I

I

С 1 июля 2002 г. вводится в действие новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. До этой даты на территории России основные вопросы, связанные с применением мер юридической ответственности за совершение такого рода правонарушений, регулировались принятым еще 20 июня 1984 г. республиканским кодексом такого же наименования, применение которого началось с 1 января 1985 г. Еще ранее, 23 декабря 1980 г. Верховным Советом СССР были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, явившиеся базой для кодификации правовых норм об административной ответственности.

В предшествующий период значительную роль в упорядочении административного законодательства сыграл Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". Однако комплексного решения всех необходимых вопросов им предложено не было. Единые правовые акты, систематизирующие нормы об административной ответственности, отсутствовали; значительное число действовавших правовых норм было сформулировано еще в 30-е и даже 20-е гг.

Поэтому будет справедливым считать КоАП 1984 г., действовавший до последнего времени, значительной вехой на пути совершенствования административного законодательства.

Более чем пятнадцатилетний срок "жизни" КоАП, а также время его принятия нельзя не учитывать, ставя перед собой цель оценить содержание этого регулятора общественных отношений. А ситуация сложилась следующая. Перестройка потребовала проведения широких по объему законодательных работ, направленных на упорядочение массива действующих правовых норм, уже не отвечавших новым задачам общественного развития.

Однако несмотря на веяния времени, содержание КоАП оказалось "закрытым" для обновления. Без каких-либо изменений в нем сохранились многие правовые нормы, уже не создававшие основы для установления и применения административной ответственности. Россия стала независимым государством, а он по-прежнему назывался "Кодексом РСФСР об административных правонарушениях", его текст был перенасыщен упоминаниями о Союзе ССР, о социалистической собственности и социалистическом общежитии, о местных Советах народных депутатов и их исполнительных комитетах, о многих давно не существующих органах, уполномоченных применять меры административной ответственности.

Правда, в 90-е гг. в КоАП было внесено большое количество изменений и дополнений, каждый раз требующих законодательного решения (только за 1990-1996 гг. - 349). Но они не затрагивали принципиальные положения, закрепленные в общих нормах КоАП, т.е. не относились к главным элементам его содержания. В чисто фрагментарном порядке содержание КоАП расширялось за счет перманентного фиксирования новых составов конкретных административных правонарушений. Конечно, обновление российского законодательства в целом предопределяло такого рода изменения. Нередко, однако, появление новых составов правонарушений являлось результатом "победы" определенных ведомственных интересов, лоббируемых в кулуарах Государственной Думы, в ее комитетах и комиссиях. В итоге резко возросло значение отнюдь не концептуальных позиций, а количество административных запретов. КоАП по этому признаку стал чуть ли не основным "конкурентом" Уголовного кодекса РФ. Одновременно росло и число официальных инстанций, правомочных применять предусмотренные КоАП административные наказания.

На содержание КоАП не повлияла Конституция РФ (не говоря уже о Федеративном договоре), в частности построение государственно-властного механизма на началах разделения властей, новое соотношение законотворческой деятельности в границах реализации ст.71 и 72 Конституции РФ и т.п.

Тем не менее КоАП действовал, и его исходными позициями, не утратившими принципиальное значение (а таковые, несомненно, имелись), руководствовались правоохранительные органы и службы.

Пожалуй, заслуживает внимания еще один момент, также относящийся к условиям, в которых рождался новый КоАП. Дело в том, что законотворческая практика последних лет демонстрирует значительную, нередко труднообъяснимую, мягко говоря, медлительность в процессе подготовки новых законодательных актов, в которых остро нуждается общество.

Достаточно упомянуть в этом плане Трудовой кодекс РФ, Земельный кодекс РФ. Это оказалось характерным и для выработки нового КоАП. Специальная рабочая комиссия, образованная Государственной Думой, почти 10 лет "трудилась", отрабатывая по существу лишь отдельные статьи Особенной части проекта, в которой содержался обширный перечень правонарушений, влекущих за собой применение административной ответственности. Значительное рабочее время было затрачено на "отбивание" ведомственных атак, целью которых было еще большее расширение названного перечня. Итоговый результат этой работы, к сожалению, свидетельствует во многом о капитулянтской позиции комиссии, не устоявшей перед мощным натиском некоторых ведомств (особенно усердствовало ведомство внутренних дел). Вне должного внимания с ее стороны остались принципиальные вопросы, включенные в исходный раздел КоАП под названием "Общие положения".

