Парламент и монархия - особенности истории (Великобритания)

БРИТАНСКАЯ МОНАРХИЯ
Правление Тюдоров
Правление Стюартов
Ганноверская династия
Виндзорская династия

БРИТАНСКИЙ ПАРЛАМЕНТ
Становление Британского парламента
Развитие Британского парламента
Развитие системы парламентских выборов
Современный Британский парламент
Палата общин
Палата лордов

БРИТАНСКАЯ МОНАРХИЯ
В VIII-XV веках господствующей формой государственного устройства в Европе становится монархия. В большинстве стран она пришла на смену феодальной раздробленности. Процесс укрепления государства означал для короля борьбу с сепаратизмом крупных феодалов, создание бюрократического аппарата, налоговой системы и постоянной армии. Все это было бы невозможно осуществить без надежной социальной базы, без поддержки основных сословий. Сословно-представительные учреждения возникли в результате сотрудничества королевской власти, рыцарства и горожан – СОСЛОВНАЯ МОНАРХИЯ.
Англия - страна давних гражданских свобод, старейшего парламента и еще более почтенной по возрасту монархии. В обществе, где ценятся вековые традиции, монархия является одним из популярных государственных институтов.
К VIII веку из раздробленных удельных владений на Британских островах сложилась единая держава с относительно централизованным управлением во главе с королем. С тех пор ритуал коронации сохранился до сегодняшнего дня.
С конца XIII века ведет свое начало парламент как учреждение, призванное выступать от имени королевских подданных, выражать их чаяния, не обязательно совпадающие с мнением короны.
На протяжении веков политическая обстановка в стране характеризуется отношениями складывающимися между королем и парламентом.
В течение трех-четырех столетий - до буржуазной революции середины XVII века - Парламент то являлся орудием против всевластия монарха, то использовался последним в борьбе против стремившихся утвердить свое владычество феодалов. Для Англии характерен резкий антагонизм между королевской властью и крупными феодалами. Последние из-за честолюбивых замыслов не раз доходили до насильственного устранения неугодных монархов, сажая на трон своих ставленников. Однако и монархи пытались опираться на Парламент в борьбе против властолюбивой знати.
Правление Тюдоров
Правление Тюдоров (1485-1603) - период абсолютной власти монархов - АБСОЛЮТНАЯ МОНАРХИЯ.
В период абсолютной монархии короли пренебрежительно относились к парламенту, он созывался ими только для сбора налогов, поскольку требовалось его согласие, в остальном - не интересовались его мнением.
Тюдоры в целом правили искуснее Стюартов. При них Англия встала на путь интенсивного внутреннего развития, стал складываться класс собственников, обязанных процветанием своей предприимчивости, а не родовитости. Заметно вырос политический, военный вес страны на континенте.
Генрих VIII Тюдор (1491-1547), вступивший на трон в 1509 году, покончил с засильем в стране католической церкви, возложив на себя обязанности главы Англиканской церкви.
Елизавета I Тюдор (1533-1603), занявшая престол в 1558 году, стремилась поддерживать согласие с Парламентом без использования рычагов диктаторской власти. Елизавета I превратила Англию в ведущее государство Европы, выдержав долгое противоборство с Испанией и разгромив в 1588 году ее флот у берегов Англии.
Во время правления Елизаветы I парламент окреп: члены Палаты Общин решались вести диалог с королевой на равных. В нем все громче звучали голоса представителей крайнего направления Англиканской церкви - пуритан с их требованиями очищения церкви от всех атрибутов католицизма и полного отказа от подчинения короне.
Правление Стюартов
Якову I Стюарту (1566-1625), занявшему престол в 1603 году после оставшейся незамужней и бездетной Елизаветы, понадобилось относительно мало времени, чтобы - помимо, разумеется, своей воли - довести напряженность внутри страны до точки кипения. Яков I окружил себя фаворитами-негодяями, чем был сильно недоволен Парламент.
Сменивший короля Якова I в 1625 году Карл I (1600-1649), следуя по той же роковой стезе, вверг страну в гражданскую войну. Карл I Стюарт своей авторитарностью, игнорированием парламента, религиозной нетерпимостью восстановил против себя значительную часть нации.
В мае 1625 года Карл женился на сестре французского короля Людовика XIII - Генриетте-Марии - католичке, облеченной наказом своих прелатов продвигать в Англии «истинную веру».
Карл вырос в обстановке распущенности при общем падении нравов при дворе. Он легко подпадал под влияние втиравшихся к нему в доверие фаворитов, демонстрируя свое слабоволие.
Религиозная нетерпимость Карла - вот вопрос его непримиримости с парламентом (большинство парламента поддерживало Англиканскую церковь), где Карл показал отсутствие здравомыслия, что объяснялось влиянием на него Уильяма Лода (с в 1633 года архиепископ Кентерберийский).
Требования петиции, поданной парламентом королю (упразднение Высокой комиссии, то есть, упразднение внесудебной расправы; невмешательство короля в судебную деятельность; борьба с произволом отдельных лиц правящей верхушки; требование об установлении новых налогов только с полного согласия парламента; ограничение произвола королевской юстиции - аресты должны производиться только по закону), были неприемлемы для монархии, поэтому парламент был разогнан, но вскоре Карл Стюард был вынужден вновь собрать его, поскольку Англия находилась на грани поражения в религиозной войне с Шотландией. Этот парламент получил название «Долгого парламента» (1640-1653). Он не только повторил требования предыдущего, но и расширил их требованием о роспуске парламента (распускать парламент можно только после 50-ти дней его работы; срок беспарламентского правления – 3 года). Это и послужило толчком для начала революции.
Историки считают, что у Карла имелось достаточно шансов уладить полюбовно конфликты с парламентом. Если бы он был готов оставить усилия по поддержке католицизма, то смог бы спасти и трон, и себя.
Против взбунтовавшегося парламента Карл I поднял 22 августа 1642 года восстание в Ноттингеме. Первоначально Карл контролировал значительную территорию, но с лета 1644 года армия Кромвеля стала одерживать верх. Весной 1646 года после разгрома королевских войск, Карл сдался на милость шотландцев, а те выдали его Кромвелю. В плену король содержался в комфорте, некоторые соратники Кромвеля даже целовали ему руки - казнить короля тогда никто не собирался. В сентябре 1647 года Кромвель начал переговоры с Карлом I как главой престола. Переговоры тянулись безрезультатно. Кромвель, а также большинство в парламенте пошли бы на уступки королю, если бы не нажим со стороны рядовых армии Кромвеля, принявших весной 1648 года решение о привлечении Карла к суду.
Казнь Карла I в январе 1649 года положила КОНЕЦ АБСОЛЮТИСТСКИМ ПОРЯДКАМ в стране.
Результат Английской буржуазной революции - резкое ограничение королевской власти; заложены ОСНОВЫ КОНСТИТУАЦИОННОЙ МОНАРХИИ. Среди принятых законодательных актов:
* Великая ремонстрация – требования к королю, назначать на должностные места, только тех лиц, которые пользовались доверием парламента.
* 3-ех годичный акт (1641), устанавливал сроки полномочий английского парламента и, самое главное, то, что если король не созывал парламент в течении трех лет, то тогда его созывали шерифы короля. Если выборы не проводятся парламент начинает функционировать самостоятельно. Парламенту также дается право самостоятельно собираться для проведения заседаний.
* Акт о создании парламентской армии – создавалась парламентская армия, которая стала серьёзным конкурентом королевской армии.
Упраздняется высшая палата – Палата лордов, верховная власть окончательно переходит в руки парламента. Высший орган исполнительной власти – государственный совет, он обязан отчитываться о своих действиях парламенту. Законодательная власть закрепилась за Лорд-канцлером и парламентом. Лорд-канцлер обладал следующими полномочиями: командование войсками; война и мир; назначение должностных лиц на местах.
Парламент становится носителем верховной власти, все постановления парламента имеют высшую юридическую силу без согласия короля.
19 мая 1649 года актом парламента АНГЛИЯ ОБЪЯВЛЯЕТСЯ РЕСПУБЛИКОЙ.
Успешные военные кампании Кромвеля в Ирландии, Шотландии, войны с Голландией, Испанией, захват Ямайки заставили другие страны считаться с провозглашенной в мае 1649 года республикой. Доходы от эксплуатации колоний стали главным источником для казны, стимулировали развитие капитализма. Возникла крупнопоместная буржуазия. Ее интересы в парламенте отстаивала сложившаяся к 80-м гадам группировка вигов. Ей противостояли тори - представители мелкопоместного дворянства (старая земельная аристократия).
В целом, нация не была готова к таким радикальным переменам, и это играло на руку наследнику Карлу, бежавшему на континент. Смерть Кромвеля 3 сентября 1658 года побудила его к сделке с принявшим командование армией полковником Джорджем Монком. С его подачи Карл обратился в апреле 1660 года с декларацией к англичанам, обещая всем подданным, стоявшим на стороне Кромвеля, амнистию, если они «вернутся на стезю лояльности и послушания».
Карл возвращается, но рычаги абсолютизма восстановлены не будут. Финансовая свобода монарха ограничена парламентом. Выделенной парламентом суммы Карлу явно не хватает и он получает негласные субсидии от Людовика XIV в обмен на поддержку католицизма в Англии. Однако, большинство парламентариев были едины в ревностной поддержке Англиканской церкви, что противоречило курсу короля.
Во имя личных прихотей Карл II легко жертвовал национальными интересами: в последние четыре года его правления религиозная роль в стране обострилась до крайности. В парламенте разгорелась борьба между вигами и тори.
Королевская власть была еще далека от того, чтобы играть роль «надпартийной силы». Карл II протежировал тори, видя в вигах противников его брата - католика Якова - наследника престола. После смерти Карла II 6 февраля 1685 года престол перешел к его брату - Якову (Яков II 1633-1701).
Отрекшись от протестантства, Яков II еще яростнее, чем его отец, стремился «окатоличить» Англию, что вызвало в стране недовольство. В этих условиях влиятельные деятели Англии предложили занять престол Вильгельму Оранскому - мужу дочери Якова II, которая была протестанткой и к отцу особой привязанности не питала. К нему были отправлены эмиссары от имени крупнейших земельных собственников, купцов и банкиров, высшего духовенства с просьбой о вмешательстве с целью избавления Англии от ненавистного монарха. В 1688 году Вильгельм Оранский во главе 13-тысячной армии высадился в Англии. На штандарте своих войск Вильгельм начертал девиз: «Я буду поддерживать протестантскую религию и свободы Англии». Свергнутый Яков II бежал во Францию. Его попытка с помощью французских войск дать Вильгельму бой в Ирландии кончилась крахом.
Парламент проголосовал за Вильгельма как нового монарха, а его супругу провозгласил королевой. Однако, для Англии Вильгельм III навсегда остался королем-чужеземцем.
К концу 1689 года оставшиеся спорные проблемы взаимоотношений между королевской властью и парламентом были решены в пользу последнего. В «Билле о правах» 1689 года, ставшем основой складывающихся норм законности в государстве, монарх лишался прерогатив приостанавливать действие законов, взимать налоги без разрешения парламента, держать в мирное время постоянную армию. Монарху предписывалось регулярно созывать парламент, в котором должна была царить свобода слова.
