Защита избирательных прав граждан
1.2. Правовая природа и источники правового регулирования дел по защите избирательных прав граждан
Избирательные права граждан относятся к числу важнейших политических нрав. Активные и пассивные избирательные нрава закреплен!,] н ч. 2 ст. 32 Конституции РФ:
"Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме". Эти нрава, наряду с другими... "обеспечиваются правосудием" (ст. IX Конституции РФ).
Отнесение к судебной подведомственности дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ в полном объеме стало возможным лишь в связи с принятием Ф'-; оч 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнении г, Г11К РСФСР"'. Этим же законом была введена глава 2.1 1 11К г, повои редакции: "11роизводство но делам п защите избирательных прав и нрава на участие в референдуме 1ра/кдан Российской Федерации". Стрмяурно •л'а глав;! включена в подраздел 11 раздела 2 ГИК: "11роизводство но делам, возиикаюш.им из административно-правовых отношений". 11рактичсски закоиодаюль сохранил принадлежность споров из избирагсльных правоотношений к указанному виду судопроизводства.
Однако, к науке гражданского процессуального нрав"', правовая природа 'них дел рассматривается неоднозначно Дискуссии ио п'ому вопросу велись еще в преддверии принятия действующего ГИК РСФСР, т.е. еще до 1964 года. Эти дела либо включались в исковое производство, либо в особое, либо ни в одно из них'.
В настоящее время, с учетом коренных изменений законодательства о выборах и практики его применения вопрос о правовой природе дел по защите избирательных прав граждан приобретает новое звучание и ставит перед правовой наукой новые проблемы.
При анализе точек зрения о правовой природе избирательных споров необходимо исходить из общих положений теории гражданского процессуального права об исковой и неисковой формах защиты нарушенных прав.
Г.Л. Осокина, считая иск универсальным средством защиты любых нарушенных прав, утверждает, что но делам о защите избирательных прав граждан следует говорить о государственно-правовом иске". Примерно такого же мнения придерживается Л.А. Киселева. Однако вид и сущность иска этим автором не раскрываются3.
Профессор М.К. Треушников полагает, что это дела но своей природе являются исками публично-правового вида4.
Это мнение наиболее адекватно отражает правовую природу споров, возникающих из избирательных правоотношений. Своеобразие этих дел в том, что предметом спора в них являются не административные отношения, а отношения из публичного права, защите подлежат политические активные и пассивные права граждан избирать и быть избранными.
Весьма интересна позиция Л.В. Тумановой по вопросу о правовой природе дел по защите избирательных прав.
Отмечая существенную специфику этих дел, она заключает: "Представляется, что необходимо введение в Гражданский процессуальный кодекс самостоятельной главы "Рассмотрение споров в сфере правоотношений, регулируемых избирательным законодательством", которая должна находиться в разделе "Особые исковые производства"'.
Есть мнение о том, что избирательные споры по своей природе требуют особого процессуального регулирования, не совпадающего ни с исковым производством, ни с производством по делам, возникающим из административных правоотношений2. Это суждение также заслуживает внимания в том смысле, что по этим делам суды не могут применять процессуальные средства гражданского искового производства, т.к. спор вытекает не из гражданских, а из публично-правовых отношений.
Отнесение к производству из административно-правовых отношений исследуемых дел не бесспорно потому, что здесь нет по сути административных правоотношений.
Поскольку вопрос о введении в структуру ГПК раздела "Особые исковые производства" снят с обсуждения (правомерно, как я полагаю), продолжать дискуссию по этой проблеме представляется нецелесообразным.
Высказанные точки зрения с очевидностью подтверждают сложность определения правовой природы дел по защите избирательных прав. Между тем, выяснение этого вопроса имеет большое значение для выработки адекватных процессуальных средств, используемых судами при рассмотрении и разрешении этих дел.
Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что количество дел по избирательным спорам имеет тенденцию к ежегодному росту, независимо от того, какой год является "выборным".
Так, если в 1997 г. рост этих дел составил 15,4% , то в 1998 г. - 24,2%2, а в 1999 г. - в два раза3!
Дела по разрешению споров, возникающих в связи с проведением избирательных кампаний затрагивают практически интересы всего общества, всего дееспособного населения, их важные политические права по участию в выборах и референдумах, в реализации институтов прямой и представительной демократии.
А если учесть, что становление демократических преобразований происходит в России в очень сложных условиях явно недостаточной политической, правовой культуры, то вопросы должного, своевременного, и юридически безупречного судебного контроля за избирательной кампанией весьма актуальны и важны.
Необходимо выработать специальные процессуальные механизмы, гарантирующие максимальное обеспечение, четкого, законного рассмотрения и разрешения этих дел, и обеспечения исполнения судебных актов.
Учеными-правоведами, изучающими вопросы разрешения избирательных споров в суде, выделяются следующие основные проблемы, требующие теоретической разработки и законодательного урегулирования: о соотношении судебной и несудебной форм защиты избирательных прав, о подсудности, об особенностях вида судопроизводства, в порядке которого следует разрешать избирательные споры, о форме возбуждения этих дел в суде, сроках обращения в суд, сроках рассмотрения дел, о проблемах доказывания, предмете доказывания, составе лиц, участвующих в деле по избирательным спорам'.
Обстоятельное исследование проблем судебной защиты избирательных пра^ дано в кандидатской диссертации Л.А. Киселевой2. Но большинству поставленных и разработанных проблем автору удается сформулировать собственное видение их разрешения.
Это нашло отражение в предложенном ею проекте главы ГПК "Производство по делам о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах и референдумах". Главными вопросами, по мнению Л.А. Киселевой, требующими законодательного урегулирования являются: подведомственность и подсудность дел; лица, участвующие в деле; сроки рассмотрения дел; предмет доказывания и распределение бремени доказывания; судебные решения и их обжалование и другие вопросы.
Предполагалось, что многие, заслуживающие внимания предложения, будут учтены при принятии Федерального Закона "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" от 7 августа 2000 года. Но
этого, к сожалению, не произошло.
Новая редакция гл. 23 ГНК "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" включает всего три статьи, регулирующие судопроизводство по избирательным спорам. Полагаю, что этого явно недостаточно. Несовершенство процессуального законодательства и трудности в связи с этим при рассмотрении избирательных споров судами отмечаются Верховным Судом РФ'.
Не остались не замеченными проблемы и неурегулированность законодательства по избирательным спорам, весьма противоречивая судебная практика и для публицистики.
Так, В. Нортнов высказал значительные и значимые по своей актуальности проблемы, которые обнаруживает судебная практика по рассмотрению и разрешению споров, возникающих из избирательных правоотношений. К ним он относит: сроки рассмотрения этих дел, проблемы пределов судебного усмотрения, пересмотр судебных решений и другие.
О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законодательные /представительные/ и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации //Бюллетень Верховного
су да РФ. 1998. № 1,2.
Заслуживающую внимания обеспокоенность по проблеме разрешения судами избирательных споров высказали специалисты конституционного права.
Отмечается большое разнообразие избирательных споров, сложность их правовой квалификации. Последняя обусловлена значительными пробелами, несовершенством законодательства, регулирующего избирательные правоотношения'. Все это отрицательно сказывается на эффективности судебной защиты избирательных прав граждан. Поэтому исследования проблем правовой природы дел, возникающих из избирательных правоотношений, должны быть продолжены как в интересах теории, так и совершенствования законодательства и судебной практики.
В дискуссии о правовой природе исследуемых дел надо исходить из содержания понятия "избирательные споры".
Именно оно позволяет точнее определиться с правовой природой этих дел.
В правовой науке не разработан устойчивый понятийный аппарат избирательных споров как правового явления.
Представители науки конституционного права полагают, что "избирательные споры - это споры по поводу применения избирательного законодательства, возникающие в ходе референдума либо при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, которые разрешаются избирательными комиссиями различных уровней либо в судебных инстанциях"2. Как следует из этого определения, оно
применимо как для административного, так и судебного порядка их разрешения.
Позиция приведенного выше определения понятия избирательного спора требует уточнения относительно того, что это споры по поводу применения избирательного законодательства. Точнее сказать - это споры в связи с нарушением избирательного законодательства, в результате которого, по мнению заявителя, нарушены его избирательные права.
Можно определить избирательные споры как правовые конфликты, возникшие между субъектами избирательных правоотношений в связи с нарушением избирательных прав заявителя, подлежащие разрешению в административном, либо судебном порядке.
Для более четкого выявления особенностей процессуальных средств, применяемых судом при разрешении конкретного избирательного спора определенное значение имеет классификация этих споров.
Довольно обстоятельной представляется классификация избирательных споров, приведенная Л.А. Киселевой в ее научном исследовании.
В зависимости от вида защищаемого права все избирательные споры она подразделяет на две группы: а) о защите активного права /избирать/; б) пассивного права /быть избранным/. Такая классификация признана традиционной'.
В зависимости от субъектного состава спорного правоотношения Л.А. Киселева выделяет споры о защите избирательных прав: 1) определенного субъекта /гражданина, общественного объединения/ и 2) неопределенного круга лиц /избирателей/.
М.К. Треушников, наряду с указанными выше двумя классификационными группами избирательных споров, счи-
тает возможным и целесообразным выделить третью классификационную группу: в зависимости от стадии развития избирательного процесса: а) споры о формировании избирательных округов; б) о правильности списков избирателей; в)о выдвижении и регистрации кандидатов в депутаты; г) проведения предвыборной агитации; д) проведения голосования и подсчета голосов; е) закрепления результатов голосования'. Такая классификация избирательных споров, безусловно, обоснована, но, как представляется, не может считаться исчерпывающей в связи с многообразием избирательных споров как по субъекту защиты, так и по объекту спора.
Самостоятельный и своеобразный вклад в классификацию избирательных споров внесли ученые конституционного права.
В качестве главных критериев классификации названы:
1) уровень проводимых споров; 2) предмет спора; 3) оспаривающая сторона; 4) порядок разрешения; 5) причина возникновения спора .
Разработчики этих классификационных признаков совершенно не касаются и не включают те признаки, которые уже, в большинстве своем, считаются традиционно признанными, изученными учеными-процессуалистами /о чем говорилось выше/. Представляется, что такие признаки как оспаривающая сторона /в процессе это заявитель по делу/, порядок разрешения спора, причины возникновения спора вряд ли могут рассматриваться как основания для классификации избирательных споров, имеющих значение для судопроизводства. Скорее это обобщение данных по анализу всех споров, возникающих при проведении выборов или референдума. Применительно к судопроизводству может быть принят такой классификационный признак как предмет избирательного спора. В сущности в таблице по предмету спора перечислены наиболее характерные, часто распространенные споры:
о неназначении выборов, о переносе дня голосования, о нарушении порядка сбора подписей, нарушение правил подсчета голосов и т.п.
Предмет избирательного спора, подлежащего разрешению в суде, - это всегда спорное правоотношение, определенное нормами избирательного права.
Предмет спора находит свою определенность в заявлении, подаваемом заявителем, в котором он конкретизирует, по поводу какого конкретного нарушения избирательного права он просит суд рассмотреть его заявление. Авторы, в целом, правильно отмечают разнообразие нарушений, о которых и разрешает спор суд.
Приведенные точки зрения по вопросу классификации
избирательных споров позволяют сделать вывод о неоднородном подходе к этому вопросу ученых процессуального права и ученых материального права. Сложность проведения классификации избирательных споров очевидна. .
Полагаю целесообразным все избирательные споры разделить на две большие группы по признаку предмета спора: 1) споры, возникающие из избирательных правоотношений в связи с нарушением организационно-процедурных правил организации и проведения выборов и проведения референдума; 2) споры о нарушении нормативно-правового регулирования выборов и проведения референдума.
Предметом защиты во всех случаях разрешения правового конфликта из избирательных правоотношений будут политические права избирать и быть избранными и участвовать в проведении референдума граждан Российской Федерации.
