Статья 69

Статья 69

Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Комментарий к статье 69

В этой статье содержатся новые положения, которых не было в ранее действовавших Конституциях Российской Федерации и Советского Союза. Впервые на конституционном уровне установлены гарантии прав коренных малочисленных народов, населяющих нашу страну. Коренными малочисленными народами современная наука признает народы, считающие себя самостоятельными этносами, проживающие на территории традиционного расселения своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни и традиционный способ хозяйствования.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается свыше 60 малочисленных народов, из которых почти 35 не имеют каких-либо территориальных образований. Среди них алеуты, ительмены, кеты, нганасаны, юкагиры и т.д.

Российская Федерация, регулируя правовой статус коренных малочисленных народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в международном праве и заключенных ею международных договорах.

В основе международно - правовых актов, регулирующих права народов, лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия независимо от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.

Соответственно в Международных пактах о правах человека 1966 г. <*> закрепляется обязанность всех государств обеспечивать провозглашенные в них права всем лицам без какой бы то ни было дискриминации в отношении расы, языка, религии и т.д.

    -------------------------------

<*> Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. // Сборник международных договоров. Организация Объединенных Наций. Нью - Йорк, 1989. С. 8 - 20; Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. // Там же. С. 21 - 43.

Международная организация труда, учитывая, что коренные малочисленные народы находятся в более трудном положении, чем другие народы, из-за промышленного освоения их территорий без учета социальных, экономических, экологических и культурных последствий, разработала и приняла в 1989 г. Конвенцию N 169 относительно коренного и племенного населения в независимых странах. Формально она еще не вступила в силу, но изложенные в ней положения восприняты многими странами (в том числе и Российской Федерацией) и нашли свое воплощение в их национальном законодательстве.

В Конвенции наиболее полно отражено все то, что необходимо для обеспечения выживания коренных народов, сохранения и развития их традиционного образа жизни, культуры и языка. В ней гарантируются их права и устанавливаются обязанности правительств по защите этих прав. В частности, таким народам в соответствии с Конвенцией гарантируются: право выбирать собственные приоритеты в процессе своего развития; право участвовать в подготовке, осуществлении и оценке планов и программ, которые затрагивают их интересы; право на сохранение собственных обычаев и институтов (при непротиворечии их правам, установленным в национальном законодательстве и международных актах); право собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают; право на создание соответственных учебных заведений. На них также распространяются все другие политические, экономические, социальные и культурные права, установленные в международно - правовых актах.

На правительства участвующих в Конвенции государств возлагаются обязанности содействовать полному осуществлению социальных, экономических и культурных прав коренных малочисленных народов, проводить с ними консультации (в частности, через их представительные институты) в тех случаях, когда принимается законодательство, затрагивающее их интересы; создавать условия для развития собственных учреждений; совместно с ними осуществлять меры по защите и сохранению окружающей среды территорий, которые они заселяют, обеспечивать этим народам должное медицинское обслуживание или предоставлять им ресурсы для его осуществления; принимать меры для сохранения и развития коренных языков соответствующих народов и др.

Принципиальные положения Конвенции МОТ N 169 были поддержаны Декларацией о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 18 декабря 1992 г. В Декларации подтверждается, что одной из основных целей Объединенных Наций, как это установлено в Уставе ООН, является расширение и поддержка прав человека и основных свобод без различия расы, пола, языка или религии. В Декларации указано также, что защита меньшинств является обязанностью всех государств, которые должны принять соответствующее законодательство, а также другие меры для достижения этих целей.

Ряд указанных выше положений уже нашел отражение в действующем российском законодательстве. Вместе с тем существует необходимость полного приведения российского законодательства и основанной на нем практики в соответствие с международно - правовыми нормами.

В настоящее время отдельные аспекты статуса коренных малочисленных народов затрагиваются в целом ряде законодательных актов. К ним, в частности, относятся такие акты конституционного характера, как Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Декларация о правах человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. Следует также назвать такие законы, как Закон о языках народов РСФСР от 25 октября 1991 г. <*>, Закон об образовании от 10 июня 1992 г. <**>, Основы законодательства о культуре от 9 октября 1992 г. <***>, регулирующие, помимо прочего, вопросы культурного развития коренных малочисленных народов.