Направленный в Англию государем Всея Руси, царем Московским Алексеем Михайловичем в середине 70-х годов XVII века переводчик посольского приказа Андрей Виниус так описывал правление на Британских островах: оно «отчасти монархиально (единовластно), отчасти аристократно (правление первых людей), отчасти демократно (народоправительно)... Парламент делится на два дома... А без поведения тех двух домов король не может в великих делах никакого совершенства учинить». Принцип, определяющей взаимоотношения правительства, парламента и монарха: «Английский монарх царствует, но не управляет».
В Билле о правах 1689 года в законодательном порядке была установлена верховная законодательная власть парламента, получила законодательное закрепление привилегия свободы слова в парламенте.
«Билль о правах» 1689 года, возник в результате борьбы между вигами и тори. По содержанию этот документ был актом, который закреплял лидирующее политическое положение буржуазии, был формой гарантированности прав английского парламента, гарантией прав политических партий. При вступлении на престол, король теперь обязан был выражать интересы буржуазии. Этим актом, между вигами и тори было заключено конституционное соглашение, которое выражалось в следующем: тори остаются у власти, но будут проводить политику в интересах вигов. Этот компромисс стал основой дальнейшего политического развития Англии.
В соответствии с «Актом о веротерпимости» была разрешена свобода публичного богослужения. Судебная власть добилась независимости от монарха с подчинением ее парламенту. Упорядочению государственных финансов способствовало учреждение Английского банка.
Согласно принятому в 1701 году парламентом «Акту об устроении» (закон о престолонаследии) трон переходил только к приверженцам Англиканской церкви, что исключало возврат на престол Стюартов-католиков. Акт четко разграничил полномочия монарха и правительства. Короли лишились практически всех полномочий, в том числе, права издавать нормативные акты - теперь это делали специальные министры. Принцип непосещения королём заседаний правительства сложился просто в результате многократного непосещения им заседаний.
Английские монархи могли издавать законодательные акты, но не пользовались этим правом и оно постепенно отошло к парламенту.
Была провозглашена свобода и самостоятельность судебной власти: монарх лишался права назначать и смещать с должности всех судей без каких-либо очевидных причин и согласия парламента; также монарх лишился права изменять решения судов.
К началу XVIII века ПЕРИОД КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ В АНГЛИИ ЗАВЕРШАЕТСЯ – НАЧИНАЕТСЯ УТВЕРЖДЕНИЕ ПАРЛАМЕНТСКОЙ МОНАРХИИ.
Последняя из Стюартов на троне - королева Анна (1702-1714).
Спустя две недели после вступления Анны на престол, Англия объявила войну Франции в связи с начавшейся на континенте войной за испанское наследство. Полководец Анны герцог Мальборо прославил свою королеву победами на полях битв. Однако, Анна не встала на его защиту, когда тори на волне недовольства в стране затянувшимся военным конфликтом добились смещения Мальборо с поста командующего армией, начав переговоры о мире Утрехтский мир, принес Англии владение Гибралтаром, Ньюфаундлендом и некоторыми другими территориями.
Анна всегда стремилась стоять над партиями, но в проведении этого курса королева была непоследовательна. Ее симпатии были все же на стороне торийских деятелей, но предопределять исход парламентских выборов королева не могла: в 1705 году большинство мест в парламенте завоевали виги.
К концу правления Анны обострилась борьба вокруг кандидатуры ее преемника. Тори были склонны поддерживать королеву в ее стремлении передать трон сыну Якова II - католику Якову Эдуарду Стюарту (не имея детей, Анна хотела видеть после себя на престоле своего племянника), но учитывая акт 1701 года о престолонаследии и господствовавшие в стране настроения, ей пришлось отказаться от этой мысли. В результате трон занял монарх-иностранец.
Ганноверская династия
Значительную часть XVIII века и более трети XIX века престол в Англии занимали монархи Ганноверской династии (1714-1837).
Началась она с Георга-Людвига (1660-1727) - сына Софии, мать которой, Елизавета, была дочерью Якова I. Согласно акту о престолонаследии 1701 года протестантке Софии (внучке Якова I) предстояло вступить на трон после кончины Анны, но она не дожила двух месяцев до смерти королевы (супруг Софии, Эрнст-Август, умер в 1698 году). Таким образом, 54-летний немец Георг-Людвиг очутился на английском троне, став в 1714 году королем Георгом I.
При Ганноверах Англия принимала участие в шести крупных войнах, главным образом против Франции. Потеря ею 13 колоний (а также Флориды) в Северной Америке, добившихся независимости к 1783 году, была компенсирована расширением английских владений в Индии, захватом голландских колоний в Южной Африке и признанием Францией английского суверенитета над Канадой по Парижскому миру 1763 года. Промышленный переворот набирал силу - его питали доходы от заморской торговли. На авансцену выходили предприниматели-заводчики.
Отличительной чертой этой династии была их готовность предоставить ведение государственных дел министрам, а самим прожигать жизнь на отпускавшиеся парламентом субсидии. Теккерей в очерке о Георгах считал безразличие ганноверцев, особенно первых двух, к политике положительным явлением для Англии, поскольку правящие деятели располагали свободой рук в проведении желанного курса.
Георг I не знал английского языка и не старался им овладеть. Вообще Англия ему была не по душе. Правительственные бумаги он часто подписывал, не знакомясь с их содержанием, что вполне устраивало его министров-вигов.
Характерное для первой половины XVII века засилье в парламенте, в министерских кабинетах вигов подходило к концу. Из-за своей неоднородности эта партия распадалась на враждующие фракции. Тори с их базой в сельском обществе и духовенстве тоже менялись в результате притока в их ряды новых капиталистических собственников. Верх брали тори.
На протяжении XVIII-XIX веков идёт бурное развитие промышленности, появляется рабочий класс. Появляется новая рабочая партия (лейбористская), которая существенно изменила состав парламента. Старого английского крестьянства уже не существовало. Сельская община исчезла. Нужда гнала безземельных крестьян в города.
Вступивший на престол 44-летний Георг II не уступал отцу по части прожигания жизни. Нация не очень скорбела, когда в 1760 году Георг II умер.
Георг III, потеряв 13-летним подростком отца - старшего сына Георга II, Фредерика, погибшего из-за нелепой травмы на теннисном корте, с ранних лет находился под жесткой опекой деда (Георга II), осуществляемой воспитателями-вигами. Юный Георг помнил, что его отец (Фридерик) симпатизировал тори. Вступивший на трон в возрасте 22 лет, Георг III пошел против вигов.
Георг III был очень властолюбив. Чтобы обеспечить себе поддержку в парламенте, он подкупал «нужных людей», из коих возникла так называемая «партия друзей короля».
Самым серьезным испытанием для Георга III стали не увенчавшиеся успехом попытки подавления мятежей в заокеанских колониях.
Георг IV и наследовавший за ним престол третий сын Георга III, Вильгельм IV, не оставили ощутимого следа в истории страны.
Георги-ганноверы, поглощенные своими личными делами, не могли, да и не пытались играть какую-либо роль в истории страны.
Виндзорская династия
В эпоху королевы Виктории (1819-1901) британская корона засияла во всей своей красе, очистившись от накопившейся за предыдущие полтора столетия грязи.
Виктория - единственная наследница Георга IV - дочь его сына, герцога Кента.
Год 1837, когда Виктория стала королевой, был началом развертывания в стране массового рабочего движения - чартизма. 20-30-е годы XIX века были временем невиданных страданий и бедствий трудящихся масс.
Смерть Альберта, супруга королевы, в декабре 1861 года потрясла Викторию, она даже подумывала об уходе из жизни. В течение примерно 15 лет королева вела затворнический образ жизни, но свою активность в государственных делах она не снизила.
После кончины супруга, тяготевшего к миролюбию в политике, Виктория стала сторонницей имперского курса. Во время русско-турецкой войны 1877-1878 годов королева пять раз угрожала отречением - этим самым сильным орудием монархии - если правительство не займет более воинственной позиции в отношении России.
Виктория как и многие английские монархи не играла роль «надпартийной силы». Правление либералов было ненавистно королеве из-за их лидера Гладстона (ее выводило из себя отсутствие информации о заседаниях кабинета). Утешительным для нее стало возвращение, в 1886 году к власти тори-консерваторов.
Все более импонировал королеве делавший карьеру в рядах тори Бенджамин Дизраели, ставший в 70-х года, премьер-министром, главным советником королевы и кумиром экспансионистски настроенной буржуазии. На выборах 1880 года тори потерпели поражение.
Прогрессивные реформы, осуществленные в Англии за годы правления Виктории, по праву вошли в историю: избирательное право получили широкие слои населения, выборы осуществлялись тайным голосованием, были созданы советы графств, учрежден муниципальный совет Лондона, стало бесплатным начальное образование, вышли законы об охране труда женщин и детей на производстве, об ответственности предпринимателей за увечья на предприятиях, об ограничении продолжительности рабочей недели. Это далеко не полный перечень реформ.
Виктории не стало 22 января 1901 года.
К началу XX века, пройдя через многие критические, кризисные ситуации, институт британской монархии обрел ограниченные актами Парламента рамки, в которых он действует и в настоящее время (ПАРЛАМЕНТСКАЯ МОНАРХИЯ).
Старший сын Виктории Альберт (1841-1910) взошел на престол как король Эдуард VII в 1901 году.
Вскоре после коронации Эдуард VII приступил к осуществлению давно задуманного замысла сближения с Францией и Росией. Нуждаясь в деньгах, король приблизил к себе ссужавших его средствами банковских воротил, оказывавших на него сильное давление и выступавших за жесткий курс Англии в отношениях с Германией.
Гибкость, приспособляемость к переменам английской монархии наглядно воплотил в своей персоне Георг V - младший сын Эдуарда VII, ставший в 1910 году королем. Вступив на трон, он заметно изменил порядки при дворе. Прежнего блеска и развлечений не стало. В коронационной речи он удивил многих своей ортодоксальностью в поддержке протестантской церкви.
Георг V последовательно руководствовался представлением о монархии как о надпартийной силе. После отставки консервативного кабинета он обратился к лейбористам с предложением о формировании правительства. Вскоре он убедился, что лидеры лейбористов относятся к монархии не менее уважительно, чем руководство старых партий.
В условиях обострения социальной напряженности в стране Георг V добился увеличения пособий безработным. Во время всеобщей забастовки 1926 года убедил правительство воздержаться от крайних мер против рабочих.
В 1936 году престол перешел к Георгу VI (1895-1952).
Поражение консерваторов на выборах 1945 года Георг VI воспринял как трагедию, но вскоре неплохо поладил с лейбористскими лидерами, хотя считал их шаги в национализации ключевых отраслей промышленности ошибочными. Такую же позицию он занимал в отношении предоставления независимости Индии в 1947 году.
6 февраля 1952 года на престол вступила Елизавета II.
Одно из важнейших преимуществ современной английской монархии с точки зрения стабильности в стране - это изъятие вооруженных сил и других ключевых звеньев государственной структуры из сферы межпартийной, политической борьбы. Эти звенья подчинены короне, и сейчас она демонстрирует себя нейтральной государственной силой.
Принцип разделения властей и принцип гарантированности основных прав и свобод английских граждан остаются основными принципами государственного строя Англии.
Многовековой опыт подтверждает, что британская монархия в трудных ситуациях способна самосохраняться. Отстаивание «божественных» прав и прерогатив перед лицом феодальных владык; затем, с ростом капиталистических отношений, ломка порядков, позволившая короне прибегнуть к абсолютистской форме правления; противостояние между цеплявшейся за старые позиции монархией и притязавшими на верховенство хозяевами промышленных предприятий, банков, торговых фирм, приведшее к ограничению возможностей института монархии - таков путь эволюции находившихся на британском престоле династий. Эволюционное преобразование Британской монархии не уменьшило, а лишь прибавило ей популярности.
