Регулирование в переходной экономике.
1. Введение
2. Глава I. Роль и функция государственного регулирования экономики на переходном этапе
3. Глава II. Методы государственного регулирования экономики
4. Заключение
5. Литература
1 РОЛЬ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЭКОНОМИКИ НА ПЕРЕХОДНОМ ЭТАПЕ
В плановой экономике государственное управление играет решающую роль в определении всех экономических пропорций. Через систему директивных адресных заданий государственные органы определяют основные хозяйственные связи и параметры деятельности каждого предприятия; объем и основной ассортимент производимой продукции, цены, поставщиков средств производства и потребителей готовой продукции. До предприятий доводятся директивные задания по повышению производительности труда и снижению себестоимости продукции, по внедрению новой техники и формированию фонда оплаты труда и т.п. При построении системы государственного регулирования экономики здесь господствует принцип "максимальной возможности": все экономические процессы, которые в принципе поддаются централизованному регулированию, должны управляться государственными органами.
В рыночной экономике основным регулятором хозяйственных пропорций является рынок. Государственное регулирование играет вспомогательную роль. Оно строится на основе принципа "необходимости": только в тех сферах, где рыночные регуляторы в силу различных причин неэффективны, допустимо и целесообразно государственное регулирование.
Разумеется, представления различных экономистов и политиков о том, какие именно экономические процессы могут эффективно регулироваться государством и какие - рынком, не совпадают. Поэтому в отдельных странах с плановой экономикой могут наблюдаться существенные различия в степени
экономической самостоятельности предприятий. Точно так же степень государственного вмешательства в экономику неодинакова в разных странах с рыночным хозяйством. Так, например, в Швеции или Голландии государство намного активнее влияет на экономические процессы, чем в США. Но общим для всех стран с плановой экономикой является то, что система государственного управления предстает как основной регулятор хозяйственных пропорций, тогда как в странах с рыночной экономикой она всегда выполняет вспомогательные функции.
Изменение основополагающего принципа формирования системы государственного регулирования - одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. На переходном этапе эта система характеризуется двумя определяющими тенденциями. С одной стороны, государственное регулирование экономических процессов теряет здесь всеобъемлющий характер. Степень государственного вмешательства в экономику уменьшается. С другой стороны, происходит изменение форм и методов государственного регулирования.
На этапе перехода к рынку роль государственного регулирования более значима, чем в сложившемся рыночном хозяйстве. Это связано с двумя основными причинами. Во-первых, на переходном этапе рынок находится в стадии становления и его регулирующие возможности недостаточно высоки, что обусловливает необходимость более интенсивного вмешательства государства в экономические процессы. Во-вторых, переход от планового хозяйства к рыночному происходит автоматически, стихийно. Государство призвано регулировать процесс перехода, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий для его нормального функционирования.
Роль государства в экономике конкретизируется в его функциях. Все функции государства в переходной экономике связаны со становлением и развитием рыночных отношений. В зависимости от характера этой связи, можно выделить 2 группы регулирующих функций государства. Во-первых, это функция по созданию условий эффективного функционирования рынка. Во-вторых, это функции по дополнению и корректировке действия собственно рыночных регуляторов.
К первой группе относятся функции обеспечения правовой базы функционирования рыночного хозяйства, а также функция стимулирования и защиты конкуренции как главной движущей силы в рыночной среде.
Ко второй группе относятся функции перераспределения доходов, корректировки распределения ресурсов, обеспечения экономической стабильности и стимулирования экономического роста.
Названные функции характерны как для переходной, так и для развитой рыночной экономики. Однако на этапе перехода к рынку реализация каждой из этих функций характеризуется рядом особенностей. Если в сформировавшемся рыночном хозяйстве обеспечение правовой базы функционирования экономики реализуется в основном путем контроля за применением действующего хозяйственного законодательства и внесения в него частичных корректировок, то на переходном этапе необходимо заново создавать всю правовую базу хозяйствования. Новое хозяйственное законодательство должно четко определять права собственника и гарантии соблюдения контрактов, регламентировать деятельность развивающихся институтов рыночного хозяйства: коммерческих банков, бирж, инвестиционных фондов и т.п., содержать правовые основы антимонопольного регулирования. Необходимы новые, адекватные условиям рынка налоговое законодательство, система законов по защите прав потребителя и социальному обеспечению и т.д. Кроме того, требуется правовое обеспечение такого специфического процесса переходного этапа, как массовая приватизация государственной собственности.