По всем избирательным спорам предметом доказывания будет совокупность юридически значимых фактов, подтверждающих или опровергающих обстоятельства так или иначе повлиявшие на свободу волеизъявления субъектов избирательных правоотношений. Именно свобода волеизъявления граждан как субъектов избирательных правоотношений /независимо от того, одного гражданина или избирательного объединения, блока.../ пронизывает все законодательство о выборах как основополагающего принципа реализации конституционного избирательного права.
Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдумов, закрепленные в ст. 5 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" /с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г./ подчеркивают полную свободу волеизъявления граждан при участии их в избирательной кампании, независимо от формы участия и вида того права, которое гражданин реализует при этом /активное, пассивное, или он содействует проведению выборов и т.п./.
Правовые гарантии обеспечения принципов проведения выборов и референдума заложены в главе Х указанного выше ФЗ "Об основных гарантиях ..." в ст.ст. 63-65. В частности, в ст. 64 Закона - "Основания для отмены регистрации кандидата..." ч. 1,2,3,4 подчеркивают как основания отменены или признания недействительными выборов, референдума при установлении обстоятельств, повлиявших на свободу волеизъявления избирателей. И это правильно. Независимо от способа нарушения свободы волеизъявления /подкуп избирателей, недостоверность сведений о кандидате, использование кандидатом служебного положения в целях избрания и т.п./, установление таких обстоятельств судом, является основанием для удовлетворения требования заявителя о восстановлении его нарушенных избирательных прав.
Таким образом, судебный избирательный спор - это правовой конфликт, возникший между субъектами избирательных правоотношений, в связи с предполагаемым нарушением свободы волеизъявления лица, обращающегося в суд за защитой избирательных прав и подлежащий рассмотрению и разрешению по установленной подсудности.
Анализ сущности и классификации избирательных споров позволяет сделать вывод о том, что суд разрешает спор не из административных правоотношений, а из публично-правовых, избирательных правоотношений.
В этой связи следует признать правомерным отнесение этих дел к производству из публично-правовых отношений в проекте будущего ГПК РФ.
Для правильного рассмотрения и разрешения судами избирательных споров немаловажное значение имеют источники правового регулирования избирательных правоотношений. Таковыми следует считать совокупность материального и процессуального законодательства, регулирующих правовые вопросы организации, проведения выборов, а также формы и порядок разрешения возникающих правовых конфликтов между субъектами избирательных правоотношений.
Основным источником правового регулирования избирательных правоотношений должно быть избирательное право.
Вопрос о понятии избирательного права рассматривается неоднозначно в юридической науке. Есть мнение, что избирательное право это институт конституционного права, компонент межотраслевого комплексного института, институт публичного права.
Споры и дискуссии по вопросам понятия, содержания, сущности избирательного права, как отрасли права, предстоит решать специалистам конституционного, публичного права.
Представляется приемлемым определение отрасли избирательного права, сформулированное в учебнике для вузов:
"Избирательное право, как правовая категория, представляет собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных актах /источниках права/, которые регулируют общественные отношения, деятельность /принципы и правила поведения/ субъектов, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия - выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления".
Из этого определения можно сделать вывод, что содержанием избирательного права являются "облеченные государством в форму правовых норм принципы, положения и гарантии, согласно которым проводятся выборы, осуществляются действия и принимаются решения гражданами, политическими партиями, избирательными комиссиями, другими органами, наделенными полномочиями по подготовке и проведению выборов, иными субъектами правоотношений на различных этапах избирательной кампании" .
Избирательное право, как и всякое публичное право, имеет множественность субъектного состава и объектов регулирования общественных отношений. Это обстоятельство существенно влияет на содержание процессуальных средств, избираемых судом при разрешении того или иного спора из избирательных правоотношений.
Для более четкой определенности правовых понятий, которыми должны руководствоваться суды при разрешении данных споров законодательство о выборах вводит терминологическую норму. Это статья 2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации" в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ - "Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе". Это довольно емкое и обстоятельное перечисление терминов и краткое изложение их содержания весьма существенно облегчает задачи судов по рассмотрению и разрешению споров из избирательных правоотношений. И все же, как выше отмечалось, многосубъектность и многообъектность избирательных правоотношений и связанные с этим сложности правовой квалификации спора не исчерпываются понятийным аппаратом ст.2 указанного Закона.
Избирательные права граждан согласно терминологической норме (ст. 2 ФЗ от 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г.) - это "конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов (списков кандидатов), предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях"'.
Нарушение избирательных прав действиями (бездействием) различных управомоченных избирательных органов и их должностных лиц являются основанием возникновения спора из избирательных правоотношений.
Анализ положений избирательного законодательства приводит к выводу о том, что в целом, процедура рассмотрения споров и в административном и судебном порядке слабо урегулирована. Хотя справедливости ради следует отметить, что ст.90 ФЗ "О выборах депутатов Госдумы ..." от 24 июля 1999 г. "Обжалование решений, действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан"2 - выгодно отличается от содержания аналогичных норм в ФЗ "Об основных гарантиях..." редакции 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. Отличие, главным образом, состоит в большей упорядоченности порядка разрешения избирательных споров.
И все же, перечисление лишь отдельных положений по обжалованию в судах и в избирательных комиссиях соответствующих уровней действий, решений избирательных органов и их должностных лиц в одной-двух статьях Закона полностью не решает проблемы эффективности защиты избирательных прав граждан.
Система избирательного права может быть сконструирована следующим образом: нормы объективного и субъективного избирательного права; нормы общей и особенной части; гарантийные нормы; материальные и процессуальные нормы.
Избирательное право, как известно, относится к некодифицированной отрасли Российского права.
Суды при разрешении избирательных споров, реализуя ст. 10 ГИК РСФСР, для постановления законных решений применяют следующие источники избирательного права:
Конституцию РФ от 12 декабря 1993, те ее нормы, которые в определенной мере регулируют избирательные правоотношения (например, ст.ст. 32, 55, 71, 73, 96, 131 и некоторые другие).
Федеральные законы, регулирующие избирательные отношения также относятся к источникам, применяемым судами. Важнейшие из них: ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 5 сентября 1997 г. с изменениями и дополнениями, внесенными в ФЗ от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ; ФЗ от 24 июля 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Эти нормативные акты регулируют выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления в России.
Нормативные акты субъектов Российской Федерации являются для судов источником нормативного регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления.
Эти важнейшие положения о выборах закреплены в конституциях, уставах республик, краев, областей.
Суды применяют также акты органов местного самоуправления по вопросам избирательных процедур и правил.
Немаловажное значение для судов имеют нормативные акты избирательных комиссий, регулирующие те или иные организационные, обеспечительные, информационные, процедурные вопросы деятельности избирательных комиссий, их органов и должностных лиц обеспечивающих проведение выборов.
Суды применяют также подзаконные акты в форме Инструкций, Разъяснений, которые издает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Например, Инструкция о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием.
Процесс, как известно, есть форма жизни материального права. В этой связи обращение суда к материальному избирательному праву обусловлено необходимостью установления подведомственности и подсудности дел; судебного состава лиц, участвующих в деле; особенностей судебных доказательств и судебного доказывания; особенностей судебных решений и т.п. Другими словами, материально-правовые нормы, в случае возникновения спора по вопросу правильности их реализации, должны быть обеспечены надлежащими процессуальными средствами. Это позволит суду постановить законное и обоснованное решение по делу и обеспечить эффективную защиту нарушенных избирательных прав граждан и других субъектов избирательных правоотношений.
Определенный вклад в разработку проблем судебной защиты избирательных прав внесли ученые: М.К. Треушни-ков2, Л.В. Туманова3, Л.А. Киселева4, авторский коллектив учебника "Избирательное право и избирательный процесс в РФ"5 и др.
Существенное влияние на восполнение пробелов процессуального законодательства оказывают Обзоры судебной
практики, публикуемые Верховным Судом РФ', а также материалы по отдельным категориям дел по спорам из избирательныл. правоотношений.
2.2. Подведомственность и подсудность споров, возникающих из избирательных правоотношений
Подведомственность споров из избирательных правоотношений является альтернативной. Это вытекает из содержания ч. 1 и ч. 6 ст. 63 Главы Х - "Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме и ответственность за нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ).
Часть 1 ст. 63 указанного ФЗ определяет право граждан обжаловать в суд решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие
"О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законодательные /представительные/ и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации". БВС РФ. 1998. № 1,2.
2 Например, применение судами Закона Российской Федерации "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". В кн.: Судебная практика по гражданским делам /1993-1996/ под ред. заместителя Председателя Верховного Суда РФ В.М. Жуйкова. М., 1997. С. 32, 47.
113
избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме.
Часть 6 ст. 63 ФЗ предусматривает обжалование таких же действий (бездействия) органов и должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право на участие в референдуме в избирательные комиссии и в комиссии референдума в вышестоящем порядке их иерархического построения. В этой связи целесообразной представляется классификация избирательных споров в зависимости от уровня проводимых выборов: федеральные, региональные, муниципальные, локальные'.
Именно из такой классификации исходит Верховный Суд РФ при обобщении судебной практики.
Например, "О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"2, "О некоторых вопросах... выборов Президента Российской Федерации"3, "Вопросы применения... выборов в законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации"4.
Это обусловлено тем, что нормативное регулирование организации и проведения выборов на разных уровнях регулируется, кроме федерального законодательства, также и локальными нормативными актами. Анализ их применения позволяет обнаружить пробелы, противоречия, несовершенство как самих актов, так и практику их применения.
Право выбора органа, в который гражданин намерен обжаловать допущенное, по его мнению, нарушение его избирательных прав, принадлежит самому гражданину. Часть 9 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..." предусматривает, что предварительное рассмотрение спора в вышестоящих избирательных комиссиях не является обязательным условием для обращения в суд".
Таким образом, заявитель, полагающий, что его избирательные права нарушены, сам избирает форму защиты: внесудебную, т.е. в иерархии избирательных комиссий, либо непосредственно-судебную форму.
Автор темы 19 учебника '"Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации" А.В. Иванченко выстраивает следующий иерархический порядок разрешения избирательных споров в административном порядке':
ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ РФ
Центральная избирательная комиссия субъекта РФ
Территориальная избирательная комиссия
Окружная избирательная комиссия
Участковая избирательная комиссия
Муниципальная избирательная комиссия
Комиссия референдума
В этой же работе приводится перечень судов, рассматривающих избирательные споры. Таблица выглядит следующим образом^______________
|СУДЕБНЫЙ
Судебная палата по Информационным спорам при Президенте Российской Федерации.
Конституционный Суд РФ
Конституционный (уставной)суд субъекта РФ
Верховный Суд РФ
Суд субъекта РФ
Городской /районный суд
Следует заметить, что Судебная палата не является судебным органом, т.к. не предусмотрена в ФЗ "О судебной системе в РФ". Это квазисудебный орган со своей специальной компетенцией.
Деятельность Конституционного Суда РФ и уставных судов субъектов также имеет специфическую направленность. Эти суды не разрешают избирательных споров как таковых. Их компетенция - проверка соответствия Конституции РФ, уставам субъектов избирательного законодательства.
Таким образом, большинство избирательных споров разрешают суды общей юрисдикции в соответствии с определенной процессуальным законодательством подсудностью избирательных споров.
ФЗ "Об основных гарантиях..." не допускает одновременного рассмотрения спора в комиссиях и суде. Часть 10 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..." гласит, что в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения с такой же жалобой в избирательную комиссию, комиссию референдума, последние "приостанавливают рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу". Приведенное положение, как представляется, нуждается в уточнении. В частности, всякое приостановленное производство подлежит возобновлению после устранения причин приостановления. Возможно ли возобновить приостановленное в избирательной комиссии производство по жалобе после вступления решения суда в законную силу? Ответ на этот вопрос может быть только отрицательный. Согласно процессуальному законодательству одновременное разрешение одного и того же спора в суде и ином органе защиты /третейском, товарищеском суде/ не допускается. Производство по рассмотрению жалобы заявителя на нарушение его избирательных прав в избирательной комиссии должно быть прекращено, а не приостановлено. В этой связи ч. 10 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях" предлагается изложить в следующей редакции:
"Избирательная комиссия, получив извещение о поступившей в суд жалобе гражданина о нарушении его избирательных прав прекращает производство по аналогичной жалобе, о чем извещает заявителя и суд. Одновременное рассмотрение аналогичных (тождественных) жалоб избирательной комиссией и судом не допускается". На мой взгляд, наряду с судебной
формой разрешения споров необходимо развивать и совершенствовать несудебные формы защиты нарушенных прав.