Выживаемость монархии в Великобритании объясняется также национальными чертами английского народа, его «воспитанностью» в духе компромиссов, социального согласия, выработанного за последние три столетия. Для массы британцев это - прежде всего декоративный институт, позволяющий смаковать детали быта королевской семьи, церемониалов, что для рядовых людей, живущих совсем в иной сфере, представляется чем-то похожим на живой сюжет из волшебной сказки. Вот почему королевский двор тщательно заботится о поддержании в неприкосновенности внешних атрибутов своего величия и исключительности.
БРИТАНСКИЙ ПАРЛАМЕНТ
Британский Парламент — один из старейших парламентов мира. Его часто называют «праматерью» - точнее было бы говорить «праотцом» - всех парламентов. Со второй половины XIII века он продолжает функционировать без перерывов на протяжении всей политической истории страны.
Благодаря Парламенту Англия представляла наиболее свободную в политическом и правовом смысле страну, наиболее мощное государство всего западного мира, центр огромной колониальной империи.
Иногда термин «парламент» употребляют для обозначения обеих палат Парламента: верхней палаты – Палаты лордов и нижней палаты – Палаты общин, но чаще, когда говорят о верховной законодательной власти, под «парламентом» подразумевают его основную часть - Палату общин. Палата общин - это единственный выборный центральный орган государственной власти в стране. Члены Палаты общин именуются «членами Парламента».
Становление Британского парламента
Становление и развитее Британского парламента происходило в период с XII по XV век.
Немалое значение в этом длительном процессе сыграли традиции привлечения короной высшей знати к решению государственных дел, восходящие к зарождению монархии. Историческим началом сословного представительства были собрания вассалов короля, которые с середины XII века стали обязательной частью государственной жизни. В 1146 году с участием баронов и епископов (как светских и духовных вассалов короны) были утверждены Кларендонские статьи: согласие сословного представительства на законодательные предложения королей впредь стало считаться более чем желательным. Собрания вассалов короля, созываемые им, стали играть и роль высшего суда - суда пэров (равных).
Во второй половине XII века в собраниях участвовали уже не только высшие, но и средние вассалы. В Великой хартии 1215 года была специально оговорена обязанность короны созывать подобные собрания в необходимых случаях. В дальнейшем, опираясь на Хартию, сословия повели политическую борьбу за влияние на распределение королевских должностей.
Во второй четверти XIII века Совет магнатов (духовных и светских баронов) стал обязательным спутником королевской власти. В 1236-1258 годах Совет созывался по два-три раза в год для совещаний по политическим вопросам; нередки были требования магнатов ставить и снимать королевских должностных лиц. В условиях кризиса и начавшейся гражданской войны в Англии (1236-1267) влияние Совета магнатов усилилось.
Стремление знати поставить только под свой контроль королевскую власть вызвало оппозицию среди более широких кругов рыцарства и горожан. Политическим и военным лидером оппозиции выступил выходец из французской знати граф Симон де Монфор - один из приближенных короля Генриха III. Он стал инициатором организации более широкого представительства и формирования новой политической структуры. В 1264 году Симон де Монфор, поднял против монарха восстание. После захвата оппозицией значительной территории и поддержки ее Лондоном де Монфор заставил монарха созвать национальную ассамблею с участием представителей городских поселений. Де Монфором в Лондоне был созван парламент, куда помимо прелатов и знати были приглашены представители от графств и крупных городов. Это стало рождением нового учреждения, где были представлены основные сословия Англии.
К середине XIV века сложилось разделение парламента на две палаты - верхнюю и нижнюю - Палату лордов и Палату общин. Эти названия вошли в широкое употребление позднее – в XVI веке.
Верхняя палата включала представителей светской и церковной аристократии, входивших и в Большой королевский совет. Лордам рассылались именные приглашения на сессии за подписью короля. В теории монарх мог и не приглашать того или иного магната, но в действительности случаи, когда главы знатных фамилий не приглашались в парламент, стали к XV веку редкостью. Сложившаяся в Англии система прецендентного права давала основание лорду, получившему однажды такое приглашение, считать себя постоянным членом верхней палаты.
Число лордов было невелико. Даже если все приглашенные приезжали на сессию, а такого в XIV-XV веках почти никогда не случалось, редко собиралось более ста человек. Заседание Палаты лордов обычно проводилось в Белом зале Вестминстерского дворца.
Ситуация с Палатой общин была иной. Как отдельная парламентская структура эта палата оформлялась постепенно, в течение второй половины XIV века.
Название нижней палаты (House of Commons) происходит от слова «общины» (commons). В XIV веке оно обозначало особую социальную группу, включавшую рыцарство и горожан. Постепенно оформилось право каждого принадлежавшего к этой категории подданных избирать и быть избранным в нижнюю палату парламента.
К концу столетия возникла должность спикера, который избирался депутатами из своих рядов и представлял палату (отнюдь не возглавляя ее) на переговорах с лордами и королем.
Депутаты избирались на местах по тому же принципу, который действовал со времени первого парламента Монфора: по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от наиболее значимых городов.
Члены нижней палаты, в отличие от лордов, получали денежное довольствие. К началу XV века эти выплаты стали традиционными.
Палата общин заседала в капитуле Вестминстерского аббатства. Обе палаты объединялись только для участия в торжественной церемонии открытия парламентской сессии. Король произносил речь перед собравшимися. Члены нижней палаты слушали ее стоя за барьером.
С 1330 года парламент собирался не реже одного раза в год (фактически чаще - до четырех раз на протяжении года, когда это требовала политическая ситуация). Заседания, за вычетом времени переездов, праздников и прочих перерывов, продолжались в среднем от двух до пяти недель. Так как парламент открывался по приглашению короля, то его участники собирались в том месте, где в данный момент находился королевский двор.
Языком парламентской документации, особенно протоколов совместных заседаний палат, был французский. Некоторые записи, в основном служебные или относящиеся к делам Церкви, велись на латыни. В устной парламентской речи в основном также использовался французский, но с 1363 года речи депутатов иногда произносились и на английском языке.
В XIV-XV веках в обществе складывается представление и о статусе депутата. Это понятие равно касалось членов обеих палат и включало ряд юридических привилегий, прежде всего депутатскую неприкосновенность. Последняя, вошедшая в практику к началу XV века, подразумевала охрану жизни и имущества депутатов, а также свободу от ареста (и то и другое - только на время сессии).
Высокий авторитет представительного учреждения основывался на тех возможностях, которые Парламент сумел добиться за первые полтора столетия своего существования. Его компетенция к середине XV века была уже вполне обозначена. Необходимо иметь в виду, что именно в этот период и происходило становление системы государственного управления в Англии, и важным элементом этого процесса стало разделение функций королевской администрации (прообраз современной исполнительной власти) и парламента.
Палата общин имела сильные позиции в сфере налогообложения и таможенных пошлин. Таким образом, основную часть финансовых поступлений король получал при согласии нижней палаты, сильные позиции которой в таком важном для короля деле, как финансы, позволяли ей расширить свое участие и в других областях деятельности.
Значительных успехов общины добились в сфере законодательства. К середине XV века в Англии существовало два типа высших правовых актов. Король издавал указы (ордонансы). Парламентские акты, принятые обеими палатами и королем, также имели силу закона. Они назывались статутами. Процедура издания статута предусматривала выработку предложений нижней палаты (билль). Затем билль, одобренный лордами, направлялся на подпись королю.
В XV веке ни один закон в королевстве уже не мог быть принят без одобрения Палаты общин.
Палаты стремились влиять на назначение и отставку высших чиновников королевства. В XIV веке складывается практика отстранения должностных лиц, обвиненных в серьезных нарушения законодательства, в злоупотреблениях, в других неблаговидных поступках. Парламент не имел юридической возможности увольнять неугодных ему чиновников, но под влиянием выступлений депутатов король был вынужден смещать со своих постов лиц с подорванной репутацией. В Палате общин часто раздовалась весьма жесткая критика действий королей.
Судебные функции Парламента также были весьма значительными. Они входили в компетенцию его Верхней палаты. К концу XIV века она приобрела полномочия Суда пэров и Верховного суда королевства, рассматривавшего наиболее тяжкие политические и уголовные преступления, а также апелляции. Палата общин могла выступать в качестве ходатая сторон и представлять лордам и королю свои законодательные предложения по улучшению судебной практики.
Являясь высшей судебной инстанцией и законодательным органом, парламент принимал многочисленные петиции по самым разным вопросам - как от частных лиц, так и от городов, графств, торговых и ремесленных корпораций и т.д. Для их рассмотрения создавались специальные комиссии, но первоначально петиции поступали в Палату общин. Значение парламентской работы с петициями чрезвычайно велико: центральная власть, таким образом, постоянно получала информацию о состоянии дел в государстве.
К концу XIV века членство в Палате общин начало восприниматься не как обуза (что было характерно в первые десятилетия парламентской истории), а как привилегия. Избиратели считали Парламент способным реально защищать их интересы, соответственно и членство в Нижней палате было выгодно и престижно. В среднем, число членов нижней палаты в середине XIV века составляло двести человек, а к началу XVIII века представителей общин было уже более пятисот.
С ростом авторитета парламента большинство городов в XIV веке изменили свое отношение к участию в парламентской деятельности. Она становилась в глазах горожан все более привлекательной. Если в конце XIII века в Парламенте было представлено около 60 городов, то в середине XV века - уже более ста.
Депутатские места от городов с течением времени все чаще занимали не горожане, а сельские землевладельцы. Отчасти такое положение объясняется тем, что сами горожане стремились получить депутата, имеющего влиятельных покровителей и, следовательно, способного отстаивать интересы своих избирателей успешнее, чем это сделал бы никому не известный выходец из купцов или ремесленников. В таких случаях заключались предварительные договоренности, которые, как правило, соблюдались. Подобная практика являлась нарушением, так как избирателями не могли быть люди, не входившие в городскую общину.
Члены Нижней палаты, в значительной части, обладали юридическим образованием, по причине того, что по протекции короны парламентариями часто становились чиновники различных ведомств и поэтому они составляли дееспособную, почти профессиональную организацию.
С ростом значимости Палаты общин росло и внимание к ней знати, стремившейся добиваться своих целей в Парламенте не столько личным своим участием, сколько проведением своих ставленников на выборах. Этим во многом объясняется напряженная ситуация на выборах, беспорядки и злоупотребления.
Развитие Парламента
Парламент XVIII-XIX веков полностью воспринял организацию исторического английского Парламента, но в деятельности его сложилось много новых конституционных обычаев - в особенности связанных с законодательством и взаимоотношениями с короной.
Парламент стал более многочисленным и представительным органом. К XVIII веку количественный состав нижней палаты был постоянным (в 558 мест, в том числе, 45 от Шотландии), в XIX веке он вырос до 658 за счет Ирландии. В состав Палаты лордов к середине XIX века входило 465 светских и духовных аристократов (в т.ч. 207 епископов).
В XVII веке членство в Палате лордов допускалось для наследственных аристократов с 16 лет. В XIX веке установился возрастной ценз в 21 год (тождественный гражданской правоспособности).