Правовая основа хозяйствования должна быть стабильной. Постоянные и существенные изменения в хозяйственном законодательстве оказывают дестабилизирующее воздействие на экономику, формируя у хозяйствующих субъектов чувство неуверенности в завтрашнем дне. Однако новое хозяйственное право, создаваемое в сжатые сроки на начальном этапе перехода к рынку, не апробировано практикой и уже в силу этого несовершенно. По мере развития переходной экономики это несовершенство становится все более очевидным, возникает необходимость существенных корректировок хозяйственного законодательства. Таким образом, объективное противоречие между требованием стабильности хозяйственного законодательства и необходимостью его совершенствования становится в переходной экономике необычайно острым. Это осложняет реализацию функции правового обеспечения экономики. Прежде чем вносить те или иные коррективы в правовые нормы хозяйствования, необходимо каждый раз соизмерять предполагаемый положительный эффект вносимых изменений с ущербом от нарушения правовой стабильности.
В связи с неразвитостью конкуренции и чрезвычайно высоким уровнем монополизации рынка, характерным для экономики переходного типа, реализация данной функции приобретает здесь особенно важное значение.
Переход от плановой экономики к рыночной объективно сопровождается резким увеличением дифференциации доходов населения. Причем в начале перехода этот процесс происходит на фоне экономического спада и высоких
темпов инфляции, которые обостряют проблему неравенства, вызывая значительное снижение уровня жизни основной массы населения. В этих условиях, чтобы сгладить остроту социально-экономических противоречий и не допустить обнищания отдельных социальных слоев, государство вынуждено более интенсивно участвовать в перераспределении доходов. Основными каналами перераспределения доходов населения является прогрессивное налогообложение личных доходов и система трансфертных платежей. Причем главная роль в уменьшении неравенства принадлежит трансфертным платежам. Дело в том, что возможности увеличения налоговой прогрессии весьма ограничены. Значительное повышение прогрессивности налогообложения подрывает стимулы к получению высоких доходов, а тем самым стимулы к высокопроизводительному труду и инвестициям, поощряет утечку капиталов за рубеж, что отрицательно сказывается на развитии национальной экономики.
Возможности использования трансфертных платежей как канала перераспределения доходов также не беспредельны. Значительное увеличение размеров и продолжительности выплаты пособий по безработице или пособий малоимущим слоям населения ослабляет стимулы к труду, что отрицательно влияет не только на экономику, но и на социальную атмосферу в обществе.
Политика перераспределения доходов призвана сократить разрыв в уровнях жизни высоко- и низкодоходных групп населения, но лишь в той мере, которая не угрожает подавлением деловой активности.
Известно, что рыночные механизмы не обеспечивают рационального с общественной точки зрения распределения ресурсов в тех случаях, когда речь идет о производстве, сопровождающемся внешними эффектами, или о создании общественных благ. В этих случаях государство берет на себя функцию корректировки распределения ресурсов. Такая корректировка и в переходной, и в рыночной экономике осуществляется традиционными методами. К их числу относятся установление административных ограничений и стандартов, препятствующих загрязнению окружающей среды, система специальных налогов и дотаций, финансирование производства общественных и квазиобщественных благ или непосредственное управление их производством, когда оно сосредоточено на государственных предприятиях. Спецификой переходной экономики является наличие особых проблем, усложняющих реализацию рассматриваемой функции государственного регулирования.
