Федеральная государственная служба в РФ
Глава 1. Основы государственной службы
1.1. Государственная должность
1.2. Государственная служба
1.3. Принципы Государственной службы
1.4. Квалификационные разряды Государственных служащих
Глава 2. Правовое положения государственного служащего
2.1. Права и обязанности государственных служащих
2.2. Ограничения, связанные с государственной службой
2.3. Гарантии для государственного служащего
Глава 3. Ответственность и поощрения государственных служащих
3.1. Дисциплинарная ответственность государственных служащих
3.2. Административная ответственность государственных служащих
3.3. Поощрения государственных служащих
Глава 4. Прохождение государственной службы
4.1. Поступление на государственную службу
4.2. Подготовка Государственных служащих и переподготовка, при повышение их квалификации
4.3. Аттестация государственного служащего
4.4. Прекращение государственной службы
Список нормативных документов:
Список использованной литературы:
Глава 1. Основы государственной службы
Глава 11
Основы организации государственной службы
1.ф 1. Государственная должность
Под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная единица той или иной организации, определяющая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Эта организационно-правовая категория присуща только служащим; другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в промышленном комплексе), учатся (студенты, учащиеся) и т.д.
В статье 1 Федерального закона от 31 июля 1995 г. «06 основах государственной службы Российской Федерации» дано понятие государственной должности в современном ее значении, в отличие от всякой другой негосударственной должности. Государственной теперь называется только должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
СуществуютВ этом определении отражены четыре характерных признака государственной должности:
1) ее принадлежность только государственному органу;
2) объем полномочий ограничен тем кругом обязанностей, которые вытекают из полномочий данного государственного органа;
3) оплата труда по исполнению должностных обязанностей производится за счет средств, предусмотренных соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
4) государственный служащий за действия (бездействие), связанные с исполнением должностных обязанностей, несет ответственность в соответствии с законодательством.
Первые два признака требуют некоторых пояснений.
Согласно статьям 10 и 11 Конституции, к числу государственных органов относятся органы трех ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной - как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации. Органы местного самоуправления, согласно статье 12 Конституции, не входят в систему органов государственной власти.
К числу «иных» государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией, относятся:
1) Центральный банк Российской Федерации (ст. 75);
2) Совет Безопасности Российской Федерации (п. «ж»» ст. 83);
3) Администрация Президента Российской Федерации (п. «и» ст. 83);
4) полномочные представители Президента Российской Федерации (п. «к» ст. 83);
5) дипломатические представители Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83);
Счетная палата РФ ;
Прокуратура РФррр;
Аппарат правительства РФ;
9) Председатель, зам. председателя, секретарь Центризбир
комиссииа Российской Федерации.
, замещающего должность на постоянной основе (Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. «0 государственных должностях Российской Федерации»’).
Внутренняя структура любого государственного органа рассматривается как определенная система различных по своему предназначению и уровню должностей. Штатным расписанием государственного органа определяются наименование, место и роль должности: кому она подчинена, кто ей подчинен. В должностных инструкциях, положениях о государственных органах и их структурных подразделениях, в различных уставах и положениях о прохождении службы юридически закрепляется, какие именно задачи, функции, обязанности, права, формы и методы работы, поощрения и ответственность государственного служащего связываются с определенной государственной должностью, а также какие основные профессиональные требования предъявляются к нему этой должностью. Конкретные лица, реализующие эти долж-
САПП. 1993. М 52. Ст. 5073.
г СЗ 1995 Мо 3 Ст. 173.
51
ностные обязанности и права, могут меняться, но их роли - нет. Новый служащий должен выполнять ту же работу, что и его предшественник, если полномочия по должности не изменяются.
Четкое регламентирование статуса государственной должности, характеризующей служебное место и социально-трудовую роль каждого служащего, необходимо в первую очередь для определения объема его дееспособности как субъекта права. В то же время оно важно для правильного установления общей численности управленческого аппарата и его структурных подразделений, соотношения работников разных категорий, групп и специализаций и при необходимости сокращения и упрощения государственного аппарата. Эта задача постоянно актуальна, но особенно в современных условиях, - ведь только в 1994 г. на государственное управление было выделено 3 трлн. 369 млрд. бюджетных рублей.
Структура управления все больше входит в противоречие с интенсивно меняющейся экономикой. Продолжается процесс перераспределения функций органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, поэтому нельзя рассчитывать на устойчивость сегодняшнего состава и функций федеральных министерств и ведомств. Однако при четком и ясном распределении между государственными должностями, особенно руководителей, всего объема функций органа власти или его структурного подразделения, определении конкретных обязанностей и прав для каждой должности, форм и методов работы исполняющего ее лица, взаимоотношений с другими служащими, в том числе других государственных органов, служебная деятельность протекает в нужном ритме, устраняется параллелизм и, что очень важно, повышается уверенность, инициатива и персональная ответственность государственного служащего.
Характерно в этом отношении распоряжение Председателя Правительства от 8 декабря 1994 г.’, которым был утвержден порядок замещения должностей его заместителей во время их отсутствия в связи с отпуском, командировкой или болезнью в соответствии с распределением обязанностей в Правительстве.
Юридическое закрепление в положениях и должностных инструкциях конкретных должностных обязанностей и прав обеспечивает более качественное осуществление подбора и расстановки государственных служащих, поскольку это осуществляется целенаправленно - с учетом квалификационных требований, предъявляемых к ним по той или иной должности. И при аттестации государственного служащего его профессионализм оценивается не вообще, а применительно к конкретной должности. Каждый государственный служащий свою трудовую деятельность, успехи и недостатки по работе, возможности продвижения по службе связывает с определенными должностями, а не только с их принадлежностью к какому-либо государственному органу.
С понятием государственной должности связывается также порядок присвоения квалификационных разрядов (воинских званий, дипломатических рангов), размеры денежного содержания, пенсий, специальные права и обязанности, порядок решения многих вопросов прохождения государственной службы.
Следовательно, понятие государственной должности является стержневым, основополагающим для определения правового положения государственного служащего и порядка прохождения им государственной службы. Понятие государственной службы связано с определенным кругом государственных должностей. Государственная должность - комплексное правовое образование (государственное установление), элементы которого регулируются нормами административного, трудового, финансового и других отраслей права.
Кроме понятия государственной должности, принципиальное значение для организации государственной службы и определения правового положения государственного служащего имеет установленное Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» новое деление всех государственных должностей на категории «А», «Б» и «В».
С 1967 г. применялась Единая номенклатура должностей служащих’, которая служила нормативной базой для разработки должностных характеристик, штатов, тарифно-квалификационных справочников и схем должностных окладов. Этот документ предусматривал разделение служащих на три категории: руководителей, специалистов и технических исполнителей, - с чем были связаны государственно-властные полномочия и их объем. Такая классификация утратила свое значение после того, как Указом Президента от 11 января 1995 г. «0 Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих»’ практически начало действовать Положение о федеральной государственной службе, принятое 22 декабря 1993 г.
Значение этого Реестра заключается в том, что он унифицировал наименования должностей и управленческих структурных
Единая номенклатура должностей служащих. М., 1967. г
СЗ. 1995. # 3. Ст. 174.
53
подразделений. До этого одни и те же должности в различных государственных органах по своим квалификационным требованиям фактически являлись разными. Например, служащие могли выполнять равные по своему содержанию обязанности, но в одном государственном органе называться консультантами, а в другом - специалистами-экспертами. Назрела необходимость упорядочить наименования государственных должностей в сторону их стандартизации, что и осуществил Реестр.
Этот шаг тесно связан со структурными переменами в аппаратах органов государственной власти. В Реестре в качестве основных структурных подразделений были названы отделы и управления, которые составляют непосредственно аппарат или администрацию: Администрация Президента, аппарат Правительства, аппарат Государственной Думы, аппарат министерства и т.д. Другие подразделения (секторы, отделения, службы, центры и т.д.) практически устранялись, что, естественно, повлекло за собой устранение наименований ряда должностей (например, заведующий сектором).
По вопросу дальнейшего упорядочения структуры федеральных органов исполнительной власти Правительством 5 ноября 1995 г. принято постановление’. Руководителям этих органов рекомендовано впредь при формировании центрального аппарата исходить из того, что количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10 процентов, а старших - 40 процентов общей численности персонала. Установлено также, что численность департамента не может быть менее 35 единиц, управления - менее 20 единиц, отдела - менее 10 единиц, отдела в составе департамента (управления) - менее 5 единиц. В структуру департамента и управления не может входить менее 3 отделов.
Теперь характер и объем государственно-властных полномочий государственных служащих вытекает из установленного деления занимаемых ими государственных должностей на категории «А»,«Б» и «В».
Государственные должности категории «А» устанавливаются федеральной Конституцией и федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями и уставами субъектов Федерации (государственные должности субъектов Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Сюда относятся такие должности, как
1 Российские вести. 1995, 1 февр.
2 СЗ. 1995. # 46. Ст. 4450.
54
Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие должности категории «А», осуществляют государственные функции, поэтому могут быть стороной во внешних государственно-служебных отношениях с другими субъектами, выступая от имени государства либо его органа, который они представляют в полной мере.
В практике судебных органов возникал вопрос, является ли Президент Российской Федерации органом государственной власти’. По мнению специалистов, в соответствии со статьей 11 Конституции президентская власть является одной из ветвей государственной власти, а из смысла части 2 статьи 3 Конституции следует, что Президент Российской Федерации является органом государственной власти. Это важно учитывать при характеристике президентской власти в субъектах Федерации, а также в других случаях.
Другие примеры: федеральный министр выражает во внешних государственно-служебных отношениях полномочия соответствующего федерального министерства; судья федерального суда действует от имени Российской Федерации; Генеральный прокурор - от имени Российской Федерации.
Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденный Указом Президента страны от 11 января 1995 г. (с учетом изменений и дополнений от 12 апреля 1996 г.’), состоит из ряда перечней наименований распределенных по группам (высшая, главная, ведущая, старшая, младшая) должностей категорий Б» и «В», которые входят в состав соответствующих государственных органов.
ВНапример: в Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории «Б», учреждаемых для непосредственного обеспечения исполнения полномочий Президента Российской Федерации, входят:
Высшая должность
Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, первый помощник Президента Российской Федерации
Помощник Президента Российской Федерации, заведующий
1 Известия. 1996. 13 марта.
2 СЗ. 1996. М 16. Ст. 1833, 1834, 1844.
55
Канцелярией Президента Российской Федерации, руководитель протокола Президента Российской Федерации - помощник Президента Российской Федерации, пресс-секретарь Президента Российской Федерации
Полномочный представитель Президента Российской Федерации
Главная должность
Референт Президента Российской Федерации
Ведущая должность
Секретарь приемной Президента Российской Федерации
В Перечень государственных должностей федеральной государственной службы категории «В», учреждаемых в Администрации
Президента Российской Федерации для обеспечения ее деятельности, входят:
Высшая должность
Первый заместитель Руководителя Администрации Президента
Российской Федерации, заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации - начальник главного управления Президента Российской Федерации
Первый заместитель начальника главного управления, начальник управления и еще 12 должностей этой группы
Главная должность
Начальник отдела, заместитель начальника отдела (соответствующего структурного подразделения)
Ведущая должность
Консультант
Специалист-эксперт
Старшая должность
Начальник службы делопроизводства
Ведущий специалист
Младшая должность
Специалист 1 категории
Перечни государственных должностей федеральной государственной службы категорий «Б» и «В» учреждены и для других
государственных органов (аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, Управления делами Президента Российской Федерации и т.д.).
Лица, замещающие должности категорий «Б» и «В», как правило, являются участниками внутренних (внутриорганизационных) государственно-служебных отношений. Лишь некоторые из них могут выступать от имени соответствующего государственного органа во внешних государственно-служебных отношениях с другими субъектами (гражданами, государственными и негосударственными организациями) в пределах, предусмотренных законодательством. К их числу относятся, например, такие представители власти, как
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает также, что в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным. На лиц, занимающих такие должности (иначе говоря, на «негосударственных служащих») этот Закон не распространяется. Их деятельность регулируется законодательством о труде.
Например, Временным положением о помощнике члена Совета Федерации Федерального Собрания от 24 января 1996 г.’ предусмотрено, что член Совета Федерации вправе иметь до пяти помощников, работающих на основании трудового договора (кон тракта). Этим документом определен статус помощника члена Совета Федерации (права, обязанности, функции, гарантии и компенсации) на период до принятия нормативного правового акта, регулирующего деятельность помощника. Прием гражданина на работу в качестве помощника производится на основании его заявления и представления члена Совета Федерации на указанный в представлении срок, при этом заключается трудовой договор (контракт) в письменной форме установленного этим Положением образца. Представление члена Совета Федерации направляется Руководителю Аппарата Совета Федерации, который издает соответствующий приказ. По истечении срока трудового договора
СЗ. 1996. М 5. Ст. 447.
57
(контракта) производится увольнение помощника с работы. До истечения срока трудового договора увольнение может быть произведено: по инициативе помощника (в соответствии со ст. 31 и 32 Кодекса законов о труде Российской Федерации), по инициативе члена Совета Федерации (в соответствии со ст. 33), в связи с досрочным прекращением полномочий члена Совета Федерации (в соответствии с актом о досрочном прекращении полномочий).
1.ф 2. Государственнааяя службаа и ее принципы
Деление государственных должностей на категории «А», Б» и В», кроме того, что оно четко отражает различия в характере и объеме государственно-властных полномочий замещающих их государственных служащих, имеет и другое важное значение. Оно используется законодателем для определения понятия государственная служба».
Если раньше под государственной службой подразумевалось выполнение служащими любых должностных обязанностей в каких бы то ни было государственных организациях (государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и т.д.), то, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственной службой считается профессиональная деятельность только по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. К государственной службе относится исполнение должностных полномочий лицами, замещающими государственные должности лишь категорий «Б» и «В». Понятие государственной службы на лиц, замещающих должности категории «А», не распространяется. Таким образом, в самом определении понятия «государственная служба» подчеркивается, что деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она предназначена для того, чтобы обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Поэтому имеется отличие и в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности категорий «Б» и «В» - государственными должностями государственной службы.
Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими должности категории «А», имеет тот недостаток, что может вызвать понимание государственной службы как службы ~при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной деятельности, которая в конечном итоге заключается в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором государственный служащий занимает должность категории «Б» или «В». Иначе говоря, его профессиональная деятельность направлена на осуществление государственных функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лица, замещающего должность категории ~Аэ, При этом разумеется, что объем полномочий лиц, замещающих должности категорий еБ» и «В», меньше, чем у лиц, замещающих должности категории «Аэ, и первые поставлены в зависимость от вторых.
Кроме того, это означает, что лица, замещающие должности категории «А» (например, министр или глава областной администрации), не связаны целым рядом ограничений, налагаемых Федеральным законом «Об основах государственнсй службы Российской Федерации» на их подчиненных.
Важно, что названным Законом установлено: государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются лица, замещающие государственные должности категории «А». По существу это означает юридическое закрепление института временных служащих. Лица, находящиеся на должностях категории «Б» (помощники, советники, консультанты, референты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Если эти лица сменяются, предполагается возможность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конечно, кто-то может остаться в прежней должности, но возможна и их одновременная замена. В других государствах иначе: партия у власти сменяется, а аппарат работает, будто ничего не случилось. Принцип зависимости службы лиц, замещающих должности категории «Б», от пребывания лиц в должностях категории «А» в определенной мере препятствует формированию профессионального, отстраненного как от политических подвижек, так и от кадровых перетрясок аппарата управления.
Государственные должности категорий «Б» и «В» включаются в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации, который утверждается Президентом страны. Все эти должности подразделяются на следующие группы:
высшие государственные должности государственной службы (5-я группа);
главные государственные должности государственной службы (4-я группа);
ведущие государственные должности государственной службы (3-я группа);
старшие государственные должности государственной службы (2-я группа);
младшие государственные должности государственной службы (1-я группа).
К данному Реестру приложены перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы.
Специализация предусматривает наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы соответствующего профессионального образования. Специализация устанавливается в зависимости от функциональных обязанностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
В квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы, включаются, во-первых, требования к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Гражданам, претендующим на такие должности, необходимо иметь:
а) для высших и главных государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;
б) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности «государственное управление» либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;
в) для младших государственных должностей государственной службы - среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным.
Решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы.
Во-вторых, для лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы или претендующих на их замещение, Указом Президента от 30 января 1996 г.’ в целях обеспечения высокого их профессионализма, единства предъявляемых к ним квалификационных требований установлены требования по стажу и опыту работы. Эти требования различаются в зависимости от группы должностей.
Так, для замещения высших государственных должностей (5-я группа) требуется иметь стаж государственной службы на должностях, отнесенных к главным государственным должностям, не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя;
для главных государственных должностей (4-я группа) - стаж государственной службы на должностях, отнесенных к ведущим государственным должностям, не менее 3 лет или на должностях, отнесенных к старшим государственным должностям, не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение;
для ведущих государственных должностей (3-я группа) - стаж государственной службы на должностях, отнесенных к старшим государственным должностям, не менее 2 лет или стаж работы по специальности не менее 5 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение;
для старших государственных должностей (2-я группа) - стаж государственной службы не менее 3 лет или стаж работы по специальности не менее 3 лет и профессиональные качества руководителя для лиц, замещающих соответствующую государственную должность или претендующих на ее замещение.
Для замещения младших государственных должностей (1-я группа) требования к стажу не предъявляются.
Руководители федеральных органов государственной власти и их аппаратов, иных государственных органов и их аппаратов, образованных в соответствии с Конституцией, могут в отдельных случаях оставлять на государственной должности или назначать на такую должность лиц, не имеющих установленного стажа государственной службы, но обладающих профессиональными качествами, необходимыми для исполнения соответствующих должностных обязанностей.
Устанавливаются, в-третьих, требования и к уровню знаний федеральной Конституции и федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
1.3. Принципы Государственной службы
Кроме того, федеральными законами и законами субъектов Федерации, а также нормативными актами государственных органов могут устанавливаться другие требования к государственным
61
должностям государственной службы в отношении государственных служащих этих органов.
