привлечении его к административной ответственности , наделяется обязанностями исполнить меру административного взыскания , имея при этом определенные права и обязанности , в том числе по принудительному исполнению. Права и обязанности субъекта административного права образуют его правовой статус.
Правовой статус - категория комплексная , отражающая взаимоотношения личности и общества , гражданина и государства , индивида и коллектива.
Правовой статус субъекта административного права образуют нормы общие для всех субъектов , например , нормы о праве обращения субъектов в государственные и иные органы с заявлениями , жалобами , предложениями . Наряду с общими нормами , правовой статус субъекта административного права объединяет значительное число норм , которые реализуются только данным субъектом , например , правила учреждения общественных объединений , закрепленные в законодательстве , адресованы только этим субъектам административного права . В зависимости от вида и объема полномочий субъекты административного права делятся на группы и виды.
Поэтому целесообразно с точки зрения практики правового регулирования и изучения данной проблемы классифицировать субъекты административго права на группы, каждая из которых имеет свой административно- правовой статус . Субъекты административного права разделяются на две группы : физические лица и организации . В основу такого разделения положены как различия в выражении воли и интереса , так и в наборе полномочий субъектов - многие полномочия физических лиц присущи только им и совсем не свойственны организациям и наоборот , например, право жалобы, право и обязанность иметь Устав организации .
Физические лица , как субъекты административного права , категория родовая и охватывает четыре вида субъектов: личность, гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства (апатрид). За основу выделения этих видов приняты степень связи лица с данным государством и производный от этого объем прав и обязанностей лица : у гражданина Российской Федерации один объем правового статуса, у лица без гражданства, хотя и проживающего на территории РФ , иной объем , у иностранного гражданина на территории РФ - третий.
Организации как субъекты административного права , так же должны быть разделены на виды и группы.
В первую очередь все организации следует разделить на государственные и не государственные .
Государственные организации выполняют задачи, функции и полномочия, порученные им государством , базируются на государственной собственности и управляются государством, к числу государственных организаций относятся органы государства (представительной власти , исполнительной власти и другие ), государственные предприятия и учреждения ( образовательные , научные , учреждения культуры и другие ).
Организации не государственные не выполняют государственных задач и функций , хотя и могут способствовать этому, например, в области охраны порядка и безопасности народные дружины не финансируются государством и им не управляются , профсоюзы, спортивные организации и другие общественные объединения граждан , кооперативные объединения, политические партии и другие. Эта классификация не государственных организаций проводится по их целям , форме собственности , территориальным масштабам деятельности .
Для системы министерства внутренних дел, как государственной системы, характерно наличие в ней субъектов административного права в виде государственных организаций . Но законодательство допускает участие личного состава и в организациях не государственных , например, в профсоюзах , спортивных организациях и других .
. Граждане как субъекты административного права .
В условиях устойчивого гражданского общества и правового государства правовое регулирование положения личности,человека должно занимать центральное, приоритетное место, здесь право и государство в лице своих органов и должностных лиц призваны быть на службе у общества , его членов. Высшая цель государства и права ,как средства реализации государством своих задач и функций - обеспечение развития гражданского общества, охрана порядка и безопасности лиц его составляющих.
Различают субъект административного права и субъект административного правоотношения.Субъекты административного права определяются в нормах права как вообще граждане, общественные объединения , государственные организации, не государственные организации , предприятия учреждения , трудовые коллективы.Они могут в течение длительного времени не вступать ни с кем в административные правоотношения, то есть не становиться их субъектами.
Субъект правоотношения всегда конкретен. Субъекты административных правоотношений- это конкретные участники , стороны правоотношения, наделённые обязанностями и правами в сфере исполнительной власти и способные их осуществлять.
Субъекты административного права могут стать субъектами административных правоотношений, если имеются три условия:
1. Административно-правовая норма, предусматривающая права , обязанности субъекта:
2. Административная правоспособность и дееспособность субъекта:
3. Основание возникновения изменения и прекращения правоотношени
( юридический ) факт.
Главной особенностью граждан как участников административных правоотношений является то ,что оно выступают в качестве частных лиц, то есть реализуют свои личные общегражданские права и обязанности в сфере исполнительной власти а не права государственных или не государственных организациях их должностных лиц поэтому административные правоотношения между гражданами и соответствующего органа наделенного государственно - властными полномочиями , могут складываться в связи :
1.С реализацией гражданами принадлежащим им по закону прав в сфере исполнительной власти ;
2.С выполнением возложенных на граждан обязанностей в сфере исполнительной власти;
3.С нарушением гражданами своих правовых обязанностей в этой сфере;
4.С нарушением органами исполнительной власти или их должностными лицами прав и законных интересов граждан.