Отметим, прежде всего, что для стран, вступающих в этап перехода к рынку, характерны острейшие экологические проблемы, перешедшие по наследству от административно- командной системы. Для их решения необходимо резко ужесточить ограничения на вредные выбросы, значительно повысить налоги на производителей, использующих экологически опасные технологии, и т. п. Однако производители в массе своей технологически не готовы создавать продукцию с меньшим вредоносным внешним эффектом. Поэтому попытки быстро изменить экологическую ситуацию путем введения жестких нормативов, санкций и дополнительных налогов выльются в значительное сокращение объема производства, что усилит экономический спад, характерный для начала переходного периода. Решение проблемы вялится на путях постепенного ^ ужесточения политики регулирования отрицательных внешних эффектов с заранее, за несколько лет объявленными очередными изменениями экологических нормативов, размеров налогов, штрафов и т. п. Это позволило бы предприятиям заранее приспособиться к грядущим изменениям и отреагировать на них внедрением экологически безопасной технологии, а не резким сокращением производства.
Регулирование процесса перераспределения ресурсов в производство общественных и квазиобщественных благ (национальная оборона, фундаментальная наука, образование, здравоохранение и т.п.) в переходной экономике осложняется из-за высокой инфляции. Как известно, от высокой инфляции больше всего страдают лица с относительно стабильными номинальными доходами, к которым, в частности, относятся работники бюджетных отраслей. Начинается перетек квалифицированных научных, педагогических и др. кадров в сферы деятельности, приносящие более высокие доходы. Для того, чтобы воспрепятствовать этому процессу, сохранить кадровый потенциал в жизненно важных для развития общества сферах, обязательным элементом политики перераспределения ресурсов на переходном этапе должна быть эффективная система защиты доходов работников бюджетной сферы от инфляции.
Чем выше темпы инфляции и глубже спад в переходной экономике, тем выше роль стабилизационной функции государственного регулирования. Данная функция реализуется, главным образом, посредством традиционных методов бюджетной, фискальной и кредитно-денежной политики. Основная сложность стабилизационного регулирования на переходном этапе связана с тем, что высокие темпы инфляции сочетаются здесь с глубоким экономическим спадом. В этих условиях стимулирующая бюджетная, фискальная и кредитно-денежная политика, направленная на преодоление спада, способствует усилению инфляции. И наоборот, ужесточением денежно-кредитной, фискальной и бюджетной политики, направленное на подавление инфляции, способствует углублению кризисного падения производства. Перед государством встает сложнейшая проблема сочетания “жесткости” и “мягкости” в экономическом регулировании.
На более поздних этапах переходного периода по мере преодоления экономического спада и снижения инфляции все более актуальной становится функция стимулирования экономического роста. К этому моменту у государства появляется возможность увеличить финансирование фундаментальной науки и образования, что способствует ускорению НТП,. уменьшить тяжесть налогового бремени, что стимулирует рост деловой активности, более активно использовать налоговую и кредитно-денежную политику как средство стимулирования технического прогресса и роста инвестиций.
2 МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЭКОНОМИКИ
Свои регулирующие функции государство выполняет посредством административных и экономических методов. Для командной экономики характерно преобладание административных методов регулирования. Система государственного регулирования рыночной экономики, напротив, базируется на использовании экономических методов. Принципиальное различие между этими двумя группами методов состоит в следующем.
Административные или прямые методы регулирования ограничивают свободу выбора хозяйствующего субъекта. Например, директивные плановые задания по объему и ассортименту производимой продукции или централизованно устанавливаемые цены на товары и услуги - типичные методы.административного регулирования в плановой экономике- лишают предприятие возможности альтернативного использования ресурсов. Оно обязано произвести продукцию в задан- лом ассортименте и объеме и реализовать ее по заданной цене. В отличие от этого, экономические или косвенные методы государственного регулирования не ограничивают свободы предпринимательского выбора. Например, снижение -налогов на бизнес или, скажем, понижение учетной ставки процента являются типичными методами экономического регулирования, направленного на рост производства и усиление инвестиционной активности предприятий. Последние увеличивают капиталовложения и объем производства не потому, что у них нет иного выхода. Они полностью свободны в выборе производственной программы и инвестиционной, политики. Просто снижение налогов и учетной ставки процента делают рост производства и инвестиций более выгодным, чем прежде.
