Порядок формирования, структура и организация работы органов местного управления
Органы местного управления состоят из выборных муниципальных советов (собраний) и исполнительного аппарата.
Порядок выдвижения кандидатов, формирования избирательных округов и определения результатов голосования в различных странах и даже в пределах одной страны, например, в США, отличается большим разнообразием. Распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей (в США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (праймериз)).
Существует 3 вида избирательных округов по выборам в муниципальные советы: одномандатные, многомандатные и, наконец, территория муниципалитета может составлять один многомандатный избирательный округ (наиболее распространены многомандатные избирательные округа).
Муниципальные советы избираются на различные сроки. Так, в США период их полномочий 2, 3 или 4 года, в Великобритании – 4 года, причем в зависимости от вида совета ежегодно переизбираются треть советников или же раз в 4 года проводится переизбрание всего состава муниципалитета. Муниципальные советы Лондона избираются на 3 года. Во Франции советы коммун и генеральные советы департаментов избираются на 6 лет, причем через каждые 3 года переизбирается половина состава генерального совета. В Италии срок полномочий муниципальных советов – 5 лет, в ФРГ – 4 или 5 лет, собраний в Японии – 4 года. Для местного управления этих стран в целом характерен небольшой численный состав муниципальных советов (так, в США в эти советы избираются от 5 до 22 человек, в коммунах Франции – обычно от 9 до 69 человек (в Париже – 163, Марселе – 101, Лионе – 73), в Италии – от 15 до 80 человек, в Великобритании - до 70-75, в Японии 12 – 100, в муниц. советы Токио и префектур – до 120 советников).
Законодательство зачастую не устанавливает принципа сохранения заработной платы за членами муниципальных органов на время исполнения ими своих функций. Лица, избранные в состав муниципальных советов, ведут работу бесплатно (например, в ФРГ) или в виде выплат за посещение заседаний совета, единовременной ежегодной выплатой (Япония, США, Великобритания).
В большинстве стран муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления. К их ведению относится:
- принятие местного бюджета,
- издание нормативных решений по вопросам, отнесенных к их компетенции и не урегулированным вышестоящими органами,
- установление местных налогов,
- разрешении вопросов о получении займов и их расходовании,
- об использовании муниципальной собственности,
- в большинстве стран – формирование руководящих исполнительных органов муниципалитета и контроль за ними,
- назначение местных референдумов и др. дела.
Особое положение занимают муниципальные советы в США, где широко используется принцип деконцентрации муниципальных функций. Управление муниципальными школами, больницами, библиотеками, водоснабжением, парками, противопожарной службой во многих случаях изъято там из ведения муниципальных советов и осуществляется по специальным округам. Органы специальных округов тесно связаны с администрацией штатов и не подчинены муниципальным советам.
Зачастую происходит присвоение функций муниципальных советов исполнительными органами. В некоторых странах (так, в ФРГ) советы правомочны делегировать свои полномочия исполнительным органам. Нередко функции муниципальных советов сводятся к механическому одобрению проектов, подготовленных чиновниками.
Основной формой работы муниципальных советов являются заседания, проводимые в сессионном порядке (во Франции и Японии муниципалитеты собираются на очередные сессии 4 раза в год, в Италии – не реже 2 раз в год, в Великобритании – ежеквартально, в США – еженедельно, раз в 2 недели или ежемесячно). Заседания советов носят открытый характер, но муниципалитет может принять решение о проведении закрытого заседания.
Как общее правило, муниципальные советы образуют различные комиссии или комитеты (постоянные и временные), которые носят функции подготовительно-совещательного характера.
Видную роль в муниципальном управлении играет исполнительный аппарат, состоящий из административных органов общей компетенции (куда входят коллегиальные исполнительные органы, меры, управляющие) и органов отраслевой и специальной компетенции (департаменты, комитеты, бюро, инспектуры). Особенно большим влиянием в делах местного управления зачастую располагают меры. Нередко они единолично решают вопросы найма и увольнения муниципальных служащих, пользуются правом налагать вето на решения муниципальных советов, а также другими правами, которые фактически ставят их над муниципальными советами. В ряде стран (Франции, ФРГ, Японии) меры официально рассматриваются не только как высшие должностные лица органов местного управления, но и как представители центрального правительства, ответственные за исполнение порученных им государственных дел.