Члены Верхней палаты имели значительные государственные привилегии: судились только в самой палате, не подлежали аресту за долги. Любой билль, касающийся статуса Палаты лордов и ее прав, обязательно вначале обсуждался в ней. Несмотря на значительный количественный состав, традиционно для принятия решения достаточно было присутствия трех лордов.
С 1858 года в Палату общин мог быть избранным любой избиратель старше 21 года и отвечавший избирательным ограничениям. Не могли быть избранными в палату иностранцы; судьи высших судов; духовенство; находящиеся под следствием; чиновники графств; лица, получавшие жалование от короны и пенсии от нее (с 1718 года).
Только в начале XIX века в Парламент получили доступ католики. В 1858 году избран первый еврей - барон Ротшильд.
В XVII-XVIII веках содержание парламентских дискуссий формально оглашению не подлежало. С 1771 года вошло в практику печатание отчетов о заседаниях палат.
В XVIII веке (конце XVII века) ОКОНЧАТЕЛЬНО СКЛАДЫВАЕТСЯ ВЕРХОВЕНСТВО ПАРЛАМЕНТА. Полномочия Парламента к этому времени охватывают практически любые вопросы. Важнейшие характеристики власти Парламента: суверенность, неограниченность, неподконтрольность.
Основной формой деятельности Парламента было законодательство. С середины XVIII века принималось в среднем по 250 биллей в год. В законодательной процедуре первое место принадлежало Палате общин. В частности, только она могла инициировать финансовые билли (связанные с налогообложением и расходованием государственных средств).
Но со второй половины XIX века Правительство стало оказывать все более определяющее воздействие на законодательную процедуру. С 1881 года вошло в обиход «правило спешности», согласно которому премьер-министр был в праве предложить Палате общин обсудить билль вне установленной очередности в силу особой государственной важности.
С 1887 года депутаты получили право требовать прекращения прений, и такая резолюция обязательно должна была голосоваться. До этого ход прений никак не регламентировался, и их продолжительность была произвольной.
С 1783 года было признано официально право парламентского запроса к Правительству. Однако за членами кабинета также было признано право, отвечать или не отвечать на запросы. С начала XVIII века запросы были формальны и сводились к праву задавать вопросы несодержательного свойства, то есть, известно ли какое-либо происшествие или явление Правительству. Только в 1869 году право парламентского запроса стало важным обычаем.
Развитие системы парламентских выборов
Выборами на местах руководили представители королевской администрации: шерифы - в графствах и бейлифы - в городах.
Выборы проводились перед каждой сессией, примерно за два-три месяца до ее открытия, и начиналась с писем-приказов, рассылавшихся из королевской канцелярии. После выборов эти документы надлежало возвратить ведомству канцлера с вписанными в них именами избранных депутатов.
Выборы в графствах проводились в Собраниях графств. Эти организации, имевшие более давнюю историю, чем Парламент, входили в структуру местного самоуправления. Собрания сотен и графств, восходившие к древним народным собраниям родоплеменного общества, регулярно созывались еще с донорманнских времен. После завоевания они приняли на себя административные функции - судебные и фискальные - и были поставлены под контроль центральной власти. Однако частично их самостоятельность была сохранена. Средневековая Англия, таким образом, имела прочную систему органов местного управления и самоуправления (по всей территории, а не только в городах).
Если в собраниях сотен могли участвовать и лично зависимые крестьяне - вилланы, то в собраниях графств - только свободные. Большинство в собраниях графств составляли средние слои: средние и мелкие феодалы и зажиточное крестьянство.
Города пользовались правом посылать депутатов только по мере пожалования им статуса bourg (местечка) от короны. О том, что город имеет статус парламентского, говорило соответствующее королевское предписание бейлифу о выборах депутатов на очередную сессию.
В первые десятилетия существования парламента нередки были и случаи отказа городов посылать своих представителей - из-за необходимости собирать деньги на жалованье депутатам. Участие представителей города в парламенте требовало от муниципальной казны хотя и небольших, но реальных расходов.
За первые столетия существования Парламента система выборов в Палату общин была унифицирована, хотя и не отлажена во всех деталях. Усилия парламентских законодателей в этой области были направлены в основном на борьбу со злоупотреблениями распорядителей выборов в графствах и городах, а также на то, чтобы не допустить к выборам людей слишком низкого имущественного и социального положения.
Парламент конституционной монархии унаследовал исторические принципы избирательного права, сложившиеся еще в период сословной монархии. По существу, право посылать депутатов в Палату общин принадлежало не гражданам, а их корпорациям - территориальным (сельским), городам, университетам. Такое архаичное избирательное право приводило к значительному неравенству. Такое несоответствие рассматривалось как важный изъян избирательной системы уже в XVII веке: «Следование обычаю, когда смысла в нем уже нет… одно лишь название города, от которого ничего не осталось, кроме руин, где почти что нет никаких строений, кроме овчарни, и нет жителей, кроме пастуха, а этот город посылает столько же представителей в великое собрание законодателей, как целое графство, густонаселенное и обладающее большими богатствами» (Локк Д. Два трактата о правлении).
До начала XIX века избирательное право по-прежнему регулировалось законом 1414 года. Правом посылать представителя в Палату общин обладали свободные земельные держатели (рыцари) с определенным доходом и проживающие в графстве к моменту обнародования указа о выборах. Аналогичные требования касались и городских избирателей.
На основании архаичного избирательного права в Палату общин избирались 558 депутатов, в том числе 45 - от Шотландии (с 1801 года добавилось еще 100 депутатов от Ирландии). Значительную часть составляли представители городов (467 депутатов), затем от графств (186); 5 депутатов избирали университеты Кембриджа и Оксфорда. Однако на деле наиболее экономически и социально значимое в Британии к XIX веку население обладало ничтожным представительством. Такие крупные города, как Бирмингем, Манчестер вообще не посылали депутатов. Значительную часть избирали жители т.н. «местечек», которым по тем или иным причинам эти привилегии были предоставлены еще в средние века.
Часто депутатов просто назначали по принципу личной преданности земельные магнаты, которым принадлежали эти «местечки» на правах ленд-лордов (так, 84 магната назначали до 150 депутатов; герцог Норфолк, обладавший владениями в разных графствах, таким образом, назначал 11 депутатов, прочие герцоги - по 6-7). В местечках Гатон и Олд Сарум один избиратель посылал двух депутатов.
Правительство объявило о необходимости реформы избирательного права еще в 1782 году. Однако только спустя 50 лет под давлением обстоятельств и в интересах более широких слоев имущего населения королевства реформа была проведена.
Избирательная реформа 1832 года отказалась от представительства корпораций и перешла к территориальному представительству населения; депутатские места стали предоставляться в примерной зависимости от количества населения, приживающего в городах. Общее количество мест в Палате общин осталось прежним, но было проведено перераспределение. Вводились новые избирательные цензы: достижение гражданского совершеннолетия, уплата налога для бедных. Был приведен в соответствие с финансовой деятельностью исходный имущественный ценз: правом избирать обладали впредь собственники земли или недвижимости в городах с доходом не менее 10 фунтов в год. Впервые предоставлялось избирательное право и держателям земли - копигольдерам (арендаторам), но с более высоким имущественным цензом - в 50 фунтов.
В итоге реформы количество избирателей возросло в полтора раза, но все равно значительная часть предпринимателей, служащих, интеллигенции, а также рабочего класса (ставшего заметной социальной силой страны после промышленного переворота) были лишены парламентского представительства и влияния на политику.
Более радикальной стала избирательная реформа 1862 года. На ее проведение значительное влияние оказало чартистское движение 1830-1840 годов, в программах и хартиях которого важное место занимало требование всеобщего мужского избирательного права. В ходе реформы еще 38 «местечек» были лишены представительства и, напротив, увеличены квоты для крупных городов. В графствах вводились избирательные округа, которые пользовались правом на собственную квоту депутатских мест. Был снижен имущественный ценз до 5 фунтов для собственников или арендаторов земли, а также предоставлено избирательное право собственникам или арендаторам жилых домов, нанимателям квартир определенного имущественного качества. Сохранились цензы оседлости (проживание в течение года) и необходимость уплаты налога для бедных. В целом, количество избирателей было увеличено. В социальном отношении право представительства получили отныне не только земельные собственники, но и предприниматели, зажиточные служащие, интеллигенция, рабочие, городские торговцы. По университетским округам избирательное право представлялось имевшим ученые звания.
В итоге избирательной реформы 1884 года было сделано окончательное продвижение по пути признания всеобщего мужского избирательного права. Право голосовать за депутатов было предоставлено всем собственникам земли или другой недвижимости (с доходом от них не менее 10 фунтов), и практически всем квартиронанимателям. Реформа уравняла избирательные права жителей графств и городов.
Уравнение в правах населения городов и графств довершилось усовершенствованиями избирательной системы в 1885 году. Были сформированы избирательные округа с представительством строго пропорционально численности населения: типовой округ - от 15 до 65 тыс. жителей - посылал двух депутатов, большой - свыше 65 тыс. - трех. Одновременно частично был ограничен принцип «двойного голосования» (существовавший ранее и весьма показательный): избиратель, владеющий собственностью в городе, не мог голосовать в графствах. Принцип сохранился только для университетов.
Победившие на выборах депутаты от округа определялись теперь по мажоритарной системе: мандаты доставались кандидатам, набравшим относительное большинство голосов.
В 1872 году в связи с утверждением принципа обязательного начального образования в стране сложилась возможность для перехода к системе тайной подачи голосов (бюллетенями), что, конечно же, в большей степени отвечало идее свободной демократии. До этого голосование было открытым. С другой стороны, применение бюллетеней и закрытость голосования одновременно открывали дорогу большим фальсификациям, пришедшим на место открытого давления на избирателей.
Реформы существенно подняли авторитет парламента и повысили его значимость в государстве. Народ в парламенте видел власть, которая, что-то может решить.
Современный Британский парламент
Длительный эволюционный путь обусловил характерную для высшего представительного органа страны преемственность. Британский парламент — удивительный пример сочетания старых и новых форм, их напластований, сосуществования. Эта особенность находит отражение во многих сторонах его организации и деятельности.
Своеобразие Британского парламента проявляется и в той роли, которую в организации его деятельности играют различного рода церемонии. Пышно и торжественно, с соблюдением старинных ритуалов проходит ежегодное открытие парламентских сессий. Специальное должностное лицо Палаты лордов - герольдмейстер, приглашает членов Палаты общин в Палату лордов, чтобы заслушать тронную речь королевы. Должностные лица палат проводят заседания, облаченные в судейские парики и мантии. Обе палаты имеют свои символы — черный жезл и булаву. С глубокими историческими традициями связано и само место, где палаты проводят свои заседания - Вестминстерский дворец, возведенный еще до норманнского завоевания, в течение длительного времени служил главной резиденцией королей. Во Вторую мировую войну помещение, где заседала Палата общин, было разрушено. Позднее его восстановили в прежних размерах. Количество мест на депутатских скамьях увеличивать не стали - их также не хватает для всех членов палаты.
«Праотец» парламентов изучал и осваивал новый опыт других стран и часто заимствовал ту практику, которую считал для себя выгодной и полезной (американская система комитетов по расследованию деятельности министерств, институт уполномоченного по контролю за не должными действиями государственных органов и должностных лиц и пр.).
Особенностью Британского Парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящиеся к его организации и деятельности, содержатся в обычных законах страны (их очень мало), другие — в неписаных нормах и конституционных соглашениях.