    -------------------------------

<*> ВВС. 1991. N 50. Ст. 1740.

<**> ВВС. 1992. N 30. Ст. 1797.

<***> ВВС. 1992. N 46. Ст. 2615.

Существенное значение для выживания и сохранения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов имеет решение конкретных финансовых и социально - экономических, в том числе земельных, вопросов, которые нашли отражение в различной степени в целом ряде отраслевых актов, а также многочисленных ведомственных документах, которых в настоящее время более двухсот.

Так, в Земельном кодексе <*> закреплена норма, в соответствии с которой в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп может быть установлен особый режим использования указанных в законе категорий земель. Весьма важен тот факт, что кодекс предусмотрел возможность проведения референдума при предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их хозяйственной деятельностью, под объекты, затрагивающие интересы указанных народов. Кроме того, малочисленным народам и этническим группам была предоставлена возможность использовать земли природоохранного, заповедного и лесного фондов для выпаса оленей, охотничьего промысла, для традиционного экстенсивного землепользования.

    -------------------------------

<*> ВВС. 1991. N 22. Ст. 768.

Законом РСФСР "О плате за землю" <*> были закреплены льготы по взиманию платы за землю для ряда категорий плательщиков, в которые могут быть включены и коренные малочисленные народы как наименее защищенная часть населения. В то же время в соответствии с названным Законом полностью освобождаются от уплаты земельного налога предприятия и граждане, занимающиеся традиционными промыслами в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными промыслами в местах их традиционного проживания.

    -------------------------------

<*> ВВС. 1991. N 44. Ст. 1424.

Специальные нормы содержатся в Основах лесного законодательства <*>, в которых устанавливается возможность для малочисленных народов и этнических групп такого режима ведения лесного хозяйства, лесоэксплуатации и лесопользования на территории их проживания, который обеспечивает сохранение и поддержание необходимых условий жизни и занятия традиционной хозяйственной деятельностью этих народов.

    -------------------------------

<*> ВВС. 1993. N 15. Ст. 523.

В Законе о недрах <*> указано, что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты субъектов Российской Федерации, используется для социально - экономического развития этих народов и групп.

    -------------------------------

<*> ВВС. 1992. N 16. Ст. 834.

Определенные льготы для коренных малочисленных народов предоставлены Законом о подоходном налоге с физических лиц <*> - в совокупный доход для налогообложения не включаются доходы (кроме заработной платы), получаемые членами кочевых родовых общин малочисленных народов Севера, если такие общины зарегистрированы в установленном порядке.

    -------------------------------

<*> ВВС. 1992. N 12. Ст. 591; N 34. Ст. 1976.

В Законе о приватизации государственных и муниципальных предприятий <*> закрепляется преимущественное право коренных народов на приобретение в собственность по остаточной стоимости предприятий традиционных промыслов и кустарных ремесел.

    -------------------------------

<*> ВВС. 1991. N 27. Ст. 927.

В Законе Российской Федерации "О животном мире" <*> защищаются права и интересы коренных малочисленных народов в области природопользования. В соответствии с данным актом указанные народы и их отдельные представители наделяются дополнительными правами в области охраны и использования животного мира.

    -------------------------------

<*> СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

В Законе "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним" с последующими изменениями и дополнениями <*> значительно расширены социальные льготы для коренных малочисленных народов: представители указанных народов Севера могут раньше выходить на пенсию (что особенно актуально, учитывая их среднюю продолжительность жизни); установлены социальные гарантии оленеводам и т.д.

    -------------------------------

<*> ВВС. 1993. N 16. Ст. 551; N 26. Ст. 957.

Некоторые аспекты правового статуса коренных малочисленных народов затрагиваются и в других законодательных актах, а также в многочисленных постановлениях Правительства и указах Президента Российской Федерации. Особое значение среди последних имеют Государственная программа развития экономики и культуры малочисленных народов Севера в 1991 - 1995 гг., утвержденная Постановлением Совета Министров РСФСР от 11 марта 1991 г., Постановление Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 30 марта 1992 г. "Об упорядочении пользования земельными участками, занятыми под родовые, общинные и семейные угодья малочисленных народов Севера" <*>, Постановление Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 г. "О сохранении природного комплекса среды проживания удэгейцев, нанайцев и орочей в Пожарском районе Приморского края" <**>, Постановление Совета Национальностей Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 г. "Об отнесении шорцев, телеутов, кумандинцев к малочисленным народам Севера" <***>, Указ Президента Российской Федерации от 24 февраля 1993 г. "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" <****>, Постановление Правительства Российской Федерации от 11 января 1993 г. "О перечне районов проживания малочисленных народов Севера" с изменениями от 7 октября 1993 г. <*****> и т.д.