Отношения органов местного управления
с центральной властью
Общими юридическими принципами взаимоотношений муниципальных органов с центральной властью является законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов в сочетании с судебным и административным контролем за законностью их действий.
Механизм правительственного надзора за муниципалитетами различен. В унитарных государствах (Великобритании, Франции, Италии, Японии) этот надзор осуществляется центральным правительством. В федеративных государствах (США, Германия) муниципалитетами ведают, как правило, правительства субъектов федерации.
Основными направлениями вмешательства правительства в дела муниципалитета являются: 1) при прямом регулировании муниципальной деятельности; 2) при контроле за работой муниципальных органов; 3) обеспечение финансовой зависимости муниципального управления от правительства.
Административное регулирование деятельности муниципальных органов проявляется в двух формах:
Во-первых – оно состоит в издании правительством и отдельными министерствами нормативных актов по вопросам организации и компетенции муниципалитетов; во-вторых определенные акты (гл. образом финансовые и общенормативные акты муниципалитетов) и мероприятия (вроде - сделок с муниципальным имуществом, важнейшие организационные дела) муниципальных властей могут иметь место лишь с утверждения правительственных органов.
Правительства государств держат муниципальное управление под неослабимым контролем. Формами контроля являются следующие – доклады муниципальных властей, ревизии отраслей муниципального управления, представление муниципалитетами статистической инфор и др. формы. Подчинение муниципальных органов правительству обеспечивается угрозой применения против муниципальных советов, их членов и служащих административных санкций (могут быть применены - роспуск муниципалитетов, принудительная отставка муниц. советников, отстранение мэров и муниципальных служащих от должности, наложение на них различных взысканий, отмена актов муниципальных органов и ряд других санкций).
В ряде государств, в первую очередь в Великобритании, существенным дополнением к административному надзору служит судебный контроль за соответствием решений муниципальных властей актам центральных органов. Обычно он осуществляется различными судебными инстанциями (например в Англии – мировыми судьями, судами графств, высоким судом, палатой лордов), причем муниципальные акты могут быть оспорены в судебном порядке не только по инициативе частных лиц, но и государственных органов.
Основные особенности местного управления в странах Азии и Африки
В ряде стран Азии и Африки в доколониальный период существовала самобытная государственная организация – действовали собрания населения, старейшены и т.п. С установлением колониальных режимов прежние местные власти были либо упразднены и заменены колониальной администрацией, либо превращены в орудие господства колонизаторов. Современные формы местного управления начали складываться в странах, освободившихся от колониального гнета, с победой национально-освободительных движений.
При всем многообразии систем местного управления в странах, освободившихся от колониальной зависимости, в их развитии, в положении и функциях местных учреждений имеются некоторые общие черты.
Во-первых, как правило, в этих странах создаются системы местного управления, основанные на принципах выборности местных органов, сочетание местных представительных учреждений с традиционными формами непосредственной демократии и различными организациями населения.
Во-вторых, в отношениях общегосударственных органов и органов местного управления проявляются сильные централистские начала, выражающиеся главным образом, в руководстве и контроле центральной государственной администрации за деятельностью органов местного управления, в организации и подчиненности исполнительного аппарата муниципальных органов.
В-третьих, для местного управления этих стран характерно заметное развитие функций, связанных с решением экономических и социальных задач, особенно в сфере просвещения, здравоохранения, коммунального хозяйства и благоустройства, общественных работ.
Процесс становления местных институтов национальной государственности в странах, освободившихся от колониальной зависимости, еще далеко не завершен. В ряде стран, например, в Индии, этот процесс протекает в рамках долгосрочных программ, разработанных ведущими политическими партиями. При этом в одних случаях проводятся коренные реформы местных учреждений, в других новые учреждения сочетаются с различными архаическими формами (например, в странах Тропической Африки иногда в систему местных органов включаются вожди племен). В конечном счете складывание местного управления в освободившихся странах, как и всей национальной государственности, представляет собой арену острой борьбы, в ходе которой решается вопрос о направлениях дальнейшего развития этих стран.