Положение Парламента определяется двумя фундаментальными принципами - парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления.
Палата общин
Порядок формирования Палаты общин, внутренняя организация и парламентская процедура
Парламентские выборы в Великобритании имеют глубокие исторические корни и традиции; нормы избирательного права складывались в ходе длительной эволюции.
Обычно основные правила, относящиеся к избирательной системе, содержатся в конституции. В Великобритании порядок проведения выборов определяется парламентским законодательством.
Другая особенность избирательного права и избирательной системы заключается в их тесной связи с политическими партиями, составляющими двухпартийную систему. В конце концов, именно в процессе парламентских выборов решается вопрос о том, какая из двух главных партий, составляющих двухпартийную систему, будет править страной.
Активное избирательное право. Палата общин в составе 650 членов избирается сроком на пять лет. Ранее, с 1789 года, когда парламент был объявлен верховным органом, срок его полномочий был равен 7 годам.
Право участия в голосовании принадлежит всем британским гражданам, достигшим 18-летнего возраста. Также необходимо проживать в избирательном округе на момент определенной даты, установленной для составления регистрационного списка (10 октября). Регистрация - необходимое условие для осуществления права голоса. К 29 ноября временный список вывешивается для всеобщего обозрения. Гражданин может возразить против включения или исключения его имени из списка до 16 декабря. Регистрационный чиновник обязан выслушать возражения и вынести решение (соответственно он может исправить список). Список вступает в силу 16 февраля. Он является действительным для любых выборов, которые проводятся в течение следующих 12 месяцев.
Не могут принимать участия в выборах: иностранцы); лица, не достигшие 18-летнего возраста к моменту выборов; душевнобольные; пэры и пэрессы (за исключением пэров Ирландии); лица, осужденные за тяжкие уголовные преступления (в течение срока содержания их под стражей); лица, осужденные за совершение правонарушений, входящих в категорию «бесчестных и незаконных приемов на выборах».
Пассивное избирательное право. Пассивным избирательным правом наделен любой британский гражданин, достигший 21 года.
В английском праве отсутствует перечень основных условий, которым должен отвечать член Палаты общин. Имеется перечень условий, лишающих права быть членом Палаты общин, а, следовательно, и кандидатом на выборах. Соответствующие нормы содержатся в парламентских законах и нормах общего права.
Членами Палаты общин не могут быть иностранцы. Лишены права быть членами Палаты общин лица, занимающие некоторые государственные должности, в том числе, оплачиваемые профессиональные судьи высших и низших судов, профессиональные кадровые служащие министерств и центральных ведомств, лица, находящиеся на службе в вооруженных силах. Лишены права быть членами Палаты общин представители духовенства английской, шотландской, ирландской и римской католической церквей. Общее право лишает возможности членства в Палате общин пэров и пэресс (за исключением пэров Ирландии, которые не могут быть членами Палаты лордов). Ограничения распространяются также на лиц, отбывающих срок наказания за государственную измену; банкротов; лиц, страдающих некоторыми психическими заболеваниями; лиц, признанных виновными в применении «бесчестных и незаконных приемов на выборах».
Общие выборы в стране проводятся после досрочного роспуска парламента или истечения максимального срока его полномочий. Однако, практически, срок полномочий ни одного из парламентов послевоенных созывов не достигал пяти лет. Средняя продолжительность полномочий парламента одного созыва равнялась трем-четырем годам. Созыв и роспуск парламента являются прерогативой главы государства и производятся путем издания королевской прокламации. Эти полномочия осуществляются королевой по совету премьер-министра. Вполне естественно, что он выбирает для этого момент, наиболее благоприятный для руководимой им партии с точки зрения ее шансов на выборах.
В отличие от других государств Западной Европы, в Англии не существует каких-либо специальных центральных органов по проведению выборов. Общее руководство организацией выборов в масштабе всей страны осуществляет министерство внутренних дел, а в избирательных округах — чиновник по выборам (в этом качестве выступают шерифы графств и председатели местных советов). После получения предписания о проведении выборов и извещения избирателей об их времени чиновник по выборам передает свои полномочия чиновнику по регистрации. В качестве последнего выступает клерк местного совета.
С целью проведения выборов в Палату общин страна разделена на 650 избирательных округов. Из 650 членов Палаты общин 523 избираются от Англии, 72 - от Шотландии, 38 - от Уэльса, 17 - от Северной Ирландии.
В Великобритании не существует какого-либо ограничения числа кандидатов, которые могут быть выставлены в избирательном округе. Стадия выдвижения (номинации) кандидатов чрезвычайно проста. Кандидат должен представить чиновнику по выборам так называемый «документ о номинации». Этот документ заполняется кандидатом и подписывается десятью гражданами. Требуется также вручить чиновнику по выборам заявление о согласии на номинацию и внести избирательный залог. В 1985 году сумма избирательного залога была увеличена со 150 фунтов стерлингов до 500. В случае, если кандидат соберет менее 5% голосов избирателей, внесенный им залог пропадает.
Сейчас практически все кандидаты выдвигаются политическими партиями.
На парламентских выборах выдвигается в среднем 2300-2500 кандидатов. Обычно в округе на одно место бывает три-четыре кандидатуры.
В парламентских выборах участвует довольно высокий процент избирателей – 70-80% от общего числа избирательного корпуса.
Выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства. Этот метод основан на избрании одного кандидата от округа. Избранным считается кандидат, собравший большее число голосов избирателей по сравнению с каждым из других кандидатов по округу. При этом, избиратель имеет право голосовать только за одного кандидата из внесенных в избирательный бюллетень.
Не существует требования о получении кандидатом минимального процента всех голосов избирателей.
В Великобритании не существует системы государственных выплат в поддержку политических партий, как в некоторых других западных странах (ФРГ, Швеция, Финляндия). С 1975 года применяется система государственных выплат для поддержки оппозиционных партий в парламенте.
В законодательном порядке установлена процедура оспаривания выборов. В течение 21 дня с момента голосования избиратель, зарегистрированный в округе, либо кандидат, потерпевший там поражение, могут сделать заявление о том, что выборы были проведены не должным образом. На практике предусмотренная законом процедура оспаривания парламентских выборов не применяется. Последний такой случай был в 1923 году.
По своему социальному составу большинство парламентариев - лица, принадлежащие к так называемому «среднему классу». В основном это представители таких профессий, как юристы, преподаватели высших учебных заведений, учителя.
Среди депутатов-консерваторов довольно велик процент бизнесменов (37-46% в парламентах созывов 1945-1974 годов). В 80-х годах их число сократилось. Что касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной партии их число не превышает 1%, в лейбористской партии их 12-18%. По своему возрастному составу большинство парламентариев находится в возрастной группе 30-60-летних (не более 2% - лица 21-30 лет, около 14% - свыше 60 лет).
Реальное функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса. Она оказывает определяющее воздействие на внутреннюю организацию и деятельность Парламента. Под ее влиянием сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие весь комплекс отношений между Парламентом и Правительством.
При двухпартийной системе обе партии попеременно сменяются у власти. Две главные партии образуют официально признанные стороны в Палате общин - «правительственное большинство» и «официальную оппозицию Ее величества». Партия, победившая на выборах, располагает большинством (правительственное большинство) и в силу этого формирует правительство. Поэтому, как правило, правительство, располагает поддержкой большинства в Палате общин. Результатом усиления роли Правительства стало вытеснение классической модели парламентарного правления, названной «вестминстерской» (по месту расположения Парламента), новой моделью - «моделью Уайтхолла» (по месту расположения Правительства). Следовательно, лидер партии большинства становится премьер-министром.
Партия, вторая по количеству мест, становится официальной оппозицией, а ее лидер - Лидером оппозиции. Должность Лидера оппозиции получила законодательное закрепление в 1937 году, когда ему было назначено официальное жалованье. Для оппозиции характерно состояние готовности принять власть от правительственного большинства. Лидер оппозиции формирует из руководящих членов оппозиции «теневой кабинет» и назначает «теневых министров (министров-теней)».
Даже само расположение депутатов в Палате общин отражает ее разделение на правительственное большинство и партию официальной оппозиции. Справа от спикера расположены скамьи правительственного большинства; слева - оппозиции. Члены палаты - министры сидят на передних скамьях, а руководители оппозиции - напротив них. Соответственно их называют «переднескамеечниками», и «заднескамеечниками».
В Великобритании существует система парламентарного (ответственного) правления. Это значит, что правительство формируется из числа членов парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом понимается только Палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в отставку. Так как правительство несет коллективную ответственность перед парламентом, вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом.
В случае вотума недоверия, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. Вотум недоверия, однако, в английской политической практике - явление, чрезвычайно редкое. В нынешнем веке имелось всего два таких случая и оба они касались необычной для парламента ситуации, когда правительство не имело большинства в палате и было образовано правительство меньшинства (это случилось в 1924 году и 1979 году).
Оппозиция часто вносит в Палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим правительство.
Что касается формирования правительства, то Палата общин не принимает непосредственного участия в подборе кандидатур. Назначение и смещение министров - право премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов правительства из числа руководителей партии большинства. Членами правительства должны быть депутаты Палаты общин или лорды. В основном это члены Палаты общин и лишь несколько - члены Палаты лордов. Премьер-министр не обязан представлять на одобрение Палаты общин список членов сформированного им правительства. Он не обязан также представлять на одобрение палаты решение о производимых им перестановках в правительстве.
Партийные фракции - базовые единицы в Палате общин. Они именуются парламентскими партиями. Термин «партия» означает, что фракции в Палате общин являются независимыми, автономными образованиями и не связаны в своей деятельности решениями и предписаниями партийных организаций вне парламента. Лидер партии является лидером парламентской фракции.
Почти в 90% случаев голосование проводится в соответствии с партийным делением палаты. В редких, заранее оговариваемых руководством фракций случаях в палате объявляется свободное голосование и депутаты голосуют по собственному усмотрению, вне зависимости от партийной принадлежности (по таким вопросам, как отмена смертной казни, разрешение или запрещение абортов и т.п.). Случается, что депутаты голосуют и против партийных установок. В парламентской практике это довольно частое явление. Но в принципе от члена фракции ждут, что он будет поддерживать партийную фракцию.
В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы внутренней организации Палаты общин. Это не значит, что Британский парламент не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно большое значение в парламентском производстве. Просто правила процедуры содержатся не в одном документе, а в различных источниках («Практика» Парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы). В настоящее время основной документ, регламентирующий парламентскую процедуру - постоянные правила. Они принимаются, изменяются и отменяются палатой в обычном порядке. Авторитетным сборником правил парламентской процедуры является «Трактат Эрскина Мэя о праве, производстве и обычаях Парламента» (сокращенно его называют «Эрскин Мэй»).
Язык парламентского производства — английский. Выступления на других языках не допускаются.
Стенографический отчет о заседаниях Палаты общин публикуется с 1803 года в официальных сборниках «Парламентские дебаты. Официальный отчет. (Ханзард1)».
Парламентские сессии созываются ежегодно. Сессия начинается осенью (обычно в конце октября или начале ноября) и продолжается почти круглый год. В течение сессии до летних каникул Парламент прерывает заседания в связи с Рождеством, Пасхой и Троицей. В августе сессия прерывается на летние каникулы. Число дней, которое палата заседает в течение одной сессии, неодинаково: в среднем - 160-190 дней. Заседания палаты происходят ежедневно, кроме субботы и воскресенья.