Основные права и обязанности граждан России в сфере исполнительной власти составляют часть прав свобод и обязанностей , закреплённых в Конституции РФ и конкретизированных в законах и других правовых актах .
На пример граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как не посредственно , так и через своих представителей.( ст. 32 ).
Граждане России имеют право обращаться лично ,а так же направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления ( ст.33).
Каждый, кто законно находится на территории России ,имеет право свободно передвигаться , выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы России и беспрепятственно возвращаться (ст.27).
Также граждане имеют ещё целый ряд прав и обязанностей ,которые закреплены в Конституции РФ и других законодательных актах.
КоАП установлен определённый процессуальный порядок, который является важной гарантией законного и обоснованного привлечения граждан к административной ответственности за их не правомерные действия в сфере исполнительной власти. Например : Российская Федерация гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (ст.45).
Указам Президента от 1 ноября 1993 года утверждено Положение о Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации (САПП. 1993 год №45 . ст.4325). Комиссия образована с целью усиления гарантий соблюдения прав Российских граждан. Комиссия может получать материалы, проводить проверки, посещать любые государственные органы учреждения и организации . Она составляет ежегодные доклады ,ставит вопросы и вносит предложения , рассматривает обращения граждан, расследует случаи нарушения прав участвует в работе органов СНГ и разработки международных соглашений.
Административно- правовое положение граждан может быть различным .
Оно определяется объемом и характером их административной правосубъектности , которую образуют административная правоспособность и дееспособность. Чтобы приобрести права и нести обязанности в сфере исполнительной власти , то есть быть участником административных правоотношений , гражданин ,как и другие субъекты административного права , должен располагать административной правоспособностью .Под ней понимается фактическая , обеспеченная государством возможность иметь субъективные права и выполнять юридические обязанности административно - правового характера. Она возникает с момента рождения и прекращается с его смертью. Ст. 19 Конституции провозглашает равенство всех граждан перед законом и судом , что гарантируется государством.
Граждане обладают равным объёмом административной правоспособности в хозяйственной ,социальной, культурной и административно - политической сферах . Однако это правоспособность может быть частично или временно ограничена в случаях и в порядке , определённых законодательством . Например, не все граждане по состоянию здоровья ,согласно Закону от 11 февраля 1993 года “ О воинской обязанности и военной службе” ( Ведомости .1993.№9 ст.325), могут быть зачислены на действительную срочную военную службу (ст. 20 ).
Уголовный кодекс предусматривает в качестве меры наказания возможность лишения права занимать определённые должности или заниматься определенной деятельностью в течении соответствующего срока , а также лишения воинского или специального звания .Ст.24 КоАП предусмотрена возможность временного лишения гражданина специально предоставленного ему права, например, права управления транспортными средствами. Законом РСФСР от 17 мая 1991 года “О чрезвычайном положении” (Ведомости. 1991. №22. ст. 773 . ) предусмотрена возможность введения чрезвычайного положения, правовой режим которого выражается в возможности ограничения некоторых прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия.
Административная правоспособность является необходимым условием административной дееспособности , под которой понимается способность гражданина своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять возложенные на него юридические обязанности в сфере исполнительной власти. Тем самым административная дееспособность выступает как способность гражданина реализовать соответствующую правоспособность.
Административная дееспособность, как правило возникает по достижении гражданином 18 -летнего возраста, а в ряде случаев - раньше, в частности с 16 лет.
Граждане, как правило , обладают равной административной дееспособностью , однако по состоянию здоровья некоторые из них могут быть признаны частично или полностью не дееспособными и недиктоспособными. Дееспособные граждане могут осуществлять субъективные права и обязанности, вступив в конкретные административные правоотношения и быть стороной , обязанной выполнять требования, исходящие от органов исполнительной власти, или стороной ,реализующей принадлежащие ей права. Конкретные административные правоотношения возникают как по собственной инициативе граждан,так и в порядке одностороннего волеизъявления другой стороны , наделенной конкретными полномочиями.