Разграничение между административными и экономическими методами государственного регулирования до некоторой степени условно. Для того чтобы задействовать любой косвенный регулятор, необходимо предварительное административное решение соответствующих государственных органов-например решение об изменении налоговых ставок о предоставлении налоговых льгот или продаже центральным банком государственных облигаций. В этом смысле любые экономические регуляторы несут на себе печать администрирования. В то же время, любой административный регулятора прямо принуждая хозяйствующих субъектов выполнять те или иные действия, одновременно оказывает вторичное косвенное воздействие на целый ряд сопряженных экономических процессов. Например, административное повышение- цен не только прямо определит их новый уровень, но через цены косвенно окажет влияние на состояние спроса и предложения. В этом смысле можно сказать, что любые административные методы регулирования несут в себе черты, характерные для экономических, косвенных регуляторов. Тем не менее рассмотренный выше критерий позволяет, как правило, без особых проблем отличать на практике экономические- методы от административных. Разграничение между ними- принципиально важно с точки зрения природы рыночных отношений.
Административные методы регулирования диаметрально противоположны природе рынка, они блокируют действие соответствующих рыночных регуляторов. Если предприятию,. например, директивно определены объем производимой продукции и размеры поставок сырья, оно не может отреагировать на изменение рыночной конъюнктуры путем увеличения: или сокращения выпуска. Чем шире сфера действия административных методов регулирования, тем уже сфера распространения и ниже эффективность реальных рыночных отношений.
Экономические методы регулирования, напротив, адекватны природе рынка. Они непосредственно воздействуют на конъюнктуру рынка и через нее, косвенно, на производителей и потребителей товаров и услуг. Например, увеличение трансфертных платежей изменяет конъюнктуру рынка потребительских товаров, увеличивает спрос, что, в свою очередь, способствует повышению цен и заставляет товаропроизводителей увеличивать объем предложения. Экономические методы управления действуют, таким образом, через рынок посредством рыночных механизмов.
Переход от командной экономики к рыночной сопровождается кардинальными изменениями в системе методов государственного регулирования, разрушением прежней системы административных методов и созданием новой системы экономических регуляторов.
Разрушение системы административно-командных методов управления, блокирующих рыночные механизмы - необходимое условие формирования и саморазвития рынка. Демонтаж системы административных регуляторов, то есть предоставление хозяйствующим субъектам свободы в формировании цен, определении объема и ассортимента выпускаемой продукции, установлении хозяйственных связей с поставщиками и потребителями, знаменует собой начало реальных преобразований на пути к рыночной экономике. Это не означает, однако, полного отказа от использования административных методов в переходной экономике.
Для того, чтобы уменьшить масштабы кризисного сокращения производства, не допустить катастрофического падения жизненного уровня населения, государство на первых этапах реформы может, например, сохранять административный контроль над производством и реализацией небольшой группы товаров, составляющих основу производственного и личного потребления нации. Так, в большинстве стран Восточной Европы и бывшего СССР на первых этапах реформы государство административно устанавливало цены на энергоносители и некоторые продовольственные товары (хлеб, обезжиренный творог, молоко и некоторые другие). По мере углубления рыночных преобразований, стабилизации экономической ситуации и овладения экономическими методами урегулирования государство постепенно сокращает сферу использования административных рычагов, не отказываясь в то же время полностью от их применения.
Даже на завершающих стадиях перехода к рынку и в условиях сложившейся рыночной экономики административные методы регулирования имеют немаловажное значение. Они используются, в частности, как средство антимонопольной политики. Государственные органы директивно определяют цены, объем и ассортимент продукции или предоставляемых услуг для так называемых естественных монополий, устанавливают систему административных ограничений, препятствующих усилению монополизации рынка. Административное регулирование активно используется с целью защиты прав потребителей и охраны окружающей среды. Многочисленные стандарты, ограничивающие выбросы вредных отходов производства, прямые запреты на использование опасных технологий, производство, реализацию или рекламу вредной для здоровья людей продукции и т. п., ограничивают свободу предпринимательства и относятся к административным методам регулирования. Нередко используются административные методы регулирования внешнеэкономической деятельности, например импортные квоты и т.д.