Заседания Палаты общин, как правило, являются открытыми. Однако спикер вправе отдать распоряжение о выводе посторонних, и в этом случае заседание идет при закрытых дверях.
Иногда заседание Палаты общин принимает форму так называемого «заседания Комитета всей палаты». Палата выносит решение о преобразовании себя в комитет для рассмотрения какого-либо конкретного билля. Обычно Комитет всей палаты рассматривает либо самые важные законопроекты, либо те из них, которые не имеют спорного характера и которые палата не считает нужным направлять в постоянные комитеты. В конце заседания комитет утверждает отчет, представляемый палате, и вновь преобразуется в палату.
Каждое заседание начинается с «часа вопросов», в течение которого депутаты задают вопросы министрам.
Основная повестка дня состоит в обсуждении биллей и предложений. Билли и предложения, вносимые министрами от имени правительства, относятся к категории правительственных дел. Билли и предложения, вносимые отдельными депутатами от своего имени, называются делами частных членов (рядовой член парламента именуется «частным членом» - Private Member). Наряду с этим существуют дела оппозиции.
Соответственно время палаты подразделяется на правительственное, время частных членов и оппозиции. Обычно 12 дней в сессию отводятся для рассмотрения законопроектов частных членов и 8 — для обсуждения предложений частных членов. 20 дней выделяются оппозиции (это дни, когда ей предлагается право выбирать тему для дебатов). Остальное время палаты принадлежит Правительству.
Проблема времени в палате является очень острой не только из-за загруженности Парламента, но и потому, что все законопроекты и предложения, которые Парламент не успел рассмотреть во время одной сессии, считаются потерявшими силу. Это значит, что на новой сессии они подлежат рассмотрению в таком порядке, как будто они были внесены впервые.
Порядок рассмотрения вопросов в палате строится в соответствии с делением палаты на правительственное большинство и оппозицию. По правительственным делам сначала выступает министр, затем «переднескамеечник» оппозиции, а потом слово предоставляется другим депутатам большинства и меньшинства. По делам оппозиции сначала выступает представитель оппозиции, затем — правительства и потом слово получают другие депутаты.
Депутат может выступать в прениях только один раз. Продолжительность выступления не ограничена, но спикер может объявить, что время выступления не должно превышать 10 мин.
Голосование в Палате общин открытое. Депутаты, голосующие за предложение или законопроект, собираются по правую руку от спикера, против — по левую. Они сообщают свое имя клерку, когда проходят мимо него. Результаты голосования объявляются спикером.
Решения принимаются простым большинством голосов. В Британском Парламенте отсутствует требование квалифицированного большинства. Если в голосовании принимает участие меньше 40 депутатов, то рассматриваемый вопрос переносится на следующее заседание.
В своих выступлениях депутаты должны следовать определенным правилам. Читать речь не дозволено. Существует определенная форма обращения депутатов друг к другу - не по имени, а в третьем лице: «Почтенный член Парламента от такого-то округа». Процедура нарушения принятой формы обращения к депутату (обращение по имени) называется Naming («назвать депутата по имени»).
В Палате общин не проводится регистрация депутатов. За депутатами не закреплены определенные места. Когда спикер предоставляет депутатам слово, они выступают прямо со своих мест. Вообще, в палате имеются места только для 427 депутатов. Для остальных выделены места на галереях для прессы и публики. Часто на заседаниях присутствует не более 20 депутатов. Но отдельные дела привлекают особое внимание и тогда помещение палаты бывает переполнено. В каком бы помещении ни находились депутаты, они получают информацию обо всем, что происходит в палате, благодаря внутренней службе телевизионного оповещения.
В Палате общин применяются особые приемы, предназначенные для свертывания дебатов, — «закрытие», «кенгуру», «гильотина».
«Закрытие» основано на том, что на любой стадии обсуждения вопроса может быть внесено предложение о прекращении дебатов. Если спикер поддерживает предложение, то оно ставится на голосование и считается принятым, если его поддерживают не менее 100 депутатов. Это правило применяется также в парламентских комитетах (там требуется согласие 20 депутатов).
Прием «кенгуру» сводится к тому, что спикер определяет, какие поправки из числа предложенных к законопроекту поставить на обсуждение, а какие — нет. Спикер останавливается на тех поправках, которые считает нужными, перескакивая через другие (отсюда название приема).
Наиболее жесткий прием, который сворачивает дебаты, как по времени, так и по содержанию - «гильотина». Для обсуждения в палате проекта закона выделяется точно установленное время. По истечении этого времени палата обязана прекратить обсуждение данной статьи независимо от того, закончено оно или нет.
Должностные лица Палаты общин
Должностными лицами Палаты общин являются спикер, его заместитель, именуемый также Председателем Комитета путей и средств (Chairman of Ways and Means) и два Заместителя Председателя комитета путей и средств (Deputy Chairman of Ways and Means). Они избираются палатой из числа депутатов.
Спикер - основное должностное лицо Палаты общин («Мистер спикер» - так обращаются к нему депутаты). Он председательствует в палате, следит за соблюдением правил парламентской процедуры, представляет палату в ее отношениях с королевой, Палатой лордов, другими государственными органами.
Спикер имеет право толковать процедурные правила в случае возникновения спора, касающегося процедуры. Заключения, которые он дает палате по поводу применения процедурных правил, являются обязательными.
Ни одно заседание Палаты общин не может происходить при отсутствии спикера. От его усмотрения зависит, приступит ли палата к заседанию. Спикер может по своему усмотрению устроить перерыв в заседании Палаты общин на любой назначенный им срок, если, по его мнению, в палате нарушается порядок.
Спикер вправе прервать выступление депутата, если считает, что оно не относится к делу или в нем содержатся повторения. В случае нарушения порядка он вправе распорядиться о том, чтобы депутат покинул палату на весь день. За более серьезные нарушения депутат может быть лишен права принимать участие в заседаниях на более продолжительный срок.
Спикер не принимает участия в дебатах. Он голосует только в том случае, если голоса депутатов разделились поровну.
Спикер не должен принадлежать к какой-либо партии. Политический деятель, кандидатура которого предлагается на должность спикера, прерывает членство в своей партии. Спикер должен быть вне политики и отстранен от участия в партийных спорах. В случае нарушения им принципа беспристрастности любой депутат вправе внести в палату предложение с критикой спикера (хотя вообще критика спикера не допускается).
На имя спикера адресуются все письма, петиции и ходатайства, направляемые палате.
В случае возникновения вакансии, кандидатура нового спикера предлагается Правительством (после консультации с оппозицией).
После отставки спикер получает место в Палате лордов.
Председатель Комитета путей и средств - второе должностное лицо Палаты общин. Он председательствует в палате, когда она преобразуется в Комитет всей палаты.
Председатель Комитета путей и средств избирается Палатой общин в начале созыва нового парламента. Его кандидатура выдвигается партией большинства из числа ее членов. Предложение о назначении вносится Лидером палаты.
Поскольку Палата общин не может заседать без спикера, то при его отсутствии функции заместителя спикера исполняются Председателем Комитета путей и средств. Когда председатель комитета занимает место спикера, он является окончательным судьей в вопросах процедуры - его распоряжения не могут быть обжалованы спикеру.
В случае отсутствия Председателя Комитета путей и средств его функции выполняют Заместители Председателя Комитета путей и средств, включая полномочия заместителя спикера. Они выдвигаются, как и Председатель Комитета путей и средств, партией большинства из числа ее сторонников и избираются палатой в начале нового созыва парламента.
Лидер Палаты общин - лицо, выступающее в палате от имени Правительства. Он назначается премьер-министром из числа наиболее близких к нему политических деятелей, входящих в состав кабинета. Он отвечает за исполнение своих полномочий исключительно перед премьер-министром.
Задача Лидера Палаты общин организовать работу палаты таким образом, чтобы обеспечить проведение через нее заранее намеченной правительством программы законодательства и иных мероприятий. Он определяет порядок и расписание работы Палаты общин, а также порядок рассмотрения ею законопроектов. В конце каждой недели он сообщает палате о повестке дня на следующую неделю.
Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых чрезвычайно велика в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские организаторы партий, официально именуемые «кнутами». Должность «кнута» не предусмотрена правилами парламентской процедуры. Она появилась в ходе эволюции партийной организации в Палате общин.
Главная обязанность «кнутов» — налаживать сотрудничество фракций так, чтобы работа палаты шла без эксцессов и неожиданностей, при взаимной координации деятельности фракций. «Кнуты» правительства и оппозиции находятся в тесном контакте друг с другом и образуют те обычные каналы, через которые достигается компромиссное урегулирование спорных вопросов между правительством и оппозицией.
«Кнутам» предоставлен целый ряд полномочий по отношению к депутатам. «Кнуты» следят за соблюдением партийной дисциплины. Ни один депутат не вправе покинуть заседание палаты, не посоветовавшись с «кнутом». Если какой-либо депутат не может по каким-либо причинам присутствовать на заседании палаты, он обязан уведомить об этом «кнута» своей партии. Последний, в свою очередь, договаривается с «кнутом» другой партии так, чтобы не нарушалось равновесие между партиями в Палате общин и число отсутствующих депутатов в правительственной партии соответствовало числу отсутствующих депутатов официальной оппозиции.
Способом согласования деятельности партийных сторонников служит документ, который также именуется «кнутом». Этот документ посылается членам соответствующей фракции еженедельно. В нем содержится перечень дел, стоящих в повестке дня заседания палаты на следующую неделю. Каждый вопрос в «кнуте» в зависимости от того значения, которое ему придает партийное руководство, подчеркивается. Если вопрос повестки дня подчеркнут одной чертой, то это означает, что он не носит спорного характера и по нему не ожидается голосования; двумя чертами — возможна постановка на голосование; тремя чертами — вопрос исключительно важен, по нему определенно будет голосование и потому присутствие члена фракции обязательно.
В Палате общин имеются также постоянные должностные лица, не являющиеся членами палаты: клерк палаты, два его помощника и пристав, отвечающий за вопросы безопасности в помещениях палаты.
Клерк - старшее постоянное должностное лицо Палаты общин. Он является экспертом по вопросам парламентской процедуры и его основная задача - давать советы спикеру, правительству, оппозиции и рядовым депутатам по поводу всех вопросов, возникающих в связи с процедурными правилами. Клерк занимает почетное место. Он сидит за столом палаты (Table of the House), расположенным сразу же перед спикером. Во время заседания он облачен в судейскую мантию и парик.
Организация комитетов в Палате общин
В Палате общин действуют постоянные, специальные, сессионные комитеты. Образуются также объединенные комитеты обеих палат Парламента.
Члены комитетов назначаются не палатой в целом, а Комитетом по отбору (Committee of Selection).
Комитет по отбору образуется Палатой общин в начале каждой сессии в составе 11 человек. Фактически члены этого комитета назначаются по соглашению между лидерами партий в Палате общин.
При формировании комитетов Комитет по отбору исходит из соотношения двух партий в Палате общин так, чтобы они были представлены в комитете пропорционально количеству мест в палате. Комитет по отбору руководствуется также квалификацией кандидатов.