Таким образом, получился своего рода аналог петровской Табели о рангах, который позволит устранить существовавшую в прежние времена чересполосицу должностей в различных ведомствах, когда одинаковые функциональные обязанности могли выполняться как «специалистом 1 категории», так и «ведущим», а то и «главным». Система категорий и групп государственных должностей, закрепленная в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», способствует улучшению всего управленческого процесса, расстановке кадров в соответствии с их заслугами, стажем и опытом работы по специальности, а также унификации заработной платы по должности. Эта система является исходным моментом должностного продвижения и профессионального роста государственных служащих, так как предполагает:
наличие порядка непрерывного профессионального роста каждого государственного служащего в течение всей его трудовой деятельности;
формирование программы стимулирования эффективного труда государственных служащих и действенного контроля за состоянием их деловой квалификации и личностных качеств;
внедрение научно обоснованной и выверенной системы отбора, оценки, продвижения и освобождения от должности государственных служащих в иерархической структуре аппарата;
предоставление реальных возможностей для своевременной переподготовки, повышения квалификации и стажировки работнику государственного аппарата;
создание нормальной психологической обстановки в коллективах государственного органа, условий для эффективной организации совместной деятельности работников;
реализацию социальных гарантий для каждого государственного служащего как в период его активной трудовой деятельности, так и в последующий период.
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлены следующие принципы государственной службы.
1. Принцип верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Он отражает требования статьи 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституция предполагает формирование такой правовой системы, в которой высшей юридической силой обладает главный закон государства - его Конституция, а все остальные нормативные правовые акты должны ей соответствовать. Однако на сегодняшний день не существует комплексного правового акта - закона, который бы детально устанавливал соподчиненность нормативных актов, определял порядок их применения, вступления в юридическую силу, действия и утраты юридической силы. Поэтому конституционный принцип верховенства закона применительно к государственной службе восполняет отмеченный пробел в законодательстве. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты Федерации отдают предпочтение своим правовым актам, в том числе по вопросам государственной службы, по сравнению с актами федеральными.
В Указе Президента от 5 октября 1995 г. особо подчеркнуто, что недопустимо нарушение Конституции Российской Федерации и федеральных законов органами государственной власти субъектов Федерации при разработке и принятии конституций и законов республик, уставов, законов и иных норматив правила международных договоров Российской Федерации имеют приоритет над правилами ее внутреннего законодательства.
2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражкданина, их непосредственного действия обязывает государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Это новое явление в российском законодательстве.
Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть характерно то, что права личности являются высшей ценностью и что все государственные служащие несут предусмотренную Федеральным законом «06 основах государст венной службы Российской Федерации» ответственность за дея ния, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрений» органов государства и его работников. Отсюда необходи мость совершенствования национального законодательства, при ведения его в соответствие с общепризнанными принципами и
СЗ. 1995. # 41. Ст. 3875.
63
нормами международного права, международными договорами России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы.
3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
Статьей 5 Конституции закреплено федеративное устройство нашего государства. Это предполагает последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве единства системы государственной власти, а следовательно, единства основ организации государственной службы. В то же время это предполагает разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в целях обеспечения эффективности государственной службы. Согласно пункту «т» статьи 71 Конституции в ведении Российской Федерации находится федеральная государственная служба. Это означает, что на федеральной государственной службе состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения федеральных органов государственной власти, а также государственные служащие, осуществляющие полномочия от имени Российской Федерации по предметам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.
Государственная служба субъектов Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов) находится в их ведении. Исходя из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» они вправе издавать свои акты по вопросам государственной службы, учитывающие местные условия, включая национальные особенности. Такими актами устанавливаются, например, порядок подбора лиц для замещения государственных дожкностей категории «Б», порядок и условия проведения аттестации, конкурса, порядок ведения личных дел. На государственной службе субъектов Федерации состоят государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения органов государственной власти этих субъектов, а также государственные служащие, осуществляющие полномочия от их имени.
4. Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, закрепленный в статье 10 Конституции, выражает прежде всего самостоятельность каждой из этих ветвей власти.
Если до принятия Конституции 12 декабря 1993 г. взаимоотношения органов исполнительной власти с органами законодательной власти характеризовались полной зависимостью первых от вторых, то при реальном разделении властей это недопустимо. Каждая ветвь государственной власти должна осуществлять свои функции в установленных законом пределах. В то же время обе эти ветви власти должны обеспечивать исполнение решений судов, что особенно важно в сфере федеративных отношений. Учет этих обсто ятельств крайне необходим как при разработке нормативных актов, определяющих объем должностных полномочий, так и в практической деятельности государственных служащих всех ветвей власти.
Сущностью данного принципа обусловлено также то, что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представительного) органа. И наоборот: депутаты не могут находиться на государственной службе.
5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в статье 32 Конституции.
Это соответствует статье 25 (пункт «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена лишь российским гражданством, возрастом и другими требованиями, установленными для государственных служащих.
6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством, является одним из краеугольных устоев российской государственности. Он вытекает из единства системы государственной власти и верховенства закона, из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Благодаря этому создаются реальные условия для исполнительской дисциплины во всех зве ньях государственного механизма. Государственным служащим следует строго руководствоваться объемом полномочий каждого государственного органа, очерченного законодательством, учитываяы, когда это необходимо, порядок так называемого двойного подчинения.
7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, базируется на конституционных нормах, определяющих основные принципы государственной службы, и нормах Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», устанавливающих начала и ключевые процедуры функционирования государственной службы. Законодательство Российской Федерации регулирует федеральную государственную службу. Государственная служба субъектов Федерации регулируется законами и иными актами субъектов Федерации.
Единство государственной службы в Российской Федерации обеспечивается прежде всего единой системой органов по вопросам государственной службы и характером их задач. Эти органы существуют при органах государственной власти всех уровней и направлений деятельности и подчиняются им непосредственно.
Вышестоящий же орган по вопросам государственной службы осуществляет контроль за работой соответствующего нижестоящего органа по соблюдению им общих правил государственной службы, а также организационно-методическое руководство им.
Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Для полноценного решения всех задщач по управлению своей государственной службой каждый субъект Федерации имеет свой орган по вопросам государственной службы. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы.
В отношении всех государственных служащих и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов Федерации должны действовать:
общие стандарты государственной службы;
общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий;
общие (с точки зрения организации и методики) системы подготовки кадров и контроля их компетентности.
Без этого ни одна из государственных служб субъектов Федерации не станет профессиональной и эффективной, способной полноценно решать сложнейшие задачи регионального развития в условиях федеративного государства.
Залог успеха - следование Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», опираясь на который каждый субъект Федерации может и должен иметь свои нормативные акты. И еще раз отметим: в случаях, когда возникают коллизии в законодательстве о государственной службе, следует руководствоваться принципом верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами.
8. Принцип профессионализма и компетентности.
Профессиона лизм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) и за регулярно получаемое вознаграждение. Компетент ность отражает объем знаний и опыт работника. Профессиона лизм стимулирует расширение и повышение знаний, накаплива ние опыта, развитие организаторских способностей, постоянно высокий уровень служебной и исполнительской дисциплины.
Компетентность и профессионализм - главное при оценке государственного служащего. Именно по этому критерию прежде всего отдается предпочтение при отборе кандидата на вакантную государственную должность государственной службы. Предпочте ние отдается наиболее достойному, имеющему лучшую подготов ку, больший стаж работы по специальности, показавшему на деле свои организаторские способности.
Значение профессионализма и компетентности государствен ных служащих особо возрастает в настоящее время - в период глубоких экономических и политико-правовых реформ.
9. Принцип гласности предполагает открытость законодательст ва о государственной службе, доступность государственных орга нов и решение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего с его ведома и согласия. Статьей 15 Конституции установлено, что законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут приме няться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Гласность - это не только право человека на достоверную, своевременную и полную информацию, но и его право на участие в решении вопросов, касающихся его законных интересов. Зако нодательством о государственной службе предусмотрены различ ные правила, обеспечивающие реализацию этого права, например ознакомление со всеми материалами своего личного дела; забла говременное оповещение о начале конкурса на замещение вакант ной государственной должности государственной службы; озна комление под расписку с содержанием аттестационного листа. Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мне ния, открытости и доступности для контроля. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики. 10. Принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, исполнение своих должностных обязанностей закреплен в законодательстве, что по зволяет крепить государственную дисциплину, формировать чув ство личной ответственности государственных служащих за порученное пору
67 ченное дело. Этот принцип требует, чтобы каждый служащий не уклонялся от ответственности, не прятался за чью-либо спину, а в полной мере использовал предоставленные ему по должности права, проявлял самостоятельность и лично отвечал за принятые им решения и подготовленные им служебные документы, как и за те последствия, которые они могут вызывать.
В особенности важной организационно-правовой формой, обеспечивающей персональную ответственность, является едино началие. Оно чаще всего применяется в федеральных министерст вах, прежде всего в управлении отдельными отраслями народного хозяйства, военным и правоохранительным делом. Но единонача лие имеет тот недостаток, что решение, принятое единоличным руководителем, иногда бывает односторонним, не учитывающим мнение специалистов, может не отражать опыт и знания коллек тива сотрудников органа государственного управления. Безответственность бьпа и остается болезнью многих государ ственных органов. Она характеризуется отсутствием самостоятель ности, бесконтрольностью и безнаказанностью служащих, в том числе и руководителей, отсутствием гласности и другими негатив ными проявлениями. К сожалению, законодательство страдает неопределенностью по вопросу персональной ответственности го сударственных служащих за состояние дел на порученном участке работы. Их обязанность отвечать за свои действия предполагает наличие органа или руководителя, наделенного правом истребо вать от служащих отчеты и официально оценивать их деятель ность, а в соответствующих случаях и применить к ним меры воздействия. При этом могут применяться различные виды произ водств: дисциплинаркое, административное и др. Обеспечение персональной ответственности государственных служащих - слу жебная обязанность соответствующих руководителей. Их полно мочия в этом отношении определяются соответствующими норма тивными актами.
11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государ ственной службы означает, что в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений, государ ственные служащие не могут при исполнении должностных пол номочий руководствоваться решениями политических партий и движений, иных общественных, а также религиозных объединенийобьедине ний. Этот принцип вытекает из Конституции, статья 13 которой, признавая идеологическое и политическое многообразие, гласит, что в Российской Федерации никакая идеология не может уста навливаться в качестве государственной и обязательной. Задачи и функции, выполняемые государственными служащими, требуют от них политической и религиозной беспристрастности.
12. Соблюдение принципа стабильности кадров в государствен ных органах означает относительное постоянство кадров в зани маемых должностях, минимизацию текучести кадров при стабиль ности штатного состава. Это одно из важнейших условий качест венного функционирования государственных органов.
Стабильность кадров может обеспечиваться различными путя ми. В первую очередь она зависит от того, как часто и насколько продуманно проводятся оргмероприятия. Неоправданные, в част ности субъективистские, оргмероприятия и изменения в перечнях государственных органов по видам и наименованиям вызывают болезненные и нередко дорогостоящие перемещения персонала, что дезорганизует государственное управление. Стабильность за висит и от умелой организации работы по повышению квалифи кации и переквалификации государственных служащих, которая позволяет создать надежный резерв кадров для замещения вакант ных должностей за счет государственных служащих тех же госу дарственных органов. Ротация (смена) кадров государственного аппарата происходит постоянно, но важно исключить случаи «во левых» перемещений государственных служащих. Особенно остра проблема смены руководителей. Многие из новых «тянут
свое будущее и служат одной из решающих причин их заинтересованности в сохранении места службы, отсчствия стремления перейти на работу в коммерческие структуры. ф 3. Государственные служащие и порядок их подготовки, повышения квалификации и переподготовки В статье 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» говорится: «Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, испол няющий в порщке, установленном Федеральным законом, обя занности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации».
Из этого определения видно, что одним из признаков государственного служащего является исполнение им обязанностей по государственной должности государственной службы, то есть должности категорий «Б» и «В». Что же касается лиц, замещающих государственные должности категории «А», то и они признаются государственными служащими Российской Федерации. Однако на них Федеральный закон об основах государственной службы Российской Федерации», по существу, не распространяется, за исключением общих положений, а также упоминания о том, что размер и виды денежного содержания для них определяются федеральными законами и законами субъектов Федерации. Поэтому и присвоение им квалификационных разрядов этим Федеральным законом не предусмотрено. Правовое положение президентов, председателей правительств и иных лиц, занимающих должности категории «А», определяется Конституцией, соответствующими федеральными законами, конституциями и уставами субъектов Федерации. Например, правовое положение депутатов определяется Конституцией и Федеральным законом от 8 мая 1994 г. «0 статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»’, судей Конституционного Суда - Конституцией и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «0 Конституционном Суде Российской Федерации»’. Государственные служащие, замещающие должности категорий «Б» и «В», различаются между собой по замещаемым должностям, указанным в Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. Успех проводимых в России реформ во многом зависит от правильного установления наилучшего соотношения государственных служащих разных ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) - как между ними, так и внутри каждой из них. В то же время он напрямую зависит от профессионализма, компетентности и морально-этических качеств самих служащих. Вопросы их подготовки, повышения квалификации и переподготовки имеют первостепенное значение. В любой стране складывается своя система кадрового обеспе1 СЗ. 1994. М 2. Ст. 74; 1996. М 12. Ст. 1039; # 15. Ст. 1578. 2 СЗ. 1994. М 13. Ст. 1447. 70чения государственной службы. В доперестроечный период в быв шем СССР функционировала стройная система государственной службы и подготовки кадров. Существовал своего рода перспективный план, в котором предусматривалось, какие кадры, какого уровня и где должны подготавливаться. То есть была стабильность самой системы и ее кадрового обеспечения. Конечно, эта система обслуживала определенный общественно-политический строй. Сейчас она должна действовать применительно к новым условиям и главным образом в целях демократических преобразований. Государственный аппарат непрерывно обновляется. Начиная с 1992 г. в исполнительных органах власти на федеральном уровне обновилось около двух третей служащих, а на региональном треть. Но дело в том, что в большинстве своем обновление проводилось бессистемно, без учета образования и опыта управленческой деятельности, необходимых для занятия соответствующих должностей. Даже в федеральных органах исполнительной власти только пяты часть первых руководителей и их заместителей имеют базовое образование, соответствующее занимаемой должности, и только четверть - образование в области государственного управления. Лишь 28 процентов федеральных государственных служащих на начало 1994 г. имели стаж государственной управленческой деятельности до 5 лет, а более 70 процентов глав администраций и половина сотрудников этих властных структур субъектов Федерации имели опыт участия в государственном управлении всего до трех лет’. Для устранения нынешней разбалансированности системы подготовки кадров ученые Российской академии государственной службы совместно с представителями президентских структур и Правительства в 1995 г. закончили разработку рекомендаций по подготовке кадров на основе государственного заказа. Госзаказ предполагает существование своего рода графика на правления на учебу представителей субъектов Федерации, федеральных министерств и иных федеральных органов. Сформировать же соответствующий государственный заказ можно, только определив текущие и перспективные потребности в кадрах и возможные источники ее удовлетворения. Страна постоянно нуждается в подготовке и переподготовке кадров и их специализации. Например, потребность России в этом отношении на конец 1995 г. составляла более 1 млн. человек’. 1 Российская газета. 1996. 12 июня. 2 Российские вести. 1996. 3 апр. 71 Текущая и перспективная потребность в государственных служащих обусловливается соответствующей структурой государственных органов, степенью и качеством их укомплектованности, а также возможными изменениями в составе государственных служащих по различным причинам (смерть, замена не соответствующих занимаемым должностям, прекращение государственной службы). Необходимо точно определить, каких специалистов в России не хватает, каких - избыток, каких - достаточно. Поэтому нужно иметь четкое представление об уровне профессионального образования, опыте работы по специальности лиц, уже находящихся на государственной службе, а с другой стороны квалификационных требованиях, предъявляемых к служащему по той или иной должности. Следует подчеркнуть особо: сейчас речь не о том, добровольной или обязательной должна быть учеба или переподготовка государственных служащих, - согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» назначаться на должности или допускаться к конкурсу на занятие той или иной государственной должности государственной службы должны только лица, имеющие определенное по профилю и уровню образование. И задача подготовки и переподготовки сейчас состоит в том, чтобы уровень профессионализма, знаний и опыта государственного служащего соответствовал его должности, уровню, который он занимает в Реестре государственных должностей государственной службы.
Исходя из текущей и перспективной потребности в государственных служащих планируется и организуется их подготовка путем обучения в высших и средних специальных учебных заведениях, а также путем приобретения стажа и опыта работы по специальности, необходимых для выдвижения на вышестоящие должности. Система учреждений, которые готовят кадры для государственной службы, сейчас весьма разветвленная. Это и Российская академия государственной службы, и Академия народного хозяйства, и сеть региональных академий государственной службы, плюс еще десятки различных институтов и университетов, на факультетах которых тоже идет соответствующая работа. Словом, получить и первое, и второе высшее образование есть где. Задача в том, чтобы максимально эффективно использовать имеющиеся возможности. Так, Российская академия государственной службы должна обеспечивать подготовку трех категорий Реестра государственных служащих - высшей, главной и ведущей. Сама идея государственного заказа предполагает и соответст
72цующее финансово-экономическое обеспечение. Применяются две формы финансирования. Преобладающая часть слушателей должна поступать на основе обязательного централизованного заказа. И соответствующие средства должны выделяться из федерального бюджета, что сверх того - на договорной основе с «посьпающей стороной». Постановлением Правительства от 26 августа 1995 г.’ утвержден новый Устав Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации. Как и прежде, это учебный, методический и научный центр для переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Но теперь эта Академия (АНХ) получила еще и статус высшего учебного заведения и при наличии лицензии Госкомвуза России имеет право набирать студентов и готовить специалистов с высшим образованием. Контролировать и координировать ее работу призвано Управление государственной службы и кадров Аппарата Правительства. В Академии будут обучаться государственные служащие, а также специалисты высшей квалификации экономики, бизнеса, права, социологии и государственного управления. Осуществляются также исследования по проблемам экономической реформы, кадровой политики и государственной службы. В целях реализации единой кадровой политики по удовлетворению потребности органов государственной власти в переподготовке и повышении квалификации кадров 7 февраля 1995 г. был принят Указ Президента «0 государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих»’. Его действие распространяется на лиц, замещающих должности, определенные Реестром государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденным Указом Президента от 11 января 1995 г.’ Порядок формирования, размещения и использования государственного заказа разрабатывают и утверждают: Правительство - для аппаратов федеральных органов исполнительной власти; Руководитель Администрации Президента - для этой Администрации; Руководитель Аппарата Совета Федерации - для этого Аппарата; Руководитель Аппарата Государственной Думы - для этого Аппарата; Руководитель Аппарата Правительства - для этого Аппарата; Председатель Конституционного Суда - для ап
СЗ. 1995. М 36. Ст. 3541. 2 СЗ. 1995. М 7. Ст. 513. 3 СЗ. 1995. # 3. Ст. 174. 73 парата этого Суда; Председатель Верховного Суда - для аппарата этого Суда; Председатель Высшего Арбитражного Суда - для аппарата этого Суда; Генеральный прокурор - для кадров Генеральной прокуратуры; Председатель Центральной избирательной комиссии - для аппарата этой комиссии; Председатель Счетной палаты - для аппарата этой палаты. На Совет по вопросам государственной службы при Президенте возложена координация работы по формированию, размещению и исполнению государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов государственной власти.
Органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано ежегодно формировать на основе выявляемой потребности заказ на переподготовку и повышение квалификации их государственных служащих, а также служащих органов местного самоуправления с последующим размещением заказа на договор ной основе в региональных академиях государственной службы и других учебных учреждениях, реализующих профессионально-образовательные программы обучения государственных и муниципальных служащих. В соответствии с постановлением Правительства от 11 августа 1995 г. создана Межведомственная комиссия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти’. Комиссия создана для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по данному вопросу на основе государственного заказа. Основными задачами Комиссии являются: определение основных направлений переподготовки и по вышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; рассмотрение проекта государственного заказа на переподго товку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; анализ эффективности использования средств федерального бюджета, выделяемых в соответствии с государственным заказом; координация деятельности федеральных органов исполнитель ной власти при формировании, размещении и исполнении госу дарственного заказа; анализ состояния и эффективности функционирования систе мы образовательных учреждений, осуществляющих обучение кад ров в рамках государственного заказа; 1 СЗ. 1995. М 34. Ст. 3457. 74рассмотрение федеральных программ переподготовки и по вышения квалификации кадров федеральных органов исполни тельной власти; подготовка предложений по формированию системы норма тивно-правового обеспечения обучения кщров на основе государ ственного заказа; рассмотрение предложений по пересмотру экономических нор мативов для формирования государственного заказа; определение приоритетных направлений научно-методических разработок по проблемам обучения государственных служащих; анализ хода реализации международных программ и проектов в области переподготовки и повышения квалификации государст венных служащих федеральных органов исполнительной власти. Персональный состав Комиссии утверждается Правительст вом. В нее входят председатель, его заместители, а также члены Комиссии из числа заинтересованных федеральных органов ис полнительной власти, руководители образовательных учрежцений, представители Администрации Президента и Аппарата Прави тельства. К работе в Комиссии могут привлекаться представители научных и образовательных учреждений, общественных объедине ний и других организа’ций. Порядок повышения квалификации и переподготовки. Повыше ние квалификации федерального государственного служащего проводится в соответствии с имекщимися потребностями, но не реже одного раза в пять лет и осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального или дополнительного образования. В зависимости от групп федеральных государствен ных должностей и форм обучения установлены сроки повышения квалификации: от двух до шести недель с отрывом от службы и от шести недель до шести месяцев без отрыва от службы. Переподготовка федерыьного государственного служащего ор ганизуется руководителем соответствующего органа государствен ной власти при необходимости назначения служащего на феде ральную государственную должность иного профиля и осущест вляется в образовательных чреждениях высшего профессиональ ного или дополнительного образования. В зависимости от групп федеральных государственных должностей и форм обучени уста навливаются сроки переподготовки: от трех до шести месяцев с отрывом от службы и от шести месяцев до одного года без отрыва от нее. Конкретные сроки и формы повышения квалификации и пере подготовки федеральных государственных служащих определяют ся руководителем соответствующего органа государственной влас 75 ти. За федеральным государственным служащим, направляемым на повышение квалификации и переподготовку с отрывом от службы, сохраняется на весь период обучения денежное содержа ние по занимаемой должности. Федеральному государственному служащему, находящемуся в отставке в связи с ликвидацией фе деральной государственной должности и направлечому на по вышение квалификации или переподготовку, на весь период обу чения сохраняется денежное содержание по последн=й должности. В случае переезда на этот период в другую местность ему возме щаются расходы за весь период обучения в порядке,. установлен ном длм служебных командировок. Федеральным органам государственной власти предоставляется право использовать в порядке, установленном Прэвительством, часть вьщеляемых им финансовых средств на осушествление по вышения квалификации и переподготовки федеральчых государ ственных служащих в негосударственных образовательных учреж дениях Российской Федерации и иностранных государств. Еще 23 августа 1994 г. Указом Президента было утверждено Положение о повышении квалификации и переподготовке феде ральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата’. В Положении указано, что орган государственной власти, из аппарата которого увольняются государственныс служащие в связи с сокращением штата, обеспечивая реализацию права уволь няемого государственного служащего на повышение квалифика ции и переподготовку: в двухнедельный срок рассматривает заявления, поступившие от государственных служащих, подлежащих увольнению, о жела нии повысить квалификацию или пройти переподготовку; оказывает помощь увольняемым государственным служащим в выборе профессии (специальности), которую можно получить за период переобучения, в соответствии с перечнем профессий, имеющих спрос на рынке труда в конкретном регионе. Перечень профессий определяется кщровыми службами аппарата федераль ных государственных органов в результате консультаций с терри ториальными органами службы занятости; заключает с образовательными учреждениями, расположенны ми в регионах проживания увольняемых государственных служа щих, договоры о повышении их квалификации или переподготов ки и возмещает этим учреждениям расходы, связанные с обучени 1 СЗ. 1994. М 18. Ст. 2066. 76ем указанных лиц, в размерах, необходимых для повышения ква лификации или переподготовки государственных служащих в го сударственных образовательных учреждениях. Если государственный служащий желает повысить квалифика цию или пройти переподготовку в негосударственном образова тельном учреждении, федеральный государственный орган возме щает расходы, связанные с его обучением, в размере, необходимом для повышения квалификации или переподготовки в государст венном учебном учреждении по той же специальности (профес сии). Остальные расходы государственный служащий возмещает из личных средств. Трудоустройство государственных служащих, уволенных из ап паратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокраще нием штата и прошедших повышение квалификации или перепод готовку, производится в соответствии с законодательством, если отсутствует возможность трудоустройства в аппаратах органов го сударственной власти. Направление на повышение квалификации или переподготовку не является обязательством по трудоустройст ву на государственную службу. 13 сентября 1994 г. Правительством было принято Постановле ние «Об организации переподготовки и повышении квалифика ции государственных служащих федеральных органов исполни тельной власти»’, а Постановлением от 30 декабря 1994 г. утверж дено Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федераль ных органов исполнительной власти’. Установлено, что объемы и структура государственного заказа на переподготовку и повыше ние квалификации государственных служащих федеральных орга нов исполнительной власти тверждает Правительство на основа нии предложений Министерства труда. На руководителей федеральных органов исполнительной влас ти возложены обязанности: ежегодно на основании расчета потребности в обучении кадров разрабатывать мероприятия по переподготовке и повышению ква лификации государственных служащих, обеспечивающие возмож ность поддерживать уровень их квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий; в установленные сроки представлять в Министерство труда предложения по объемам и структуре государственного заказа на СЗ. 1994. # 21. Ст. 2393. г СЗ 1995, Хо 2. Ст. 158. 77переподготовку и повышение квалификации государственных слу жащих своего ведомства, имея в виду, что для лиц, впервые принятых на федеральную государственную службу, повышение квалификации в течение первого года работы является обязатель ным; должностные перемещения государственных служащих, уста новление им соответствующего денежного содержания увязывать с результатами обучения и практического использования получен ных знаний. Постановлением Правительства от 13 сентября 1994 г. утверж ден Перечень образовательных учреждений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных слу жащих федеральных органов исполнительной власти. К ним отно сятся: АНХ; Финансовая академия при Правительстве; Академия современной экономики при Министерстве экономики; Всерос сийская академия внешней торговли Министерства внешних эко номических связей; Российская правовая академия Министерства юстиции; Московская государственная юридическая академия; Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации; межотраслевые институты повышения квалификации и переподготовки кадров при высших учебных заведениях; отраслевые академии и институты повышения квали фикации руководящих работников и специалистов. Например, пятый год функционирует Институт управления и экономики в Санкт-Петербурге. При его создании главной зада чей являлось повышение квалификации государственных служа щих. Ежегодно на факультете повышения квалификации институ та подготавливается более 300 программ обучения для депутатско го корпуса, работников администраций, служб и предприятий областного, городского, районного хозяйства регионов России. Более 10 тыс. человек принял за годы своего существования институт. Слушатели приезжают со всей России и из стран СНГ. В 1995 г. в институте повысили свою квалификацию более 3 тыс. руководящих работников из 79 субъектов Федерации. Факультет подготовки государственных служащих осуществля ет долгосрочное обучение работников администраций областей, городов, районов в сфере делового администрирования по специ альностям «Государственное и муниципальное управление» и «Го сударственное и муниципальное управление финансами». После сдачи выпускных экзаменов и защиты дипломной работы слуша тель получает диплом, в котором указывается, что выпускник является специалистом высшей квалификации’. Российская газета. 1996. 1 февр. 78В соответствии с Постановлением Правительства от 9 августа 1995 г.’ переподготовка и повышение квалификации государствен ных служащих осуществляютси также в Высшей школе экономики по направлениям: экономика, менеджмент, социология, государ ственное управление, право. Одним из источников пополнения государственных служащих являются центры для подготовки и переподготовки военнослужа щих и членов их семей по гражданским специальностям, создавае мые Министерством обороны совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами’. 1.ф 44. Квалификационные разряды Государственных служащих и порядок их присвоения
Для организации государственной службы кроме перечня госу дарственных должностей категорий «Б» и с«В» и их деления на пять групп (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие) важное значение имеют также квалификационные разряды (звания, клас сы, чины, ранги). Их особенностью является прежде всего то, что они присваиваются персонально каждому государственному слу жащему, замещающему должность категории «Б» или «В», с уче том его личных достоинств, по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Лица, которым присвоены соответст вующие квалификационные разряды, носят форменную одежду, могут иметь знаки различия, в частности погоны. Этим внешне выражается положение человека в обществе и государстве и мера его ответственности. Чем выше квалификационный разрядщ, тем более государственной личностью он ощущает себя, тем более ответственно должен относиться к работе.
Квалификационные разряды подразделяются на группы соот ветственно тем группам, на которые делятся государственные должности государственной службы. Этим выражается неразрыв ность сущности квалификационного разряда с той или иной должностью категорий «Б» и «В», его - этого разрядща - зависи мость от замещаемой должности. Следовательно, квалификацион ные разряды указывают на соответствие государственных служа щих квалификационным требованиям, предъявляемым к государ ственным должностям государственной службы соответствующих групп. При продвижении на более высокую должность у государ ственного служащего, отвечающего другим установленным требо 1 СЗ. 1995. # 33. Ст. 3398. 2 Российские вести. 1994. 22 дек. 79ваниям, возникает право на присвоение ему квалификационного разряда (звания, класса, чина, ранга), предусмотренного для этой должности.
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено, что лицам, замещающим должности категорий «Б» и «В», могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:
действительный государственный советник Российской Феде рации 1-го, 2-го и 3-го класса - лицам, замещающим высшие (5-й группы) государственные должности государственной службы;
государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса - лицам, замещающим главные (4-й группы) долж ности;
советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса - лицам, замещающим ведущие (3-й группы) должности;
советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса лицам, замещающим старшие (2-й группы) должности;
референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса - лицам, замещающим младшие (1-й группы) государственные должности государственной службы.
Для отдельных видов государственной службы в соответствии с федеральным законом вводятся другие виды квалификационных разрядов: воинские и специальные звания, классы, чины, дипло матические ранги.
Порядок проведения квалификационных экзаменов, присвое ния квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные должности, аттестации государственных служащих устанав ливается федеральным законом. До принятия такого закона дей ствует Положение о порядке присвоения и сохранения квалифи кационных разрядов федеральным государственным служащим, утвержденное Указом Президента от 22 апреля 1996 г.’
Согласно Указу, присвоение федералыьному государственному служхащему квалификационного разряда производится по заме щаемой им государственной должности группы на основе квалификационныхквали фикаыионных требований. При этом полученный чин или дипло матический ранг сохраняется за работником и при переводе (пере ходе) его в другой государственный орган или ныа другую государ ственную должность. До присвоения классного чина по новому месту работы он будет получать и предусмотренные за это выплаты в рублях.
Полчожение определяет также порядок присвоения квалифика ционных разрядов. Классный чин действительного государствен СЗ. 1996. М 17. Ст. 1963. 80ного советника и государственного советника Российской Феде рации присваивается Президентом по представлению руководите ля федерального органа или его аппарата, а остальные ранги руководителем государственного органа.
Квалификационный разрядщ, как правило, можно получить, сдав государственный экзамен или пройдя аттестацию. При этом соискателю потребуется освежить знания Конституции, федераль ных законов и других нормативных актов применительно к роду своей работы. Но руководители ведомств в качестве поощрения сотрудников могут это сделать без такой процедуры.
Руководитель органа в порядке поощрения без сдачи федераль ным государственным служащим квалификационного экзамена или его аттестации вправе ходатайствовать о присвоении ему за особые отличия очередного квалификационного разряда действи тельного государственного советника Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса либо государственного советника Российской Федерации 1-го, 2-го или 3-го класса и внести соответствующее предложение в Совет по вопросам государственной службы при Президенте.
Решение о присвоении федеральному государственному служа щему квалификационного разряда оформляется актом Президента или приказом либо иным актом руководителя органа. Соответст вующая запись вносится в трудовую книжку и личное дело служа щего.
Со дня присвоения федеральному государственному служаще му квалификационного разряда ему устанавливается надбавка к должностному окладу в установленных размерах.
При прекращении федеральной государственной службы ква лификационный разряд сохраняется. Вопросы, связанные с по рядком присвоения и сохранения квалификационных разрядов, рассматриваются соответствующим государственным органом в пределах его полномочий или в суде.
Присвоение очередных квалификационных разрядов произво дится на основании результатов государственного квалификаци онного экзамена или аттестации. Служащий вправе и сам высту пить с инициативой о присвоении ему квалификационного разря да. Но в этом случае присвоение квалификационного разряда производится по результатам государственного квалификацион ного экзамена, проводимого аттестационной комиссией или госу дарственной конкурсной комиссией, но без последующего пере вода федерального государственного служащего на другую долж ность.
Положением о проведении аттестации федерального государст венного служащего, утвержденным Указом Президента от 9 марта 81 1996 г.’, предусмотрено, что аттестационная комиссия проводит не реже 1 раза в 6 месяцев государственный квалификационный экзамен для присвоения квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга), в том числе очередного, в следу ющих случыаях:
по инициативе федерального государственного служащего без последующего перевода его на другую государственную долж ность;
при переводе государственного служащего на государственную должность иной группы и иной специализации;
при назначении впервые на государственную должность.
Рекомендации аттестационной комиссии по результатам ква лификационного экзамена служат основанием для принятия соот ветствующим руководителем решения о присвоении в установлен ном порядке государственному служащему квалификационного разряда (классного чина, дипломатического ранга). Оформление необходимых документов для аттестационной комиссии и рас смотрение их на комиссии осуществляются по правилам, установ ленным для проведения аттестацииатгестации.
Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «0 прокуратуре Российской Федерации»’ установлено, что прокурорам и следова телям, научным и педагогическим работникам научных и образо вательных учреждений системы прокуратуры Российской Федера ции присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должнос тями и стажем работы классные чины. Порядок их присвоения определен Положением о классных чинах прокурорских работни ков, утвержденным Президентом’.
Для указанных работников прокуратуры установлено 11 класс ных чинов: действительный государственный советник юстиции, государственный советник юстиции 1-го, 2-го и 3-го класса, стар ший советник, советник и младший советник юстиции, юрист 1-го, 2-го и 3-го класса, младший юрист.
Положением определено, какой замещаемой должности соот ветствует тот или иной классный чин, а также по некоторым должностям установлены сроки пребывания в чине. Например, в чине юриста 1-го класса - 3 года, младшего советника юстиции 4 года, советника юстиции - 5 лет. Присвоение классного чина производится в последовательном СЗ. 1996. # 11. Ст. 1036. 2 СЗ. 1995. # 47. Ст. 4472. 3 Ведомости. 1993. М 28. Ст. 1103. 82 порядке. В отдельных случаях за примерное исполнение служеб ного долга и достигнутые успехи в работе очередные классные чины могут присваиваться до истечения существующего срока, без - соблюдения очередности, а также выше положенного по занимае мой должности.
Работники прокуратуры, которым присвоены классные чины, - состоят в них пожизненно. Лишить классного чина можно лишь при увольнении работника из органов прокуратуры за порочащий - поступок. В случае совершения грубых нарушений служебного долга или недостойного поведения он может быть понижен в чине. - В соответствии с Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. «0 статусе судей в Российской Федерации»’ судьям в зависимости от занимаемой должности, стажа работы в должности судьи и иных обстоятельств присваиваются квалификационные классы.
Положение о классных чинах работников органов юстиции и государственного нотариата было утверждено Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 июля 1991 г.
’ Глава 2.1У ПОсновы правововоего положения государственного служащего
2.ф 1. Права и обязанности государственных служащих
Правовое положение человека и гражданина в демократичес ком обществе характеризуется совокупностью прав, свобод и обя занностей физических лиц, закрепленных нормами права, и юри дических гарантий их реализации. Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина определены Конституцией Российской Федерации и рядом других нормативных правовых актов.
Права и обязанности государственных служащих - это особый вид установленных и гарантированных государством мер должног го и возможного их поведения в области государственно-служеб ных отношений. При этом следует различать, во-первых, долж ностные права и обязанности, которые определяют полномочия по конкретной должности, и, во-вторых, общие права и обязан ности, установленные для всех государственных служащих незави симо от замещаемых ими государственных должностей.
Должностные права и обязанностиобязаыности производны от задач и функ ций государственного органа и выражают его полномочия. В Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации содержится перечень унифицированных наименований этих должностей, а конкретные права и обязаннос ти для каждой должности устанавливаются соответствующими нормативными правовыми актами. Это может быть должность руководителя, другого должностного лица или рщового государ ственного служащего.
Например, Указом Президента от 29 января 1996 г. утверждено Положение об Администрации Президента’. В Положении опре делены полномочия Руководителя Администрации, заместителя Руководителя Администрации - начальника главного управле ния, первого помощника Президента. Постановлением Правительства от 28 января 1993 г. утвержде но Положение об Аппарате Правительства, которым определены должностные права и обязанности Руководителя Аппарата. Права и обязанности работников Аппарата Правительства определяются СЗ. 1996. # б. Ст. 532. 1 84законодательными актами, названным Положением и должност ными инструкциями’.
В положениях о федеральных государственных органах и их структурных подразделениях, должностных инструкциях, уставах и других нормативных актах определяются задщачи, функции, обя занности, права, основные формы и методы деятельности, а также ответственность служащего применительно к каждой должности.