Важнейшей задачей государства на переходном этапе является создание целостной системы экономических методов регулирования. С этой целью все страны, осуществляющие переход к рыночной экономике, проводят радикальные реформы кредитной и налоговой систем.
Создается традиционная для стран с рыночной экономикой двухуровневая банковская система, в рамках которой центральный банк посредством экономических нормативов осуществляет регулирование деятельности широкой сети коммерческих банков. Манипулируя учетной ставкой процента, изменяя нормы обязательных резервов и другие нормативы, установленные для коммерческих банков, осуществляя операции с ценными бумагами, центральный банк получает возможность проводить активную кредитно-денежную политику.
Важнейшими элементами налоговой системы, формирующейся в переходной экономике, являются подоходный налог, налог на прибыль предприятий и налог на добавленную стоимость.
В плановой экономике подоходный налог, как правило, был пропорциональным, взымался по одинаковой налоговой ставке независимо от размеров личного дохода. Это было оправдано в условиях, когда дифференциация доходов ограничивалась административными методами. В условиях рынка дифференциация доходов населения значительно повышается. Поэтому для переходной экономики, как, впрочем, и для развитого рыночного хозяйства, более приемлемым является прогрессивный подоходный налог, который обеспечивает переложение определенной части налогового бремени на более обеспеченных людей и сглаживает разрыв в жизненном уровне различных слоев населения. Социальная ориентированность налогообложения личных доходов усиливается посредством системы налоговых льгот и преференций социально-незащищенным слоям населения. Так, по Российскому налоговому законодательству для участников войны, инвалидов, граждан, имеющих детей и содержащих иждивенцев, устанавливается более высокий необлагаемый налогом уровень дохода. Не облагаются налогом пенсии и пособия. Предоставляются налоговые льготы многодетным семьям, одиноким матерям, имеющим двух и более детей, и т. д. Налог на прибыль предприятий приходит на смену индивидуализированным нормативам, на основе которых определялись отчисления от прибыли в бюджет в дореформенной экономике. Эти нормативы дифференцировались в зависимости от прибыльности предприятий. Более прибыльным предприятиям устанавливались соответственно и более высокие нормативы отчислений в бюджет. Это снижало заинтересованность предприятий в получении прибыли. В таких условиях само введение единого пропорционального налога на прибыль оказывает стимулирующее воздействие, усиливая влияние рыночной конъюнктуры на поведение производителен. Система льгот по налогу на прибыль, установленная для ряда приоритетных отраслей (пониженные ставки налогообложения, вычет из облагаемой прибыли средств, направляемых на техническое перевооружение и расширение производства) позволяет стимулировать прогрессивные структурные сдвиги в экономике.
Налог на добавленную стоимость заменяет так называемый налог с оборота - основной вид налога в дореформенный период. Налогом с оборота облагались по преимуществу только потребительские товары, причем по высоким и сильно дифференцированным ставкам. Это способствовало усилению структурных диспропорций в экономике, в частности гипертрофированному развитию производства средств производства за счет предметов потребления.
Налог на добавленную стоимость исчисляется по одинаковой ставке для всех производителей товаров и услуг. Это позволяет более равномерно распределять налоговое бремя, избегать диспропорций в уровнях цен на различные товары и других структурных диспропорций. В то же время некоторые особо значимые для народного хозяйства и массового потребителя виды товаров и услуг могут облагаться налогом по пониженной ставке или вовсе освобождаться от налога на добавленную стоимость, что стимулирует ускоренный рост в соответствующих отраслях.
Создавая новую систему государственного регулирования в переходный период, следует иметь в виду. что чрезмерно интенсивное использование экономических методов управления ослабляет эффективность рыночных механизмов и способно нанести экономике не меньший вред, чем увлечение административными методами. Так, например, стремление сократить дефицит государственного бюджета за счет увеличения налогов окажет дестимулирующее воздействие на предприятия и отдельных работников, что может затруднить преодоления спада в переходной экономике. Существенное расширение системы налоговых льгот и преференций искажает систему народнохозяйственных пропорций, адекватных закономерностям рынка, и может вызвать серьезные структурные диспропорции. Чрезмерная активизация кредитно-денежной политики с целью стимулирования деловой активности чревата резким увеличением темпов инфляции. Сфера распространения и интенсивность использования любых, в том числе и экономических, методов государственного регулирования в переходной экономике должна быть строго ограничена. Их применение допустимо лишь там и лишь в той мере, в какой рыночные регуляторы не справляются с Лощением жизненно важных социально-экономических проблем.