Трудно объяснить подлинные причины затянувшейся эпопеи и резкого увеличения объема не самой продуктивной части КоАП. Возможно, сказался все еще явно недостаточный профессионализм депутатского корпуса (особенно в юридической сфере).

Для тех, кто внимательно наблюдал за процессом разработки нового КоАП, кто имел возможность знакомиться с различными вариантами его проектов, многое было очевидным. Например, что уже готовый в середине 1997 г. вариант по существу не претерпел сколь-нибудь значительных изменений не фактологического (имеется в виду перечень составов правонарушений), а теоретико-правового характера (то, что обычно трактуется как концепция). И именно в таком виде он был вынесен в 2000 г. на обсуждение Государственной Думы.

Дальнейшее общеизвестно. Несмотря на в целом негативное отношение к новому КоАП со стороны юристов, политиков, средств массовой информации, Государственная Дума в третьем чтении 8 декабря 2000 г. приняла Кодекс. Для восторженной реакции, однако, оснований не было.

Совет Федерации Федерального Собрания РФ, как известно, не согласился с решением Государственной Думы. Возникла конфликтная ситуация, поскольку Дума отказалась от формирования согласительной комиссии и направила КоАП Президенту РФ для подписания и обнародования. Но уже 22 декабря 2000 г. Президент РФ, руководствуясь ч.3 ст.107 Конституции РФ, отклонил представленный ему проект и предложил Государственной Думе создать специальную комиссию для "преодоления возникших разногласий".

Используя свое право вето, Президент РФ мотивировал это тем, что, по его мнению, в КоАП содержатся существенные концептуальные недостатки, а некоторые его положения не в полной мере соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. В частности, было указано на то, что не все составы административных правонарушений, предусмотренные федеральными законами, включены в КоАП (например, налоговые правонарушения, совершаемые юридическими лицами; нарушения банковского, валютного законодательства, законодательства о естественных монополиях и биржах и т.д.); отсутствует понятие вины; не установлены критерии виновности юридических лиц; установление административного ареста за некоторые правонарушения противоречит Конвенции о защите прав человека и основных свобод; недостаточно обосновано включение нового вида административного взыскания - дисквалификации; не предусмотрены специальные виды административных взысканий, применяемые только к юридических лицам, - приостановление или лишение лицензии и др.; не всегда в полной мере выдержан принцип разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов; противоречит Конституции РФ установление административной ответственности в отношении граждан законами субъектов РФ и т.д.

По мнению Президента РФ, в КоАП не была проведена четкая грань между понятиями "объект" и "предмет" административного правонарушения; не выделены обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность юридических лиц, и т.п.

Президентские претензии к КоАП в целом были достаточно серьезны, а потому требовали от Государственной Думы адекватной реакции на отклонение представленного ею проекта нормативного правового акта законодательного характера, нормы которого затрагивали права и интересы широкого круга физических и юридических лиц. Тем не менее темпы законотворческой работы резко замедлились; началась "кабинетная" работа, результаты которой не во всем соответствовали президентским претензиям, хотя многие из них были бесспорны. В частности, негативную реакцию со стороны руководителей или представителей субъектов РФ вызвала трактовка Президентом РФ ч.3 ст.55 Конституции РФ, якобы дающей основания для лишения субъектов РФ права устанавливать административную ответственность в отношении граждан. В конечном счете данный вопрос был снят, ибо иное серьезным образом "урезало" бы полномочия органов государственной власти субъектов РФ. Были сняты и некоторые другие вопросы, а также проведено необходимое уточнение отдельных позиций КоАП. Многие ведомства, ранее ратующие за расширение своих административно-наказательных полномочий, в ходе дискуссии сняли свои предложения.

И вот 18 декабря 2001 г. поступила информация о завершении работ над текстом нового КоАП РФ, а 30 декабря - о подписании его Президентом РФ. Одновременно был принят Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

При этом нельзя обойти молчанием тот факт, что с момента президентского вето (декабрь 2000 г.) до утверждения КоАП в новой редакции прошел ровно год.

Небольшой исторический экскурс не претендует на полноту и всесторонность. Он понадобился для того, чтобы ввести читателя настоящего Комментария, рассчитанного на широкую читательскую аудиторию, далеко не всегда в достаточной степени юридически ориентированную, в курс относительно одной из актуальнейших правовых проблем, максимально приближенной к повседневным жизненным интересам миллионов граждан и разнообразных юридических лиц.