Чем выше должность, тем более широк круг должностных обязан ностей и прав. При этом объем и содержание должностных прав находятся в строгом соответствии с содержанием должностных обязанностей.
Для должности руководителя характерны следующие полномо чия: руководство деятельностью подчиненных структурных под разделений или отдельных служащих и персональная ответственность за выполнение возложенных на них задач; распределение обязанностей между подчиненными работниками и установление степени их ответственности за выполнение ими своих обязанностей; утверждение положений и должностных инструкций, определяющих объем должностных полномочий подчиненных структурных подразделений и служащих; специальные права по изданию нормативных актов по вопросам, входящим в компетенцию руководителя, организация и координация работы подчиненных; полномочия по распоряжению собственностью, заключению трудовых договоров (контрактов), назначению на должность и освобождению от должности работников, их поощрению и привлечению к дисциплинарной ответственности; права по взаимодействию с другими организациями, применению специфических форм и методов работы. Например, Положением о Государственном таможенном комитете Российской Федерации от 25 октября 1994 г.’ определено, что его Председатель: руководит на принципах единоначалия деятельностью ГТК, иных таможенных органов, таможенных лабораторий и других подведомственных предприятий, учреждений и организаций; несет персональную ответственность за выполнение возложен ных на ГТК задач и функций; представляет ГГК и обеспечивает его взаимодействие с други ми государственными органами Российской Федерации; распределяет обязанности между своими заместителями и ус танавливает степень их ответственности; САПП. 1993. # 5. Ст. 398. 2 СЗ. 1994. # 27. Ст. 2855. 85 подписывает (утверждает) нормативные акты в пределах ком петенции ГГК, организует проверки их исполнения; назначает на должность и освобождает от должности руководя щих работников управлений и таможен, руководителей таможенных лабораторий и других подведомственных предприятий, учреждений и организаций; устанавливает правомочия подведомственных таможенных органов по самостоятельному решению организационных, кадровых, финансовых и иньи вопросов; присваивает в пределах своих полномочий специальные звания должностным лицам таможенных органов и работникам подведомственных учреждений; применяет в полном объеме установленные законодательством меры дисциплинарного воздействия в отношении работников таможенных органов, руководителей подведомственных организаций; осуществляет другие функции и пользуется другими правами в соответствии с Положением о ГТК и законодательством. Для отдельных государственных органов и должностных лиц могут устанавливаться полномочия по осуществлению специальных функций. Например, Постановлением Правительства от 17 июля 1995 г.’ установлено, что полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, предусмотренного Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды», наделяются должностные лица Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов и его территориальных органов, которые являются по должности одновременно государственными инспекторами по охране природы. Постановлением определен перечень этих должностных лиц. Общие права и обязанности государственных служащих впервые установлены Федеральным законом «06 основах государственной службы Российской Федерации». Они предусмотрены только для государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», и не распространяются на лиц, замещающих должности категории «А». Характерной особенностью этих прав и обязанностей является то, что они выражают не полномочия по замещаемой должности, а общие правила поведения и действий служащих, условия и меры организационного характера, которыми обеспечивается исполнение ими полномочий по замещаемым должностям.
Такие права и обязанности весьма разнообразны.
СЗ. 1995. М 30. Ст. 2942. 86Каждый государственный служащий, независимо от конкретныхконкретцых полномочий по замещаемой должности, имеет право на:
ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе, а также на организационно-технцические условия, необходимые для исполнения им должностных « обязанностей;
получение в установленном порядке информации и материа лов, необходимых для исполнения своих обязанностей;
посещение в установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;
принятие решений и участие в их подготовке в соответствии со своими обязанностями;
участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности.;
продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации;
ознакомление со всеми материалами своего личного дела, отзывами и другими документами до внесения их в личное дело, приобщение к личному делу своих объяснений;
переподготовку (переквалификацию) и повышение квалифика ции за счет средств соответствующего бюджета;
пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;
проведение служебного расследования для опровержения све дений, порочащих его честь и достоинство;
объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
внесение предложений по совершенствованию государствен ной службы в любые инстанции.
Из числа названных особого внимания заслуживает право государственного служащего на продвижение по службе. Это право (право на карьеру) впервые закреплено в нашем законодательстве о государственной службе. В советский период не принято было говорить о таком праве, более того, считалось нескромным обращаться самому служащему к начальникам по такому вопросу.
Право на продвижение по службе может возникнуть у каждого служащего независимо от замещаемой должности, пока он находится на государственной службе. Однако о наличии такого права можно говорить лишь тогда, когда служащий по всем предъявляемым требованиям подходит для замещения высшей должности по 87сравнению с той, которую он замещает. Если же, например, у него нет требуемого по высшей должности образования, стажа работы на соответствующих должностях либо в последней атгестации отмечено, что он не обладает достаточными качествами для продвижения по службе, следует считать, что у него нет оснований для этого. Конечно, данное право может быть реализовано лишь при наличии вакантной вышестоящей должности, а также если государственный служащий является кандидатом на продвижение по результатам оценки его служебной деятельности, а в случае замещения должности по конкурсу оказывается лучшим претендентом в соответствии с условиями конкурса. Безусловно, возможности для продвижения по службе у конкретных служащих разные, поскольку люди отличаются друг от друга как по своим природным способностям, так и по уровню и профилю образования, стажу и опыту работы. Кроме того, многое зависит от стечения различных обстоятельств, особенно касающихся появления вакантной должности. Важно и то, что продвижение по службе все менее вероятно по мере подъема по служебной лестнице, поскольку количество более высоких должностей сокращается. И фактически продвижение при постоянной штатной численности в конечном итоге получают единицы, тогда как имеющих на это право и желающих его реализовать может быть много. Тем более такие возможности уменьшаются при частых оргмероприятиях, связанных с сокрашением щтатной численности государственных органов, а также если их руководители подбирают кандидатов на вакантные должности со стороны, исходя из своих усмотрений. В этом случае назначение на высшую должность достойного кандидата состоится нескоро, если вообще состоится. t Вот почему вопрос подбора кандидатов на продвижение по службе всегда оказывается крайне важным и связан с оценкой многих аспектов, включая и психологическую атмосферу в государственном органе. Ведь надо отобрать среди многих действительно достойного, не допустив ошибки, которая может иметь различные негативные последствия. К сожалению, механизм реализации права на продвижение по службе еще отсутствует. На практике очень многое зависит здесь от руководителя органа, его порядочности и объективности. Поэтому еще нередки случаи угодничества и приспособленчества со стороны подчиненных, чтобы понравиться начальнику в надежде получить продвижение по службе. В первую очередь продвигаться по службе должны лица, вклю 88ченные в резерв на продвижение в результате аттестации. Должны также учитываться результаты прохождения переподготовки и повышения квалификации в соответствии с требованиями по вакантной должности. Недопустимо назначение на вакантную должность лица, не отвечающего предъявляемым квалификационным требованиям, или с нарушением принципов подбора кадров (по знакомству, за взятку и т.п.).
Служащий вправе обратиться в суд или в соответствующие государственные органы для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания отзывов аттестационной комиссии, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав служащего, перевода на другую должность, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий его правовой и социальной защиты, увольнения с государственной службы.
Каждый служащий независимо от полномочий по замещаемой государственной должности государственной службы обязан:
обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции, реализацию федералыьных законов и законов субъектов Федерации, в том числе регулирующих сферу его полномочий;
добросовестно исполнять должностные обязанности;
обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;
исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;
в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектовсубьектов Федерации;
соблюдать установленные в государственном органе правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, правила работы со служебной информацией;
поддерживатьподцерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением своих обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан.
891’ Таким образом, названные права и обязанности представляют собой как бы служебный кодекс, характеризующий стиль и методы осуществления государственными служащими своих должностных полномочий независимо от замещаемых должностей.
Некоторые общие обязанности государственных служащих будут рассмотрены подробнее в соответствующих главах пособия. 2.ф 2. Ограничения, связанные с государственной службой
В условиях перехода России к рыночным отношениям и новой политической системе возникли многие новые требования, предьявляемые к государственным служащим. Это впервые нашло отражение в Федеральном законе е06 основах государственной службы Российской Федерации» в форме установления ряда ограничений, связанных с государственной службой. Они имеют своей целью обеспечить высокий моральный облик государственного служащего и свободу его действий в пределах должностных полномочий. Такие ограничения должны максимально препятствовать проявлениям коррупции. А в целом все эти ограничения являются неотьемлемой составной частью «служебного кодекса» лиц, замещающих государственные должности категорий «Б» и «Цэ. Государственному служащему запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме деятельности, предусмотренной замещаемой должностью в государственном органе. Это значит, что нельзя занимать другую оплачиваемую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Предусмотрено лишь одно исключение: государственному служащему разрешено заниматься педагогической, научной и иной творческой деятельностью, поскольку она не ограничивает свободу его действий по занимаемой должности государственной службы. Однако получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего не разрешается, хотя бы такие публикации и выступления имели педагогический, научный или творческий характер.
Исходя из принципа разделения властей государственному служащему, замещающему должность категории «Б» или «В», не разрешается быть депутатом федерального законодательного (представительного) органа, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Ему лично или через доверенных лиц запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, имеющей своей целью по 90лучение прибыли, скажем, осуществляемой без привлечения наемного труда.
Государственному служащему не разрешается состоять членом органа управления коммерческой организации любой формы собственности ыи организационно-правовой формы (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы и т.д.).
Но есть одно исключение - это случаи, когда Федеральным законом или законами субъектов Федерации государственному служащему поручено участвовать в управлении коммерческой организацией.
Государственному служащему запрещается быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он работает либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему.
Ему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другоедрутое государственное имущество и служебную информацию.
Государственному служащему запрещено получать от физических и юридических лиц вознаграждения в связи с исполнением должностных полномочий, в том числе и после выхода на пенсию.
Этим преследуетсяпресдедуется цель устранить его зависимость от кого бы то ни было, особенно если.чи он незаконно получает вознаграждение в любой форме. В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» названы подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей. Противоправными будут и такие действия третьих лиц, когда ими предоставляется государственному служащему квартира, дача, оказывается помощь в учебе, предоставляются ссуды с заниженным процентом. Нарушением этого запрета будет также получение им подарка и косвенным путем, например подарки членам семьи, родственникам, через подчиненных и т.д.
Принятые в последнее время законодательные акты, направленные на борьбу с организованной преступностью и коррупцией, имеют важное значение для повышения эффективности государственной службы. Эти явления стали в России столь масштабными, что большинство наших сограждан борьбу с ними ставит выше иных насущных проблем. Теперь под коррупцией понимается «не предусмотренное законом получение материальных, иных благ и преимуществ лицами, уполномоченными на выполнение государственных и приравненных к ним функций, путем использования 91 ’ ’ своего статуса и связанных с ним возможностей, а также подкуп указанных лиц посредством противоправного предоставления этих благ и преимуществ физическими и юридическими лицами». Законодательное введение понятия коррупции позволит более эффективно бороться с этим злом. Коррупция же - реальное проявление зависимости государственных служащих от третьих лиц, заинтересованных в принятии тех или иных незаконных решений. Сюда примыкает и другой запрет для государственного служащего, а именно: выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями. Государственный служащий неразрывно связан с государством, представляетпрелставляет его. Отсюда вытекают специфические требования: он не вправе принимать без разрешения Президента наградщы, почетные и специалыьные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций. Он не вправе принимать участие в забастовках.
Учитывая существующую в стране многопартийность, государственному служащему запрещается использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций для пропаганды отношения к ним, - он должен быть нейтральным. Поэтому в государственных органах не могут образовываться структуры политических и конфессиональных объединений, за исключением профессиональных союзов.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривает весьма актуальные сейчас правила, касающиеся собственности государственного служащего. Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном Федеральным законом.
Гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с Федеральным законом ежегодно обязан представлять в налоговую службу сведения о своих доходах и имуществе, принадщлежащем ему на праве 92собственности, являющихся объектами налогообложения. Эти сведения составляют служебную тайну.
Лица, претендующие на выполнение государственных функций, добровольно принимают на себя установленные Законом ограничения, что отражается в письменном обязательстве. Они же предоставляют в налоговую инспекцию по месту жит-гелчьства сведения о доходах, о личном и общем, совместном с супругой или супругом, имуществе, о вкладах в банках и ценных бумагах, в том числе за пределами России, с указанием банков, номеров банковских счетов и т.д.
Как видим, запреты и ограничения, установленные для государственных служащих категорий «Б» и «В», достаточно значимы. Ограничения по государственной службе - институт не новый. Чиновник в царской России во все времена был несвободен - для него интересы государства должны быть прежде всего. Поэтому вполне естественно, что законодательство предоставляет широкие возможности финансового контроля со стороны государства. Государство должно себя обезопасить от коррупции чиновников. На первый взгляд, многие ограничения, связанные с государственной службой, выглядят как ущемление гражданской правоспособности. Так, чиновникам может не понравиться, что на время службы они обязаны передавать в управление под гарантии государства находящиеся в их собственности доли в уставном капитале коммерческих организаций или что они должны представлять сведения о своем имуществе. И многие из них уклоняются от заполнения налоговых деклараций, оправдывая это провозглашенными Конституцией правами и свободами человека и гражданина. Однако никто не возражает против широких прав, льгот, привилегий и гарантий, предоставленных законом государственному служащему. Между тем эта сторона статуса государственного служащего вполне уравновешивает другую - ограничения, связанные со службой. 2.ф 3. Гарантии для государственного служащего
Важнейшую роль в обеспечении эффективностГи работы государственного аппарата играют разнообразные и существенные гарантии, которые установлены для государственного служащего Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».
1. Гарантией являются условия работы.
жностных обязанностей. Имеется в виду размещение работников государственного органа, обеспеченность мебелью, освещением, отоплением, разнообразной оргтехникойорггехникой и т.д. Сюда следует отнести и служебный режим (распорядок дня), а также качественный состав работников, морально-психологический климат в коллективе. Очень многое здесь зависит от руководителя органа или структурного подразделения, его деловых и личностных качеств.
2. Первостепенное значение имеют денежное содержание и иные выпльшлаты, предусмотренные законами и другими актами Российской Федерации и ее субъектов.
Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премий по результатам работы. Размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к нему определяются федеральными законами и законами субъектов Федерации. Например, новой редакцией Федерального закона от 17 ноября 1995 г. «0 прокуратуре Российской Федерации»’ установлено, что денежное содержание прокурорских работников состоит из должностного оклада, доплат за классный чин, выслугу лет, особые условия работы, процентной нщбавки за ученую степень, денежного поощрения (премии) по итогам работы за квартал и год, стоимости продовольственного пайка (если он не выдан в натуральной форме). Должностные оклады устанавливаются в процентном отношении к должностному окладу Генерального прокурора Российской Федерации, который составляет 98 процентов должностного оклада Председателя Верховного Суда Российской Федерации. Правительством устанавливаются размеры доплат за классный чин в процентном отношении к должностному окладу, а размеры ежегодных доплат за выслугу лет - в должностных окладах, включая доплаты за классный чин. Процентные надбавки за ученую степень выплачиваются кандидатам и докторам наук соответственно в размерах 5 и 10 процентов должностного оклада.
Денежное поощрение по итогам работы за квартал и год, а также оплата труда специалистов, служащих и рабочих органов и учреждений прокуратуры определяются по нормам, установленным для работников органов исполнительной власти. 3. Государственному служащему гарантируется ежегодный оп- СЗ. 1995. # 47. Ст. 4472. 94 лачиваемый отпуск. Его продолжительность не менее 30 календарных дней, а для отдельных категорий государственных служащих и большей продолжительности. Сверх этого государственному служащему за выслугу лет предоставляется в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Федерации, дополнительный оплачиваемый отпуск.
Ежегодный оплачиваемый отпуск и дополнительный оплачиваемый отпуск суммируются и, по желанию служащего, могут предоставляться по частям. При этом продолжительность одной части предоставляемого отпуска не может быть менее 14 календарных дней. Может быть также предоставлен отпуск без сохранения заработной платы на срок не более одного года, если иное не предусмотрено Федеральным законом. Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. установлено, что прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам, имеющим классные чины, предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней без учета времени следования к месту отдыха и обратно с оплатой стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации. Прокурорам и следователям, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями, ежегодный оплачиваемый отпуск предоставляется по нормам, устанавливаемым Правительством, но не менее 45 календарных дней. Ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за стаж работы в качестве прокурора или следователя, научного или педагогического работника предоставляется: после 10 лет - 5 календарных дней; после 15 лет - 10 календарных дней; после 20 лет - 15 календарных дней. 4. Медицинское обслуживание (в том числе обеспечение лекарствами) государственного служащего и членов его семьи осуществляется за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Федерации. Государственные служащие после выхода на пенсию пользуютсяпользчются медицинским обслуживанием в лечебных учреждениях, в которых они состояли на учете. Эта льгота распространяется и на членов их семей.
5. Государственному служащему гарантируется переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения.
б. Гарантируется обязательность получения его согласия на перевод на другую государственную должность государственной службы, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
7. Одной их важнейших гарантий является пенсионное обеспе95чение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи государственного служащего в случае его смерти, наставшейнастившей в связи с исполнением им должностных обязанностей.
Государственный служащий имеет право на получение пенсии за выслугу лет, назначенной в соответствии с Федеральным законом. В случае смерти, связанной с исполнением государственным служащим должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения его с государственной службы, члены семьи умершего имеют право на получение пенсии по случаю потери кормильца. Условия и порядок назначения и выплаты этой пенсии определяются Федеральным законом.