Ст.18 Конституции определено, что права и свободы человека и граждане являются непосредственно действующими. Однако на практике это не всегда соблюдается .Есть ряд областей жизни, где проявились наиболее грубые и частые нарушения прав человека. Это беззащитность беженцев и вынужденных переселенцев, факты не своевременной выплаты заработной платы, издание незаконных нормативных актов на различных уровнях управления; это ограничения с выбором места жительства и прописки; превышения власти правоохранительными и силовыми структурами. Всё острее становится проблема правового положения Российских граждан и русско-язычного населения в некоторых странах ближнего зарубежья. Недостаточно чётко в законодательных актах прописываются предусмотренные Конституцией обязанности и ответственность государства по обеспечению прав граждан, особенно в вопросах контроля за соблюдение правоохранительного законодательства. Не изжиты рецидивы издания закрытых нормативных актов, касающихся прав и свобод. Принципиальные аспекты гражданства регламентируются Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ, утверждённым Указом Президента РФ от 10 апреля 1992 года в редакции Указ Президента РФ от 27.12.93 года.( Собрание актов Президента и Правительства РФ 1994 год №4 ст.302).
Общественные объединения как субъекты административного права .
Право граждан на объединение предусмотрено ст.30 Конституции РФ. Содержание этого права , основные его государственные гарантии , статус общественных объединений ,порядок их создания, деятельности , реорганизации , ликвидации регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 год “ Об общественных объединениях”, Гражданским Кодексом Российской Федерации и другими законами об отдельных видах общественных объединений - политических партиях, профессиональных союзах , благотворительных и других . Под общественным объединением понимается добровольное самоуправляемое, некоммерческое формирование , созданное по инициативе граждан , объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей , указанных в уставе общественного объединения.
Добровольность формирования- важнейший признак общественного объединения, при этом граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Эти общественные объединения могут регистрироваться в установленном порядке. Членами общественного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения , чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения оформляется индивидуальными заявлениями или документами ,позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправности как его членов. Общественные объединения могут создаваться как общественная организация ; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности.
Существуют общероссийские, межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Запрещается создание и деятельность общественных объединений , цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации , подрыв безопасности государства создание вооружённых формирований , разжигание социальной , расовой , национальной или религиозной розни. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента государственной регистрации данного объединения в органах юстиции. Из этого вытекает ,что органы юстиции включают их в единый государственный реестр юридических лиц.
Объём административной правоспособности общественных объединений может быть различным.
Во-первых ,общественные объединения в определённых случаях выступают в качестве субъектов, осуществляющих управленческую деятельность в полном объеме и самостоятельно.
Во-вторых , общественные объединения участвуют в осущевстлении отдельных управленческих функций..
Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения осуществляют контроль за соответствием их деятельности уставным целям.
Финансовые органы осуществляют контроль за источниками доходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов.
Деятельность общественных объединений может быть приостановлена на определённый срок по решению суда в случае нарушения Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) её субъектов, законодательства, а также совершения действий, противоречащих уставным целям.
Ликвидация общественного объединения осуществляется либо по решению съезда или общего собрания, либо в судебном порядке.
Решение о ликвидации общественного объединения ,являющегося юридическим лицом ,направляется в орган, зарегистрировавший общественное объединение, для исключения его из единого государственного реестра юридических лиц.
4.Органы исполнительной власти как субъекты административного права .
Органы исполнительной власти представляют собой такую организацию, которая ,являясь частью государственного аппарата ,имеет компетенцию,структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативно-правовым актом, пользуется определённым методом в работе,наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственным, социально- культурным и административно- политическим строительством, заниматься межотраслевым управлением.
Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением .
Классификация органов исполнительной власти производится по территориальному масштабу деятельности и характеру компетенции . С учётом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти могут быть двух уровней:
Федерального и Субъектов России.
В систему органов исполнительной власти в масштабе страны входят: Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти ( государственные комитеты, федеральные службы, федеральные надзоры, департамент, главное управление и агенство); в масштабе субъектов Федерации - соответствующие органы исполнительной власти , которые образуются самими субъектами Федерации.
В зависимости от объёма и характера компетенции органы исполнительной власти подразделяются на :
а) органы общей компетенции , осуществляющие руководство всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер деятельности (Правительство , местные администрации ) ;
б) органы отраслевой компетенции , осуществляющие руководство отдельными отраслями управления или сферами деятельности (министерство , структурное подразделение администрации);
в) органы межотраслевой компетенции , осуществляющие межотраслевое регулирование, межотраслевую координацию, контрольно - надзорные функции (государственный комитет, федеральный надзор , структурное подразделение администрации).