    -------------------------------

<*> ВВС. 1992. N 16. Ст. 868.

<**> ВВС. 1993. N 10. Ст. 376.

<***> ВВС. 1993. N 13. Ст. 465.

<****> САПП. 1994. N 1. Ст. 2.

<*****> САПП. 1993. N 3. Ст. 176; N 42. Ст. 4001.

Учитывая, что вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов [ст. 72 (м)], последние насчитывают значительное количество нормативных актов, изданных по этим проблемам. В некоторых субъектах Федерации, в частности в Республике Саха (Якутия), Ханты - Мансийском автономном округе, приняты правовые акты, направленные на легитимизацию существующего среди малочисленных народов способа традиционного хозяйствования и самоорганизации. Таковыми являются Закон Республики Саха (Якутия) "О кочевой родовой общине малочисленных народов Севера" <*> и Положение о статусе родовых угодий в Ханты - Мансийском автономном округе <**>.

    -------------------------------

<*> Якутские ведомости. 1993. N 1 (34). С. 5 - 8.

<**> Сборник решений органов государственной власти и управления Ханты - Мансийского автономного округа. Ханты - Мансийск, 1993. С. 45 - 60.

Вопросы обеспечения жизнедеятельности и традиционного ведения хозяйства коренных малочисленных народов затрагиваются и в других нормативных актах, действующих в субъектах Российской Федерации. Так, например, земельные кодексы республик Карелия и Марий Эл устанавливают ряд льгот при пользовании землей для малочисленных народов. Кроме того, Земельным кодексом Республики Марий Эл <*> регламентируется особый режим использования земель, занятых учреждениями культуры, с которыми связано существование традиционных народных художественных промыслов, ремесел и иного прикладного искусства. Изъятие таких земель для нужд, противоречащих их основному целевому назначению, и любая деятельность, не соответствующая установленному для них режиму, не допускаются.

    -------------------------------

<*> Информационный бюллетень N 77. Президиум ВС Марийской ССР и СМ Марийской ССР. Йошкар - Ола, 1991. С. 1 - 58.

Закон Бурятии "О лесе" <*> устанавливает особый порядок пользования лесным фондом в районах проживания малочисленных народов, обеспечивающий сохранение и поддержание необходимых условий для жизни и традиционной хозяйственной деятельности этих народов.

    --------------------------------

<*> Ведомости Верховного Совета Республики Бурятия. 1992. N 3. С. 38 - 53.

В отдельных субъектах Федерации - Карелии, Бурятии, Кемеровской области - действуют законодательные акты, регламентирующие вопросы статуса национальных поселений, образованных в местностях компактного проживания национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Среди них - Закон Бурятии "О правовом статусе эвенкийских сельских (поселковых) Советов народных депутатов на территории Бурятской ССР" <*> и Закон Карелии "О правовом статусе национального района, национального поселкового и сельского Советов в Республике Карелия" <**> и др.

    -------------------------------

<*> Ведомости Верховного Совета Республики Бурятия. 1992. N 3. С. 65 - 70.

<**> Ведомости Верховного Совета Республики Карелия. 1992. N 2. Ст. 256.

Многочисленность и разнообразие правовых актов, в той или иной мере затрагивающих права коренных малочисленных народов, вызывают необходимость единого акта, всесторонне регулирующего эти вопросы. Таким комплексным актом могли бы стать Основы законодательства о правовом статусе коренных малочисленных народов, принятые Верховным Советом Российской Федерации летом 1993 г. Однако этот акт не был подписан Президентом. В настоящее время многие положения названного законопроекта вошли во вновь разрабатываемый проект федерального закона "Основы правового статуса малочисленных коренных (аборигенных) народов России".