Для отдельных категорий государственных служащих предусмотрен особый порядок пенсионного обеспечения. Например, установлено, что пенсионное обеспечение прокуроров и следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины, и членов их семей осуществляется применительно к условиям, нормам и порядку, установленным законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей. Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам, имеющим классные чины, при увольнении на пенсию в связи с выслугой лет или по инвалидности, а также по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при наличии права на эту пенсию выплачивается единовременное пособие за полные годы выслуги: менее 10 календарных лет - 5 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин; от 10 до 15 календарных лет - 10 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин; от 15 до 20 календарных лет включительно - 15 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин; свыше 20 календарных лет - 20 месячных должностных окладов с доплатой за классный чин. Единовременное пособие при увольнении указанных лиц в связи с совершением порочащих их поступков не выплачивается. Стаж государственной службы государственного служащего, дающий право на получение надбавки за выслугу лет, дополнительного оплачиваемого отпуска, назначение пенсии за выслугу лет и выплату денежного вознаграждения при выходе на пенсию, включает в себя время работы (в том числе на выборных должностях) в государственных органах и на должностях в органах местного самоуправления. Включение в стаж иных периодов трудовой деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом и законами субъектов Федерации. В целях обеспечения защиты социальных прав лиц, замещаю 96щих государственные должности Российской Федерации и долж ности федеральных государственных служащих, до принятия соот ветствующих федеральных законов 16 августа 1995 г. Президент принял Указ’, которым установлена ежемесячная доплата к госу дарственной пенсии, назначенной в соответствии с Законом РСФСР «0 государственных пенсиях в РСФСР» и Законом Рос сийской Федерации «0 занятости населения в Российской Феде рации». Право на получение доплаты получили лица, высвобож даемые в связи с прекращением полномочий, увольнением с федеральной государственной службы в случае ликвидации или реорганизации федеральных органов исполнительной власти, со кращения численности аппаратов федеральных органов власти, а также в связи с выходом на государственную пенсию. Ежемесячная доплата к государственной пенсии федеральным служащим устанавливается при наличии 12,5 лет стажа государст венной службы у мужчин и 10 лет у женщин в таком размере, чтобы сумма пенсии и доплаты составляла 55 процентов месячно го денежного содержания федерального государственного служа щего. Размер доплаты увеличивается на 3 процента месячного денежного содержания за каждый полный год выслуги свыше установленной продолжительности стажа государственной служ бы, но сумма пенсии и доплаты не может превышать 80 процентов его месячного денежного содержания. Указом также определен порядок исчисления, установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии. Этим же Указом установлена ежемесячная доплата к государ . ственной пенсии независимо от продолжительности стажа госу « дарственной службы лицам, замещающим государственные долж ° ности, предусмотренные Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации’, и некоторые должности, предусмотренные Реестром государственных должностей феде ральных государственных служащих от 11 января 1995 г.’ 8. Для государственного служащего предусмотрено обязатель ное государственное страхование на случаи: а) причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей и б) заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им государственной службы.
Страхование осуществляется на основании договоров, заклю чаемых соответствующими органами государственной власти СЗ. 1995. М 34. Ст. 3442; 1996. # 3. Ст. 155. 2 СЗ 1995 Мо 3. Ст. 173. з Там же. Ст. 174. 97 (СтрЖхователями) и страховщиками, имеющими лицензию на проведещиг обязательного государственного страхования, выданную в установленном порядке. Размеры страховых выплат определяются из ус;тановленного на день страхового случы денежного содержания ъастрахованного. Так, установлено, что прокуроры и следователи подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет срелств фелерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру их ежемесячного денежного содержания. Органы государствежного страхования выплачивают суммы в случаях: гибли (смерти) прокурора или следователя в период работы или ?После увольнения, если она наступила вследствие причинения телес:ных повреждений или иного вреда здоровью в связи с их служ(ебной деятельностью, - их наследникам в размере, равном 180-жртному размеру среднемесячного денежного содержания прора или еледователя; Щричинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, искл1юиающих дальнейшую возможность заниматься профессионалыной деятельностью, - в размере, равном 36-кратному размеру их срзеДнемесячного денежного содержания; Щриинения прокурору или следователю в связи с их служебной леятеельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, не п(оЫекших стойкой утраты трудоспособности, не повлиявших на свообность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельщостью, - в размере, равном 12-кратному размеру их среднемесячкого денежного содержания. l сЛУчае Причинения прокурору или следователю в связи с их Служ«еной деятельностью телесных повреждений или иного вреда лговью, Исключающих дальнейшую возможность заниматься пдоФесиональной деятельностью, им ежемесячно выплачивается комптеисация в виде разницы между их среднемесячным денежным сдержанием и назначенной в связи с этим пенсией без учета сумьиы выплат, полученных по обязательному государственному личноиу страхаванию. В сучае гибели (смерти) прокурора или следователя в связи с испозлиением служебных обязанностей, а также уволенных со слУжби прокурора или следователя, умерших вследствие причинения иж телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи поЛнениеМ служебных обязанностей, нетрудоспособным членам: щ семей, находившимся на их иждивении, ежемесячно выплач1ииается ксъмпенсация в виде разницы между приходившейся на иж олю чатью денежного содержания погибшего (умершего) и нзньченной им пенсией по случаю потери кормильца без учета суммиы выплат, полученных по обязательному государственному 98личному страхованию. Для определения указанной части денежного содержания среднемесячное денежное содержание погибшего (умершего) делится на число членов семьи, находившихся на его иждивении, в том числе трудоспособных. Ущерб, причиненный уничтожением или повреждением имущества, принщлежащего прокурору или следователю или членам их семей, подлежит возмещению им или членам их семей в полном объеме, включая упущенную выгоду, в установленном порядке. 9. Государственному служащему гарантируется защита его и членов семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей. Эти меры в отношении прокуроров и следователей определены Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. Прокуроры и следователи находятся под особой защитой государства. Под такой же защитой находятся их близкие родственники, а в исключительных случаях и иные лица, на жизнь и здоровье которых совершается посягательство с целью воспрепятствования законной деятельности прокуроров и следователей, а также их имущество. Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются Федеральным законом «0 государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»’, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
10. Государственному служащему в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации возмещаются расходы и предоставляются иные компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную должность государственной службы в другой государственный орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.
При
СЗ. 1995. М 48. Ст. 4659. 99 l’ l 1 ‘ «;.»:i( направлении федеральных государственных служащих в служебные командировки им обеспечиваются:
а) выплата суточных в порядке и размерах, установленных законодательством Российской Федерации о служебных командировках в ее пределах для работников предприятий, учреждений и организаций;
б) приобретение проездного документа на все виды транспорта при следовании к месту командирования и обратно к месту постоянной федеральной государственной службы. , по следующим нормам: федеральным государственным служащим, занимающим выс шую или главную государственную должность: воздушным транспортом - по билету 1 класса; морским транспортом - в каютах 1 - 1Ч групп судов регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров; речным транспортом - в каюте 1 категории пассажирских водоизмещающих и скоростных судов всех линий сообщения; железнодорожным транспортом - в вагоне с 2-местными купе категории «СВ» скорых фирменных поездов; федеральным государственным служащим, занимающим дру гие государственные должности федеральной государственной службы: воздушным транспортом - по билету делового (бизнес-) класса; морским транспортом - в каюте У группы судов регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров; речным транспортом - в каюте 11 категории пассажирских водоизмещающих судов и скоростных судов всех линий сообщения; железнодорожным транспортом - в купейном вагоне скорых фирменных поездов; всем федеральным государственным служащим: морским транспортом - на всех видах судов транспортных скоростных линий и в каюте 1 категории судов паромных пере прав; автомобильным транспортом (кроме такси) - по существующей в данной местности стоимости проезда; в) бронирование и найм номера в гостинице. по следующим нормам: федеральным государственным служащим, занимающим высшую или главную государственную должность, - по фактическим расходам, но не более стоимости двухкомнатного номера; 100 федеральным государственным служащим, занимающим другие государственные должности, - по фактическим расходам, но не более стоимости однокомнатного (одноместного) номера. В случае если в населенном пункте отсутствует гостиница, федеральному государственному служащему обеспечивается предоставление иного отдельного жилого помещения либо аналогичного жилого помещения в ближайшем населенном пункте с гарантированным транспортным обеспечением от места проживания до места командирования и обратно; г) предоставление рабочего места, пользование необходимыми материалами и оборудованием, а также всеми видами средств и транспортными средствами предприятий, учреждений и организаций, в которые федеральный государственный служащий направлен для выполнения служебных обязанностей.
Этому служащему возмещаются расходы по проезду к месту командирования и обратно к месту постоянной работы (включая . страховой сбор по обязательному личному страхованию пассажи. ров на транспорте, оплату услуг по оформлению проездных документов, расходов за пользование постельными принадлежностями, а также при продолжительности командировки свыше 30 . суток - оплату багажа), по бронированию и найму жилого поме‘ щения на основании документов, предъявляемых по месту постоянной службы. Лицам, занимающим высшую или главную государственную должность федеральной государственной службы, кроме того, оп’ лачиваются услуги залов официальных делегаций вокзалов и аэро‘ портов.
Расходы, связанные с предоставлением федеральному государственному служащему при выполнении им служебных обязаннос тей в месте командировки рабочего места, обеспечением необхо‘ димыми материалами и оборудованием, пользованием средствами связи и транспортными средствами, возмещаются федеральным органом власти или его аппаратом, иным государственным органом, образуемым в соответствии с Конституцией, направившим ,’ этого служащего в командировку, либо организацией, в которую он командирован, по договоренности с соответствующим государственным органом. Руководители федеральных органов государственной власти или их аппаратов, иных государственных органов или их аппаратов, образуемых в соответствии с Конституцией, могут разрешать возмещать служащим, занимающим ведущие, старшие и младшие государственные должности федеральной государственной службы, в отдельных случых расходы, произведенные ими в служебной 101 »’ «’,, командировке, сверх установленных норм, но не выше, чем это предусмотрено для федеральных государственных служащих, занимающих высшую или главную государственную должность. Возмещение расходов на служебные командировки в пределах Российской Федерации государственным служащим производится за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на содержание федеральных органов власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией.
Важной гарантией является установление специального правового положения государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа.
При ликвидации государственного органа или сокращении его штата государственному служащему в случае невозможности предоставления работы в том же органе должна быть предложена другыая должность государственной службы в другом государственном органе с учетом его профессии, квалификации и ранее занимаемой должности.
При невозможности трудоустройства служащему, заключившему трудовой договор на неопределенный срок, гарантируется переподготовка (переквалификация) с сохранением на период переподготовки (переквалификации) денежного содержания по занимаемой до увольнения должности и непрерывного трудового стажа, а также предоставление возможности замещения иной должности государственной службы.
При увольнении в связи с ликвидацией государственного органа или сокрщащении штата государственному служащему выплачивается средний заработок по ранее занимаемой должности в течение 3 месяцев (без зачета выходного пособия).
В случае непредставлениянепредоставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией он остается в Реестре государственных служащих (с указанием «в резерве») с сохранением в течение года непрерывного стажа государственной службы.
Глава 3. Ответственность и поощрения государственных служащих
3.1. Дисциплинарная ответственность государственных служащих
Законодательство предусматривает, когда это необходимо, юридическую ответственность, а именно, дисциплинарную, административную, материальную (для лиц, на которых не распространяется действие норм трудового права, она регулируется в особом порядке) и уголовную. Ответственность выражается в применении к государственным служащим тех или иных мер наказания, взысканий, предусмотренных законодательством, за виновное совершение ими правонарушения, то есть за такие поступки и действия, которые юридически признаны как запрещенные и вредные. Как известно, правонарушения делятся на преступления и проступки (деликты).
Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия к государственным служащим в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке. Она установлена на общих основаниях с другими гражданами (равенство всех перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушениях и т.п.). Однако характер профессиональной деятельности государственных служащих предопределяет и некоторые особенности регулирования их ответственности.
Например, в ряде случаев для них установлена повышенная ответственность, соразмерность ответственности замещаемой должности, санкции, применяемые только в отношении служащего (предупреждение о неполном служебном соответствии, снижение в воинском или специальном звании и др.).
Нормативными актами, которые регулирует этот вид юридической ответственности, являются: Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Дисциплинарный устав Вооруженных Сил, Положение о прохождении службы в органах внутренних дел, Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции и некоторые другие. Они устанавливают основания ответственности, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и руководителей по наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий государственной службы.
Статьей 14 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» установлено, что дисциплинарные взыскания могут налагаться на государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей (должностной проступок).
Наиболее серьезными должностными проступками являются те из них, которые приводят к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений судов. Чаще всего они выражаются в том, что должностными лицами и работниками федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации нарушаются порядок реализации норм и сроки исполнения поручений, установлении не предусмотренных федеральными законами и указами Президента процедур реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.
Указом установлено, что руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в руководимых ими органах. Они не позднее трех дней обязаны рассматривать сообщения, опубликованные в средствах массовой информации, в том числе в теле радиопередачах, о нарушениях, неисполнении или ненадлежащем исполнении подчиненными им государственным служащими федеральных законов, указов Президента и вступивших в законную силу решений суда.
Указом предусмотрено, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, на которых наложено дисциплинарное взыскание за нарушение федеральных законов и указов Президента, неисполнение иди ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента и вступивших в законную силу решений судов, не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Эти лица могут быть также направлены на внеочередную аттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).
Указом также предусмотрено, что материалы о правонарушениях подлежат направлению в органы прокуратуры, могут служить основанием для привлечения виновных к административной или уголовной ответственности. В целях обеспечения исполнительской дисциплины в системе государственной службы Указом предусмотрены и другие меры (контрольно-надзорные, по совершенствованию административного и административно-процессуального законодательства). Генеральная прокуратура, Главное контрольное управление Президента должны вносить ему представления о наказании, вплоть до освобождения от занимаемой должности, руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов Федерации (независимо от порядка замещения должности), нарушающих федеральные законы и указы Президента, не исполняющих или ненадлежащее исполняющих федеральные законы, указы Президента и вступившие в законную силу решения судов. И это делается. В результате только в мае 1996 г. за ненадлежащее исполнение обязанностей, нарушения законов, не целевое использование средств федерального бюджета, задержки выплаты заработной платы указами Президента были освобождены от занимаемой должности главы администрации ряда областей. На основании материалов проверки Главного контрольного управления Президента был освобожден от занимаемой должности руководитель Федеральной службы занятости России за неудовлетворительное освоение средств, предназначенных для обеспечения создания рабочих мест в условиях реформирования рыночной экономики.
Статьей 10 установлено, что государственный служащий должен в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. За действия и бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан, несвоевременное рассмотрение поступивших обращений и непринятие по ним решений государственный служащий несет предусмотренную Федеральным законом ответственность, в частности дисциплинарную, если его деяния расцениваются как должностной проступок. При этом ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) являются незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для совершения действий (принятия решений).
Установлено, что государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан. Чтобы не допустить нарушений этого предписания, должно руководствоваться Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, который утвержден Указом Президента от 30 ноября 1995 г. Перечень содержит сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности государства, распространение которых может нанести ущерб его безопасности, а также наименования федеральных органов исполнительной власти и других организаций, наделенных полномочиями по распоряжению этими сведениями.
Кроме перечисленных могут быть и другие, самые разнообразные случаи неисполнения или ненадлежащего исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей, расцениваемых как должностной проступок.
Вместе с тем законодательством предусмотрены и такие случаи, когда отдельные категории государственных служащих подлежат дисциплинарной ответственности за поступки, имевшие место и не при исполнении служебных обязанностей, если эти поступки не совместимы с достоинством и назначением государственных служащих ввиду особого характера выполняемых ими обязанностей.
Дисциплинарные взыскания не могут быть наложены за деяние, за совершение которого законом предусмотрена иная ответственность. Например, превышение должностных полномочий, связанное с причинением существенного вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан, образует состав не должностного проступка, а уголовного преступления.
Видами дисциплинарных взысканий являются: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.
Дисциплинарное взыскание налагается органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность. Это правило обусловлено характером взысканий: в частности, право предупреждать о неполном служебном соответствии и решать вопрос об увольнении от должности предоставляется тем органам и руководителям, которым принадлежит право назначения на должность.
Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Эта мера применяется также распоряжением руководителя, имеющего право назначать служащего на должность.
Порядок проведения служебных расследований, применения и обжалования дисциплинарных взысканий определяется законодательно. В настоящее время применяются действующие на этот счет нормы трудового законодательства. Так, до применения дисциплинарного взыскания от служащего должно быть затребовано письменное объяснение. Это одна из гарантий обоснованности взыскания. Отказ дать объяснение не препятствует наложению дисциплинарного взыскания. Взыскания налагаются не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка; в этот срок не засчитывается время болезни служащего или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка, с которого начинает течь срок для наложения взыскания, считается день, когда лицу, которому подчинен служащий, стало известно о совершении проступка.
Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. За каждый проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.
Приказ (распоряжение) о наложении взыскания в необходимых случаях доводится до сведения персонала государственного органа, где служит привлекаемый к ответственности. Дисциплинарные взыскания, как и прочие меры дисциплинарного воздействия, в трудовые книжки не записываются, за исключением случаев увольнения с государственной службы за нарушения дисциплины.
Дисциплинарное взыскание снимается автоматически, если в течение года со дня его применения служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Взыскание может быть снято и до истечения года, если служащий не допустит нового нарушения дисциплины и проявит себя как добросовестный работник.
Обжалование дисциплинарных взысканий производится служащим по своему усмотрению в административном или судебном порядке, как это определено Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. «0 внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Дисциплинарная ответственность военнослужащих регулируется Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил, утвержденным Указом Президента от 14 декабря 1993 г. Устав определяет сущность воинской дисциплины, обязанности военнослужащих по ее соблюдению, виды дисциплинарных взысканий, права командиров (начальников) по их применению, а также порядок подачи и рассмотрения предложений, заявлений и жалоб. Положения Устава распространяются не только на военнослужащих, но и на состоящих в запасе или находящихся в отставке с правом ношения военной формы одежды прапорщиков, мичманов и офицеров при ношении этой формы.
Налагать дисциплинарные взыскания могут только прямые начальники. В особых случаях начальники гарнизонов, старшие морские начальники и военные коменданты гарнизонов имеют право налагать дисциплинарные взыскания на военнослужащих гарнизона или временно остановившихся в гарнизоне.
Взыскание должно соответствовать тяжести совершенного проступка и степени вины, устанавливаемых командиром (начальником) в результате проведенного разбирательства. В целях общественного осуждения нарушений воинской дисциплины и воспитания военнослужащих их проступки по решению командира (начальника) могут обсуждаться: солдат и матросов - на собрании личного состава; сержантов и старшин - на собраниях сержантов и старшин; прапорщиков и мичманов - на собраниях прапорщиков и мичманов; военнослужащих-женщин - на собраниях военнослужащих-женщин в воинских званиях (должностях) не ниже воинского звания (должности) обсуждаемой; офицеров - на офицерских собраниях. Кроме того, проступки офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы могут рассматриваться товарищескими судами чести офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы.
Устав определяет порядок наложения и приведения в исполнение дисциплинарных взысканий.
Военнослужащий, считающий себя невиновным, имеет право в течение 10 дней с момента наложения дисциплинарного взыскания подать жалобу. Жалоба заявляется непосредственному начальнику того лица, действия которого обжалуются, а если заявляющий жалобу не знает, по чьей вине нарушены его права, то жалоба подается по команде. Важно, что военнослужащий вправе обратиться с жалобой в суд на неправомерные, как он полагает, действия органов государственного управления, общественных объединений и должностных лиц.