В частности, если говорить о разрешении избирательных споров, то анализ действующего избирательного законодательства не имеет четкой регламентации порядка внесудебного рассмотрения и разрешения избирательных споров. А между тем, в этом видится необходимость. Практика, не ожидая законодателя, вырабатывает собственные механизмы разрешения избирательных споров. Так, в избирательных комиссиях создаются рабочие группы с участием членов комиссии с правом решающего голоса, экспертов, специалистов и других лиц, способных оперативно и квалифицированно разрешить возникший спор. В рассмотрении спора может принимать участие и прокурор. На заседание приглашаются заявители и другие лица, подавшие жалобу на решение, действие (бездействие) избирательной комиссии либо ее должностных лиц'. Этот порядок рассмотрения споров обозначен как административный2. Но, как известно, нет ни в одном органе административной юрисдикции актов, регулирующих жесткий, последовательный (постадийный),
порядок разрешения споров.
Полагаю, что есть острая необходимость в выработке
процедурного порядка по разрешению избирательных споров в избирательных комиссиях. Возможно в нормах избирательного права следует закрепить специальные процедурные правила по рассмотрению и разрешению споров, возникающих из избирательных правоотношений в самих избирательных комиссиях всех уровней, включая и порядок рассмотрения споров о правомерности действий нижестоящих избирательных комиссий вышестоящими избирательными комиссиями. Речь не идет о контроле или надзоре в иерархии органов по выборам и референдумам. Избирательные комиссии в своей деятельности самостоятельны и независимы. Полагаю, что рассмотрение избирательных споров будет более квалифицированным и оперативным в самой комиссии, не исключая последующего рассмотрения конфликта судом в соответствии с установленной подсудностью. 1 Предлагается в этой связи внести в Закон РФ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" специальную главу.
"Правила рассмотрения и разрешения споров, возникающих из избирательных правоотношений".
В них четко определить все процедурные правила, касающиеся органов рассмотрения, их правомочий, порядка обращения в эти органы, процедуры разрешения споров, исполнение решений органов рассмотрения избирательных споров.
В заключении Правил указать: "Любое заинтересованное лицо, не согласное с решением органов по рассмотрению избирательных споров, вправе обжаловать эти решения в суд". Такая постановка могла бы не только упорядочить внесудебный порядок, но и значительно оперативно решать вопросы защиты избирательных прав. И что немаловажно: удалось бы сократить количество обращений в суды.
Имеющиеся исследования по административному порядку разрешения споров включают в качестве органов избирательные комиссии в их иерархическом порядке: начиная с муниципальной избирательной комиссии и заканчивая Центральной избирательной комиссией'. Как уже отмечалось, конкретно разрешением споров занимаются создаваемые специально рабочие группы. Их статус нормативно не определен, что безусловно, является существенным пробелом законодательства. В избирательном законодательстве необходимо определить "органы по рассмотрению избирательных споров во внесудебном порядке".
Представляется, что такую задачу должны решить специалисты конституционного права.
Как уже ранее отмечалось, перечисление всех споров, подведомственных судам, в гражданском процессуальном законодательстве вряд ли целесообразно с практической точки зрения, и законодательной техники. Однако и отсутствие определения судебной подведомственности избирательных споров в П1К РСФСР и в гл. 23 новой редакции (ФЗ от 7 августа 2000 г.) вряд ли правильно.
Анализ материального и процессуального законодательства по избирательным спорам приводит к выводу о необходимости закрепления в процессуальном законодательстве нормы следующего содержания:
"Судам подведомственны дела по спорам из избирательных правоотношений, если:
1) спор возник в связи с нарушением организационно-процедурных правил организации и проведения выборов и референдума.
2) спор возник в связи с нарушением нормативно-правового регулирования организации и проведения выборов и референдума.
Подсудность избирательных споров определяется в настоящее время как нормами материального права, так и гражданского процессуального права.
Часть 2 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях..." определяет родовую подсудность избирательных споров соответственно уровню проводимых выборов. Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд РФ; Решения, действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий и их должностных лиц - в суд субъекта РФ.
Решения, действия (бездействие) всех иных избирательных комиссий и комиссий референдума обжалуются в районные суды.
Гражданское процессуальное законодательство в ст. 233 ГПК новой редакции (ФЗ от 7 августа 2000 г.) содержит отсылочное положение о подсудности избирательных споров (ст.ст. 114-116 ГПК). Материальное право регулирует подсудность с большей определенностью. Однако, судебная практика не отмечает серьезных проблем в определении подсудности.
В научно-правовой теории неоднозначно рассматривается вопрос о месте норм, регулирующих подсудность дел из избирательных правоотношений. Высказано мнение о том, что материальному праву не следует затрагивать вопросы процессуального права, имея в виду определение подсудности избирательных споров. В случае необходимости следует вносить своевременно изменения в действующий ГПК'. Это предложение поставлено под сомнение по тому основанию, что избирательное право развивается весьма интенсивно и потому "нормы процессуального характера уже вписаны в их систему".
Безусловно, более предпочтительным будет то идеальное положение, когда процессуальные вопросы будут прерогативой только процессуального законодательства. Но это в идеале! В реальной действительности необходима согласованность законодателей межотраслевого регулирования и, по возможности, не допускать подмены либо вмешательства в специфически отраслевое регулирование. Улучшение техники законотворчества позволит также избежать дублирования однородных норм. К примеру, совершенно излишним представляется ч. 3 ст. 63 ФЗ "Об основных гарантиях...":
"Решения суда обязательны для исполнения соответствующими избирательными комиссиями, комиссиями референдума"?! Согласно ст. 13 Г11К - "Обязательность судебных актов" - (ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) - судебные акты, вступившие в законную силу, обязательны для всех...".
Территориальная подсудность обусловлена родовой, т.к. суды соответствующих уровней находятся в столице РФ, столицах субъектов и районных центров.
Судам соответствующего уровня подсудны споры по заявлениям о незаконности действий, решений соответствующих избирательных комиссий и их должностных лиц. Однако им неподсудны жалобы на решения тех избирательных комиссий, которые рассмотрели спор в порядке подчиненности.
Так, по одному из дел судья Самарского областного суда отказал в приеме заявления гр. О. по тому основанию, что он уже обжаловал решение окружной избирательной комиссии об отказе ему в регистрации кандидатом в Центральную
избирательную комиссию. Судья посчитал, что гр. О обжалует решение ЦИК, которым ему отказано в удовлетворении жалобы на решение окружной избирательной комиссии. На самом деле, гр. О использовал возможность обжалования решения окружной избирательной комиссии в вышестоящую избирательную комиссию. Но в суд гр. О обратился с жалобой не на решение ЦИК, а на решение окружной избирательной комиссии. При таком положении дело подсудно Самарскому областному суду и судья не вправе был отказать гр. О в приеме его заявления в суд.
Этот пример сообразуется с положением о том, что суды не вправе пересматривать решения вышестоящих избирательных комиссий, вынесенных по жалобам, на решения нижестоящих комиссий (ч. 6 ст. 116 ГПК). В то же время, обращение с жалобой 9 вышестоящую избирательную комиссию на решение нижестоящей не лишает права заявителя обратиться в суд соответствующего уровня с жалобой на решение избирательной комиссии того же уровня.
Действующий ГПК не содержит четкого регулирования этого вопроса, а судьи на практике допускают ошибки, лишая граждан права на обращение в суд за защитой избирательных прав.
Восполнить пробел процессуального законодательства могла бы норма следующего содержания: "Рассмотрение жалобы на решение, действие (бездействие) нижестоящей избирательной комиссии или ее должностных лиц вышестоящей избирательной комиссией не лишает заявителя права обращения в суд соответствующего уровня по оспариванию решения избирательной комиссии этого же уровня. Использование заявителем административного порядка не исключает
права на обращение в суд для разрешения избирательного спора".
Это положение следует закрепить в гл. 23 проекта ГПК в статье: "Подведомственность и подсудность дел по защите избирательных прав".
2.3. Возбуждение дел о защите избирательных прав и подготовка их к судебному разбирательству
Возбуждение дел исследуемой категории подчиняется общим положениям гражданского процессуального законодательства. Наряду с этим имеются специфические особенности выбора тех процессуальных средств, которые наилучшим образом учитывают особенности дел по избирательным спорам.
Прежде всего, необходимо определиться по вопросам о форме обращения в суд и субъектах обращения в суд.
Независимо от того, по поводу какого вида нарушения избирательных прав обращается заявитель в суд, полагаю, что формой обращения должно быть заявление.
В целом, не отрицая универсальности иска как средства защиты любого нарушенного права, полагаю, что средство возбуждения дела вовсе не обязательно должно быть исковое заявление. Исковое заявление (разрядка моя - Ю.11.) должно быть средством возбуждения дел из гражданских правоотношений по спорам о защите частного права или интереса между равноправными субъектами спорных правоотношений.
В этой связи вряд ли возможно к делам, возникающим из избирательных правоотношений применять такой понятийный аппарат и правила искового производства как "иск", "истец", "ответчик".
В законодательстве, судебной практике довольно прочно укрепилось такое средство обращения в суд как жалоба. 11олагаю, что жалоба, вышедшая из недр административного права ("жалобы по начальству"), должна там и оставаться. Жалоба, обжалование действий, актов и т.п. в большей степени свойственно для деятельности органов, должностных лиц, чьи акты и действия обжалуются в порядке подчиненности. Нами ранее приводилась подробная аргументация исключения жалобы как средства обращения в суд по всем делам из публично-правовых отношений, в том числе и по делам о защите избирательных прав.
Как решает этот вопрос законодатель? Неоднозначно. Действующий ГПК РСФСР содержит термин "жалоба". Статья 233 ГПК в редакции ФЗ от 7 августа 2000 г. озаглавлена:
"Подача заявления или жалобы". Статья 254 Проекта ГПК 2000 г. имеет наименование: "Подача заявления". Последняя редакция представляется наиболее правильной. Если согласиться с новой редакцией ст. 233 ГПК, то необходимо подумать о том, в каком случае в суд подается жалоба, а в каком -заявление? Мотив включения две формы обращения в суд по спору из избирательных правоотношений мало понятен! Возможно имелось в виду жалоба от граждан, а заявление от организаций? Так нет! Это не следует из содержания всей главы 23 ГПК новой редакции. Необходимо исключить из избирательного законодательства формы обращения в суд, не предусмотренные Гражданским процессуальным кодексом.
Например, п. 1 ст. 92 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24 июня 1999 г. предусматривает право Центральной Избирательной комиссии РФ обратиться в Верхов-
125
ный Суд РФ "с представлением (подчеркнуто мною -10.П.) о признании избрания кандидата, федерального списка кандидатов недействительными". ЦИК РФ в данном случае, как и в других, обращается в суд с заявлением, в котором конкретно излагает требования к суду о разрешении избирательного спора по существу. При принятии нового ГПК следует принять редакцию статьи 264 Проекта ГПК 2000 г. как норму соответствующую сущности формы возбуждения этих дел.
Заявление по форме и содержанию должно соответствовать как общему, так и специальному требованию. Нормы ГПК не содержат специальных положений о содержании заявления по избирательному спору.
Полагаю целесообразным введение нормы: "Содержание заявления".
"В заявлении должно быть указано: 1) кто из субъектов избирательных правоотношений нарушил избирательные права заявителя; 2) в чем конкретно проявляется это нарушение (действие, бездействие, незаконное решение органа публичной власти или должностного лица и т.п.); 3) какие конкретно избирательные права нарушены (активные, пассивные) и как это нарушение повлияло на свободу волеизъявления заявителя, участвующего в выборах или референдуме; 4) как разрешен его спор во внесудебном порядке, если он использовал такую возможность; 5) другие, существенные обстоятельства и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, которые заявитель считает необходимыми для разрешения его спора по существу; 6) конкретное требование к суду о защите его нарушенных прав и способе их восстановления; 7) указание на доказательства, подтверждающие требования заявителя".