Правовое положение органов исполнительной власти ,как субъектов административных правоотношений, определено соответствующими нормативными актами.
Правовое положение Президента Российской Федерации определено в гл.4 Конституции . Президент является главой государства, а не главой исполнительной власти. Как глава государства ,Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной, принимает меры по охране суверенитета страны, её независимости и государственной целостности , выступает Гарантом прав и свобод человека и гражданина.
Субъектом административного права Президент становится на 4 года в результате всенародных выборов при вступлении ,в должность он приносит народу присягу. Президент является Верховным Главнокомандующим Вооружёнными силами России.
Президент, по вопросам отнесённым к его ведению, издаёт указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории страны.
Совет безопасности Российской Федерации , как консультативный орган Президента , дающий ему возможность определять стратегию развития общества , действует в соответствии с Положением о нём от 3 июня 1992 года ( Ведомости.1992 . №24.ст.1323.). Решения этого органа носят для Президента рекомендательный характер и оформляются его указами.
Исполнительную власть в масштабах всей страны осуществляет Правительство Российской Федерации , правовое положение которого определено гл.6 Конституции. Сгласно указу Президента от 10 января 1994 года “О структуре федеральных органов исполнительной власти “ (САПП.1994.№ 3.ст.190) исполнительная власть двухступенчатая: Правительство России и федеральные органы, часть из них подчинена правительству , а другая (10) непосредственно Президенту.
Правительство издаёт постановления и распоряжения . Свои полномочия Правительство слагает перед вновь избранным Президентом. Конституция предусматривает порядок досрочной отставки Правительства.
Правовой статус федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти определяется Положениями о них.
Органы исполнительной власти субъектов образуются самими субъектами Федерации (ст.11 Конституции). Субъекты Федерации сами определяют правовое положение своих органов исполнительной власти .
Наряду с системой органов исполнительной власти в Российской Федерации существуют различные представительства , дополняющие эту систему. Укрепление государственности - важнейшая задача . Поэтому большое внимание уделяется формированию системы исполнительной власти, оптимизации её структур и распределению компетенции между ими. Однако соответствующая нормативная база ещё недостаточна. В Конституции обозначены лишь её принципиальные положения .Не установлены права, регулирующие взаимоотношения между главой администрации и центром, главой администрации и законодательным органом края , области.
Каждый орган исполнительной власти как субъект административ-ного права имеет определённые организационную структуру и штаты. Организационная структура предполагает вертикальную связь между соподчинеными органами управления и внутреннее построение отдельных органов .Проекты структур и штатов разрабатываются заинтересованными органами исполнительной власти и утверждаются компетентным должностным лицом .
Государственные служащие как субъекты административного права .
До недавнего времени под государственными служащими понимался широкий круг граждан, занимавших оплачиваемые должности в любых государственных организациях.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года было утверждено Положение о федеральной государственной службе (САПП.1993. №53.ст.5073.),которым к числу государственных служащих отнесён более узкий круг работников федерального уровня , осуществляющих профессиональную деятельность по реализации задач и функций государственной власти.
Федеральным государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в установленном законода-тельством порядке обязанности на государственной должности за денежное вознаграждение за счёт федерального бюджета. Должность -основа характеристики правового положения служащего .
Федеральная государственная должность - это учрежденная в установленном порядке компетентным органом первичная структурная (организационная ) единица , отражающая содержание и объём полномочий занимающего ее лица, получающего за свой труд денежное вознаграждение за счёт федерального бюджета .Исходя из этого, внутренняя структура любого государственного органа рассматривается как определённая система различных по своему характеру и уровню должностей. Чёткое определение статуса должности , характеризующей официальное положение и социальную правовую роль служащего в государственном органе , необходимо в первую очередь для определения его дееспособности как субъекта права.
В связи с распадом СССР и созданием СНГ в органах исполнительной власти в первую очередь на федеральном уровне , необходимо сформировать служащего нового типа, способного эффективно и правомерно действовать не в замкнутой аппаратной среде , а общаясь с представителями других независимых государств- субъектов федерации, организаций, основанных на различных формах собственности . Государственная служба организуется и действует на основе ряда принципов :
законности ; обязательности решений вышестоящих в порядке подчинённости органов и должностных лиц , принятых в пределах их компетенции , для нижестоящих органов и должностных лиц; подконтрольности и подотчетности органов и служащих; вне партийности государственной службы ; равного доступа граждан РФ к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации; ответственности за не исполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных ( служебных ) обязанностей ; социальной защищённости государственных служащих ;стабильности государственной службы.