Дисциплинарным уставом не установлен срок, по истечении которого взыскание утрачивает силу. Следовательно, состояние наказанного не может прекращаться автоматически. Взыскание может быть снято приказом командира в порядке поощрения военнослужащего.
Положением о службе в органах внутренних дел от 23 декабря 1992 г. установлено, что на сотрудников органов внутренних дел за нарушение служебной дисциплины могут налагаться следующие взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; снижение в специальном звании на одну ступень; лишение нагрудного знака; увольнение из органов внутренних дел. В учебных заведениях, кроме того, применяются взыскания в виде назначения вне очереди в наряд по службе (за исключением назначения в караул или дежурным по подразделению), а также отчисление из учебного заведения. В целом же в системе МВД права начальников по наложению взысканий установлены с учетом особенностей службы в органах внутренних дел.
Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции определено, что служебная дисциплина в органах налоговой полиции означает соблюдение ее сотрудниками установленных законодательством России, присягой, контрактом о службе, а также приказами Директора Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации и прямых начальников порядка и правил при исполнении возложенных на сотрудников обязанностей и осуществлении имеющихся у них полномочий.
За нарушение служебной дисциплины начальник органа может применять к подчиненным следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; снятие с должности; снижение в специальном звании на одну ступень; увольнение из налоговой полиции.
Дисциплинарные взыскания применяются и налагаются в пределах предоставленных начальникам прав, которые устанавливаются Директором Федеральной службы налоговой полиции.
Сотрудник налоговой полиции вправе обжаловать примененное к нему дисциплинарное взыскание вышестоящему начальнику вплоть до Директора Федеральной службы налоговой полиции, а также в суд.
3.2. Административная ответственность государственных служащих
Административную ответственность государственные служащие несут по общим правилам, наравне с остальными гражданами Российской Федерации, как это предусмотрено Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) и другими нормативными правовыми актами.
В нашей стране действует большое количество различных административных правил. К их числу относятся, например, правила поведения в общественных местах, правила паспортной системы, дорожного движения, санитарно-эпидемиологические правила, противопожарные, правила торговли, таможенные правила, правила по технике безопасности и охране труда, правила охоты, рыбной ловли и охраны окружающей природной среды, правила воинского учета, пограничного режима, режимы чрезвычайного положения и др.
Нарушения многих из таких правил могут повлечь уголовную ответственность виновных, но, как правило, наступает административная ответственность, которая представляет собой применение взысканий за административные правонарушения соответствующими органами и должностными лицами.
Административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности: уголовной, дисциплинарной, материальной, - что выражается в принудительном характере мер воздействия на нарушителей, отрицательной оценке их поведения, в общей цели, которую преследуют все виды правовой ответственности по воспитанию нарушителей и профилактике правонарушений. Но она имеет и свои особенности:
1. Устанавливать административную ответственность могут не только органы законодательной власти, а в пределах своей компетенции органы исполнительной власти.
2. Если при дисциплинарной ответственности между лицом, применяющим взыскание, и лицом, привлекаемым к ответственности, существуют отношения служебной подчиненности, то при административной ответственности такая подчиненность исключается. Наложение административных взысканий осуществляется специальными органами исполнительной власти и в некоторых случаях судами (судьями).
3. Большинство составов административных проступков можно назвать формальными: административная ответственность наступает, как правило, независимо от того, есть ли непосредственные отрицательные последствия от данного нарушения или нет, достаточно самого факта нарушения.
4. Основанием административной ответственности является совершение административного проступка. Таким проступком признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое предусмотрена административная ответственность. Она наступает в том случае, если конкретное нарушение по своему характеру не влечет уголовной ответственности. Как видно, объекты административных проступков отличаются от объектов дисциплинарной ответственности. Административный проступок к тому же представляет собой посягательство на общественные отношения, регулируемые нормами различных отраслей права, а не только административного.
5. Административная ответственность отличается от других видов и по субъектам ответственности. К ним относятся не только граждане и должностные лица, в некоторых случаях это и предприятия, учреждения, организации (например, в случаях экологических правонарушений).
Согласно КоАП, ответственности подлежат лица, достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста. К правонарушителям в возрасте от 16 до 18 лет применяются, как правило, иные, чем к взрослым, меры, предусмотренные Положением о комиссиях по делам несовершеннолетних.
Что касается должностных лиц, работающих в государственных органах, то они, согласно статье 15 КоАП, несут ответственность не только за нарушения общеобязательных правил своими действиями, но и за некоторые правонарушения, которые считаются упущениями по службе. Сюда относятся административные правонарушения (проступки), связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.
6. Имеются особенности административной ответственности и в отношении мер воздействия. Все меры административного принуждения делятся обычно на три группы (вида): административно- предупредительные; меры административного пресечения; административные взыскания.
Соответственно эти меры имеют различное юридическое значение.
Административно- предупредительные меры не являются наказаниями. Они применяются в случаях, когда еще нет правонарушения, и осуществляются в целях охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности как средство предотвращения, предупреждения возможных вредных последствий либо правонарушений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях).
Меры административного пресечения используются как средство принудительного прекращения происходящих правонарушений и предотвращения их вредных последствий (например, административное задержание и доставление в дежурную часть милиции).
Административное взыскание - реакция на административное правонарушение. Статья 24 КоАП предусматривает следующие административные взыскания: предупреждение; штраф; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения:
конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения;
лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты);
исправительные работы; административный арест. Система («лестница») административных взысканий позволяет соответствующим органам (должностным лицам) избрать меру взыскания с учетом характера совершенного деяния, личности нарушителя, степени его вины, имущественного положения, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность.
Имеется и еще одна мера - административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 32 КоАП). Она заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу, а в случаях, предусмотренных законодательством, - контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из Российской Федерации.
Федеральным законом от 30 марта 1995 г. «0 предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» предусмотрено, что в случае выявления ВИЧ-инфекции у иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории России, они подлежат депортации в порядке, установленном ее законодательством.
Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано и гражданином, в отношении которого оно вынесено, и потерпевшим. Обжалование осуществляется в административном и судебном порядке в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также путем обращения за защитой в прокуратуру. Подача жалобы и принесение прокурором протеста приостанавливает исполнение решения о взыскании до рассмотрения жалобы или протеста.
КоАП подробно регулирует порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Его соблюдение также является гарантией соблюдения прав государственных служащих, привлекаемых к административной ответственности.
Сущность исполнения постановлений состоит в практической реализации административного взыскания. Постановления исполняют различные органы, указанные в законодательстве. Соответствующие производства различаются в зависимости от мер административного взыскания. Например, при исполнении постановления о наложении штрафа могут быть два варианта - добровольный и принудительный, а постановление об административном аресте выносится народным судьей и приводится в исполнение органами внутренних дел.
3.3. Поощрения государственных служащих
Поощрения - важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной дисциплины. Они, как стимулы, вырабатывают сознательное отношение к делу, способствуют развитию инициативы, смелости и решительности, мобилизуют на преодоление трудностей. Поощрения лучших работников делают их известными, создают им почет и, что очень важно, положительно влияют на коллектив сослуживцев, вызывая стремление следовать их примеру. Задача заключается в том, чтобы с помощью мер материального и морального, а шире - духовного поощрения, наряду с другими формами и методами воспитания, обеспечить правильное понимание государственными служащими своего служебного долга, добросовестное отношение к исполнению должностных обязанностей.
Согласно статьям 131, 134 Кодекса законов о труде, применяются следующие поощрения: объявление благодарности; выдача премии; награждение ценным подарком; награждение Почетной грамотой; занесение в Книгу почета, на Доску почета. За особые заслуги служащие представляются к награждению орденами, медалями, нагрудными значками и к присвоению почетных званий и звания лучшего работника по профессии.
Государственные награды России - высшая форма поощрения за выдающиеся заслуги в экономике, науке, культуре, искусстве, защите Отечества, государственном строительстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные заслуги.
Президент издает указы об учреждении государственных наград; издает указы о награждении государственными наградами, вручает государственные награды; образует Управление по государственным наградам для обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства и проведения единой политики в области государственных наград'. Он образует Комиссию по государственным наградам для общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан. Комиссия работает на общественных началах.
Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций либо органами местного самоуправления. Порядок возбуждения ходатайств относительно военнослужащих, гражданского персонала Вооруженных Сил, сотрудников органов внутренних дел, работников прокуратуры, таможенной службы и налоговой полиции определяется соответствующими органами, а судей и работников федеральных судов - соответственно Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами Российской Федерации.
Лишение государственных наград производится только Президентом Российской Федерации по представлению суда в случае осуждения награжденного за тяжкое преступление.
Денежные премии (которые не охватываются системой оплаты труда) являются наиболее распространенной мерой материального поощрения государственных служащих. Они выдаются при соблюдении определенных условий за конкретные количественные и качественные показатели, предусмотренные соответствующими нормативными актами. Своеобразным видом материального поощрения являются различные преимущества и льготы. Так, статьей 133 Кодекса законов о труде предусмотрено, что работникам, успешно и добросовестно выполняющим свои трудовые обязанности, предоставляются в первую очередь преимущества и льготы в области социально-культурного и жилищно-бытового обслуживания (путевки в санатории и дома отдыха, улучшение жилищных условий и т.п.).
Меры поощрения к государственным служащим могут применяться лишь теми органами и руководителями, которым предоставлено такое право. При этом они обязаны применять только поощрения, предусмотренные соответствующими нормативными актами, в пределах предоставленной им власти и в установленном порядке.
Высокая эффективность поощрений возможна лишь при соблюдении установленных требований по их применению. Важнейшим требованием является соблюдение законности и обоснованности применения любой из мер поощрения. В каждом конкретном случае руководитель, применяющий поощрение, должен определять, насколько заслужено оно подчиненным и по праву ли объявляется.
Военнослужащие поощряются в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденным Указом Президента от 14 декабря 1993 г., за подвиги, разумную инициативу, усердие и отличие по службе.
В Уставе указаны поощрения, применяемые к солдатам, матросам, сержантам и старшинам; к прапорщикам и мичманам; к офицерам. Так, к офицерам применяются следующие поощрения: снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания; объявление благодарности; награждение грамотами, ценными (в том числе именными) подарками или деньгами; занесение в Книгу почета воинской части (корабля) фамилий офицеров; досрочное присвоение очередного воинского звания; присвоение очередного воинского звания до полковника, капитана 1-го ранга включительно на одну ступень выше воинского звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности; награждение именным холодным и огнестрельным оружием. В военно-учебных заведениях применяется также занесение на Доску почета фамилий слушателей и курсантов, окончивших обучение с золотой медалью или получивших по окончании среднего военно-учебного заведения диплом с отличием.
Командиры (начальники) могут применять поощрения в отношении отдельного военнослужащего и в отношении всего личного состава подразделения. За одно и то же отличие военнослужащему может быть объявлено только одно поощрение. При определении вида поощрения учитываются характер заслуг или отличия военнослужащего, а также прежнее отношение его к службе. Поощрения объявляются перед строем, на собрании (совещании) военнослужащих, в приказе или лично. Объявление приказов о поощрениях, а также вручение отличившимся наград обычно производятся в торжественной обстановке.
Для сотрудников органов внутренних дел предусмотрены следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком; занесение в Книгу почета, на Доску почета; награждение Почетной грамотой; награждение нагрудным знаком; награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени органа внутренних дел; награждение именным оружием; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности; досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания. В учебных заведениях МВД в качестве поощрений применяются также повышение размера стипендии и предоставление внеочередного увольнения из расположения учебного заведении.
За образцовое выполнение служебного долга сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел не менее десяти лет, могут быть награждены почетным знаком «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации». Таким лицам предоставляется ряд льгот и преимуществ.
Начальник органа налоговой полиции имеет право поощрять подчиненных в следующих формах: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком или Почетной грамотой; досрочное присвоение очередного специального звания; награждение именным оружием; присвоение очередного специального звания на ступень выше предусмотренного по занимаемой штатной должности.
ГлаваЛЗВЗ 4.У Прохождение государственной службы
4.ф 11. Поступление на государственную службу, способы замещения должностей
У государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», прохождение государственной службы выражается в последовательной смене этих должностей начины с момента поступления на службу и кончая увольнением с нее. Однако их правовое положение характеризуется не только замещаемыми должностями, но и такими фактическими данными, как квалификационный разряд (например, воинское звание или дипломатический ранг), ученая степень, ученое звание, почетное звание. С ними законодательством также связываются определенные права, льготы и преимущества. Разумеется, у каждого прохождение службы разное, так как оно отражает его индивидуальный жизненный путь.
Федеральным законом «06 основах государственной службы Российской Федерации» определено, что право поступления на государственную службу имеют граждане России не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие другим установленным для них требованиям.
Согласно статье 32 Конституции, наши граждане имеют равный доступ к государственной службе. Поэтому при поступлении на службу и при ее прохождении не допускается установления каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектовсубьектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
ОЭти общие положения о равенстве прав на доступ к государственной службе не исключают некоторых ограничений, которые касаются особых случаев. Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на ней в случаях:
признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
лишения его права занимать государственные должности в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу;
103 1 ’::, ... наличия подтвержденного заключением медицинского учрежденияучрежденин заболевания, препятствующего исполнению должностных обязанностей;
отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениямсведенинм, составляющим государственную и иную охраняемую закономзаконоы тайну, если исполнение должностных обязанностей по ‘ l’1, государственной должности, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений;
люблизкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супруговсупрутов) с государственными служащими, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью йодного из них другому;
наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимнойвзаимсной основе межгосударственными соглашениями;
отказаотыаза от представления сведений о доходах государственного служащегослужщего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственностисобственнсъсти. Порядщок представления таких сведений определен Законом, который предусматривает, что лица, претендующие на выполнение государственных функций, добровольно принимают на сеОбя установленные Законом ограничения. Принятие ограниченийИ, как уже отмечалось, отражается в письменном обязательстве. Лица, претендующие на выполнение государственных или прирвненных к ним функций, представляют в налоговую инспекцию по месту жительства сведения о доходах, о личном и общем совмстном с супругой (супругом) имуществе, о вкладах в банках и о цнных бумагах, в том числе за пределами России, с указанием банксвв и номеров счетов в них; о своем прямом или опосредованном участии в качестве акционеров или акционера или совладельца оФшорных, других компаний, фондов с указанием процента собственности; о получении в пользование и по доверенности имущ ества и его стоимости.
При поступлении на государственную службуелужбу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоросъ вья и др.) и оформляет трудовой договор на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Сведения о подавшем заявление подлежат проверке в установленном порядке.
По сэступление гражданина на государственную службу оформляется приказом по государственному органу о назначении его на государственнуюгосудрственную должность государственной службы. Этот приказ - юридический акт, являющийся основанием для вступления гражджкщанина в должность с предоставлением ему общих прав и 104 возложением на него обязанностей государственного служащего согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», а также конкретных должностных прав и обязанностей, предусмотренных соответствующим положением о государственном органе или должностной инструкцией. В приказе обычно указываются: фамилия, имя, отчество назначаемого, наименование должности и государственного органа (структурного подразделения), куда он назначен, день, с которого приступает к исполнению своих должностных обязанностей, и оклад; в некоторых случаях возможны и дополнения.
Деятельность соответствующих государственных органов и должностных лиц по выявлению, изучению и оценке профессиональных и личностных качеств кандидатов с целью определения их пригодности для выполнения функциональных обязанностей на конкретных должностях, именуется подбором кадров. Назначение же на должность, выдвижение на высшую должность или перевод на равную должность в другой государственный орган это расстановка кадров. Если процесс подбора заканчивается решением вопроса о пригодности или непригодности для замещения конкретной должности, то завершается он изданием юридического акта (как правило, приказа) о назначении на должность.
Различаются три вида назначения впервые или вновь поступающих на государственную службу граждан в зависимости от характера замещаемых должностей.
1. На государственные должности государственной службы категории «Б» назначение производится по представлению лиц, замещающих должности категории «А», либо уполномоченных ими лиц или государственных органов(или организационно-право
Администрации Президента Российской Федерации от 29 января 1996 г.’ установлено, что Президентом назначаются на должность и освобождаются от должности: Руководитель Администрации, помощники Президента, Секретарь Совета Безопасности, руководители входящих в Администрацию государственных органов, руководимых непосредственно Президентом (ст. 7). Кандидатуры для назначения на должность и предложения об освобождении от должности первого заместителя и заместителей Руководителя Администрации - начальников главных управлений Президента вносятся ему Руководителем Администрации (ст. 10). Согласно статье 14 новой редакции Федерального закона от СЗ 1996 Мо 6 Ст. 532. 105 17 ноября 1995 г. «0 прокуратуре Российской Федерации», начальники главных управлений, управлений и отделов и их заместители, советники Генерального прокурора Российской Федерации, его помощники по особым поручениям и заместители, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты, а также старшие следователи по особо важным делам и следователи по особо важным делам и их помощники назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором.
Порядок подбора кандидатур для назначения на должности категории «Б» определяется соответствующим государственным органом или лицом, замещающцм государственную должность категории «А», в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъектов Федерации. 2. На государственные должности государственной службы 1-й группы (младшие) категории «В»э впервые или вновь поступающие на государственную службу граждане назначаются соответствующим руководителем. Порядок подбора кандидатур определяется федеральными нормативными правовыми актами и актами субъектовсубьектов Федерации. До их издания следует руководствоваться опытом подбора и расстановки кадров, имеющимся у руководителей государственных органов, соответствующих кадровых служб и руководителей структурных подразделений.
Подобрать нужного кандидата - дело не простое. Для этого приходится тратить немало времени и средств, необходимо иметь обширную и объективную информацию о возможных кандидатах на те или иные должности. Во многом меняется роль кадровых служб, сейчас рушится прежнее представление о том, чем они должны заниматься. Ранее полностью зависимые от начальников и партийных секретарей, они играли вспомогательную, чаще чисто (‘ техническую роль.Теперь на смену этим заформализованным образованиям идут такие кадровые службы, без учета мнения которых вряд ли следует принимать сколь-либо значимое кадровое решение. 1, При подборе кандидатов следует прежде всего ориентироваться на резерв для выдвижения на вышестоящие должности, поскольку они уже оценены соответствующими атгестационными комиссиями, состоящими из наиболее компетентных и авторитетных лиц. Кроме того, руководителями государственных органов, их структурных подразделений и кадровыми службами должна постоянно осуществляться работа по вьивлению и других кандидатов. Используются различные методы: изучение документов о прежней 106 деятельности кандидата, отчетов, справок, материалов средств массовой информации, отзывов сослуживцев, актов ревизий и инспектированияинспектирований и т.д. и т.п. Весьма желательны и личные беседы с кандидатом. При этом особенно важно определить качества кандидата по результатам его практической работы. Ведь о людях судят не по их словам, а по делам, которые обычно многим известны. Все это в совокупности позволяет составить объективное мнение о кандидате и сделать правильный вывод о его будущем. Главное здесь - объективность, достаточность информации, непредвзятость, что особенно важно при отборе кандидатов на руководящие должности.