Заявление, поданное с нарушением указанных требований (как общих, так и специальных), оставляется без движе-
126
ния, о чем судья выносит мотивированное определение с указанием недостатков и времени для их устранения.
Несоблюдение заявителем этих указаний влекут общие правовые последствия: заявление считается неподанным и возвращается заявителю (ст. 130 ГИК).
Возможен отказ в приеме заявления по следующим основаниям ст. 129 действующего ГПК:
если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.
Эти основания п. 1 ст. 129 ГПК могут означать:
а) спор лишен юридического содержания;
б) разрешение спора не подведомственно суду;
в) заявленные требования не затрагивают прав и интересов заявителя.
Пункт 3 ст. 129 ГПК: если имеется вступившее в закон-
•ную силу, вынесенное по спору между теми же сторонами, о
том же предмете и по тем же основаниям решение суда.
Такое положение п. 3 ст. 129 ГПК означает, что по одному и тому же спору не может быть вынесено два решения. В заявлении, поданном в суд по избирательному спору также имеются предмет и основание.
Предметом следует считать конкретное нарушение избирательного права, указанное заявителем. Например, невключение в список избирателей; нарушение правил подсчета голосов; нарушение порядка сбора подписей и т.д. и т.п. Основанием требования, заявленного в суд, будут те действия (бездействие), решения, акты органов публичной власти или должностных лиц, повлекшие, по мнению заявителя, нарушение его избирательных прав.
Полагаю, что поскольку предмет спора - публично-правовые отношения, а не частно-правовые - определений об
127
отказе заявителя от требований и о заключении мирового соглашения быть не может.
Возможен отказ в приеме заявления в соответствии с п. 4 ст. 129 ГПК - если в производстве суда имеется дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям.
Пункты 2,5,6 ст. 129 ГПК к данной категории дел не применяются.
Пункт 2 ст. 129 ГПК - отказ в приеме заявления по тому основанию, что заявителем не соблюден предварительный внесудебный порядок, - к делам по избирательным спорам применим быть не может. Ни избирательное, ни процессуальное право для этих дел такого порядка не устанавливают. На незаконность отказа судьей Краснодарского краевого суда в принятии жалобы от Сочинской городской организации Демократической партии России в связи с неназначением выборов в Собрание представителей Адлерского и Лазаревского районов г. Сочи и глав администраций этих районов, указал Верховный Суд РФ.
Отменяя определение судьи. Верховный Суд РФ указал, что рекомендация судьи обратиться в Законодательное Собрание Краснодарского края не основано на избирательном законодательстве, которое не предусматривает предварительного внесудебного порядка разрешения избирательных споров'.
Итак, лицом, обращающимся в суд является заявитель, а форма документа, в котором он излагает свои требования к суду, как к органу государственной власти, о защите его избирательных прав, является заявление. Последнее должно
отвечать по форме и по содержанию как общим, так и специальным нормам процессуального законодательства.
Кто может быть заявителем (разрядка моя - Ю.П.) по избирательному спору?
Действующее гражданское процессуальное законодательство в уже новой редакции, в ст. 233 перечисляет круг субъектов, которые могут обратиться в суд с заявлением или жалобой о защите нарушенных избирательных прав.
По содержанию она не является исчерпывающей на что указывают термины "иные общественные объединения, инициативные группы...".
Редакция этой нормы представляется менее удачной по сравнению со ст. 264 Проекта ГПК 2000 г. Суть последней нормы в том, что она указывает в части 1 лаконично, точно, кратко: "заинтереоюванные лица,... считающие... нарушенными их права избирать и быть избранными, участвовать в выборах и референдумах, вправе обратиться с заявлением в суд...".
"Заинтересованные лица", указанные в приведенной норме, как субъекты, обращающиеся в суд, полностью соответствуют общей норме Проекта ГПК 2000 г. - ст. 4 "Возбуждение гражданского дела в суде":
"1. Суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, заинтересованного в защите своих (разрядка моя -Ю.П.) прав, свобод и интересов".
Именно заинтересованность лица в возбуждении гражданского дела является одной из важнейших предпосылок обращения в суд.
Сказанное убеждает, что в новом ГПК следует отказаться от громоздкости, обременительности сегодняшней редакции ст. 233 ГПК и воспринять редакцию ст. 264 Проекта ГПК 2000 г.
Часть 2 ст. 233. следует оставить. Она подчеркивает право на обращение в суд избирательных комиссий всех уровней по спору о нарушении избирательного законодательства со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Судья, проверив соответствие поданного заявления требованиям закона, выносит определение о возбуждении дела. Со дня, указанного в этом определении, исчисляются процессуальные сроки подготовки дела к судебному разбирательству.
Эта стадия процесса по делам исследуемой категории характеризуется большей активностью суда в установлении оптимально допустимых сроков для обеспечения возможности всем лицам, участвующим в деле, принять все зависящие от них, от суда (судьи) и других субъектов процесса меры по максимальному обеспечению полноты доказательственного материала. Подготовка дел по избирательным спорам к судебному разбирательству имеет специфические особенности, обусловленные сокращенными сроками рассмотрения дела, а также характером, конкретным содержанием избирательного спора и его субъектным составом.
Судья в стадии подготовки дела к судебному разбирательству выполняет задачи, определенные общими положениями ст. 141 гражданского процессуального законодательства.
Обобщение судебной практики показывает, что, как правило, судебные споры из избирательных отношений, разрешаемые в течение трех дней, а иногда за день до голосования или в день голосования, практически не имеют стадии подготовки дела. Как правило, все необходимые материалы представляются одновременно с заявлением. Нельзя не учитывать такие особенности как наличие преимущественно всего доказательственного материала в избирательных комиссиях. В этой связи, если заявителем по делу является избирательная комиссия, то все материалы ею представляются в суд одновременно с заявлением. В случаях, когда заявитель (избиратель, кандидат в депутаты и т.п.) оспаривает решение, действие (бездействие) избирательной комиссии, доказательства по делу чаще истребуются судом. Это обусловлено опять же особенностью избирательных споров. Обязанность доказать правомерность своих действий, решений, возложенная процессуальным законом на тех, чьи действия, решения оспариваются, влечет и обязанность своевременного и полного представления доказательств.
Сроки обращения в суд по избирательным спорам имеют предустанавливающее значение и для возможности проведения качественной подготовки дела к судебному разбирательству.
Статья 234 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) содержит положения о сроках обращения в суд (ч. 1,2 ст. 234 ГПК), о сроках рассмотрения избирательных споров (ч. 3,4,5 ст. 234 ГПК), а также перечень лиц, чье участие в судебном разбирательстве желательно, но при их неявке возможность рассмотрения и разрешения дела допускается (ч. 6 ст. 234 ГПК). Такая структура представляется не совсем оправданной и вызывает замечания. Во-первых, сроки обращения в суд всегда относились к регулированию нормами материального права. Оно, в сущности, так и есть. Статья 234 в ч. 1 называет общий срок - три месяца - подачи заявления в суд в связи с нарушением избирательных прав заявителя по любому нарушению этих прав.
Часть 2 ст. 234 ГПК называет специальный срок - десять дней - для обращения заинтересованных лиц по оспари-ванию действий, решений избирательных комиссий в связи с
131
регистрацией, отказом в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, отмене регистрации кандидата (списка кандидатов). Полагаю, что необходимо в этой норме предусмотреть и срок подачи заявления в суд на бездействие избирательной комиссии по указанным спорам. Имеются в виду случаи, когда кто-либо из субъектов избирательных правоотношений обращается в избирательную комиссию с заявлением об отмене регистрации кандидата. Однако комиссия не рассматривает это заявление. Тогда заявитель обращается в суд, где обжалует бездействие комиссии и просит суд рассмотреть его заявление об отмене регистрации кандидата. В этом случае право на обращение в суд должно быть предоставлено по истечении трех дней со дня подачи заявления в комиссию.
Статью 234 ГПК часть 2-ю можно дополнить положением: "В случае, если избирательная комиссия в течение 3-х дней не рассматривает заявление об отмене регистрации кандидата (списков кандидатов), заявитель вправе по истечении 3-х дней обратиться с жалобой в суд на бездействие избирательной комиссии и просьбой рассмотрения его заявления по существу".
Детализация сроков обращения в суд должна быть предусмотрена в нормах материального права.
Согласно общим положениям гражданского процессуального законодательства пропуск срока на обращение в суд не является препятствием для принятия заявления судьей. Пропуск срока может лишь повлиять на возможность удовлетворения требования заявителя. Можно ли говорить, что такие же последствия влечет пропуск срока на обращение в суд по избирательным спорам? Учитывая особенность предмета судебной защиты - публичные права, субъективные политические права, как активные, так и пассивные, как индивиду-
132
альных избирателя, кандидата, так и группы субъектов избирательных отношений, полагаю, что пропуск срока для обращения в суд не должен отражаться на разрешении спора по существу.
Часть 4 ст. 234 ГПК устанавливает сроки рассмотрения дел: пять дней со дня подачи заявления, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а поступившие в день голосования - немедленно. Еще более сокращенные сроки установлены для рассмотрения споров о неправильностях в списках избирателей: в течение трех дней со дня подачи заявления, но не позднее дня голосования, а в день голосования - немедленно (ч. 2 ст. 234 ГПК). Конечно, сроков на подготовку дела в отмеченных ч. 4 ст. 234 ГПК случаях уже не остается. Действия судьи при принятии заявления и всех необходимых доказательств по делу осложняются отсутствием необходимого времени для качественной подготовки дела и здесь, конечно же, требуется детальное знание избирательного законодательства, чтобы быстро сориентироваться в нем и дать правильный ход делу. В этой связи еще раз следует обратить внимание, что необходимы не только специализированные суды по рассмотрению дел, возникающих из публично-правовых отношений, но и специализация судей по рассмотрению таких сложных дел, какими являются избирательные споры. Только такая постановка по повышению профессионализма судей позволит считать, что независимый, профессиональный суд способен разрешить в короткий срок избирательный спор в строгом соответствии с законом, а не выполнить чей-то "политический заказ".
Именно такие суждения высказал бывший губернатор Курской области А. Руцкой, когда областной суд принял решение об отмене его регистрации кандидатом на пост губер-
133
натора за 12 часов до голосования'. Оценивая такую нестандартную ситуацию, председатель Совета Федерации Егор Строев назвал решение суда по делу А. Руцкого "некрасивым".
Часть 2 ст. 234 ГПК устанавливает десятидневный срок для обращения в суд по оспариванию решений избирательной комиссии или комиссии референдума по вопросам регистрации, отказа в регистрации, отмены регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению выборов или референдума. Срок рассмотрения таких дел судами не определен. Практика подсказывает, что, как правило, такие решения избирательных комиссий оспариваются немедленно, на следующий день после вынесения решения избирательной комиссией. Учитывая важность этого спора, затрагивающего субъективное пассивное право кандидата, представляется целесообразным дополнить ч. 2 ст. 234 ГПК положением: "Суд рассматривает такие заявления в течение 3-х дней, а поступившее за день до выборов - немедленно". Случай, когда решение суда об отмене регистрации кандидата выносилось за несколько часов до голосования, имел место в Республике Ингушетия. Верховный суд Республики своим решением отменил регистрацию кандидата по выборам в Госдуму Алихана Амерханова за несколько часов до голосования в связи с тем, что кандидат допустил незаконные методы предвыборной агитации2. В Ингушетии голосование не состоялось, т.к. избирательные комиссии не открыли избирательные участки. Была назначена новая дата выборов.
Часть пятая ст. 234 ГПК, предусматривающая двухмесячный срок рассмотрения заявлений на решение избира-
' Выборы без Руцкого. Российская газета. 2000. 24 декабря. 2 Российская газета. 2000. 4 июля.
134
тельной комиссии, комиссии референдума, об итогах голосования, о результатах выборов, референдума вызывает замечание в той части, что это слишком большой срок. Если суд признает выборы недействительными через два месяца, то реально ли, целесообразно ли исполнение такого решения?