Постоянные комитеты создаются в начале работы парламента нового созыва на срок его полномочий. Их основное назначение — постатейное рассмотрение биллей. Не существует каких-либо ограничений числа комитетов. Обычно в палате функционирует семь-восемь таких комитетов. Комитеты именуются условно — А, В, С, D и не специализируются по каким-либо вопросам. Единственные комитеты, которым присуща специализация, но не отраслевая, а территориальная, — это Большой Шотландский комитет, Большой Уэльсский комитет, Североирландский комитет. Имеется также комитет по рассмотрению биллей частных членов.
Большое влияние на организацию и деятельность постоянных комитетов оказывает спикер. Он решает вопрос, в какой постоянный комитет направить законопроект. Председатели постоянных комитетов назначаются спикером по его усмотрению.
Члены комитетов вправе предлагать поправки к любой обсуждаемой статье, а также предлагать новые статьи к биллю.
В составе постоянного комитета от 15 до 50 депутатов. Во время заседаний они располагаются, как и в Палате общин, — слева от председателя сидят члены оппозиции, справа — члены правительства. «Кнуты» наблюдают за работой комитетов и следят, чтобы во время заседаний имелся кворум постоянного комитета – 12-15 человек, в зависимости от общего числа членов.
Министры, в обязанности которых включено проведение законопроекта через постоянные комитеты, выступают в комитете от имени правительства.
Заседания постоянных комитетов открыты для публики. Содержание их заседаний публикуется в стенографических отчетах.
Специальные комитеты (Select Committees) - второй основной вид комитетов палаты. Их члены также выбираются Комитетом по отбору. Специальные комитеты состоят из 10-15 членов палаты.
В отличие от постоянных, специальные комитеты функционируют на постоянной основе. Некоторое число специальных комитетов учреждается из года в год в начале каждой сессии. В связи с этим такие комитеты получили наименование «сессионных» (сессионные комитеты).
Существует 14 специальных комитетов.
Основная задача специальных комитетов - расследование и проверка деятельности основных министерств. Поэтому система специальных комитетов привязана к структуре министерств. Это комитеты: по обороне; внутренним делам; иностранным делам; финансам и гражданской службе; энергетике; промышленности и торговле; транспорту; сельскому хозяйству; занятости; окружающей среде; образованию; науке и искусству; социальным делам; шотландским делам; валлийским делам. Кроме того, имеются специальные комитеты по европейскому законодательству, по делам парламентского уполномоченного и пр.
Система специальных комитетов была реорганизована в 1979 году. Существовавшая до этого система специальных комитетов не давала депутатам возможностей тщательно исследовать правительственную деятельность. Об английских парламентариях говорили, что они с завистью смотрят на американских конгрессменов, проводящих тщательное расследование правительственной деятельности. Реорганизация системы специальных комитетов в Англии проводилась с учетом американского опыта.
Комитет свободен в выборе конкретного предмета расследования. Он не должен получать для этого какого-либо одобрения со стороны правительства. Комитеты имеют право требовать представления необходимых для проведения расследования документов, назначать экспертов, вызывать свидетелей. Свидетель, отказавшийся явиться, виновен в неуважении к Палате общин (формально палата наделена правом заключить такое лицо в тюрьму).
Правительство практически всегда присылает министра на заседание специального комитета, но этот вопрос решается не комитетом, а премьер-министром.
На заседаниях комитета могут присутствовать и посторонние лица, если палата не примет иного решения. Заседания могут проходить и при закрытых дверях. В этом случае на них не может присутствовать никто из посторонних лиц, в том числе и депутаты, не являющиеся членами комитета.
После окончания работы комитет составляет доклад, который представляется Палате общин.
Существование специальных комитетов по изучению деятельности министерств несомненно усиливает влияние представительного органа на правительство, дает ему средства для проведения в действие механизма подотчетности министерств, возможность влиять на правительственные решения еще до момента их принятия.
Объединенные комитеты (Joint Committees) являются разновидностью специальных комитетов. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов каждой палаты. Вопросы, подлежащие обсуждению в объединенных комитетах, не должны затрагивать спорных политических дел.
Правовой статус члена парламента
В Англии отсутствуют законодательные нормы, устанавливающие обязанности депутата по отношению к избирателям и его ответственность перед ними. Здесь провозглашается доктрина независимости депутата от избирателей. Считается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. На выборах избиратели не дают депутатам наказа. На депутате не лежит юридическая обязанность отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва депутатов.
И все-таки депутат связан не только со своей партией, но и с избирательным округом, проводя в нем довольно много времени. Регулярно, раз в неделю или раз в две недели, как правило, в субботу или в воскресенье, депутат посещает округ, встречается и беседует с избирателями, принимает их, выслушивает их жалобы.
Член парламента получает жалованье. Помимо этого, он получает дополнительные выплаты на содержание офиса, секретаря, помощника-исследователя (как правило, это высококвалифицированные специалисты, выпускники университетов). В 1985 году общее число секретарей и помощников-исследователей составляло 1210 человек. Депутату возмещаются транспортные расходы, связанные с поездками между Лондоном, местом жительства и избирательным округом при исполнении парламентских обязанностей (сюда включаются также поездки супруги и несовершеннолетних детей). До определенной суммы депутату предоставлено право бесплатной телеграфной, телефонной и почтовой связи в отношении тех округов, которые находятся за пределами Большого Лондона. Ему оплачивается также проживание в гостинице.
Некоторые члены Парламента оставляют свою основную работу или профессиональную деятельность, а многие сохраняют работу по совместительству. Парламентарии поддерживают тесные отношения с группами давления и лоббистскими организациями. Правила парламента не исключают таких связей, но предусматривают необходимость сообщать палате о работе депутата для этих организаций и об оплате за нее.
В 1975 году Палата общин установила обязательную регистрацию «интересов» депутатов. В соответствии с этой системой депутат обязан информировать палату о любом денежном интересе или иных материальных выгодах, которые он имеет.
Парламентские привилегии составляют так называемое «общее право Парламента». Парламентские привилегии включают свободу депутатов от ареста, свободу слова в парламенте, а также право доступа к королеве, которое принадлежит Палате общин в целом. Право устанавливать привилегии принадлежит исключительно самим палатам.
Привилегия свободы слова получила законодательное закрепление в Билле о правах 1689 года. Она защищает выступления депутата, произнесенные в ходе парламентского делопроизводства. Против члена парламента не может быть возбуждено судебного преследования за любое слово, произнесенное в парламенте.
Привилегия свободы от ареста означает, что арест члена Палаты общин не может быть произведен без разрешения самой палаты. Древняя привилегия свободы от ареста охраняет депутата в течение парламентской сессии и 40 дней до ее начала и после ее окончания в связи с производством по гражданскому делу. Однако член парламента не имеет привилегии от ареста в связи с уголовным производством.
Законодательная деятельность Парламента
В законодательном порядке верховная законодательная власть парламента была установлена Биллем о правах 1689 года. Он отменил право короля приостанавливать действие законов и делать из них изъятия, то есть, сделал незаконным изменение законов монархом без согласия парламента.
Парламент имеет право принимать, отменять и изменять любой закон. Издание законов - самая значительная, если не самая главная функция парламента. Около половины всего его времени уходит на законодательную работу. Число ежегодно принимаемых законов довольно стабильно: 60-70 в год. Большая часть времени занята рассмотрением публичных биллей, вносимых по инициативе правительства.
Процедура рассмотрения законопроектов различается в зависимости от того, к какой категории относится законопроект: к категории частных или публичных биллей. Билли подразделяются на публичные и частные по кругу регулируемых вопросов.
К частным биллям относятся те, которые затрагивают индивидуальные интересы или имеют лишь местное значение (законы, регулирующие деятельность компаний и корпораций; законы, действующие в пределах определенных административно-территориальных единиц). Частные билли вносятся лицами, заинтересованными в их принятии (это могут быть местные органы, государственные учреждения, корпорации).
Предложение о частном билле может внести любой избиратель, заручившийся поддержкой хотя бы одного (своего) депутата.
Ранее частный билль был самым многочисленным типом законопроекта. Сейчас ситуация изменилась. Почти все время Палаты общин (90%) занято рассмотрением законопроектов, вносимых правительством.
Публичный билль – законопроект, который вносит Правительство.
К публичным относятся те билли, которые затрагивают общие интересы. Их действие, как правило, распространяется на территорию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы.
Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на правительственные законопроекты, то есть, внесенные депутатами-членами правительства, и законопроекты частных членов, то есть, внесенные рядовыми членами парламента, не являющимися членами правительства.
Порядок рассмотрения публичных биллей сохраняется на протяжении всей истории парламента. Всякий публичный законопроект должен пройти в Палате общин пять стадий: первое чтение, второе чтение, стадия комитета, стадия доклада и третье чтение.
В дополнение к этому, если текст законопроекта был изменен в Палате лордов, то в Палате общин должны быть рассмотрены поправки Палаты лордов.
Внесению законопроекта в парламент (первое чтение) предшествует длительная предпарламентская стадия его разработки. Все консультации носят конфиденциальный характер. Проект закона не обнародуется. Члены Парламента не видят текста законопроекта вплоть до момента его представления.
Законодательная инициатива в Великобритании принадлежит только членам парламента. Министр, когда вносит законопроект, формально делает это не в своем качестве члена правительства, а как член парламента.
Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это чисто формальная стадия. Процедура первого чтения состоит в следующем. Член палаты, желающий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер обращается к этому депутату, тот вручает клерку палаты так называемый «фиктивный билль», то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех депутатов, которые выступают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения.
Второе чтение - чрезвычайно существенная стадия. По существу, это первое публичное обсуждение законопроекта. Только на этой стадии начинается его обсуждение. В этой стадии палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос, в принципе, насколько целесообразен внесенный проект. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влияния на содержание статей законопроекта. Второе чтение может быть окончено либо одобрением законопроекта и направлением его в комитет для внесения поправок, либо отклонением законопроекта в целом.
В начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, приступить ли к нему. В этот момент любой член Палаты общин может возразить против предложения спикера: внести поправку о том, чтобы отложить второе чтение, или поправку с указанием оснований, по которым законопроекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование.
Таким образом, в отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом - на пленарном заседании (США, Франция, Италия), в Великобритании законопроект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет.
Комитетская стадия. Билли, одобренные во втором чтении, направляются в постоянные комитеты (либо рассматриваются палатой, преобразованной в Комитет всей палаты).
Правила процедуры в комитетах не столь жесткие, как в палате. Здесь, например, не действует правило, запрещающее члену Палаты общин выступать более одного раза.
При передаче законопроекта в комитет палата дает комитету специальные инструкции, которыми определяются полномочия комитета в отношении данного законопроекта.
В комитете законопроект рассматривается детально, слово за словом, статья за статьей. Комитет имеет право отклонить (изменить/дополнить) любую статью законопроекта. Однако, комитет не вправе вносить такие поправки, которые искажают принцип законопроекта.
Комитетская стадия заканчивается составлением доклада по законопроекту, который представляется Палате общин.
Стадия доклада. В стадии доклада палата обсуждает сделанные комитетом поправки и решает, должны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправками, предложенными членами палаты. Билль не рассматривается статья за статьей. Практически обсуждение ограничивается предложением отдельных поправок и голосованием по ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению.
Как правило, третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окончания стадии доклада. Это формальный этап обсуждения, ибо палата связана уже принятыми положениями законопроекта. После голосования законопроект считается принятым Палатой общин. Если законопроект был внесен первоначально в Палату общин, издается приказ, чтобы клерк «отнес билль к лордам и просил их содействия». Законопроект передается в Палату лордов с надписью «да будет передано господам».