При подборе кандидатов на должности руководителей кроме уточнения справочно-биографических данных вьивляются способности работать в условиях перехода к рыночной экономике, расширения связей со странами СНГ, умение использовать новые методы управления. Важно определить и то, как кандидат знает законодательство в соответствующих областях будущей деятельности. Сейчас в государственном аппарате желательно иметь руководителей-специалистов с высоким уровнем общего развития и преимущественно гуманитарного образования, а не узкопрофилированных специалистов, хотя и они, конечно, нужны. Подбирая молодых, перспективных кандидатов, нельзя забывать, что наряду с соответствующим образованием у них должен быть определенный опыт работы. Такие качества руководителей, как широкий кругозор, должные моральные устои и организаторские способности не менее важны, чем знание специфики той или иной отрасли государственного управления. С тем чтобы процесс обновления и преемственности кщров не прерывался, назревшие кадровые вопросы должны решаться своевременно, а главное, не соответствующие современным требованиям должны заменяться достойными кандидатами. Во всех случаях при подборе и замене кадров следует обеспечивать внимательное, гибкое, но принципиальное отношение к ним. Главное интересы государства. Сейчас, когда субъекты Федерации самостоятельно организуют государственную службу, важно иметь тесные контакты с ними для выявления кандидатов, которые достойны выдвижения на федеральный уровень государственной службы.
3. На государственные должности государственной службы 2-й, 3З-й, 4-й и 5-й групп (старшие, ведущие, главные и высшие) категории «Вэ» лиц, впервые или вновь поступающих на государственную службу, назначают по результатам конкурса на замещение вакант 107 ’’ ‘(l ных должностей. Сущность и порядок назначения определены статьей 22 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Положением о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденным Указом Президента от 29 апреля 1996 г.’
В основу этих документов положен опыт, накопленный после принятия 23 июля 1993 г. постановления Правительства о проведении конкурса при приеме на работу в федеральные органы исполнительной власти’. Переход на конкурсную систему стал возможным, как только престиж государственной службы повысился и желающих работать в государственном аппарате стало больше, чем нужно. Введение конкурсного порядка замещения вакантных должностей явилось важным шагом на пути создания высокопрофессионального корпуса государственных служащих. Конкурс на замещение старшей, ведущей, главной и высшей вакантных государственных должностей федеральной государственной службы, учреждаемых федеральными органами государственной власти или их аппаратами и иными государственными органами, образованными в соответствии с Конституцией для исполнения их полномочий, обеспечивает право российских граждан на равный доступ к государственной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой.
Вакантной государственной должностью в государственном органе признается незамещенны должность, предусмотренная в структуре аппарата государственного органа. Как уже говорилось, право на участие в конкурсе на замещение этой должности имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком и отвечающие установленным федеральными законами и другими федеральными нормативными правовыми актами требованиям, необходимым для ее замещения. Конкурс проводится в государственном органе для граждан, впервые или вновь поступающих на федеральную государственную службу. Это конкурс документов на замещение старшей государственной должности или конкурс-испытание на замещение ведущей, главной или высшей государственных должностей. Конкурс объявляется при наличии вакантной государственной должности и отсутствии резерва для ее замещения. Любой гражданин и, конечно, государственный служащий вправе участвовать в 1 СЗ. 1996. М 18, Ст. 2115. 2 САПП. 1993. М 32. Ст. 3011. 108 конкурсе по собственной инициативе, независимо от того, какую должность он замещает в момент его проведения.
Руководитель органа направляет сообщение о проведении конкурса в Совет по вопросам государственной службы при Президенте. Конкурс проводится в два этапа. На первом Совет по вопросам государственной службы при Президенте публикует объявление органа о приеме документов для участия в конкурсе. Оно может быть также опубликовано в органах печати, учрежденных соответствующими органами, и других печатных изданиях. В этом объявлении указываются наименование вакантной государственной должности, требования, предъявляемые к гражданину, претендующему на ее замещение, и условия прохождения федеральной государственной службы.
Гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, представляет в государственный орган указанные в Положении документы. Представленные им на имя руководителя органа сведения подлежат проверке в соответствии с Федеральным законом.
С согласия гражданина (государственного служащего), оформля :ф ется допуск к сведениям, составляющимсоставляюшим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение будущих должностных обязанностей связано с использованием таких сведений.
Федеральный государственный служащий, изъявивший желание участвовать в конкурсе, направляет заявление на имя руководителя государственного органа, а ему обеспечивается получение документов, необходимых для участия в конкурсе. Проверка достоверности сведений, представляемых лицом, изъявившим желание участвовать в конкурсе, осуществляется только в случае его участия в конкурсе на замещение высшей государственной должности.
Гражданин, изъявивший желание участвовать в конкурсе, не допускается к участию в нем в тех же случаях, что и при назначении на должность государственной службы. Документы для участия в конкурсе представляются в течение месяца со дня объявления об их приеме. При несвоевременном или неполном представлении по уважительным причинам документов, указанных в Положении, руководитель государственного органа вправе перенести сроки приема документов.
Решение о дате, времени и месте проведения второго этапа 1 конкурса принимается руководителем государственного органа после проверки достоверности сведений, представленных гражданами, изъявившими желание участвовать в конкурсе, а также после оформления в случае необходимости допуска к сведениям, 109 составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну. В случае установления обстоятельств, препятствующих поступлению на федеральную государственную службу, гражданин информируется в письменной форме руководителем органа о причинах отказа в просьбе об участии в конкурсе.
Руководитель государственного органа не позднее чем за неделю до началаначаа второго этапа конкурса сообщает о дате, времени и месте его проведения всем, кто допущен к участию в конкурсе.
При его проведении кандидатам гарантируется равенство прав в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Если в результате конкурса не были выявлены кандидаты, отвечающие требованиям должности, на замещение которой он был объявлен, руководитель органа может принять решение о проведении повторного конкурса.
Совет по вопросам государственной службы при Президенте совместно с руководителем органа организует работу по формиро:,,-‘i ванию конкурсной (государственной конкурсной) комиссии. Эта комиссия состоит из председателя, его заместителя, секретаря и членов комиссии. Руководитель органа может привлекать к работе комиссии независимых экспертов.
В случае необходимости допускается образование нескольких конкурсных комиссий, в состав которых могут включаться члены Совета по вопросам государственной службы при Президенте. Количественный и персональный состав конкурсной комиссии, сроки и порядок ее работы утверждаются руководителем органа, принимающим решение о назначении на должность или освобождении от должности соответствующих федеральных государственных служащих.
При проведении конкурса документов комиссия оценивает кандидата на основании представленных им документов об образовании, о прохождении государственной службы и другой трудовой деятельности.
Конкурс-испытание может включать в себя прохождение испытания на соответствующей государственной должности, что завершается государственным квалификационным экзаменом. Экзамен проводится государственной конкурсной комиссией, решение которой является основанием для присвоения федеральному государственному служащему соответствующего квалификационного разряда.
При проведении конкурса могут использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным правовым актам методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, включая индивидуальное собеседование, анкетирова 110 ние, проведение групповых дискуссий, написание реферата по вопросам, связанным с предстоящей работой. При оценке указанных качеств кандидата комиссия исходит из квалификационных требований, предъявляемых к соответствующей должности, и требований должностных инструкций.
Заседание конкурсной (государственной конкурсной) комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей ее состава. Решения комиссии принимаются тайным или открытым голосованием простым большинством голосов от числа ее членов, присутствующих на заседании. При равенств
того на государственную должность, в том числе по итогам конкурса документов, или при переводе государственного служащего на государственную должность иной группы и специализации. Результаты голосования комиссии оформляются решением, которое подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами комиссии, принявшими участие в ее заседании. Это решение оформляется приказом (распоряжением или иным актом) государственного органа или его руководителя.
Копия решения направляется Совету по вопросам государственной службы при Президенте, а также вручается федеральному государственному служащему, назначенному на соответствующую должность.
Каждому участнику конкурса сообщается о результатах конкурса в письменной форме в течение месяца со дня его завершения.
Расходы по участию в конкурсе (проезд к месту проведения конкурса и обратно, наем жилого помещения, проживание, пользование услугами средств связи всех видов) граждане производят за счет собственных средств.
По инициативе лица, участвовавшего в конкурсе, вопросы, связанные с его проведением, могут быть рассмотрены соответствующим государственным органом или в суде. Таким образом, назначение на государственные должности государственной службы 2-й, З-й, 4-й и 5-й групп категории «В» на основе конкурса позволяет отбирать наиболее достойных кан 111»: дидатов из числа Лиц, изъявивших желание участвовать в конкурсе, поскольку соответствующее решение происходит после тщательной оценки кандидата по основанию документов и (или) результатов экзаменов, испытаний. Количество участников конкурса не ограничено, и в принципе чем их больше, тем лучше. В ‘ 11(.» то же время и бесконкурсное назначение на должности категории «Б» и 1-й группы категории «В» имеет свою положительную сторону: оно позволяет более оперативно и широко маневрировать кадрами не только в отраслевом, но и в межотраслевом и общефедеральном масштабе, хотя здесь меньше гласности и соревновательности при назначении на вакантные должности. При замещении государственной должности государственной службы допускается испытание на срок от трех до шести месяцев для гражданина, впервые принятого на государственную долж),,,,’ нность, в том числе по итогам конкурса документов, или дляя государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации. В срок испытания не засчитываются период временной нетрудоспособности и другие периоды, когда лицо отсутствовало на службе по уважительным причинам.
Государственному служащему до окончания срока испытания квалификационный разрядщ не присваивается.
При неудовлетворительном результате испытания государственный служащий может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе в переводе - уволен.
4.2. Подготовка Государственных служащих и переподготовка, при повышение их квалификации
Для устранения нынешней разбалансированности системы подготовки кадров ученые Российской академии государственной службы совместно с представителями президентских структур и Правительства в 1995 г. закончили разработку рекомендаций по подготовке кадров на основе государственного заказа.
Госзаказ предполагает существование своего рода графика направления на учебу представителей субъектов Федерации, федеральных министерств и иных федеральных органов. Сформировать же соответствующий государственный заказ можно, только определив текущие и перспективные потребности в кадрах и возможные источники ее удовлетворения. Страна постоянно нуждается в подготовке и переподготовке кадров и их специализации.
Исходя из текущей и перспективной потребности в государственных служащих планируется и организуется их подготовка путем обучения в высших и средних специальных учебных заведениях, а также путем приобретения стажа и опыта работы по специальности, необходимых для выдвижения на вышестоящие должности.
Система учреждений, которые готовят кадры для государственной службы, сейчас весьма разветвленная. Это и Российская академия государственной службы, и Академия народного хозяйства, и сеть региональных академий государственной службы, плюс еще десятки различных институтов и университетов, на факультетах которых тоже идет соответствующая работа. Словом, получить и первое, и второе высшее образование есть где. Задача в том, чтобы максимально эффективно использовать имеющиеся возможности.
Сама идея государственного заказа предполагает и соответствующее финансово-экономическое обеспечение. Применяются две формы финансирования. Преобладающая часть слушателей должна поступать на основе обязательного централизованного заказа. И соответствующие средства должны выделяться из федерального бюджета, что сверх того - на договорной основе с «посылающей стороной».
Порядок формирования, размещения и использования государственного заказа разрабатывают и утверждают: Правительство - для аппаратов федеральных органов исполнительной власти;
Руководитель Администрации Президента - для этой Администрации; Руководитель Аппарата Совета Федерации - для этого Аппарата; Руководитель Аппарата Государственной Думы - для этого Аппарата; Руководитель Аппарата Правительства - для этого Аппарата; Председатель Конституционного Суда - для аппарата этого Суда; Председатель Верховного Суда - для аппарата этого Суда; Председатель Высшего Арбитражного Суда - для аппарата этого Суда; Генеральный прокурор - для кадров Генеральной прокуратуры; Председатель Центральной избирательной комиссии - для аппарата этой комиссии; Председатель Счетной палаты - для аппарата этой палаты.
На Совет по вопросам государственной службы при Президенте возложена координация работы по формированию, размещению и исполнению государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов государственной власти.
В соответствии с постановлением Правительства от 11 августа 1995 г. создана Межведомственная комиссия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Комиссия создана для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по данному вопросу на основе государственного заказа. Основными задачами Комиссии являются:
определение основных направлений переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти;
рассмотрение проекта государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти; анализ эффективности использования средств федерального бюджета, выделяемых в соответствии с государственным заказом;
координация деятельности федеральных органов исполнитель ной власти при формировании, размещении и исполнении государственного заказа;
анализ состояния и эффективности функционирования системы образовательных учреждений, осуществляющих обучение кадров в рамках государственного заказа;
рассмотрение федеральных программ переподготовки и повышения квалификации кадров федеральных органов исполни тельной власти;
подготовка предложений по формированию системы нормативно-правового обеспечения обучения кадров на основе государственного заказа;
рассмотрение предложений по пересмотру экономических нормативов для формирования государственного заказа;
определение приоритетных направлений научно-методических разработок по проблемам обучения государственных служащих;
анализ хода реализации международных программ и проектов в области переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти.
Порядок повышения квалификации и переподготовки. Повышение квалификации федерального государственного служащего проводится в соответствии с имеющимися потребностями, но не реже одного раза в пять лет и осуществляется в образовательных учреждениях высшего профессионального или дополнительного образования. В зависимости от групп федеральных государственных должностей и форм обучения установлены сроки повышения квалификации: от двух до шести недель с отрывом от службы и от шести недель до шести месяцев без отрыва от службы.
Конкретные сроки и формы повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих определяются руководителем соответствующего органа государственной власти. За федеральным государственным служащим, направляемым на повышение квалификации и переподготовку с отрывом от службы, сохраняется на весь период обучения денежное содержание по занимаемой должности. Федеральному государственному служащему, находящемуся в отставке в связи с ликвидацией федеральной государственной должности и направленному на повышение квалификации или переподготовку, на весь период обучения сохраняется денежное содержание по последней должности.
Федеральным органам государственной власти предоставляется право использовать в порядке, установленном Правительством, часть выделяемых им финансовых средств на осуществление повышения квалификации и переподготовки федеральных государственных служащих в негосударственных образовательных учреждениях Российской Федерации и иностранных государств.
Еще 23 августа 1994 г. Указом Президента было утверждено Положение о повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих, увольняемых из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата. В Положении указано, что орган государственной власти, из аппарата которого увольняются государственные служащие в связи с сокращением штата, обеспечивая реализацию права увольняемого государственного служащего на повышение квалификации и переподготовку:
в двухнедельный срок рассматривает заявления, поступившие от государственных служащих, подлежащих увольнению, о желании повысить квалификацию или пройти переподготовку;
оказывает помощь увольняемым государственным служащим в выборе профессии (специальности), которую можно получить за период переобучения, в соответствии с перечнем профессий, имеющих спрос на рынке труда в конкретном регионе. Перечень профессий определяется кадровыми службами аппарата федеральных государственных органов в результате консультаций с территориальными органами службы занятости;
заключает с образовательными учреждениями, расположенными в регионах проживания увольняемых государственных служащих, договоры о повышении их квалификации или переподготовки и возмещает этим учреждениям расходы, связанные с обучением указанных лиц, в размерах, необходимых для повышения квалификации или переподготовки государственных служащих в государственных образовательных учреждениях.
Если государственный служащий желает повысить квалификацию или пройти переподготовку в негосударственном образовательном учреждении, федеральный государственный орган возмещает расходы, связанные с его обучением, в размере, необходимом для повышения квалификации или переподготовки в государственном учебном учреждении по той же специальности (профессии). Остальные расходы государственный служащий возмещает из личных средств.
Трудоустройство государственных служащих, уволенных из аппаратов органов государственной власти Российской Федерации в связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата и прошедших повышение квалификации или переподготовку, производится в соответствии с законодательством, если отсутствует возможность трудоустройства в аппаратах органов государственной власти. Направление на повышение квалификации или переподготовку не является обязательством по трудоустройству на государственную службу.
На руководителей федеральных органов исполнительной власти возложены обязанности:
ежегодно на основании расчета потребности в обучении кадров разрабатывать мероприятия по переподготовке и повышению квалификации государственных служащих, обеспечивающие возможность поддерживать уровень их квалификации, достаточный для исполнения должностных полномочий;
в установленные сроки представлять в Министерство труда предложения по объемам и структуре государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих своего ведомства, имея в виду, что для лиц, впервые принятых на федеральную государственную службу, повышение квалификации в течение первого года работы является обязательным;
должностные перемещения государственных служащих, установление им соответствующего денежного содержания увязывать с результатами обучения и практического использования полученных знаний.
Постановлением Правительства от 13 сентября 1994 г. утвержден Перечень образовательных учреждений, осуществляющих переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся: АНХ; Финансовая академия при Правительстве; Академия современной экономики при Министерстве экономики; Всероссийская академия внешней торговли Министерства внешних экономических связей; Российская правовая академия Министерства юстиции; Московская государственная юридическая академия; Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации; межотраслевые институты повышения квалификации и переподготовки кадров при высших учебных заведениях; отраслевые академии и институты повышения квалификации руководящих работников и специалистов.
Одним из источников пополнения государственных служащих являются центры для подготовки и переподготовки военнослужащих и членов их семей по гражданским специальностям, создаваемые Министерством обороны совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами.
4.ф 32. Аттестация федерального государственного служащего
В соответствии со статьей 24 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденным Указом Президента от 9 марта 1996 г.’, аттестации подлежат федеральные государственные служащие, замещающие в государственных органах младшие, старшие, ведущие, главные и высшие государственные должности федеральной государственной службы. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.
Аттестация проводится в федеральном органе государственной власти или его аппарате, а также ином государственном органе, образованном в соответствии с Конституцией.
СЗ. 1996. # 11. Ст. 1036. 112Аттестации не подлежат служащие:
1) замещающие должность соответствующей группы менее года;
2) достигшие предельного возраста, установленного для замещения должности;
3) беременные женщины;
4) находящиеся в отпуске по уходу за ребенком (их аттестация проводится не ранее чем через год после выхода из отпуска);
5) в течение года с момента присвоения квалификационного разряда (классного чина, дипломатического рангаракга), назначения на должность по конкурсу и (или) сдачи государственного квалификационного экзамена, окончания повышения квалификации или переподготовки.