На памяти судебная тяжба о признании недействительными выборов Президента в Карачаево-Черкессии. Сама постановка этого вопроса перед судебной властью вызвала массу политических акций: митинги, противостояние сторонников и противников избранного президента генерала В. Семенова. Дело осложнилось тем, что В. Семенов был избран 16 мая 1999 года, а судебные инстанции рассматривали оспари-вание его избрания до декабря 1999 года. И только путем политических переговоров с большим трудом удалось убедить в правильности решений судебных органов и стабилизировать обстановку в этой кавказской республике.
Л.А. Киселева отмечает, что правовая природа дел о защите избирательных прав сходна "с делами об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, но существенно отличается по предмету жалобы"'. Автор полагает, что предметом жалобы в избирательных спорах является решение; действие (бездействие) избирательных комиссий и(или) их должностных лиц. Основание жалобы автор не называет.
По нашему мнению, предметом требования заявителя является восстановление нарушенных избирательных прав.
Основанием требования будут действия (бездействие), решения, иные исполнительно-распорядительные, а также организационные действия, связанные с выборами, в результате которых нарушены избирательные права.
Киселева Л.А. Автореф. канд. Дисс. С. 8.
135
Предмет требования, предмет судебной защиты, состав лиц, участвующих в деле, процессуальные средства защиты избирательных прав окончательно выясняются в стадии судебного разбирательства для постановления обоснованного и законного судебного решения.
2.4. Судебное разбирательство дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Эта стадия процесса по исследуемой категории дел подчиняется общим правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, характерных для этих дел.
Следует отметить, что ни действующие специальные нормы ГПК, ни новая редакция главы 23 "Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.), к сожалению, не содержат достаточно адекватных этим категориям дел специальных норм, определяющих судебное разбирательство.
Изучение судебной практики, ее противоречивость по применению материального и процессуального законодательства явно показывают необходимость более подробного процессуального регулирования всех стадий процесса, в том числе и такой важной стадии, какой является стадия судебного разбирательства.
До внесения изменений и дополнений в ст.ст. 231, 232 ГПК РСФСР Федеральным законом от 7 августа 2000 г. дел о защите избирательных прав, кроме дел по жалобам на неправильности в списках избирателей, в ГПК указано не было.
Это привело к тому, что суды чаще всего рассматривали дела о защите избирательных прав, руководствуясь общи-
136
ми положениями гражданского процессуального законодательства, в соответствии с которыми судья рассматривает гражданские дела единолично, если лица, участвующие в деле, не возражают против такого рассмотрения (ч. 3 ст. 6 ГИК). Только дела по жалобам на неправильности в списках избирателей в соответствии с ч. 2 ст. 232 ГПК рассматривались коллегиально.
ФЗ от 7 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" дополнил п. 1 ч. 1 ст. 231 ГПК делами о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Этим же законом была приведена в соответствие с п. 1 ч. 1 ст. 231 ГПК и положение ч. 2 ст. 232 ГПК, что дает основание считать, что после вступления в силу ФЗ от 7 августа 2000 г. все дела о защите избирательных прав должны рассматриваться судами коллегиально. Однако изучение судебной практики показывает, что суды рассматривают эти дела как в
коллегиальном составе, так и единолично.
Такое положение недопустимо, т.к. нарушаются права
граждан на коллегиальное рассмотрение дела. Более того, полагаю, что в исключительных случаях, с учетом политической, социальной значимости избирательных споров, а также экстремально коротких сроков рассмотрения этих дел, целесообразно установить для отдельных категорий рассмотрение
дел тремя профессиональными судьями. К таким делам могут быть отнесены:
1) дела о признании выборов, референдума недействительными;
2) дела об отказе в регистрации, об отмене регистрации
кандидата в депутаты или на выборную должность, о непринятии мер к регистрации;
3) дела по избирательным спорам, подлежащие рассмотрению в суде не менее чем за три дня до выборов по всем избирательным спорам. Это обусловлено тем, что в сокращенные сроки, тем более по делам, решения по которым не допускают обжалования, дело должно быть рассмотрено
тремя профессиональными судьями.
К сожалению, "снятие" с выборов кандидатов на выборные должности решением суда за 10-12 часов до выборов не стало редкостью. Невозможность кассационного обжалования этих решений делает практически невозможным исправление судебной ошибки, что нарушает права граждан на
судебную защиту.
Часть 6 ст. 234 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) указывает: "Заявление или жалоба рассматриваются судом с участием заявителя, представителей соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления... должностного лица". Такая редакция вводит процессуальное наименование для лица, обращающегося в суд и называет лиц, привлекаемых к участию в деле, как потенциальных нарушителей прав заявителей по их должностному положению. Указание на то, что дело рассматривается с участием представителей, полагаю некорректным, т.к. представитель по процессуальному законодательству РСФСР не является лицом, участвующим в деле. Исходя из положения ст. 29 действующего ГПК, будет правильным считать основными субъектами избирательных споров, участвующими в деле, заявителей и заинтересованных лиц. Представители заинтересованных лиц, как и заявителя, могут участвовать в процессе на общих основаниях представительства. При этом следует уточнить, что если организации всегда участвуют в процессе через своих представителей, то должностное лицо может уча-
138
ствовать лично, что не исключает одновременно участие и представителя должностного лица.
Авторы, исследовавшие дела о защите избирательных прав, отмечали возможность участия в судебном разбирательстве, кроме суда, как специального субъекта всех видов судопроизводств, других лиц, чье процессуальное положение до сих пор остается дискуссионным и неопределенным'.
В основном положения процессуального законодательства, реалии судебной практики по определению лиц, участвующих в деле, по спорам о защите избирательных прав, остаются разноречивыми.
Действующий ГПК в ст. 29 называет субъектов спора по делам из административно-правовых отношений: заявителем и заинтересованным лицом.
Проект ГПК 2000 г. в ст. 34 "Состав лиц, участвующих в деле" называет заявителей и заинтересованных лиц лишь применительно к делам особого производства. Ранее мною излагалась оценка этого положения как недоработка законодателя. В то же время, ели согласиться, что все дела из публично-правовых отношений - это административные иски, то тогда правомерно положение ст. 38 Проекта ГПК 2000 "Стороны" ч. 1 "Сторонами в гражданском процессе - истцом или ответчиком - являются предполагаемые в момент возбуждения гражданского дела субъекты спорного материального правоотношения". На разрешении суда по защите избирательных прав находятся спорные материально-правовые отношения избирательного права. Логически вытекает, что субъекты этого спора в процессе должны именоваться сторонами: истец и ответчик. Но это будет соответствовать
' Туманова Л.В. Рассмотреие судами дел... Тверь, 1998. С. 31-33;
Киселева Л.А. Судебная защита избирательных нрав... Канд. дисс. М., 1999. С. 97-126.
139
действительному положению при полной разработанности теории административного иска и административного судопроизводства как процессуальной формы разрешения этого иска. Авторы приведенных выше работ концепцию административного иска и соответственно административного судопроизводства не затрагивают. А механическое перенесение терминов из гражданско-правового иска в административный - вряд ли правильно.
В настоящее время в судебной практике преобладает терминология: "заявитель", "заинтересованное лицо"; реже -"истец" и "ответчик", еще реже - "жалобщик". Подводя итог дискуссии о субъектах спорных избирательных правоотношений, полагаю, что правильнее, при сегодняшнем состоянии гражданского процессуального законодательства (без административного судопроизводства), именовать: "заявитель" и' "заинтересованное лицо". Это тем более важно, что особенность этих дел в их многосубъектном составе, который далеко отстоит по характеру правовых связей от институтов процессуального соучастия в многосубъектных гражданско-правовых отношениях. Можно ли, к примеру, говорить о процессуальном соучастии на стороне заинтересованного лица, когда заявитель ставит вопрос о признании судом выборов недействительными? Здесь дело возбуждается в интересах государственных, общественных, а не частно-правовых.
Хотя похожесть соучастия по гражданско-правовым искам только субъектного состава отмечается Л.А. Киселевой в ее работе'.
Процессуальные права субъектов спора также имеют существенные особенности, определяемые отсутствием в деле частно-правового интереса. Поэтому вряд ли правильно по этим делам принимать отказ заявителя от заявленного в суде требования о защите избирательных прав, нарушенных неправильным применением избирательного законодательства.
Полагаю нецелесообразным и неправильным допускать заключение мирового соглашения по этим делам. Не будут действовать и положения об увеличении или уменьшении требований. В будущем, в административном судопроизводстве лицо, обращающееся в суд, можно будет именовать "заявитель административного иска", а привлекаемого по его указанию субъекта - "ответчиком по административному иску".
Кроме заявителя и заинтересованного лица (лиц) в делах об избирательных спорах могут участвовать третьи лица.
Применительно к делам исследуемой категории третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований, отмечены Л.В. Тумановой лишь фрагментарно на одном примере из судебной практики'. Этот же пример, как иллюстрация участия третьего лица без самостоятельных требований по избирательным спорам, поддержан и повторен Л. А. Киселевой .
Судебная практика фактически не видит такой необходимости в выявлении и привлечении тех или иных субъектов избирательных правоотношений в качестве третьих лиц без самостоятельных требований. Известно, что эти лица, участвующие в делах искового производства, имеют опосредованный косвенный интерес в исходе дела. Он определяется необходимостью исключить в другом процессе возможность предъявления регрессного иска к лицу, участвующему в данном (первоначальном) процессе в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований.
Поскольку публично-правовые интересы по спорам из избирательных правоотношений исключают защиту частноправовых интересов, то и споры из регрессных исков не могут иметь места. Видимо этими особенностями предмета судебной защиты и субъектного состава избирательных споров объясняется отсутствие необходимости выявления субъектов, имеющих косвенный интерес. Так, если предъявлено требование об отмене регистрации кандидата в депутаты в отношении определенного лица, то все субъекты избирательных отношений будут иметь определенную заинтересованность в исходе дела. Заявитель, обращаясь в суд с таким требованием, преследует не свой личный интерес, а объективно представляет интересы всех потенциальных избирателей, полагая, что лицо, зарегистрированное кандидатом для избрания на выборную должность, должно быть исключено из списков кандидатов, поскольку, по мнению заявителя, имеются нарушения избирательного законодательства. Эти нарушения могут быть вовсе не связаны с поведением самого кандидата. Так, к примеру, выбраковка подписных листов как составленных с нарушением предусмотренного законодательством порядка их оформления, влечет последствия: отказ в регистрации, т.к. кандидат не набрал необходимого числа подписей в поддержку своей кандидатуры. Сам кандидат подписные листы не составлял, но их качество, достоверность имеют решающее значение для его регистрации. Заявление об оспариваний решения избирательной комиссии об отказе в регистрации подается лицом, которому отказали в регистрации. Это лицо является заявителем. Избирательная комиссия, отказавшая в регистрации, будет являться заинтересованным лицом в деле. А кем будут сборщики подписей, неверно заполнившие подписные листы? Свидетели? Скорее всего -нет! Они могут рассматриваться, как мне думается, в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, имеющих опосредованный интерес в исходе дела. Они же будут и субъектами доказывания. Давая объяснения по делу, они будут ссылаться на различные источники сведений о фактах, имеющих значение для правильного разрешения дела.
Почему лица, заполнившие подписные листы, не могут
быть соответчиками наряду с избирательной комиссией, отказавшей заявителю в регистрации? Видимо потому, что компетенция сборщиков подписных листов и избирательной комиссии неодинаковая, а потому и ответственность перед заявителем различная, не однородная. В силу этого сборщики подписей не могут занимать в процессе такое же процессуальное положение, как и избирательная комиссия.
Полагаю, что по избирательным спорам возможно участие третьих лиц с самостоятельными требованиями.