Государственное регулирование экономики осуществляется различными институтами. Кредитно-денежное регулирование возлагается на центральный банк. Фискальное и бюджетное регулирование является прерогативой законодательных властей (парламент, дума), которые утверждают основные виды налогов, нормативы налогообложения, основные статьи доходов и расходов госбюджета. Особый орган несет ответственность за антимонопольное регулирование (в России это Госкомитет по антимонопольной политике). Целый ряд министерств и ведомств осуществляет разработку разнообразных нормативов и стандартов, регулирующих различные социально-экономические процессы, протекающие в рамках народнохозяйственного комплекса страны.
Рассогласованные действия различных институтов, регулирующих экономическую активность, могут нанести существенный ущерб народному хозяйству. Например, многие экономисты полагают, что острейшие социально-экономические проблемы, с которыми столкнулась Россия на начальных этапах перехода к рынку, в немалой степени были усугублены несогласованностью фискальной и кредитно-денежной политики. Высокие налоги и высокие нормативы обязательных отчислений в централизованные фонды (соцстрах, пенсионный фонд и т. п.), установленные с 1992 г., были призваны сократить дефицит госбюджета и тем самым сдерживать.инфляцию. Но одновременно это оказывало дестимулирующее воздействие на производителей, снижало их заинтересованность в развитии производства. В то же время мягкая кредитно- денежная политика (обилие льготных кредитов Центробанка, низкая учетная ставка процента, периодические компании по взаимозачетам долгов предприятий и т. п.) имела.целью стимулировать производство. Но в тоже время такая политика способствовала раскручиванию инфляционной спирали. Результатом сочетания сдерживающей фискальной и стимулирующей кредитно-денежной политики в 1992-1993 гг. было углубление стагфляции - одновременное повышение темпов инфляции и сокращение производства.
Необходима координация деятельности различных государственных институтов по регулированию экономики на базе четко определенных целей и приоритетов - социально-экономического развития. Эта задача решается посредством экономического программирования.
Экономическое программирование является особым методом регулирования, который нельзя отнести ни к экономическим, ни к административным методам. Программирование вбирает в себя и те, и другие, придает разнообразным инструментам регулирования целенаправленный характер, координирует их применение для достижения заданных программной целей, приоритетов, структурных пропорций.
Разработка программ социально-экономического развития осуществляется во всех странах с развитой рыночной экономикой. Но на этапе перехода к рынку значимость данного метода регулирования экономики особенно велика. Это' связано с тем, что переход от плановой экономики к рынку не может произойти сам по себе, без активного участия государства в демонтаже прежнего хозяйственного механизма и в создании инфраструктуры рынка. Для выполнения такой работы нужен план, программа перехода к рынку с выделением промежуточных этапов, определением целей и задач каждого из них, с развернутой разработкой системы мероприятий, комплекса инструментов регулирования экономики необходимых для успешной реализации ближайших этапов программы. В рамках общей программы перехода к рынку могут разрабатываться частные программы развития отдельных экономических процессов, институтов, регионов и т. п.. Например, Государственная программа приватизации, программа государственной поддержки малого предпринимательства, программа конверсии военного производства и др.
ЛИТЕРАТУРА:
1. Экономика переходного периода. Под редакцией В.В.Радаева, А.В.Бузгалина - Москва: Издательство МГУ
2. Экономика. Макконнелл Кэмбелл P., Брю Стекли Л. Перевод с английского. - Москва: Республика, 1992 г.
3. Экономический образ мышления. Хейне Пол. - Перевод с английского. -Москва: Издательство "Дело", 1992 г.