После прохождения законопроекта через обе палаты он должен получить одобрение королевы и вслед за тем становится законом. Формально монарху принадлежит право абсолютного вето (также как и право быть командующим вооруженными силами страны, право заключать международные договоры и т.д.), но он этими правами не пользуется. Последний случай применения права вето монархом имел место в 1707 году. Наиболее полно сложившуюся обстановку отражает фраза - «Спящий лев». Королевское согласие на билль - формальная стадия законодательного процесса.
Финансовое законодательство — исключительная прерогатива Палаты общин. Финансовые билли могут быть внесены только в Палату общин.
За Палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль над финансами. Правительство не имеет права расходовать государственные средства и вводить налоги без согласия парламента. Однако, право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадлежит правительству. Ему же принадлежит инициатива в финансовых вопросах. Право внесения в Палату общин законодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству.
Делегированное законодательство. Парламент — верховное законодательное учреждение, и ни один орган не может законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе, и законодательные, оставляя за собой лишь общий контроль за их осуществлением. Издаваемые правительством на основании законов постановления называются поэтому актами делегированного законодательства. Комитет по делегированному законодательству представляет палатам доклады о тех актах, которые считаются заслуживающими внимания.
Контроль над правительством — вторая главная функция Палаты общин.
Формы парламентского контроля – это вопросы депутатов министрам, предложения, специальные комитеты. Особое место в механизме парламентского контроля занимает финансовый контроль.
Вопросы — наиболее часто практикуемая форма парламентского контроля. Существуют устные и письменные вопросы. Для ответов министров на устные вопросы депутатов отводятся строго определенные часы и дни: ответами на вопросы открывается заседание; они заслушиваются ежедневно (кроме пятницы). На ответы отводится 1 час (он может быть продлен на 15 минут). Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 минут отвечает премьер-министр, в остальные дни - другие министры. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах («Ханзарде»).
Порядок представления вопросов также строго регламентирован. Депутат, желающий задать вопрос, должен дать палате предварительное письменное уведомление. Если депутат желает получить письменный ответ, уведомление предоставляется за семь дней; устный - за два дня. Депутат не вправе требовать ответа на свой вопрос до истечения этих сроков. Без предварительного уведомления вопросы не допускаются.
Число вопросов, которые депутат может задать министру в течение одного заседания, ограничено двумя. При этом ему дается право задать дополнительный вопрос, имеющий отношение к основному. Ни один вопрос не может быть задан министру после истечения «часа вопросов», за исключением случаев, когда спикер признает, что вопрос имеет «неотложный характер общественного значения».
Министр может отказаться отвечать на вопрос. В этом случае вопрос может быть задан вторично лишь на новой сессии парламента.
Предложения (motions) — своеобразная форма парламентского контроля. По существу, это проект резолюции, в котором формулируется позиция по определенному вопросу. Обычно предложения вносятся оппозицией (с этой целью выделено 20 дней в сессию). Например, это может быть предложение о недоверии правительству, либо предложение, в котором выражается сожаление по поводу правительственной политики и предлагается принять иной курс действий.
Возможность проведения дебатов по политике правительства возникает также при обсуждении тронной речи королевы. По существу, это подготовленный правительством доклад, в котором оно представляет на рассмотрение палаты программу своей деятельности на текущий год. За представлением доклада следуют шестидневные дебаты. Любой депутат имеет право предложить поправку к тронной речи, в которой выражается пожелание Палаты общин к правительству. Обычно поправки к тронной речи вносятся депутатами оппозиции.
Парламентский уполномоченный по делам администрации (Parliamentary Commissioner for Administration) – омбудсмен - часть парламентского механизма контроля над министерствами. Должность была введена законом о парламентском уполномоченном в 1967 году. Омбудсмен - должностное лицо, обязанностью которого является рассмотрение жалоб граждан на действия министерств и проведение соответствующих расследований.
В отличие от скандинавских стран, где омбудсмен избирается парламентом, в Англии он назначается правительством. Парламентский уполномоченный не может быть членом парламента (обычно на эту должность назначаются гражданские служащие или юристы), вследствие чего жалоба должна быть передана депутату, и уже последний решает, направить ли ее парламентскому уполномоченному. Результатом расследований омбудсмена является доклад, который он посылает соответствующему депутату.
Палата лордов
Палата лордов формируется на невыборной основе. Членство в ней связывается с получением дворянского титула, дающего право быть членом палаты лордов. Среди членов палаты — 1195 герцогов, маркизов, графов, виконтов, баронов, имена которых вписаны в так называемую «золотую книгу» английского дворянства. Это пэры парламента. Они подразделяются на духовных и светских, потомственных и пожизненных.
К числу духовных лордов относятся 26 архиепископов и епископов, право которых быть членами палаты связывается с пребыванием их в соответствующей должности.
Все остальные члены палаты относятся к категории светских. Основную группу составляют те светские пэры, право которых быть членами палаты переходит по наследству. В палате — 789 потомственных пэров и пэресс.
В палате имеется 359 пожизненных пэров и пэресс. Большинство из них — это политические и партийные деятели, либо высшие военнослужащие и чиновники, вышедшие в отставку, либо руководители крупных государственных или частных предприятий, выдающиеся ученые, профсоюзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности.
Одиннадцать членов палаты — лорды-юристы. Они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должности, для оказания помощи палате при решении судебных дел.
В Палате лордов, как и в Палате общин, также существует деление на партийные группы, но его влияние не столь значительно, как в Палате общин.
Председатель Палаты лордов - лорд-канцлер. Его статус и роль в палате значительно отличаются от того положения, какое занимает спикер в Палате общин. Лорд-канцлер - член кабинета и назначается лично премьер-министром. Он является также главой судебной системы страны. В Палате лордов он принимает участие в дебатах и голосовании.
Лорд-председатель комитетов (его заместитель) председательствуют вместо лорда-канцлера, когда палата преобразуется в заседание Комитета всей палаты. Они назначаются палатой ежегодно в начале сессии.
Постоянным должностным лицом Палаты лордов является клерк, полномочия которого аналогичны полномочиям клерка Палаты общин.
Каждая партия в Палате лордов имеет своего лидера. В их обязанности входит планирование дебатов в палате. В Палате лордов также имеются главные «кнуты» и их помощники, выполняющие те же функции, что и «кнуты» в Палате общин. Но в Палате лордов не существует никаких соглашений между «кнутами», касающихся отсутствия на заседаниях равного числа членов палаты от правящей и оппозиционной партий.
Во время заседаний члены палаты (за исключением духовных лордов) располагаются не по старшинству титулов, как было прежде, а соответственно на скамьях правительства и оппозиции.
Заседания проводятся с понедельника до четверга и в конце сессии — по пятницам (всего — около 160 дней в сессию). Заседания начинаются с краткого «часа вопросов» (эта процедура занимает около 20 мин), но вопросы разрешается задавать только после обсуждения основной повестки дня. Более половины всего времени палаты занято рассмотрением правительственных биллей.
Палата лордов имеет собственные постоянные правила. Однако регламент в ней не столь строг и жесток, как в Палате общин. Ответственность за поддержание порядка в палате лежит на всех ее членах. В Палате лордов не существует каких-либо правил для сворачивания дебатов по законопроектам. Не имеется здесь также правил, обусловливающих преимущество правительственных дел над другими делами.
Регулярно на заседаниях палаты присутствует и принимает участие в голосовании около трети ее состава. Часть членов палаты вообще никогда не принимает участия в ее заседаниях.
Законодательная деятельность Палаты лордов. Члены Палаты лордов обладают правом законодательной инициативы, и законопроекты могут вноситься в Палату лордов. В качестве части верховного законодательного органа Палата лордов рассматривает и принимает с поправками или без поправок законопроекты, принятые Палатой общин и переданные на ее рассмотрение. Она может отклонять законопроекты сроком на один год, то есть имеет право отлагательного вето.
Порядок прохождения законопроекта в Палате лордов в основном тот же, что и в Палате общин. Рядом особенностей отличается рассмотрение в Палате лордов финансовых законопроектов, в частности бюджета. Он становится предметом правительственного заявления в палате лордов, затем сразу же обсуждается во втором чтении. Непосредственно после этого происходит голосование законопроекта о бюджете в третьем чтении.
Вместе с поправками, сделанными лордами, финансовый законопроект передается в Палату общин. Последняя рассматривает эти поправки и, в случае несогласия с ними, вместе с обоснованием, объясняющим причины несогласия, и вновь сделанными поправками законопроект передается на новое рассмотрение Палаты лордов. Этот процесс обычно разрешается путем компромисса.
Финансовый законопроект, принятый Палатой общин и переданный за месяц до окончания сессии на рассмотрение в Палату лордов, становится законом без ее одобрения, если он не принят ею в течение одного месяца.
Контроль Палаты лордов над правительством. Правительство не несет политической ответственности перед Палатой лордов, и последняя не может заставить его уйти в отставку. Но она осуществляет контроль над правительством в тех же формах, что и Палата общин, но в условиях менее жесткой регламентации. Процедура Палаты лордов не ограничивает продолжительности времени, отводимого для вопросов пэров министрам.
Другая функция Палаты лордов - она выступает в качестве высшей судебной инстанции страны. Она имеет юрисдикцию Высшего апелляционного суда, а по некоторым делам — суда первой инстанции. Палата лордов рассматривает апелляции на решения судов по гражданским делам на территории всей страны и на решения судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии — по уголовным делам. Решение, которое она выносит по апелляции, является окончательным. Палата рассматривает около 70 судебных дел в год. Рассмотрение апелляций проводится в Комитете по апелляциям. В решении дел могут принимать участие только лорд-канцлер, 11 ординарных лордов по апелляциям и 10 пожизненных пэров, которые в течение определенного времени занимали высокие судейские должности.

Список литературы

1. Галанза П.Н. История государства и права зарубежных стран. – М.: 1980
2. Зайцев И. Средневековые сословно-представительные учреждения (Англия и Франция). - История (газета) № 24, 1998
3. Матвеев В.А. Британская монархия: искусство выживания. - Новая новейшая история (журнал) №6, 1993
4. Остапенко Г.С. Британская монархия от Эдуарда VIII до Елизаветы II. -Новая и новейшая история (журнал) № 6, 1999

Периодизация истории буржуазного государства и права.
1-ый период - связан с буржуазной революцией. Закладываются основы конституционной монархии.
2-ой период - 1660(89)-ый – оформление конституционной монархии в Англии завершается. 1701-ый год – «Акт о престолонаследии».
3-ий период - с 1701-го до 1-ой мировой войны 1914-го года. Утверждение парламентской монархии.
4-ый период - с 1914-го до наших дней, изменение взаимоотношений между палатами и между парламентом и правительством.
До АБР в стране была абсолютная монархия.

Английская буржуазая революция решила главные вопросы той формы организации верховной власти, в которой нуждалась крупная буржуазия, финансовая аристократия. В результате установления новой формы организации верховной власти упраздняется монарх и Палата лордов, утверждается республика; приход во власть средних слоев буржуазии. Наряду с этим, окончательно был закреплен второй принцип: “Господство права” (первый: “Верховенство парламента”).
В другое место! Королевская власть могла реально влиять на состав будущей Палаты общин: по протекции короны парламентариями часто становились чиновники различных ведомств.

1 Ханзард - имя первого издателя.

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Парламент и монархия - особенности истории (Великобритания)