Это будут все случаи, когда заявлено требование об отмене регистрации кандидата в депутаты или на выборную должность, или о признании выборов недействительными не самим кандидатом, а другим заявителем. Лицо, в отношении которого ставится вопрос об отмене его регистрации, будет участвовать в деле как третье лицо с самостоятельными требованиями. Оно будет представлять доказательства правомерности его регистрации, или его избрания, именно в этом его субъективный интерес в исходе дела. Суд обязан привлечь такого субъекта избирательных прав к участию в деле в качестве третьего лица, заявляющего самостоятельные требования.
Интересен такой пример из судебной практики. Повторным голосованием 26 декабря 1993 г. главой администрации Кумбанского района Нижегородской области был избран Козлов. Однако в связи с существенными нарушениями избирательного законодательства эти выборы по решению суда были признаны недействительными. При рассмотрении дела в суде первой инстанции избранный глава Козлов был допрошен как свидетель. Решением суда были затронуты его права как лица, участвующего в деле, и непосредственно заинтересованного в его разрешении. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила решение суда первой инстанции, указав, что суд нарушил п. 4 ст. 308 ГПК РСФСР, разрешив вопрос о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле'.
Л.А. Киселева, анализируя это конкретное дело, делает вывод о том, что Козлов должен был участвовать в деле в качестве соответчика2.
На мой взгляд, это утверждение не бесспорно. То, что Козлов должен быть привлечен как лицо, участвующее в деле, это несомненно. А вот каково его процессуальное положение в этом конкретном деле, ответить однозначно сложно. И в этом видится особенность, специфика избирательных споров.
Дело в том, что Козлов, претендующий на выборную должность, является лицом, участвующим в деле. И уж свидетелем он наверняка быть не может. Правильнее считать его третьим лицом, заявляющим самостоятельные требования. При этом надо иметь в виду, что по спорам из избирательных правоотношений институт третьих лиц не идентичен этому же институту в гражданско-правовых требованиях. В классическом исковом производстве требования третьего лица материально-правовые и могут быть адресованы к обеим сторонам: как к истцу, так и к ответчику.
Особенность третьих лиц с самостоятельными требованиями в избирательных спорах состоит в том, что их публично-правовые интересы выражены в праве быть избранными и к суду адресовано процессуальное требование о защите этих интересов путем постановления решения в его пользу.
Другой пример из судебной практики. Заявитель гр. Е. оспаривал решение территориальной избирательной комиссии по регистрации кандидатом на должность главы местного самоуправления гр. С. и просил отменить регистрацию этого кандидата в связи с допущенными им существенными нарушениями избирательного законодательства.
В судебном заседании процессуальное положение лиц, участвующих в деле, определилось следующим образом. Заявителем являлся гр. Е., обратившийся в суд с требованием понудить избирательную комиссию отменить регистрацию С. на должность главы местного самоуправления. Территориальная комиссия, чье решение о регистрации С. оспаривалось, заняла положение заинтересованного лица по терминологии действующего ГПК (ст. 29 ГПК РСФСР). А какое процессуальное положение будет занимать кандидат на выборную должность главы местного самоуправления С.? Надо полагать, что его процессуальное положение будет определяться характером его юридической заинтересованности в исходе дела. Его интерес непосредственный. Видимо будет правильным определить его процессуальное положение как третьего лица с самостоятельными требованиями на стороне территориальной избирательной комиссии. Он будет отстаивать правильность ее решения о регистрации его кандидатом на выборную должность. Во всех схожих ситуациях будет правомерным привлекать к участию в деле третьих лиц, заявляющих самостоятельные требования.
145
Участие прокурора в делах о защите избирательных прав представляется вполне возможным, а в некоторых случаях, даже обязательным. Эти дела, как известно, по сути своей, направлены на защиту конституционных, политических прав субъектов избирательных отношений. Особенностью этих дел, как уже отмечалось, является защита государственных, общественных интересов. Даже если кто-либо из субъектов избирательных отношений защищает свое субъективное публичное право избирать и быть избранным, наличие государственного, общественного интереса очевидно.
Обязательное участие прокурора целесообразно предусмотреть по следующим избирательным спорам:
1) об отказе в регистрации кандидатом в депутаты или на выборную должность;
2) об отмене регистрации кандидата в депутаты или на выборную должность;
3) о признании недействительными выборов или референдума;
4) об отмене результатов выборов или референдума;
5) об оспариваний нормативных правовых актов по избирательным правоотношениям;
6) если заявление о защите избирательных прав подано в суд прокурором;
7) если участие прокурора признано судом (судьей) обязательным.
Как специалист в области права, прокурор дает заключение как по отдельным вопросам права, так и в целом по делу. Суд при постановлении решения не связан мнением прокурора и оценивает его вместе с другими материалами дела.
Основания участия прокурора по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
146
Российской Федерации следует изложить в отдельной норме:
статья __ "Участие прокурора".
В суд по спору из избирательных правоотношений могут обращаться и участвовать в качестве лиц, участвующих в деле, субъекты, защищающие в силу закона права и интересы других лиц. Своеобразное положение такого лица могут занимать избирательные комиссии, обращающиеся в суд в защиту избирательных прав в случаях, когда решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественным объединением, должностным лицом нарушено избирательное законодательство. Это предусмотрено ч. 2 ст. 233 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.). При этом нельзя не отметить, что специфика правового положения избирательных комиссий, определяемая избирательным законодательством, допускает их участие в деле в нескольких качествах: как заявители, как заинтересованные лица и как лица, участвующие в деле от своего имени, но в защиту чужих интересов. Это еще раз подчеркивает весьма серьезные особенности дел исследуемой категории относительно института лиц, участвующих в деле.
Следовательно, лицами, участвующими в деле, по избирательным спорам будут: заявители; заинтересованные лица; третьи лица как заявляющие, так и не заявляющие самостоятельных требований; прокурор; лица, защищающие от своего имени, в случаях, указанных в законе, права и интересы других лиц.
Судебное разбирательство имеет целью вынесение законного и обоснованного решения по делу. Эту важную задачу суд может решить при правильном установлении юридически значимых обстоятельств, составляющих предмет дока-
зывания по делу.
147
В предмет доказывания входят предмет и основания требования, предъявленного в суд по спору о защите избирательных прав и права на участие в референдуме.
Предметом доказывания по делам о защите избирательных прав во всех случаях должны быть юридически значимые обстоятельства, от установления которых зависит разрешение дела по существу.
Такими юридически значимыми фактами будут достоверно установленные судом существенные факты и обстоятельства, которые повлияли или могли повлиять на свободу волеизъявления избирателей.
Часть 2 ст. 91 Федерального закона "О выборах депутатов Госдумы..." устанавливает: "Основания для отказа в регистрации кандидата, федерального списка кандидатов, от-,; мены регистрации зарегистрированного кандидата, федерального списка кандидатов". Эта норма содержит перечень материально-правовых оснований для решения указанных выше вопросов как избирательными комиссиями, так и судом.
Пункт "а" ч. 2 ст. 91 Федерального закона от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Госдумы..." предусматривает в качестве одного из оснований отказа в регистрации кандидата, если представляемые кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока сведения "недостоверны и их недостоверность носит существенный характер". Как видно из приведенной нормы законодатель не проецирует эту недостоверность на возможность ее влияния на свободу волеизъявления избирателей. Эта недоработка может быть устранена путем дополнения нормы: "если сведения недостоверны, их недостоверность существенно влияет на свободу волеизъявления избирателей".
148
Фактами, имеющими существенное значение для разрешения избирательных споров, являются такие предусмотренные законом нарушения избирательного законодательства, которые перечислены в ст.ст. 92-93 ФЗ от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".
Статья 92 перечисляет "Основания для отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов".
Статья 93 указанного закона предусматривает основания привлечения к уголовной, административной, иной ответственности за нарушение избирательных прав граждан. Представляется, что перечисленные основания о привлечении к ответственности несомненно являются основаниями для вывода суда о наличии существенных нарушений избирательных прав граждан.
Имеются в законодательстве о выборах и безусловные основания отмены регистрации кандидата.
Об этом, например, указано в п. 5 ст. 91 ФЗ от 24 июня 1999 г.: "...Суд, установив факт злоупотребления свободой средств массовой информации, отменяет регистрацию кандидата, федерального списка кандидатов".
Такое же значение существенных фактов имеют и нарушения избирательного законодательства, допущенные зарегистрированным кандидатом, избирательным блоком, избирательным объединением, указанные в ст. 91 ФЗ от 24 июня 1999 г.
Свобода волеизъявления избирателей - один из главных принципов избирательного права, нарушение которого, как правило, является безусловным основанием для суда признать выборы недействительными, отменить регистрацию кандидата в депутаты или на выборную должность.
149
Международно-правовые документы, в частности, Обязательства по ОБСЕ, принятые в Копенгагене на Втором Совещании Конференции по "человеческому измерению" в 1990 г. отмечают семь важнейших принципов избирательного права: всеобщность, равенство, справедливость, тайность, свобода, открытость, ответственность*.
Принцип свободы может быть обеспечен, если граждане страны информированы об избирательном процессе, имеют право голосовать без всякого давления и в результате могут выбирать своих лидеров. В конечном итоге любые выборы являются празднованием прав человека2.
Другим международным документом, провозглашающим принципы свободы и справедливости выборов является Декларация о критериях свободных и справедливых выборов /Париж, 26 марта 1994 г./. В ней, в частности закреплено:
1. Свободные и справедливые выборы. В любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинных, свободных и справедливых выборах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобщего и тайного голосования"3.
В предмет доказывания входят существенные нарушения норм избирательного законодательства как организационно-процедурного содержания, так и законности нормативного регулирования выборов.
К таким нарушениям могут быть отнесены: нарушения порядка формирования избирательных комиссий, установление сроков выборов, отказ в регистрации инициативных групп, недостатки в оформлении подписных листов, оформлении протоколов избирательных комиссий, установление фактов подкупа избирателей, нарушение правил ведения агитации, издание региональных законов, ограничивающих активное и пассивное избирательные права и т.п.
Важным для определения предмета доказывания является выявление квалификации "недостоверность" сведений. Недостоверность означает несоответствие сведений, сообщаемых кандидатом, действительным обстоятельствам.
Чаще всего кандидаты сообщают недостоверные сведения о своем имущественном положении, месте работы, занимаемой должности и т.п^
Для установления недостоверности сведений, сообщаемых кандидатом, суду достаточно установить несоответствие их действительным обстоятельствам. Недостоверность сведений может быть обусловлена подлогом, фальсификацией, умолчанием, сокрытием, сообщением заведомо ложных сведений, ошибочной информацией о фактах, имеющих существенное значение. Поскольку достоверность сведений, касающихся кандидата на выборную должность, имеет значение юридического факта, указана в нормах избирательного права, а потому входит в предмет доказывания по делу, суд принимает все меры для истинного установления этих обстоятельств.
При установлении любого из перечисленных выше оснований недостоверности сведений избирательная комиссия, суд вправе решить вопрос об отказе в регистрации, об отмене регистрации кандидата на выборную должность. Такой вывод вытекает из материального права и тех морально-нравствен-
151
ных требований, которые предъявляются к кандидатам на выборные должности. Сведения о материальном положении, источниках дохода, месте работы, занимаемой должности, месте жительства кандидата, его семейном положении, влияют на сознание избирателей, на их свободу волеизъявления при реализации ими активного избирательного права избирать глав исполнительной власти, депутатов представительной (законодательной) власти, выборных должностных лиц.
В судебной практике неоднозначно оценивается категория существенности недостоверных сведений.
Так, разрешая заявление Динской территориальной избирательной комиссии об отмене регистрации кандидатом в депутаты Динского районного Совета депутатов гр. Р., суд счел существенным обстоятельством, способным повлиять на волеизъявление избирателей сокрытие дохода в сумме 8333 рублей. Суд удовлетворил требования избирательной комиссии и отменил регистрацию кандидатом в депутаты гр. Р..'