Необходимым условием реализации государственно-служебных отношений является определение не только должностного положения каждого государственного служащего, но и других участников государственно-служебных правоотношений - особенно конкретных государственных органов и должностных лиц , которым предоставлено право осуществлять приём граждан на государственную службу и перемещать их по службе , а также установление форм и методов решения этих вопросов . Для нормального функционирования государственной службы необходима государственная кадровая политика - совокупность принципов и норм , которыми руководствуется государство в своей деятельности по подготовке , подбору , расстановке и оценке деятельности государственных служащих.
Государственно -служебные отношения делятся на внутренние (внутриорганизационные ) и внешние . Это деление является основополагающим и при характеристике государственного служащего как субъекта административного права, поскольку позволяет проводить различие между должностными лицами , обладающими государственно властными полномочиями , и государственными служащими , такими полномочиями не наделенными.
Внутри- организационные правоотношения возникают у каждого государственного служащего на основе законодательства в связи с замещением государственной должности . Другой стороной такого правоотношения является государство в лице органа или должностного лица, уполномоченного назначать на соответствующую должность.
Внутриорганизационными являются также отношения , возни-кающие у государственного служащего со своими начальниками с момента замещения государственной должности по поводу организации работы , распределения обязанностей , поощрения и ответственности и тп.
Внешними считаются те государственно - служебные отношения , которые на основе законодательства складываются между государственным служащим и другими субъектами ( гражданами , государственными и не государственными организациями ) в связи с осуществлением им своих должностных полномочий . Эти правоотношения возникают с момента замещения гражданином государственной должности . Но в качестве представителя государства может выступать не каждый, а только тот служащий , который по занимаемой должности наделён государственно - властными полномочиями - должностное лицо. Государственные служащие, не имеющие таких полномочий , могут быть участниками лишь внутренних ( внутриорганизационных ) отношений. В зависимости от объёма полномочий государственные должности делятся на высшие , главные , ведущие , старшие , младшие.
Должностные обязанности и права - это установленные и гарантированные государством меры должного и возможного поведения государственного служащего в области государственно -служебных отношений.
Установление обязанности делает необходимым существования права ; совокупность обязанностей и прав предопределяет содержание государственно - служебных отношений . Обязанности и права устанавливаются не для каждого государственного служащего , а для должности , поэтому зависят от задач и функций органа. Существуют общие должностные и специальные обязанности и права : руководителей других должностных лиц , а также всех государственных служащих.
Законодательством определены порядок приёма на государственную службу , прохождение испытательного срока , особенности условий государственной службы , порядок проведения аттестации , замещения должностей и присвоение классных чинов и другие вопросы прохождения службы.
Прекращение государственной службы может происходить по таким основаниям , как :
- отставка государственного служащего ( по достижении предельного для службы возраста , по заявлению о его добровольной отставки в связи с достижением возраста , при котором назначается пенсия на общих основаниях и др.);
- увольнение служащего в связи с утратой гражданства России;
- за невыполнение или ненадлежащее выполнение служащим возложенных на него обязанностей ;
- призыв служащего на военную службу или поступление его в учебное заведение;
- перевод служащего с его согласия , на службу в другой государственный орган ;
- отказ служащего от перевода на службу в другую местность вместе с государственным органом , а равно отказ от продолжения службы в данном органе в связи с изменением существенных условий службы.
Особыми видами федеральной государственной службы являются:
- военная служба ;
- государственная служба сотрудников органов внутренних дел;
- государственная служба в федеральных органах налоговой полиции.
Соответствующие государственно служебные отношения регулируются законами и иными нормативными актами.
Таким образом административное право характеризуется большим числом субъектов ,притом с разнообразными полномочиями как в смысле их объёма , структуры , так и правовых свойств. Это обусловлено большим объёмом сферы административно- правового регулирования , особенно в области государственного управления.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Д.Н. Бахрах. Административное право. М., 1993.
Ноздрачев А.Ф. Административное право. Фундаментальный курс. М., 1992.
.М. Козлов. Советское административное право. М., 1984.