Аттестация призвана способствовать совершенствованию деятельности по подбору, повышению квалификации, расстановке федеральных государственных служащих, определению уровня их профессиональной подготовки и соответствия замещаемой должности, а также решению вопроса о присвоении конкретному лицу очередного квалификационного разряда.
Организация проведения аттестации федеральных государственных служащих возлагается на руководителей органов. Положением определено, что для проведения аттестации: формируется аттестационная комиссия; утверждается график проведения аттестации; составляются списки лиц, подлежащих аттестации; подготавливаются необходимые документы для аттестационной комиссии.
Аттестационная комиссия состоит из председателя, его заместителя, секретаря и членов комиссии. Руководитель органа привлекает к работе комиссии независимых экспертов. В состав аттесМ тационной комиссии включаются представители кадровой и юридической служб государственного органа, а также может вклю чаться представитель соответствующего профсоюзного органа.
Количественный и персональный состав аттестационной комиссии, сроки и порядок ее работы утверждаются руководителем органа, принимающего решение о назначении служащих на должность или об освобождении их от должности. При проведении аттестации лиц, замещающих высшие и главные государственные должности, состав аттестационной комиссии утверждаетсч по согласованию с Советом по вопросам государственной службы при Президенте. В зависимости от специфики должностных обязанностей служащих может быть создано несколько аттестационных комиссий. График проведения аттестации утверждается руководителем органа и доводится до сведения каждого аттестуемого не менее чем за месяц до начала аттестации. В графике указываются: наименоИ вание государственного органа, подразделения, в котором проводится аттестация; дата и время проведения аттестации; дата пред113 ставления в аттестационную комиссию необходимых документов
с указанием ответственных за это руководителей подразделений
государственного органа.
Не позднее чем за две недели до начала проведения аттестации ваттестации
в аттестационную комиссию представляется отзыв на подлежащего аттестации, подписанный его непосредственным руководителем и утвержденный вышестоящим руководителем Отзыв составляется по установленной Положением форме. В нем отражаются:
замещаемая им должность на момент проведения аттестации и датаи
дата назначения на нее; перечень основных вопросоввопрвсов, в решении которыхрешении
которых он принимал участие; мотивированная осэценка его профессиональных, личностных качеств и результатов служебной деятельности. При каждой последующей аттестации в аттестационную комиссию представляются отзыв о служащем и его аттестационный лист с данными предыдущей аттестации.
Кадровая служба государственного органа не менее чем за
неделю до начала аттестацииатгестации должна ознакомить каждого аттестуемого с отзывом о его служебной деятельности. При этом он
вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные
сведения о служебной деятельности за предшествующий период, а
также заявление о своем несогласии с представленным отзывом.
Положением определен порядок проведения аттестации.
Аттестация проводится в присутствии аттестуемого. В случае
его неявки на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин она может провести аттестацию в его отсутствие.
Аттестационная комиссия рассматривает представленные документы, заслушивает сообщения аттестуемогоатгестуемого и в случае необходимости его непосредственного руководителя. Аттестационная комиссия в целях объективности после рассмотрения представленных аттестуемым дополнительных сведений о его служебной деятельности и его заявления о несогласии с отзывом вправе
перенести аттестацию на очередное заседание комиссии. Обсуждение профессиональных и личностных качеств аттестуемого
должно быть объективным и доброжелательным.
Оценка служебной деятельности служащего основывается на
его соответствии квалификационным требованиям по замещаемой
должности, определении его участия в решении поставленных
перед соответствующим подразделением (государственным орга Хф Ф ном) задач, сложности выполняемой им работы, ее результатив‘ ‘ е ности. Должны учитываться его профессиональные знания, опыт
работы, повышение квалификации и переподготовка, а также (в
отношении соответствующей группы должностей) организаторские способности.
114
Заседание аттестационной комиссии считается правомочным,
если на нем присутствует на менее двух третей ее членов.
Решение об оценке профессиональных и личностных качеств
федерального государственного служащего, а также рекомендации
аттестационной комиссии принимаются в отсутствие аттестуемого
и его непосредственного руководителя открытым или тайным
голосованием простым большинством голосов присутствующих на
заседании членов аттестационной комиссии. При равенстве голосов федеральный государственный служащий признается соответствующим замещаемой государственной должности. Аттестуемый,
являющийся членом атгестационной комиссии, в голосовании не
участвует.
Аттестационная комиссия по результатам аттестации вправе
внести на рассмотрение руководителя государственного органа
мотивированные рекомендации: о повышении-федерального служащего в должности; присвоении очередного квалификационного
разряда, об изменении надбавки за особые условия службы (сложность, напряженность, специальный режим работы); о включении
в резерв на вьщвижение на вышестоящую должность.
В результате аттестации федеральному государственному служащему дается одна из следующих оценок:
1) соответствует замещаемой государственной должности;
2) соответствует замещаемой
государственной должности при условии выполнения рекомендаций аттестационной комиссии по его служебной деятельности;
3) не соответствует замещаемой государственной должности.
Результаты аттестации заносятся в аттестационный лист, оформленный по установленной Положением форме. Этот документ
подписывается председателем, заместителем председателя, секретарем и членами аттестационной комиссии, присутствующими на
заседании и принимающими участие в голосовании. С аттестационным листом служащий знакомится под расписку. Другие документы по результатам аттестации не оформляются.
Аттестационный лист и отзыв хранятся в личном деле государственного служащего.
Результаты аттестации представляются руководителю органа не
позднее чем через семь дней после ее проведения, и он может
принять одно из следующих решений:
о повышении федерального государственного служащего в
должности;
о присвоении ему в установленном порядке очередного квалификационного разряда;
об изменении служащему надбавки за особые условия службы
(сложность, напряженность, специальный режим работы);
115
о включении служащего в резерв на выдвижение на вышестоя
щую государственную должность.
Федеральный государственный служащий в случае признания егопризнания
его не соответствующим замещаемой должности направляется на
повышение квалификации или переподготовку либо, с его согласия, переводится на другую государственную должность. При его
отказе от повышения квалификации, переподготовки или перевода на другую государственную должность руководитель органа
вправе принять решение об увольнении служащего в соответствии
с трудовым законодательством.
Соответствующие решения принимаются не позднее чем через
два месяца со дня аттестации. По истечении этого срока уменьшение служащему надбавки за особые условия службы, перевод его
на другую государственную должность или увольнение по результатам данной аттестации не допускаются. Время болезни и отпуска
служащего в 2-месячный срок не засчитывается.
После проведения аттестации издается приказ (распоряжение
или иной акт) государственного органа или его руководителя, в
котором анализируются результаты проведения аттестации, утверждаются мероприятия по проведению очередной аттестации и
улучшению работы с кадрами.
Вопросы, связанные с проведением аттестации, могут рассматриваться вышестоящим государственным органом, а по инициативе несогласных с ее результатами - в суде.
4.ф 43. Основания для пПрекращенияе государственной службы
Государственная служба прекращается при увольнении государственного служащего, в том числе в связи с выходом на
пенсию.
На государственных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации».
В статье 29 Кодекса законов о труде Российской Федерации
указано, что основаниями прекращения трудового договора (контракта) являются:
1) соглашение сторон;
2) истечение срока (если договор быльш заключен на неопреде-ленный срок не более пяти лет или на время выполнения определенной работы), кроме случаев, когда трудовые отношения фактически продолжаются и ни одна из сторон не потребовала их
прекращения;
116
3) призыв или поступление работника на военную службу;
4) расторжение трудового договора (контракта) по инициативе работника (ст. 31 и 32), по инициативе адщминистрации (ст. 33)
либо по требованию профсоюзного органа (ст. 37);
5) перевод работника, с его согласия, на другое предприятие, в учреждение, организацию или переход на выборную должность;
6) отказ работника от перевода на работу в другую местность вместе с предприятием, учреждением, организацией, а также отказ
от продолжения работы в связи с изменением существенных
условий труда;
7) вступление в силу приговора суда, которым работник осуж-ден (кроме случаев условного осуждения и отсрочки исполнения
приговора) к лишению свободы, исправительным работам не по
месту работы либо к иному наказанию, исключающему возможность продолжения данной работы.
Помимо этих оснований увольнение государственного служащего может быть осуществлено по инициативе руководителя органа в случаях:
достижения им предельного возраста, установленного для за
мещения государственной должности государственной службы;
прекращения гражданства Российской Федерации;
несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных
для государственного служащего;
разглашения сведений, составляющих государственную и иную
охраняемую законом тайну;
возникновения других обстоятельств, ограничивающих нахож
дение на государственной службе.
Выход государственного служащего на пенсию осуществляется
в порядке, установленном Федеральным законом.
Предельный возраст для нахождения на государственной службе - 60 лет. Допускается продление нахождения на государственной службе государственных служащих, занимающих высшие,
главные и ведущие государственные должности государственной
службы и достигших предечьного для нее возраста, решением
руководителя соответствующего государственного органа. Однократное продление срока нахождения на государственной службе - не более чем на год. Продление службы лицу, достигшему
возраста 65 лет, не допускается. После достижения этого возраста
он может продолжать работу в государственных органах на условиях срочного трудового договора.
Особого внимания заслуживает вопрос об увольнении за разз
глашение сведений, составляющих государственную и иную охра
няемую законом тайну. Еще в Положении о федеральной государ117
ственной службе от 22 декабря 1993 г.’ на государственных служащих была возложена обязанность сохранять государственную и
иную охраняемую законом тайну не только во время прохождения
службы, но и после ее прекращения. Поэтому при увольнении
служащий обязан возвратить все документы, содержащие служебную информацию. Следует полагать, что в случае смерти это
требование распространяется и на его родственников.
В настоящее время нет определенности в том, что считается
тайной на государственной службе. Государственную же тайну
составляют предусмотренные в специальных перечнях важнейшие
сведения, разглашение которых образует состав преступления.
По этому вопросу следует руководствоваться Законом Российской Федерации «0 государственной тайне» от 21 июля 1993 г.’ и
Указом Президента «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» от 30 ноября 1995 г.’
Государственный служащий обязан сохранять и «иную охраняемую законом тайну». Очевидно, что речь идет о сохранении в
тайне тех сведений, которые доверяются служащему по занимаемой должности, но не подлежат разглашению, хотя и не являются
государственной тайной. Разумеется, сюда нельзя относить сведения, которые не составляют никаких секретов, например сведения
о структуре и полномочиях государственного органа, которые
опубликованы в официальных изданиях, или решения государственных органов и должностных лиц в связи с обращениями
грыщан и юридических лиц.
Вопросы увольнения государственных служащих со службы в
t большинстве случаев вызывают у них болезненную реакцию, так
как зачастую, будучи вполне трудоспособными, они вынуждены
оставлять привычную работу и подыскивать новую. А если в семье
уволенного имеются нетрудоспособные или он считает недостаточным полученное социальное обеспечение? Поэтому к решению
таких вопросов руководителям необходимо относиться очень внимательно и решать их строго в соответствии с законодательством.
Порядок рассмотрения обращений государственных служащих
и принятия по ним решений, в том числе в связи с увольнением
со службы, определяется Федеральным законом и законами субьектов Федерации.
На практике нередко возникает вопрос: в каких случаях по
инициативе администрации (руководства) может быть расторгнут
САПП. 1993. М 52. Ст. 5073.
г
Российские вести. М 189(358); 1993. Сент.
3
СЗ. 1995. М 49. Ст. 4775.
118
щудовой договор (контракт), если работнику установлена инвалидность? Соответствующие разъяснения были даны Управлением до работе с обращениями граждан Министерства труда:
«Состояние здоровья может быть причиной увольнения работника, если наступило стойкое снижение трудоспособности, препятствующее надлежащему исполнению трудовых обязанностей, либо если исполнение трудовых обязанностей, учитывая состояние здоровья работника, ему противопоказано.
Расторжение трудового договора (контракта) по инициативе администрации по основаниям пункта 2 статьи 33 КЗоТ Российской Федерации возможно в случае обнаружившегося несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие состояния здоровья, препятствующего продолжению данной работы.
В случае если по заключению Медико-социальной экспертной комиссии (бывшей ВТЭК) работник признан нетрудоспособным, администрация предприятия, учреждения, организации обязана расторгнуть трудовой договор (контракт) с работником по основанию пункта 2 статьи 33 КЗоТ Российской Федерации и в соответствии со статьей 36 КЗоТ Российской Федерации выплатить работнику выходное пособие не менее двухнедельного среднего
заработка.
Если в соответствии со справкой Медико-социальной экспертной комиссии установлена группа инвалидности и рекомендовано
работать в особых, облегченных условиях, то увольнение по основанию, предусмотренному пунктом 2 статьи 33 КЗоТ Российской Федерации, не допускается. Администрация по возможности обязана сообщать работнику соответствующие условия или перевести, с его согласия, на другую работу.
Условие о переводе считается выполненным, если предлагаемая работа соответствует роду деятельности работника. Лишь при ее отсутствии может быть предложена другая работа, то есть
работа, не соответствующая роду деятельности, специальности
работника.
В случае когда работник просит оставить его на том же предприятии, соглашаясь выполнять работу, не относящуюся к роду его деятельности, и такая работа имеется, то она должна быть ему предложена (если работа не противоречит рекомендациям
МСЭК).
Что касается установления группы инвалидности, то, если
работник не согласен с заключением Медико-социальной экспертной комиссии, для переосвидетельствования следует обращаться в вышестоящий орган по подчиненности»’.
1
Российская газета, 1995 г. 3 авг.
119
Следует учитывать и следующую консультацию:
«Запись о причинах увольнения в трудовую книжку, говорит статья 39 КЗоТ Российской Федерации, должна производиться в точном соответствии с формулировками действующего законодательства и со ссылкой на соответствующую статью, пункт закона.
При расторжении трудового договора (контракта) по инициативе
работника по причинам, с которыми законодательство связывает
предоставление определенных льгот и преимуществ, запись об
увольнении в трудовую книжку вносится с указанием этих причин.
До принятия соответствующего законодательства России о государственном социальном страховании действуют Правила исчисления непрерывного трудового стажа рабочих и служащих при
назначении пособий по государственному социальному страхованию, утвержденные Постановлением Совета Министров СССР от
13 апреля 1973 г., 252 (с последующими изменениями и дополнениями). Правилами устанавливается, что сохранение непрерывного трудового стажа зависит от причины увольнения. При решении вопроса о том, является ли причина увольнения по собственному желанию уважительной, следует руководствоваться разъяснением Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 9 июля 1980 г. (с
последующими изменениями и дополнениями). Поскольку до
принятия законодательного акта о государственном социальном
страховании будут действовать вышеназванные Правила, то при
увольнении по собственному желанию (ст. 31 КЗоТ Российской
Федерации) запись об увольнении в трудовой книжке вносится с
указанием уважительных причин, при которых сохраняется непрерывный трудовой стаж для назначения пособия по временной
нетрудоспособности. Увольняющийся работник во избежание
перерыва своего стажа должен во всех случаях обязательно проверить, правильно ли занесен в трудовую книжку мотив увольнения.
Записи в трудовые книжки об уважительности причины увольнения по собственному желанию не делаются инвалидам, пенсионерам по старости и некоторым другим категориям граждан»’.
Конституционный Суд Российской Федерации, как это предусмотрено пунктом 4 статьи 125 Конституции, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Его постановлениями, в том числе по вопросу увольнения, также надлежит руководствоваться в правоприменительной практике.
Список нормативных документов:
Конституция РФ, 1993 г.
Федеральный Закон РФ «Об основах государственной службы РФ»
Федеральный Закон РФ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата государственной думы Федерального Собрания» от 8.05.94 г.
Федеральный Закон РФ «О счетной палате РФ» от 11.01.94 г.
Федеральный Закон РФ «О конституционном суде РФ» от 21.07.94 г.
Федеральный Закон РФ «Об арбитражных судах РФ» от 28.04.95 г.
Федеральный Закон РФ «О статусе судей РФ» от 26.06.92 г.
Федеральный Закон РФ «О Прокуратуре в РФ» от 17.11.95 г.
Кодекс законов о труде Российской Федерации
Кодекс об административных правонарушениях, 1964 г.
Список использованной литературы:
Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации», учебное пособие, М., 1996 г.
2. «Советское административное право», под ред. Васеленкова П.Т., М., 1990
Так, гражданин В.М. Минаков - бывший начальник Управления внутренних дел Липецкой области, генерал-майор милиции,
1 Российская газета. 1996. 5 марта.
120
в возрасте 46 лет был уволен из органов внутренних дел приказом заместителя Министра внутренних дел на основании статьи 19 Закона РСФСР «0 милиции» по выслуге срока службы, дающего право на пенсию.
В.М. Минаков обжаловал это решение в установленном порядке, считая, что его увольнение было произведено без учета возраста, поскольку в соответствии с Положением о службе в органах внутренних дел генерал-майоры милиции могут состоять на службе в органах внутренних дел до достижения возраста 55 лет.
Конституционный Суд после рассмотрения этого дела, в котором автор участвовал в качестве эксперта, 6 июня 1995 г. принял постановление, подробно излагающее порядок увольнения сотрудников органов внутренних дел по указанным основаниям. В частности, в постановлении указано: «6. Суды при разрешении споров на основании абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР «0 милиции» ограничиваются только формальным установлением факта выслуги срока службы, дающего право на пенсию, без выяснения подлинных причин увольнения сотрудника милиции. При этом ущемляется его право на индивидуальный трудовой спор, предусмотренное статьей 37 (часть 4) Конституции Российской Федерации. Неопределенность содержания и механизма реализации рассматриваемой нормы Закона РСФСР «0 милиции» приводит к существенному нарушению для сотрудников милиции предусмотренного статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации права на судебную защиту, которое не может быть ограничено».
Конституционный Суд постановил:
1. Признать положение абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР «0 милиции» как допускающее увольнение по выслуге срока службы, дающего право на пенсию, по инициативе сотрудника милиции или с его согласия соответствующим Конституции Российской Федерации.
2. Признать положение абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР «0 милиции» в той мере, в какой оно признается правоприменителем как допускающее увольнение по выслуге срока службы, дающего право на пенсию, по инициативе соответствующего руководителя органа внутренних дел, без согласия сотрудника и без обоснования причин, подтверждающих невозможность дальнейшего прохождения службы, которые могут быть проверены судом, не соответствующим статьям 19 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации»’.
г.
y