В другом случае тот же суд отказал в удовлетворении требования избирательной комиссии об отмене регистрации кандидатом в депутаты гр. К. на том основании, что неуказание по небрежности сведений о доходах в сумме 248 рублей является несущественным. В качестве дополнительного основания суд также указал, что сведения о доходах кандидата в депутаты еще нигде не обнародовались, а потому избиратели не были введены в заблуждение этими недостоверными данными. На основании изложенного, суд отказал избирательной комиссии в требовании об отмене регистрации кандидатом в депутаты гр. К.2
Вопрос о существенности недостоверных сведений, сообщенных кандидатом на выборную должность, является, по сути своей, оценочным. Здесь имеет место широкое судебное усмотрение. Однако, это усмотрение должно быть ограничено рамками закона. Пока материальное избирательное право не выработало конкретное правовое обоснование категории "существенные сведения". Безусловно перечисленные в избирательном законодательстве требования к заполнению всех необходимых реквизитов избирательных документов уже должны считаться существенными и потому должны
быть достоверными.
Это вытекает из содержания этих документов, направленных на обеспечение правовых гарантий участников избирательных правоотношений. Так, для гарантии пассивного избирательного права - быть избранным - важными, существенными, а потому достоверными являются указанные в законе сведения, которые могли повлиять на свободу волеизъявления избирателей: достоверные сведения о кандидатах -фамилия, имя, отчество; паспортные данные; сведения об имущественном положении, семейном, служебном положении и т.п., то есть данные, необходимые для полной объективной информации.
С точки зрения нравственности недостоверность сведений, сообщенных о себе кандидатом, сродни понятию неправды. Неправда может быть в силу умысла и должна рассматриваться как ложь. А ложь - недопустимое нарушение требований, предъявляемых к кандидатам, претендующим на выборную должность. Поэтому судам следует исходить из принципа правдивости сведений, которые обязан сообщить о себе гражданин, претендующий на выборную должность. Все, что влечет ложные, неправдивые сведения способно по-
153
влиять на волеизъявление избирателей, независимо от масштабов этой неправдивости, недостоверности.
Так, при разбирательстве спора об отказе территориальной избирательной комиссии в регистрации кандидатом в депутаты органов местного самоуправления гр. К. суд удовлетворил жалобу заявительницы. При этом суд посчитал несущественными недостоверные сведения, указанные кандидатом о месте работы и занимаемой должности. Гр. К. указала, что она является адвокатом, тогда как на самом деле осуществляла предпринимательскую деятельность по оказанию юридических услуг. Представляется, что такая неправда дезориентирует избирателя. Полагаю, что кандидат К., будучи юристом по образованию, сознательно вводила в заблуждение избирателей, не будучи принятой в коллегию адвокатов и не являясь адвокатом. Данная неправда для данной личности кандидата в депутаты К. является существенной неправдой и избирательная комиссия поступила правильно, отказав в регистрации такому кандидату.
Уважительными причинами, исключающими вину самого кандидата в недостоверности сведений, могут быть установленные судом обстоятельства, повлекшие недостоверность сведений, которые никак не зависят от воли самого кандидата: опечатка, арифметическая ошибка и другие нарушения, допущенные иными органами и лицами без ведома кандидата.
Существенными можно считать и другие нарушения избирательного законодательства, если эти нарушения оказали или могли оказать влияние на свободу волеизъявления избирателей, что в конечном итоге повлияло на исход голосования.
Существенные нарушения избирательного законодательства, повлиявшие на свободу волеизъявления избирате-
154
лей, могут быть основанием к отмене результатов голосования и признанию выборов недействительными.
Таким образом, основаниями к отказу в удовлетворении решений избирательной комиссии об отказе в регистрации, об отмене регистрации кандидата на выборную должность являются малозначительность, несущественность недостоверных сведений, не способных оказать влияние на свободу волеизъявления избирателей.
В предмет доказывания по делам, возникающим из избирательных отношений, могут входить факты нарушения процедурных правил организации и проведения выборов.
Особенно значительное число таких споров возникает в связи с неправильным оформлением подписных листов, их своевременным представлением и принятием.
Так, по некоторым делам избирательные комиссии не различали понятия: "представление документов" и "принятие документов". Представление документов осуществляется кандидатами и другими уполномоченными лицами. Принятие документов производят избирательные комиссии. Представление документов в соответствии с законодательством осуществляется за 55 дней до дня выборов. Прием документов избирательными комиссиями в законах о выборах не установлен. Из этих положений и следует исходить судам'.
На необходимость выяснять характер нарушений организационно-правовых процедур, существенность этих нарушений, а также возможность этих нарушений повлиять на достоверность волеизъявления избирателей при разрешении дел о признании выборов недействительными указал Верховный Суд РФ2. Практически эти обстоятельства входят в
предмет доказывания по всем категориям избирательных споров, а не только по делам о признании выборов недействительными.
По другому делу Верховный Суд РФ посчитал нарушения, допущенные в ходе выборов несущественными, не повлиявшими на достоверность волеизъявления избирателей. Решение Верховного Суда Республики Северная Осетия-Алания о признании выборов недействительными по Тургеневскому избирательному округу № 58 было отменено'.
В предмет доказывания входят также факты бездействия. К бездействиям избирательных комиссий, которые могут существенно повлиять на свободу волеизъявления избирателей можно отнести, например, непредставление или неопубликование отчетов о расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов; невыполнение возложенных законом обязанностей по проведению массовых мероприятий, связанных с выборами; несвоевременность составления списков избирателей и т.п.
К бездействиям, имеющим существенное значение для дела, и повлиявшим или могущим повлиять на волеизъявление избирателей и, входящим в предмет доказывания, следует отнести неосуществление должностными лицами государственных органов по представлению избирательных комиссий проверки информации о нарушениях избирательного законодательства и непринятие мер по пресечению этих нарушений (п. "ц" ст. 93 ФЗ от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Госдумы...").
Таким образом, предмет доказывания по делам о защите избирательных прав представляет собой совокупность
юридически значимых фактов и обстоятельств, закрепленных в нормах избирательного законодательства, имеющих существенное значение для разрешения дела по существу. При этом суды руководствуются оценочными категориями существенности сведений, их достоверности и возможности фактов предмета доказывания влиять на волеизъявление избирателей.
Для установления истины по делу судом исследуются
доказательства, представляемые лицами, участвующими в деле, на которых по общему правилу гражданского процессуального законодательства возлагается бремя доказывания.
Применить общее правило бремени доказывания по делам из публично-правовых отношений, суть которого в том, что бремя доказывания возлагается на орган или должностное лицо, чьи действия оспариваются, по избирательным
спорам вряд ли верно. ,
Так, если заявлено требование об отмене регистрации
кандидата в депутаты или на выборную должность избирательной комиссией в связи с тем, что кандидат сообщил недостоверные сведения о своем имущественном положении, обязанность доказывать их достоверность будет лежать и на кандидате, чьи сведения о его имущественном положении в
суде оспариваются как недостоверные.
Если подано заявление об отказе в регистрации кандидату или об исключении его из числа уже зарегистрированных в списке кандидатов по мотиву использования служебного положения для предвыборной агитации, нарушения правил агитации, эти факты будут доказывать как заявитель, обратившийся в суд, так и кандидат, в отношении которого поставлен вопрос об исключении его из числа зарегистрированных кандидатов.
157
Надо полагать, что общее положение о доказывании по избирательным спорам будет состоять в том, что каждое лицо, участвующее в деле, обязано доказать те обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения дела по существу, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений. К примеру, если заявитель оспаривает правильность внесения о нем данных в списках избирателей, он представляет доказательства достоверности данных, на основании которых должны быть внесены изменения. Если заявитель утверждает, что следует исключить гр. А. из списков кандидатов в представительный орган власти, т.к. этот кандидат занимается подкупом избирателей, доказать факт подкупа обязан заявитель. В то же время и кандидат, в отношении которого ставит вопрос заявитель, привлеченный к участию в деле в качестве третьего лица с самостоятельными требованиями (избирательная комиссия в этом случае будет занимать процессуальное положение заинтересованного лица), также будет представлять доказательства, опровергающие утверждения заявителя о подкупе избирателей.
Таким образом, при распределении бремени доказывания по спорам из избирательных правоотношений будут действовать, как правило, общие положения гражданского процессуального законодательства: обязанность доказывания на том лице, участвующем в деле, которое утверждает, либо опровергает сведения, имеющие существенное значение для разрешения спора по конкретному делу.
Для обеспечения деятельности субъектов процесса по доказыванию используются источники доказательств, указанные в ст. 49 1Т1К РСФСР: объяснения сторон и третьих лиц, показания свидетелей, заключения экспертов, письменные и вещественные доказательства.
158
Однако их использование в избирательных спорах имеет определенные особенности.
Так, исходя из того, что здесь нет сторон в их классическом понимании (истец, ответчик), объяснения по делу, как вид доказательств, будут давать заявители, заинтересованные
лица, третьи лица.
Суд исследует также вещественные доказательства для
установления наличия или отсутствия обстоятельств фальсификации, подлога, подчистки в избирательных документах, как представляемых кандидатами, сборщиками подписей, доверенными лицами, так и избирательными комиссиями.
Не исключены из средств доказывания заключения эксперта. На этот вид доказательств по делам о защите избирательных прав распространяются общие требования гражданского процессуального законодательства и каких-либо особенностей не отмечено. Чаще всего требуется графологическая экспертиза или почерковедческая для установления достоверности подписей избирателей, сборщиков подписей,
подписей доверенных лиц и т.п.
Наибольшее распространение при разрешении избирательных споров имеют письменные доказательства. Это обусловлено тем, что реализация как активного, так и пассивного избирательного права производится путем соответствующего документирования действий субъектов избирательных правоотношений; избирательные бюллетени, подписные листы, протоколы заседаний избирательных комиссий, удостоверения, подтверждающие полномочия наблюдателей, уполномоченных, доверенных лиц, зарегистрированных кандидатов
(удостоверения) и т.п.
К письменным доказательствам предъявляются требования их относимости, допустимости, достоверности, доказательственной силы, достаточности. Эти качественные характеристики общих положений доказательственного права имеют специфические особенности как в целом по избирательным спорам, так и по каждому избирательному спору конкретно. Здесь же имеется и специальная характеристика
необходимых (разрядка моя - Ю. П.) доказательств по делу.
Необходимыми доказательствами по спору об отказе в регистрации кандидата в связи с тем, что он не набрал установленного избирательным законодательством количества подписей в поддержку его выдвижения будут подписные листы. Без этих письменных доказательств разрешить спор по существу не представляется возможным. Эти доказательства будут характеризоваться и как относимые, и как допустимые. Подписные листы также оцениваются судом на предмет их достоверности, т.е. соответствия установленной форме, соблюдения правил их заполнения, достоверности личных подписей избирателей.
Достоверность подписных листов играет решающее
значение для разрешения спора о правомерности отказа в регистрации кандидата.
Достаточность письменных доказательств по приведенному спору и доказательственная сила оцениваются судом наряду с другими доказательствами. Но решающими для постановления решения будут письменные доказательства и именно - подписные листы.
По спору об исключении из списков кандидатов в депутаты или на выборную должность по основаниям нарушения кандидатом правил предвыборной агитации могут использоваться самые различные доказательства: письменные, вещественные, объяснения заявителя, заинтересованных лиц, третьих лиц, заключение эксперта, свидетельские показания.
160
Ко всем этим доказательствам суд также применяет критерии качественных и количественных оценок.
Особенности избирательных споров выявили проблемы использования судами таких доказательств как свидетельские показания. Дело в том, что все дееспособное население потенциально является избирателями, следовательно, всегда имеют в деле юридический интерес. Известно, что свидетель - это лицо, содействующее процессу, не имеющее юридического интереса в получении судебного решения. Возникает вопрос: может ли избиратель быть свидетелем по избирательному спору? Ответить на него - непросто. Судебной практике известны случаи, когда не только избиратель, но и кандидат на выборную должность являлся свидетелем по делу, о чем говорилось выше'.
По другому делу кандидат в депутаты Ш. обжаловал решение о выборах окружной комиссии. Суд заслушал в качестве свидетелей избирателей и членов участковых избирательных комиссий, которые подтвердили, что в выдаваемых избирателям бюллетенях фамилия кандидата в депутаты Ш. вычеркивалась заранее2. Полагаю, что и избиратели и члены избирательных комиссий, а тем более кандидат на выборную должность не могут быть свидетелями по избирательному спору, т.к. имеют в деле юридический интерес. Правильным будет считать доказательствами по делу в описанных случаях объяснения заинтересованных лиц.
Использование свидетельских показаний возможно в случаях, когда избиратели или члены избирательных комиссий никак не связаны с деятельностью избирательных комиссий, чьи действия (решения) оспариваются, свидетели не относятся к числу избирателей по спорному избирательному округу. Другими словами, необходимо исходить в оценке допустимости того или иного источника сведений о фактах, имеющих значение для разрешения дела, руководствуясь общими положениями гражданского процессуального законодательства. В частности, свидетель - это лицо, не имеющее интереса в деле, лицо, содействующее процессу, способное адекватно оценивать события, действия и сообщить сведения, интересующие суд.
Исследованием всех доказательств по делу заканчивается та часть судебного разбирательства, которая дает право суду считать, что завершена деятельность суда и всех субъектов процесса по представлению, исследованию, оценке доказательств с целью установления истины по делу и постановления законного и обоснованного решения.
2.5. Судебное решение по делам о защите избирательных прав
Гражданское процессуальное законодательство содержит только одну статью, касающуюся судебного решения по характеризуемой категории дел, включая и его исполнение -ст. 235 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г).
Изучение судебной практики рассмотрения и разрешения избирательных споров показывает наличие существенных особенностей решений по этим делам и необходимость более детального регулирования этого института в гражданском процессуальном законодательстве.
Судебные решения по делам об оспариваний нормативных актов по избирательным спорам отличаются от решений по защите субъективных избирательных прав, возникших из организационно-процедурных отношений.
162
Незаконными нормативными актами нарушаются положения о переносе даты выборов, о проживании постоянно и на определенной территории избирателей для реализации ими активного избирательного права. Отмечаются установленные законами субъектов ограничения пассивного избирательного права. Так, решением Центризбиркома Республики Адыгея отказано гр. Л. в регистрации кандидатом на должность Президента Республики Адыгея на том основании, что Л. не владеет свободно государственными языками Адыгеи. Верховный Суд Республики Адыгея признал такое решение Центризбиркома Республики Адыгея законным.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменяя вышеуказанное решение суда Республики Адыгея указала, что ограничение пассивного избирательного права произведено в нарушение Федерального законодательства РФ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" и потому незаконны. Верховный Суд вынес новое решение, которым обязал Центризбирком Республики Адыгея зарегистрировать Л. кандидатом на должность Президента Республики Адыгея*.
Предметом судебного разбирательства могут быть также споры, связанные с пробелами в избирательном законодательстве.
Так, например нет ясности в ФЗ "Об основных гарантиях..." по вопросу об исчислении годичного срока обязательного проживания на определенной территории для приобретения пассивного избирательного права. Суть в том: должен ли быть этот срок непрерывным и надо ли его связывать с датой проведения выборов? Разноречивая судебная практика решения этих вопросов обусловлена пробельностью ФЗ "Об основных гарантиях...". Верховный Суд РФ признал правильной практику "тех судов, которые при разрешении данных споров исходили из содержания ст. 4 названного Федерального закона, в которой нет указаний на то, что годичный срок проживания должен быть непрерывным и обязательно
предшествовать непосредственно дате выборов.
На мой взгляд, не просматривается достаточной ясности для судов в отмеченной выше позиции Верховного Суда РФ. Такой вывод следует из того, что судам при разрешении таких споров не следует исходить из непрерывности годичного срока и исчисления непрерывности от дня выборов. Более определенным видится решение вопроса таким образом:
для приобретения пассивного права кандидат на выборную должность должен непрерывно, в течение года проживать на данной территории. Непрерывность годичного срока исчисляется с учетом даты выборов (до установления даты выборов).
Во всех делах о незаконности актов субъектов Федерации по выборам Федеральному законодательству предметом судебного разбирательства будет правовой конфликт о нарушении избирательных прав граждан (активного и пассивного) изданием незаконного правового акта субъектом Федерации.
В подобных делах предметом судебной защиты являются избирательные права граждан, неперсонифицированные интересы, являющиеся по своей сути публичными. Отмеченные характерные черты обнаруживаются по делам об оспариваний в суде нормативных правовых актов по заявлениям прокурора или гражданина (группы граждан), чьи избирательные права и интересы предполагаются нарушенными оспариваемым нормативным правовым актом. Судебные решения по этим делам имеют определенные особенности.
Так, если суд рассматривает спор о несоответствии
нормативного правого акта субъекта Российской Федерации федеральному законодательству, суд в мотивировочной части решения обязан назвать какому конкретно Федеральному закону не соответствует Закон субъекта Федерации.
В резолютивной части решения по такому спору, в случае удовлетворения требования заявителя, суд должен указать: "Признать Закон субъекта РФ не соответствующим ФЗ, нарушающим избирательные права и подлежащим отмене
полностью или в части.
В порядке исполнения решения суда опубликовать постановление об отмене указанного акта в соответствующих
средствах массовой информации.
Об исполнении решения сообщить суду и заявителю в
течение десяти дней со дня получения данного решения".
Судебные решения по защите избирательных прав граждан как активных, так и пассивных, вынесенные по спорам о нарушениях процедурных правил организации и проведения выборов, имеют следующие отличительные характеристики.
Так, рассматривая заявление избирателя, оспаривающего решение избирательной комиссии о регистрации кандидата на выборную должность, суд в мотивировочной части, при удовлетворении требований заявителя, должен указать, какими конкретными доказательствами подтверждены обстоятельства, не позволяющие кандидату участвовать в выборах.
Такими обстоятельствами могут быть существенные нарушения кандидатом избирательного законодательства, которые повлияли или могли повлиять на волеизъявление избирателей (подкуп, фальсификация, сокрытие сведений,
165
характеризующих личность кандидата и т.п.). Обоснование в мотивировочной части существенности допущенных кандидатом нарушений носит оценочный характер и во многом зависит от судебного усмотрения. В этой связи еще раз следует поддержать идею специализации судей. Судья, постоянно рассматривающий избирательные споры, имеет большую возможность сравнения и анализа нарушений избирательного законодательства, которые следует считать существенными, а также возможность допущенных нарушений повлиять на свободу волеизъявления избирателей.
Наработки судебной практики позволят подсказать законодателю пути устранения пробелов, противоречий в действующем избирательном законодательстве. Это, в свою очередь, будет способствовать эффективности правосудия по
избирательным спорам.
Резолютивная часть судебных решений по делам о защите избирательных прав при разрешении споров о нарушении организационно-процедурных правил должна содержать конкретный ответ на поставленный заявителем перед судом
вопрос.
В частности, удовлетворяя требование заявителя об отмене регистрации кандидата на выборную должность, суд указывает в резолютивной части:
"Признать обоснованным требование заявителя А об отмене регистрации кандидатом на выборную должность гр Б
Обязать избирательную комиссию отменить решение о регистрации гр. Б. кандидатом на выборную должность.
Решение суда вступает в законную силу после его провозглашения и подлежит немедленному исполнению.
Об исполнении решения сообщить заявителю и суду в течение 10 дней со дня получения решения".
170
Однако немедленное исполнение имело своим последствием вычеркивание из бюллетеней фамилии Н. для избирателей, осуществлявших досрочное голосование.
Такие случаи, когда вопрос о снятии кандидатуры решается судами за несколько часов до выборов глав субъектов, муниципальных образований нередки. Судьи, сами того не желая, втягиваются в политические разборки различных партий, объединений по конкретным кандидатурам и нередко под определенным давлением "решают" вопрос: кого снять с дистанции, кого оставить. Эти вопросы поставлены перед законодателем. Во избежание участия судов в политических баталиях необходимо совершенствование не только избирательного законодательства, но и гражданского процессуального, регулирующего порядок рассмотрения, разрешения избирательных споров, постановления и исполнения решений.
Возможно следует' подумать о том, чтобы ограничить срок принесения протестов в порядке надзора на решения по избирательным спорам, либо вообще ограничиться только пересмотром решений в кассационном порядке. Это обеспечит стабильность и устойчивость судебных решений по этим делам, а также определенность установленных решением правоотношений.
В этой связи уместны слова А. Гора, произнесенные им во время президентских выборов в США в 2000 году:
"Решение Верховного Суда США законное потому, что оно окончательное!". Представляется, что не только по избирательным спорам (а по ним - обязательно!), но и по всем делам, рассмотренным кассационной инстанцией, необходимо ограничить пересмотр актов суда только по вопросам права и считать акт кассационной инстанции окончательным. Это придаст устойчивость судебным решениям и утвердит определенность в правоотношениях между субъектами.
171
Исполнение решения суда по защите избирательных прав в соответствии с ч. 2 ст. 235 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.) подчиняется общим правилам, изложенным в ч. 2 ст. 201 ГПК (в ред. ФЗ от 7 августа 2000 г.). Эта норма никак не сориентирована на специфику дел, возникающих из избирательных правоотношений. В этой связи следует исходить из толкования этой нормы и с учетом особенностей решений по этим делам. А суть в том, что основанием исполнения является само судебное решение, обязывающее должностное лицо или коллегиальный орган следовать предписанию суда, изложенному в резолютивной части: исключить из списка кандидатов на выборную должность, либо обязать избирательную комиссию включить в бюллетень для голосования того или иного кандидата и т.п.
Исполнение должно быть произведено в указанный в резолютивной части решения срок. Но поскольку решение вступает в законную силу немедленно, то и исполняться оно должно немедленно.
Об исполнении должно быть сообщено суду и заявителю. Полагаем, что если решение подлежит немедленному исполнению, то и сроки для сообщения должны быть сокращены до 7 дней со дня получения решения.
Прекращение производства по избирательному спору возможно, как представляется, в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 219 ГПК - как не подлежащее рассмотрению в суде. Характерен такой пример из судебной практики. Гр. 3. подал в суд жалобу об отмене регистрации на должность главы Тбилисского района гр. Г. 2 декабря 2000 г. Суд обязан был рассмотреть в соответствии с ч. 4 ст. 234 ГПК эту жалобу не позднее дня, предшествующего голосованию. Поскольку голосование назначено было на 3 декабря 2000 г., то суд обязан
172
был дело рассмотреть 2 декабря, т.е. в день поступления заявления.
Суд не назначил дело к рассмотрению. Выборы состоялись. Главой администрации был избран заявитель 3. Двенадцатого декабря 2000 г. гр. 3. обратился в суд с заявлением об отказе от заявленной жалобы.
Суд 19 декабря 2000 г. вынес определение о прекращении производства по делу по п. 4 ст. 219 ГПК - в связи с отказом от жалобы.
Представляется, что в данном случае следовало прекратить производство по делу по п. 1 ст. 219 - как не подлежащее рассмотрению в суде. В связи с проведенными выборами, в результате которых главой района был избран заявитель по жалобе гр. 3., отпала необходимость вообще рассмотрения дела о снятии с регистрации кандидата гр. Г. Выборы состоялись. Спорность по регистрации кандидатов отпала. Дело для суда стало беспредметным. Утрачен предмет спора. Это давало суду основание прекратить производство по данному делу в соответствии с п. 1 ст. 219 ГПК. Основание: решение избирательной комиссии о выдаче гр. 3. удостоверения об избрании его главой администрации района.
Будет правильным во всех аналогичных случаях выносить определение о прекращении производства по делу по п. 1 ст. 219 ГПК.
В связи с тем, что избирательные споры затрагивают политические права многочисленной группы граждан - избирателей, суд не должен принимать отказа от заявленного требования и рассмотреть дело по существу и в полном объеме. Этим будет достигнута цель судопроизводства по этим делам: восстановление нарушенных избирательных прав в полном объеме.
173
Проведенное исследование теоретических, законодательных положений, а также весьма сложной и неоднозначной судебной практики по защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации показывает необходимость дальнейшего совершенствования избирательного законодательства, а также процессуального законодательства. Нормы процессуального права должны обеспечить правовые гарантии избирательных прав граждан вынесением законных и обоснованных решений по избирательным спорам и этим обеспечить политическую стабильность в стране.